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臺灣士林地方法院行政訴訟判決　　　一○五年度簡字第十八號 　　　　　　　　　　　　民國一百零五年十二月八日辯論終結 原　　　告　昶緯興業有限公司 代　表　人　蔡　陸（董事） 訴訟代理人　陳郁婷律師 複 代理 人　陳寧馨律師 被　　　告　衛生福利部 代　表　人　林奏延（部長） 訴訟代理人　吳明美 　　　　　　翁慧婷 上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服行政院中華民 國一百零五年三月九日院臺訴字第一○五○一五六○六三號訴願 決定，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院裁定移送前來（一○ 五年度簡字第一三七號），本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項： ㈠被告機關之代表人原為蔣丙煌，於訴訟進行中變更為林奏延 ，茲據被告機關新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟（見本 院卷㈠第三十一頁、第三十二頁），經核無不合，應予准許 。 ㈡本件原告不服被告於民國一百零四年十月二十八日以部授食 字第0000000000Ｄ號裁處書（下稱原處分），處 原告罰鍰新臺幣（下同）二十一萬元，向行政院提起訴願， 經行政院於一百零五年三月九日以院臺訴字第一○五○一五 六○六三號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，而提起本件行 政訴訟，依行政訴訟法第二百二十九條第二項第二款規定， 應適用簡易程序，先予敘明。 二、事實概要： 被告以其所屬食品藥物管理署（下稱食藥署）於一百零四年 三月間查獲原告於一百零三年九月至一零四年三月間向被告 申請輸入「紅茶糖果」、「咖啡糖」、「紀高梅肉夾心糖」 、「蜂蜜檸檬喉糖」、「贅澤楓糖糖果」（有效日期西元二 ○一五年七月）、「贅澤楓糖糖果」（有效日期西元二○一 五年十一月）、「銀座巧克力餅乾」共七項食品（詳如附表 所示，下合稱系爭食品），原告申報查驗之食品製造廠代碼 為日本東京，惟依如附表序號一及二食品製造商マルエ製菓 株式會社之官方網頁所示，其製造工廠位於日本茨城縣；如 附表序號三至六食品製造商ライオン菓子株式會社之官方網 頁所示，其製造工廠位於日本福島縣；如附表序號七食品製 造商株式會社ギンビス之官方網頁所示，其於日本境內僅有 一個製造廠位於茨城縣，原告申報之製造廠地點與系爭食品 實際產地不符，違反食品安全衛生管理法第三十條第一項規 定，被告乃依同法第四十七條第十三款規定，以原處分按每 一行為處罰鍰三萬元，共計處原告罰鍰二十一萬元。原告不 服，向行政院提起訴願，經行政院以訴願決定駁回，遂提起 本件行政訴訟。 三、本件原告主張： ㈠原告自始核實申報產地，且經日本出口商及系爭食品外包裝 雙重比對，尚無任何申報不實之處，原處分及訴願決定認定 事實顯有違誤，應予撤銷： ⒈依行政訴訟法第一百三十三條、行政程序法第三十六條、 最高行政法院六十一年判字第七十號、六十二年判字第四 ○二號、七十五年判字第三○九號判例及九十八年度判字 第四九四號判決意旨，行政機關對人民作成負擔處分者， 人民本毋須證明無違法事實，而係由行政機關應就人民違 法事實之存在負客觀舉證責任，若其證據不足以證明人民 有違法之事實者，即應為有利於人民之認定。 ⒉被告（前為行政院衛生署，於一百零二年七月二十三日改 為衛生福利部）於一百年三月二十五日以署授食字第一○ ○一三○○九九一號公告：「自一百年三月二十六日零時 零分起離港之日本福島、茨城、櫪木、群馬、千葉縣生產 製造之食品，暫停受理報驗」（下稱三二五公告），故日 本進口食品若非來自於日本福島、茨城、櫪木、群馬及千 葉縣（下稱日本福島等五縣），仍得受理報驗。 ⒊原告為日本食品進口商，從事日本食品進口已長達數十年 之經驗，同屬太冠集團之關係企業，為國內商譽極為優良 之日本食品進口廠商。原告於一百零四年三月間輸入之系 爭食品，其外包裝上明確載明產地址為「東京」，且經原 告與日本出口商確認系爭食品並非來自日本福島等五縣， 由原告將系爭食品外包裝上日文記載翻譯成中文，將資訊 傳回日本出口商，再由日本出口商將該等資訊印出貼於系 爭食品上，進口至臺灣，故系爭食品之產地確實來自「東 京」，尚與事實相符。詎料，被告宣稱系爭食品分別由マ ルエ製菓株式會社、ライオン菓子株式會社、株式會社ギ ンビス所生產，而上開公司官方網站載明其製造廠位於日 本茨城縣或福島縣，即認定系爭食品之產地係為茨城縣及 福島縣。惟被告查詢製造商官方網站時，並無法確認該網 站內容是否為最新內容，且被告究竟係何時查詢，迄今仍 無法證實，故原處分及訴願決定僅以被告自行查詢製造商 官方網站之製造工廠資訊，即認定系爭食品之產地為日本 茨城縣及福島縣云云，尚嫌速斷。 ⒋被告宣稱依據系爭食品之製造商官方網頁所示，製造廠地 址位於日本「茨城縣」及「福島縣」，進而認定原告申報 製造廠地點與實際產地不符云云。惟製造商官方網站載明 廠商擁有一間製造工廠，僅得證實該廠商於該地點擁有一 間製造工廠，尚不得以此證實系爭食品即於該工廠所製造 。蓋廠商亦可能將產品外包予其他廠商製造，故製造商官 方網站載有製造廠之資訊，僅得證實其於該地區有製造廠 ，尚不得證實系爭食品係於該製造廠所製造。更遑論，其 中株式會社ギンビス官方網站載有二個製造廠，一個位於 日本茨城縣，一個則位於中國大陸，是系爭食品亦可能在 中國大陸製造後，運至日本，再派送至世界各國，被告又 如何確認系爭食品並無外包予其他製造廠商？故被告僅以 製造商官方網站載有日本製造廠，即認為系爭食品必然於 該製造廠生產，尚無可採。 ⒌況且，日本食品之產地常因不同時期委任不同代工廠，或 因經營策略變更而更換，同一商品亦有可能因批次不同而 有產地不同之情形，系爭食品製造商マルエ製菓株式會社 、ライオン菓子株式會社、株式會社ギンビス之官方網頁 ，並未註明任何產地「期間」之相關資訊，被告亦未說明 其查詢之確切時間為何？又何以證實其查詢網頁資訊當時 ，與原告於一百零三年九月至一百零四年三月間所輸入之 系爭食品產地同為日本「茨城縣」及「福島縣」？被告對 此均未詳實說明，自無法以此臆測自其查詢製造商官方網 頁之當日，往前回推「所有期間」之產地均相同，被告更 不能未經調查系爭食品產地是否更動，即據以裁罰原告。 ⒍被告宣稱日本現今所有生產廠商已自行公告製造所固有記 號，且依食品表示法規定食品業者須於包裝上載明製造場 所固有記號云云。惟被告身為專業查驗之行政機關，對於 日本固有記號制度原先亦毫無所悉，係於一百零四年三月 間民間輿論大起後，才開始著手研究日本製造所固有記號 制度，並推翻長久以來以外包裝進行查證之方式。故倘若 我國主管機關都不瞭解日本製造所固有記號制度，原告又 豈有知悉之可能？足見原告並無產地申報不實之故意或過 失。 ⒎此外，臺灣新北地方法院檢察署一○四年度偵字第八八三 六號檢察官不起訴處分書（下稱新北地檢署不起訴處分書 ）亦指出：「食品上之中文標籤與日文標籤大致相符，尚 無何明顯記載不實之情事」、「然行政院衛生署‧‧‧函 中所謂『生產製造』之定義，係指『最終實質轉型地點』 ，而日本有無產地『實質轉型』之相關規定，尚乏日本官 方之明確答覆‧‧‧另日本目前並無製造所固有記號之官 方查詢網站乙情，有衛生福利部食品藥物管理署‧‧‧在 卷足憑，同一食品之同一製造所固有記號，在不同網站上 搜尋之結果竟為不同製造地，而同一製造地之同一食品， 在不同網站上搜尋之結果，竟有不同製造所固有記號等情 ，復網頁查詢資料十六紙在卷可參‧‧‧是自難僅以上開 食品之製造所固有記號，經食藥署上網查詢後疑似福島五 縣市生產製造乙情，遽認‧‧‧有何基於詐欺及業務上登 載不實之犯意，而刻意隱匿上開食品資訊之犯行」、「而 日本進口之食品包裝上之製造所固有記號，於本件核災食 品事件發生前，並非邊境稽查人員用以判斷食品生產製造 地之依據，‧‧‧於日本與我國食品標示內容不符之情況 下，於本件核災食品事件爆發前，縱為具備查驗專業之食 藥署，亦無從探知日本食品製造廠之判斷標準，要難推認 被告‧‧‧等人對於日本食品包裝上之製造所固有記號所 代表之意義必然知情，‧‧‧自難以行使業務上登載不實 文書或詐欺取財之罪責相繩」等語，亦得證實原告並無登 載不實，且連具備查驗專業之食藥署均無從探知日本食品 製造廠之判斷標準，要難推認原告必然知悉而有過失。 ⒏被告就原告違法事實之證據，既不足以證明原告有違法之 事實，自應為有利於原告之認定，是原告進口系爭食品並 無申報資訊不實之情事，原處分及訴願決定認定事實顯有 重大違誤，應予撤銷。 ㈡縱認系爭食品係由マルエ製菓株式會社、ライオン菓子株式 會社、株式會社ギンビス位於日本茨城縣及福島縣之工廠所 製造，但產品產地為日本品牌廠商之營業秘密，原告客觀上 不可能知悉系爭食品來自於日本茨城縣或福島縣，顯無可歸 責事由，被告不得裁罰原告，原處分及訴願決定應予撤銷： ⒈依司法院大法官第二七五號解釋、最高行政法院九十八年 度判字第二五八號判決意旨，均揭櫫行政罰之裁處，仍以 人民或機關有過失為責任要件，且裁罰機關應就行為人之 過失負舉證責任，行政機關若無法舉證人民之過失者，尚 不得予以裁罰。 ⒉原告於被告發布三二五公告後，第一時間即當日立即通知 日本出口商：「今天，下午一點臺灣衛生局發表於福島、 櫪木、群馬、千葉及茨城縣製造的商品禁止輸臺。如這五 縣市的商品進到臺灣，也須即刻返日。所以請協助確認商 品的產地」。 ⒊日本進口食品之產地為日本廠商之營業秘密，除日本進口 食品之品牌廠商願意自行公告者外，其產品產地，任何第 三人均無從知悉，故客觀上除產品外包裝所載之「產地」 及日本出口商所告知之資訊外，原告根本不可能知悉其產 地，此有原告於一百零四年四月七日函詢日本出口商，日 本出口商宮田公司回復原告：「和廠商進行確認後，得到 由於工廠所在地是不對外公開的秘密事項，故無法告知的 回答。」；日本出口商石光公司亦回稱：「各個廠商‧‧ ‧有的願意公開場代碼及工廠所在地的廠商，也有商業機 密不願對外公開的廠商。對於那些不願意公開工廠所在地 的廠商，若沒有搜查機關的搜索狀，是無法獲得工廠資訊 的。‧‧‧就算經由臺灣交流協會向日本農林水產省要求 產地的提供，若無兩國政府間的共識，也是無法有產地的 資訊。」佐證。故產地為製造商之營業秘密，並未對外公 開，連日本官方、原告或本國政府，均不可能違法取得產 地資訊，原告又如何能知悉？被告復無證據證明原告有過 失，被告自不得裁罰原告。 ⒋又於一百年年底時，原告為求慎重，亦向部分日本出口商 要求提供其提供商品之產地證明，以確保日本出口商並非 提供日本福島等五縣產品予原告，且原告若有與新日本出 口商進行合作或有輸入新產品時，均會向日本出口商再度 確認日本福島等五縣之產品原告不予進口，益證原告並無 過失： ⑴於一百年四月十九日，日本三王商會與原告討論未來合作 情形，詢問臺灣是否禁止輸入日本福島等五縣之食品，原 告於次日回復：「臺灣通關的情況如您所說的：⒈福島、 群馬、櫪木、茨城、千葉縣生產的食品必須停止出口」。 ⑵於一百零二年十月二十九日，日本出口商同志社公司（Do shisha Corporation）因知悉日本福島等五縣食品不得輸 入臺灣，其發現部分欲出口之食品有使用千葉縣之產品， 而表示需要更換：「（084 ）Z-30C 有用到千葉的kikoma n 的產品，不能銷臺灣，需要更換‧‧‧帶給您不便請見 諒。」