裁判書系統

臺灣士林地方法院行政訴訟判決　　　　　 102年度簡字第35號 　　　　　　　　　　　　　一百零三年二月二十七日辯論終結 原　　　告　佳怡企業有限公司 代　表　人　賴芳齡（董事） 訴訟代理人　黃蓓蓓律師 被　　　告　臺北榮民總醫院 代　表　人　林芳郁（院長） 訴訟代理人　王富仙 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國一百零二年五月十七日訴0000000號採購申訴審 議判斷，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院移送前來（一○二 年度訴字第一○一五號），本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序方面： ㈠被告原名行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北榮民總醫院 ，嗣為配合政府組織改造政策，於民國一百零二年十一月一 日改制並更名為臺北榮民總醫院，有被告提出之國軍退除役 官兵輔導委員會同年月七日輔人字第○○○○○○○○○○ 號函、臺北榮民總醫院處務規程附卷可查（見本院卷第五十 九頁至第六十一頁、第六十二頁至第六十九頁），茲據改制 並更名後之被告具狀聲明承受訴訟（見本院卷第五十六頁） ，經核無不合，應予准許。 ㈡本件屬其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新 臺幣（下同）四十萬元以下者，依行政訴訟法第二百二十九 條第二項第三款規定，應適用簡易訴訟程序，先予敘明。 二、事實概要： 原告參與被告於九十一年五月十三日公告、同年月二十九日 開標之案號九一Ｃ二三三「多平面經食道心臟超音波壹臺」 公開招標採購案（下稱系爭採購案），嗣被告依審計部一○ 一年十一月二十九日臺審部五字第○○○○○○○○○○號 函（下稱審計部一○一年十一月二十九日函）檢附之臺灣基 隆地方法院檢察署檢察官一○○年度偵字第四一八七號、一 ○一年度偵字第八八二號緩起訴處分書（下稱緩起訴處分書 ），發現原告參與系爭採購案有政府採購法第一百零一條第 一項第二款之情形，乃於同年十二月十八日以北總補字第一 ○一○○三二二七三號書函（下稱原處分）通知原告，及附 記如未提出異議者，將刊登政府採購公報，並依同法第三十 一條第二項第八款規定追繳押標金三十五萬元，原告不服， 向被告提出異議，經被告於一百零二年一月二十三日以北總 補字第○○○○○○○○○○號書函（下稱異議處理結果） 函復異議處理結果維持原處分，原告不服，向行政院公共工 程委員會提出申訴，經行政院公共工程委員會於同年五月十 七日以訴字第一○二○○七一號採購申訴審議判斷書（下稱 申訴審議判斷）駁回關於追繳押標金部分之申訴，另撤銷異 議處理結果關於擬刊登政府採購公報部分，原告就追繳押標 金部分仍不服，遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告主張： ㈠本件被告追繳押標金之請求權，為公法上之請求權，其請求 權時效為五年： ⒈按機關依政府採購法第三十一條規定向廠商追繳押標金屬 公法事件，以其為執行名義請求強制執行，應適用行政程 序法第一百三十一條以下消滅時效之相關規定，行政院公 共工程委員會一百零一年三月七日工程企字第一○一○○ ○七○四六○號函釋可資佐參，最高行政法院多起裁判亦 同此見解。 ⒉次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間 不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。 」行政程序法第一百三十一條第一項、第二項亦分別定有 明文。故參之上述行政院公共工程委員會函釋見解及行政 程序法相關規定，本件被告對原告追繳押標金之請求權時 效為五年甚明。 ㈡本件追繳押標金請求權之時效起算點，以客觀上「權利人得 行使請求權時」起算，與權利人主觀上何時知悉得行使權利 無涉： ⒈按公法上請求權之消滅時效，屬憲法上法律保留事項，不 容行政機關以授權命令，逕行規定其期間，惟公法上請求 權在法律未明定其時效期間前，亦應類推適用相關公法或 民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞 （司法院大法官釋字第四七四號解釋參照）。而追繳押標 金之公法上請求權時效之起算點，政府採購法並無明文， 但公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原 理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係 （最高行政法院五十二年判字第三四五號判例參照），故 本件公法上請求權之消滅時效起算點，即應類推適用民法 一百二十八條前段：「消滅時效，自請求權可行使時起算 。」之規定。 ⒉次按民法第一百二十八條規定，消滅時效自請求權可行使 時起算，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權 之狀態而言。至於義務人實際上能否為給付，則非所問（ 最高法院六十三年臺上字第一八八五號民事判例參照）。 又民法第一百二十八條所謂請求權可行使時，係指行使請 求權在法律上無障礙時而言。請求權人因疾病或其他事實 上障礙不能行使請求權者，時效之進行，不因此而受影響 （最高法院三十一年十一月十九日第一次民事庭會議決議 ）。再參以最高法院二十八年上字第一七六○號民事判例 ：「債權未定清償期者，債權人得隨時請求清償，為民法 第三百十五條所明定，是此項請求權自債權成立時即可行 使，依民法第一百二十八條之規定，其消滅時效應自債權 成立時起算。」，故本件被告之押標金請求權時效，應自 「押標金債權成立」時，即得以行使。 ⒊申訴審議判斷雖謂：「‧‧‧刑事案件於一百零一年四月 二十七日偵結，審計部於一百零一年十一月二十九日將相 關事實通知招標機關（按：指被告），招標機關至此時方 知悉相關情事，自難認已逾行政程序法第一百三十一條所 定五年之公法上請求權時效」等語。惟依前揭最高法院三 十一年十一月十九日第一次民事庭會議決議、九十五年度 第十六次民事庭會議決議、六十九年度臺上字第三四八號 及九十七年臺上字第一○二七號民事判決咸認請求權人「 主觀上是否知悉其得行使權利」等事實上障礙，顯不影響 時效之繼續進行，最高行政法院一○○年度判字第一九八 五號判決亦揭示：機關依政府採購法第三十一條第二項第 八款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須至經刑事判決 或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之。綜上司法 實務見解可知，行政訴訟事件之認定，本非必與刑事認定 相同，亦非以刑事認定為依歸，而可獨立判斷認定，且請 求權時效之進行，依最高法院歷來之見解，亦不受權利人 主觀上是否知悉得行使權利等事實上障礙而影響其進行， 故被告所作成之原處分、異議處理結果及行政院公共工程 委員會之申訴審議判斷以「被告收受審計部函送緩起訴書 而『知悉』而後起算『可行使此請求權』之時效。」顯屬 誤會。 ㈢本件追繳押標金請求權之時效起算點，應自押標金發還日起 算： ⒈依上揭最高法院二十八年上字第一七六○號民事判例意旨 ，債權如未定清償期者，債權人即得隨時請求清償（民法 第三百十五條參照），故此項請求權自「債權成立時」即 可行使，其消滅時效應自「債權成立時」起算。 ⒉原告縱有政府採購法第三十一條第二項各款情形之一，因 原告所繳納之押標金業經被告發還，被告因此即時取得追 繳之權利，並得隨時請求原告繳還，其消滅時效自應從該 追繳權利成立時即「押標金之發還日」起算，且此時效之 進行並不因被告是否知悉其得行使此權利之事實上障礙而 受影響。此見解非僅係前述相關法令類推適用之結果，亦 為最高行政法院一○一年度判字第六四○號、第六七九號 判決、臺北高等行政法院九十八年度訴字第二四一九號判 決所認同。 ㈣本件追繳押標金之公法上請求權，業已罹於五年之時效而消 滅： 承前所述，公法上請求權消滅時效之相關規定，在法律未明 定之情況下，既應類推適用相關公法或民法之規定（司法院 大法官釋字第四七四號解釋、最高行政法院五十二年判字第 三四五號判例參照）。而本件關於追繳押標金請求權之時效 規定類推適用民法第一百二十八條、同法第三百十五條等規 定，及參照最高法院二十八年臺上字第一七六○號判例意旨 ，應認消滅時效自該追繳權利成立時即「押標金之發還日」 起算，且因原告於系爭採購案並未得標，被告係於九十一年 五月二十九日開標當日即發還該押標金，則被告自上開押標 金發還之日起，其追繳押標金之權利即已成立，本件追繳押 標金之請求權時效於同日起算，於九十六年五月三十日即已 罹於時效而消滅。從而，依行政程序法第一百三十一條第一 項、第二項等規定，被告自不得再於一百零一年十二月十八 日以原處分向原告行使追繳押標金之請求權。 ㈤末按消滅時效制度設立之旨，本有維護社會秩序安定性之意 涵。就既往之法律面而言，實務見解已多採「客觀說」，認 為「請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙而言 。權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非法 律上之障礙，時效之進行不因此而受影響」；就現今之立法 面而言，新修正之行政程序法第一百三十一條亦未採「主觀 說（知悉說）」之立法；復參以行政院公共工程委員會於一 百零二年一月二十四日已提出政府採購法修正草案，建議為 鬆綁及政府採購法相關作業規定，刪除投標廠商三家之規定 ，足認原告之可責性甚低。本件若依被告之主張，倘被告永 不知悉其得以行使權利，則本件請求權時效永不開始進行， 時效永無消滅之日，則消滅時效制度實已形同具文，此顯非 立法者及執法者之原意等語。 ㈥並聲明：原處分（含異議處理結果）及申訴審議判斷關於九 一Ｃ二三三多平面經食道心臟超音波壹臺採購案「追繳押標 金部分」之處分及判斷均撤銷。 四、被告則以： ㈠原告主張追繳押標金之情事，自開標當時起算，已逾行政程 序法第一百三十一條所定五年之公法上請求權時效。