亦證日本出口商經原告通知後，明確知悉不得提供 日本福島等五縣予原告，而為自主檢查，並向原告道歉有 所疏漏之處。 ⑶於一百零二年十一月十九日，日本出口商UFI 公司與原告 討論進口特定商品時，詢問茨城縣產品是否可以進口臺灣 ，原告於同日答復：「商品本身如果是茨城縣生產的話， 就無法進口了。」可證原告明確告知涉及日本福島等五縣 之食品不得進口，且拒絕日本出口商提供該產品予原告。 ⑷於一百零三年一月二日，原告向日本出口商東洋公司訂貨 時，再度叮嚀不得輸入福島等五縣之產品：「另外，商品 的產地，『福島縣、茨城縣、櫪木縣、群馬縣、千葉縣』 的情況，臺灣是禁止輸入的，請要注意！！」均可證明原 告自一百年三月以來，對於禁止輸入日本福島等五縣食品 至臺灣一事，反覆向日本出口商聲明及叮嚀之嚴謹態度。 ⑸於一百零三年四月十日，日本出口商開進貿易株式會社欲 出口特定產品予原告，經原告發現其中一款和風燒產品係 由「群馬縣」所製作，原告立即於二個小時內回信告知取 消該款產品：「TAI-14G ‧‧‧由於禁止進口（在群馬縣 ），希望能麻煩您取消訂貨，之前漏看了這個品項，真的 非常抱歉。」可見原告把關不得進口日本福島等五縣產品 之態度。 ⑹於一百零三年十月二日，日本出口商石井商店欲與原告合 作，亦明白指出其知悉日本福島等五縣產品不得進入臺灣 ，且中文標籤應由日本出口商黏貼之事宜：「商品的介紹 前，想先請教下記事項：⑴臺灣出貨時。因福島、櫪木、 群馬、茨城、千葉的商品為臺灣禁止進口的區域，因此就 介紹其他縣市的商品即可？」 ⑺於一百零四年一月二十日，原告欲向日本出口商三山公司 訂購冰淇淋商品，並再度叮嚀不得輸入福島等五縣之產品 ：「附件是我們想要的冰淇淋商品，麻煩請你報價。如果 商品的產地是千葉、群馬、福島、櫪木、茨城是禁止輸入 的。請務必要告知我們。以上麻煩了。」 ⑻於一百零四年三月三日，日本出口商J&C 公司欲出口特定 果汁商品予原告，經原告發現其中一款商品係由「福島縣 」所製作，原告立即於一個小時內回信告知取消該款產品 ：「福島製，請取消。」一再證實原告多年來嚴格把關， 未進口日本福島等五縣產品之行為。 ⒌被告宣稱原告於日本出口廠商拒絕提供實際製造廠地點時 ，即可採取第三方提供公正證明、實地訪查製造廠等措施 云云。惟日本進口食品之製造地乃屬日本食品製造商之營 業機密，除日本進口食品之品牌廠商願意自行公告者外， 其產品產地，任何第三人均無從知悉，故客觀上除產品外 包裝所載之「產地」及日本出口商所告知之資訊外，原告 自無知悉其產地之可能。因此，倘如被告所稱，原告於日 本廠商拒絕提供實際製造廠之地點時，應採取實地訪查等 措施，被告顯係強求原告以違法手段侵害、刺探日本廠商 之營業機密，將嚴重破壞原告多年苦心經營，方與日本廠 商建立之良好交易關係。故被告所稱，並無施行之可能， 亦無可採。 ⒍原告多年來均係依據日本出口商所提供之產地資訊，並再 次比對系爭商品之外包裝產地資訊作為確認始為申報，此 有系爭食品之產品外包裝圖片明確載明「販售者」為「東 京」可得證實，原告顯然已盡相當之查證義務，始以該資 訊申報為系爭食品之製造所在地，自無被告所稱之可歸責 情事。 ⒎被告迄今仍未提出證據證明，系爭食品係於日本茨城縣或 福島縣製造，而僅空言列舉諸多毫無施行可能、強人所難 之替代措施，可見被告之認定事實及適用法律顯有重大違 誤，原處分及訴願決定應予撤銷。 ㈢被告作成之三二五公告顯有重大違法，被告自不得據此公告 裁罰原告，原處分及訴願決定均應撤銷： ⒈被告並未依據消費者保護法第三十三條規定為「調查」， 尚不得發布三二五公告，故三二五公告顯已違法，不得作 為本件裁處之基礎： ⑴按消費者保護法第三十三條規定：「直轄市或縣（市）政 府認為企業經營者提供之商品或服務有損害消費者生命、 身體、健康或財產之虞者，應即進行調查。於調查完成後 ，得公開其經過及結果。」