惟最高 行政法院九十九年度判字第一二八七號判決認定：「本院認 機關為刊登公報之行為，係屬公法上之權利行使，應類推適 用行政程序法第一百三十一條規定，其時效為五年，且應自 廠商延誤履約期限情節重大之行為終了並為機關可得知悉時 起算。」同法院一○○年度判字第一四七四號判決亦認定： 「被上訴人係於九十八年八月十日接獲桃園地院以九十八年 八月六日桃院永刑公九十四訴二一五四字第○九八○○二六 五七三號函檢送該院九十八年七月二十二日九十四年度訴字 第二一五四號刑事判決書，始知上訴人有意圖影響採購結果 或獲取不當利益，而借用他人名義或證件參加投標之事實， 則被上訴人於九十八年十二月十七日依據政府採購法第三十 一條第二項第二款規定，以原處分向上訴人追繳系爭押標金 ，且合法送達予上訴人，並未罹於行政程序法第一百三十一 條第一項所定之五年公法上請求權之時效。」同法院一○二 年度判字第二三六號、第一○○號判決亦同此旨，顯然採主 觀說（知悉說）。至同法院一○一年度判字第六二五號判決 、一○二年度判字第二三四號、第五一一號判決則採「可合 理期待權利人為請求」，然不論採取「主觀說」或「可合理 期待權利人為請求」時，自此時起算消滅時效方屬合理。 ㈡公法上請求權消滅時效期間未規定前，類推適用民法一般消 滅時效期間十五年，此時逕自援引民事法領域之解釋方式， 雖不致發生重大疑義，然行政程序法既已明定五年之短期時 效，如仍採取客觀主義之解釋，恐將導致在難謂被告有何怠 忽之情況下，公法上請求權動輒罹於時效，亦非妥適。再者 ，基於債權相對性，債權人能隨時得知請求權可行使，縱不 知亦有重大過失，然本件係原告違反政府採購法而需追繳押 標金，被告既無法得知原告違法，當無故意或過失，亦無怠 忽，何能苛責被告，而使請求權罹於時效。 ㈢按行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法，民法第一百 四十八條第二項定有明文。此項規定，於任何權利之行使及 義務之履行，均有其適用。權利人在相當期間內不行使其權 利，如有特別情事，足使義務人正當信任權利人已不欲行使 其權利，其嗣後再為主張，即應認有違誠信而權利失效。法 院為判斷時，應斟酌權利之性質、法律行為之種類、當事人 間之關係、社會經濟狀況及其他一切情事，以為認定之依據 。又權利失效係基於誠信原則，與消滅時效制度無涉，要不 因權利人之請求權尚未罹於時效而受影響（最高法院一○二 年度臺上字第一九三二號民事判決參照）。是原告基於不法 ，而主張時效利益，顯違反誠實信用原則而權利失效。 ㈣最高行政法院一百零二年十一月份第一次庭長法官聯席會議 決議：「政府採購法第三十一條第二項各款規定機關得向廠 商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方， 且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如 均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅 時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理 期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機 關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」本件原 告因違反政府採購法而遭偵辦，基於偵查不公開原則（刑事 訴訟法第二百四十五條），且原告亦隱護之，是可合理期待 被告得為追繳時，應係被告接獲審計部通知時，才能起算行 政程序法第一百三十一條所定五年之公法上請求權時效。從 而，被告追繳押標金並未逾時效期間等語，資為抗辯。 ㈤並聲明：原告之訴駁回。 五、本院之判斷： ㈠按政府採購法第一條規定：「為建立政府採購制度，依公平 、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質， 爰制定本法。」同法第三十條第一項前段規定：「機關辦理 招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠 商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。」同法第三十一 條第二項第八款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有 下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還 者，並予追繳︰其他經主管機關認定有影響採購公正之違 反法令行為者。」及同法第八十七條第三項規定「以詐術或 其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者 ，處五年以下有期徒刑，得併科一百萬元以下罰金。」。 ㈡次按系爭採購案投標須知第六十一點第八款規定：「廠商有 下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還 者，並予追繳：㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違 反法令行為者。」又「說明旨揭函釋之說明二係為通案適 用原則，本會八十九年一月十九日工程企字第八九○○○ 三一八號函說明二之後段，併請注意。」、「‧‧‧如貴會 發現該三家廠商有本法第四十八條第一項第二款或第五十條 第一項第三款至五款情形之一，或其人員涉有犯本法第八十 七條之罪者，茲依本法第三十一條第二項第八款規定，認定 該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不 發還或追繳。」亦經行政院公共工程委員會分別以九十三年 十一月一日工程企字第○○○○○○○○○○○號函釋（下 稱九十三年十一月一日函釋）、八十九年一月十九日工程 企字第八九○○○三一八號函釋（下稱八十九年一月十九日 函釋）在案，並公開於行政院公共工程委員會網站。經核上 開函釋乃行政院公共工程委員會基於政府採購法第三十一條 第二項第八款之授權，事先通案一般性認定以詐術、藥劑、 催眠術或其他不法之方法妨礙廠商使不能投標之行為，係屬 政府採購法第三十一條第二項第八款規定「其他經主管機關 認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，具有法規命 令之性質，且未逾越上開母法之規定，行政機關適用，本院 予以尊重（最高行政法院一○二年度判字第一○○號、第二 三四號、第二三六號判決參照）。 ㈢上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分 、異議處理結果、申訴審議判斷（見臺北高等行政法院一○ 二年度訴字第一○一五號卷第十四頁、第十五頁、第十六頁 至第二十二頁）、系爭採購案中文公開招標公告資料、簽呈 、決標公告、投標標價清單、參加廠商（公司）資格規格審 查表、審計部一○一年十一月二十九日函及檢附之緩起訴處 分書（見申訴審議判斷可閱卷第六十四頁、第六十五頁、第 六十六頁、第六十七頁、第六十八頁至第七十一頁、第七十 二頁至第八十頁）在卷可稽，堪信為真實。 ㈣又訴外人鄧先毅係訴外人博而美國際股份有限公司（下稱博 而美公司）之負責人，訴外人馬亞林則係博而美公司之副總 經理；訴外人黃文雄係原告之股東，並實際負責公司業務之 執行；訴外人侯冠姣則係訴外人茂良醫療科技有限公司（下 稱茂良公司）之負責人。鄧先毅及馬亞林為利博而美公司能 順利取得被告所辦理之系爭採購案，竟與原均無參與投標意 願之原告實際業務執行人黃文雄、茂良公司負責人侯冠姣等 ，基於共同以詐術使開標發生不正確結果之犯意聯絡，先由 黃文雄及侯冠姣等人，各別將原告及茂良公司等公司之大、 小章及公司登記、營利事業證明等資格審查文件，交予馬亞 林及鄧先毅，復由馬亞林指示博而美公司之員工製作相關投 標文件，並以原告及茂良公司等公司名義，配合博而美公司 參加被告所辦理之系爭採購案投標之方式，製造競爭之假象 ，使辦理系爭採購案之被告承辦人員陷於錯誤，誤以系爭採 購案投標係屬公平自由之競爭而予以開標，致使博而美公司 因而順利得標並取得標案，造成系爭採購案發生不正確之結 果等犯罪事實，業據馬亞林、鄧先毅、黃文雄、原告代表人 賴芳齡、侯冠姣等人於臺灣基隆地方法院檢察署檢察官偵查 中自白不諱，並有開（決）標紀錄、標單、招標投標及契約 文件表等文件附於該刑事偵查案卷可佐，並經同署檢察官偵 查後認鄧先毅、馬亞林、黃文雄、侯冠姣等人所為，均係違 反政府採購法第八十七條第三項之以詐術使開標發生不正確 結果之罪，博而美公司、茂良公司及原告，均係違反政府採 購法第九十二條之執行業務者違反同法之罪，有緩起訴處分 書附卷足憑（見臺北高等行政法院一○二年度訴字第一○一 五號卷第二十三頁至第二十六頁），是原告前揭以詐術使開 標發生不正確結果之罪，屬影響採購公正之違反法令行為， 洵堪認定。 ㈤經核本件兩造爭點厥為：被告追繳押標金是否已罹於時效？ ⒈按「依政府採購法第三十條第一項本文、第三十一條第 一項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標 廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標 廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購， 並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第三十 一條第二項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各 款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還 者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已 發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權 ，應有行政程序法第一百三十一條第一項關於公法上請求 權消滅時效規定之適用。政府採購法第三十一條第二項 各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事 實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難 期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效 期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故 上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其 消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問 題，自應個案具體審認。」（最高行政法院一百零二年十 一月份第一次庭長法官聯席會議決議參照）。且公法與私 法在基本結構上，本存有相當之差異，行政法之立法目的 主要係規範國家與人民間行政法上之法律關係，而公法上 之權利義務關係多屬強行規定。與民法是規範私人間社會 生活的法律，以私法自治為基本原則，個人得依其意思形 成私法上權利義務關係，自有本質上之差異，在討論公法 上請求權時效時，自應一併思考民法上與公法上請求權之 不同點。是行政法上請求權可行使時間的認定，於類推適 用民法第一百二十八條規定時，自應解為自「可合理期待 權利人為請求時」起算消滅時效，方屬合理（最高行政法 院一○二年度判字第二三四號判決參照）。 ⒉被告固於九十一年五月二十九日開標當日，將系爭招標案 之押標金發還原告，有物品採購公開招標紀錄（案號：九 一Ｃ二三三）可考（見本院卷第七十八頁）。惟被告發還 該押標金時，尚不知悉原告有政府採購法第八十七條第三 項規定以詐術使開標發生不正確結果之行為，符合同法第 三十一條第二項第八款及系爭採購案投標須知第六十一點 第八款所規範經主管機關即行政院公共工程委員會通案認 定有影響採購公正之違反法令行為，揆諸上開公法上請求 權「可合理期待權利人為請求時」之說明，被告自無從對 原告行使公法上追繳押標金請求權。且經本院依職權調取 前開刑事偵查案件卷宗全卷核閱結果，黃文雄、原告所涉 違反政府採購法第八十七條第三項及第九十二條罪嫌，係 一百年九月始經法務部調查局基隆市調查站移送臺灣基隆 地方法院檢察署偵查，同署檢察官雖於同年十月十一日以 基檢達勤一○○交查四五六字第○二三六一七號函請被告 提供系爭採購案之投、開標全卷資料（含投標廠商、投標 文件、開標及決標紀錄等資料）影本，但前開公文內僅敘 明「本署辦理一○○年度交查字第四五六號案件，亟需上 開資料。」（見外放臺灣基隆地方法院檢察署一○○年度 交查字第四五六號影印卷卷一），並未透露係為偵辦政府 採購法案件而調取相關資料，尚不足以使被告獲悉系爭採 購案廠商涉嫌違反政府採購法第八十七條規定而得行使公 法上追繳押標金請求權。再經本院查閱前開刑事偵查案件 卷宗，亦查無足以認定被告於接獲審計部一百零一年十一 月二十九日函檢附之緩起訴處分書前，即已知悉原告涉犯 政府採購法第八十七條及九十二條罪嫌之相關證據。從而 ，被告抗辯其係因審計部一百零一年十一月二十九日函檢 送之緩起訴處分書，始知悉原告有上開影響採購公正之違 反法令行為等語，應堪採信。依前揭說明，本件應自被告 收受審計部一百零一年十一月二十九日函，始可合理期待 權利人即被告對原告為追繳押標金之請求，其公法上請求 權時效應自斯時起算，堪認被告於同年十二月十二日作成 原處分追繳押標金，並未逾五年之消滅時效。 六、綜上所述，原告所述各節，均無足採。本件原告有影響採購 公正之違反法令行為，被告依政府採購法第三十一條第二項 第八款規定追繳押標金，異議處理結果予以維持，均未違法 ，申訴審議判斷遞予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴 請撤銷，為無理由，應予駁回。 七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本 院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併 此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第 一項前段，判決如主文。 中 華 民 國 103 年 3 月 31 日 臺灣士林地方法院行政訴訟庭 法 官 孫萍萍 以上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀，其未 表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書（ 均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之 法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具 體事實。 中 華 民 國 103 年 3 月 31 日 書 記 官 吳沁莉