同法第三十六條規定：「直轄 市或縣（市）政府對於企業經營者提供之商品或服務，經 第三十三條之調查，認為確有損害消費者生命、身體、健 康或財產，或確有損害之虞者，應命其限期改善、回收或 銷燬，必要時並得命企業經營者立即停止該商品之設計、 生產、製造、加工、輸入、經銷或服務之提供，或採取其 他必要措施。」同法第三十八條規定：「中央主管機關認 為必要時，亦得為前五條規定之措施。」故中央主管機關 對於企業經營者提供之商品，必須經過調查，且依調查結 果認為確有損害消費者生命、身體、健康或財產，或確有 損害之虞者，於必要時始可命企業經營者停止商品之輸入 或採取其他必要措施。 ⑵被告依據修正前食品衛生管理法第十一條第一項第六款及 消費者保護法第三十六條及三十八條之規定，發布三二五 公告，公告事項三規定：「報驗義務人自日本輸入食品， 需於『輸入食品及相關產品申請書』中製造廠代碼欄位， 依附件填報繁體中文之產地資料。」然日本福島核災事件 係發生於00年0月00日，被告顯無可能在短短之十四 天內之同年月二十五日，即可完成調查程序，進而發布三 二五公告，故被告顯未踐行消費者保護法第三十三條之「 調查」程序，自不得依據消費者保護法第三十六條作成三 二五公告。故被告以違法之三二五公告要求原告於輸入日 本食品時，需填報製造地之縣市資料，並以此作為裁罰原 告之依據，顯已違法，原處分及訴願決定均應撤銷。 ⒉依被告於一百年三月間陸續發布所為產品檢驗結果之新聞 稿：「食品藥物管理局已抽送自日本輸入生鮮蔬果與水產 品計五十一件，已完成檢測二十九件皆符合規定」、「截 至三月二十三日，食品藥物管理局已送檢二百零六件日本 食品，所完成一百零二件之結果均符合我國規定」、「迄 今二百五十五件完成檢驗樣品都符合我國商品輻射標準」 、「本局送請原子能委員會檢驗的二百五十五件樣品均符 合我國商品輻射標準」、「截至二十九日，該局送請原子 能委員會檢測的四百零六件日本輸入食品均符合我國輻射 污染容許標準」，故直至三二五公告發布時，被告所送請 檢驗高達一百零二件商品均完全符合標準，甚至三二五公 告發布後，更高達四百零六件均「全數」符合標準，恰足 以證實日本福島等五縣產品並無侵害生命、身體、健康之 事實，故被告發布之三二五公告顯然不符消費者保護法第 三十六條之規定，而有重大違法，自不得作為本件裁罰處 分之基礎。 ⒊消費者保護法第三十六條規定乃係為避免危害繼續發生之 緊急處置，尚非得作為一般性函令使用，被告以此作為三 二五公告之依據，亦屬重大違法： ⑴消費者保護法第三十六條所定之處分，僅限於防止危害繼 續發生之緊急處置，若屬於危害尚未發生或尚非屬緊急事 件者，尚無該條規定之適用，此觀諸最高行政法院一○一 年度判字第二七二號判決自明。 ⑵依前揭被告於一百年三月間所為產品檢驗結果「全部合格 」，可證三二五公告發布時，「危害根本尚未發生」，且 「尚無緊急情事」，故被告依消費者保護法第三十六條規 定發布三二五公告，更屬違法，自不得據此裁罰原告。 ⒋依消費者保護法施行細則第三十二條規定，消費者保護法 第三十三條及第三十六條之命令，僅得為具體行政處分， 尚無從作為一般性函令之依據，被告所為三二五公告，更 屬違法： ⑴消費者保護法施行細則第三十二條規定：「主管機關依本 法第三十六條或第三十八條規定對於企業經營者所為處分 ，應以書面為之。」故消費者保護法第三十六條規定係作 為向人民為「行政處分」之依據，尚不得作為頒布一般函 令之依據。 ⑵被告依據消費者保護法第三十六條作成一般性之函令，而 非行政處分，更因此規定法所未規定之限制，限制特定地 區產品不得輸入、規定輸入地區要從「國家」擴張為「縣 市」，已非屬消費者保護法第三十六條及第三十八條規定 所得授權範圍，故被告以三二五函令作為裁處原告之基礎 ，顯有重大違法。 ⒌被告發布三二五公告前，未依法給予人民陳述意見之機會 ，違反消費者保護法施行細則第三十一條規定，亦已重大 違法： ⑴按消費者保護法施行細則第三十一條第二項規定：「主管 機關依本法第三十三條、第三十八條規定，公開調查經過 及結果前，應先就調查經過及結果讓企業經營者有說明或 申訴之機會。」行政院消費者保護委員會編制之消費者保 護法判決函示彙編討論案三：「對企業經營者提供之商 品或服務有損害消費者生命、身體、健康或財產之虞者， 進行調查完成後，主管機關公開調查經過及結果之規範是 否完善之疑義，提案討論：‧‧‧現行消保法相關規定， 對於調查之程序（給予業者陳述意見、申辯之機會），以 及調查完成後，得公開經過及結果（調查程序、事證、業 者名稱、違反何規定等）業已明定」，故依據消費者保護 法第三十三條規定為公開調查結果前，其正當法律程序應 先履行，讓企業經營者有說明或申訴之機會，否則即屬違 法。 ⑵被告發布三二五公告當日發布新聞稿表示：「日本福島核 電廠輻射外洩造成福島等現生產的牛奶、乳製品與新鮮蔬 果輻射值超標」，故被告直接表示商品輻射值超標，並以 此作為發布三二五公告之基礎，然而被告卻漏未依消費者 保護法施行細則第三十一條規定，讓企業經營者有說明或 申訴之機會，故三二五公告顯有重大違法。 ⑶被告於發布三二五公告當日之新聞稿指出：「商品輻射值 超標」云云，卻又於一百年三月二十五日前後之所有新聞 稿一再宣稱：「所有商品經檢驗均完全合格」；甚至「四 百零六件全部合格」，故被告宣稱「商品輻射值超標」云 云，顯已與被告自己送檢驗之結果完全不符，更有三二五 公告所依據之事實不存在之違法，亦與實際檢驗結果自相 矛盾，故被告以此作為裁罰原告基礎之原處分及訴願決定 ，自應均予以撤銷。 ⒍被告逕以三二五公告強制原告申報製造地之層級，從原先 之「國家」全面擴張至「縣市」等級，顯已增加法所無之 限制，而有違法律保留原則。故被告依據三二五公告裁罰 原告，顯有重大違誤，原處分及訴願決定顯有重大違誤， 應予撤銷。 ⒎被告為避免輻射汙染之食品輸入，以達成保障國民身體健 康之目的，竟未選擇對人民侵害較小之手段，而係強制要 求原告申報製造地時自原先的「國家」改成「縣市」層級 ，嚴重侵害原告之權益而違反比例原則，故被告依據三二 五公告裁罰原告，亦有重大違誤： ⑴依行政程序法第七條規定，國家為行政行為時，為行政目 的之達成與限制人民基本權利之手段間，必須適當且不得 過度。 ⑵三二五公告之公告事項一規定：「自一百年三月二十六日 零時零分起離港之日本福島、茨城、櫪木、群馬、千葉縣 生產製造之食品，暫停受理報驗」，足見被告認定日本受 輻射汙染地區生產製造之食品，係限於日本福島等五縣之 產品，故若為避免消費者因企業經營者提供之商品或服務 ，而造成生命、身體、健康或財產之損害，或有損害之虞 時，應禁止我國進口日本福島等五縣所製造之產品即可達 成保障國民健康權之目的，尚無擴及其他限制之必要。日 本食品之進口業者，僅需於申報輸入時確認、說明所進口 之產品「是否屬於日本福島等五縣所製造」，即可達成被 告所欲保障國民身體健康之目的，被告卻不採取，竟發布 三二五公告，並於公告事項三擴張每一縣市地區要個別申 報，強制要求原告於申報產品製造地時，從原先之「國家 」，提升至「縣市」層級，不僅強求原告以侵害日本食品 業者營業秘密之方式，取得實際製造地資訊，更已嚴重妨 礙原告之營業自由，難認被告業於同樣能達成目的之方法 時中，選擇對人民權益損害最少者。因此，被告作成之三 二五公告，顯然違背法律規範之立法目的及保護法益，亦 已悖於比例原則。遑論，三二五公告作成迄今已長達五年 多，嚴重限制人民權益甚鉅，故被告身為中央主管機關， 自不得逕以維護國人健康權益為由，即可無限上綱違法強 求原告為一定之義務，亦不得據此裁罰原告，故原處分及 訴願決定顯有重大違誤，應予撤銷。 ㈣縱認三二五公告未違法，且系爭食品為位於日本茨城縣及福 島縣之工廠所製造，然本件原告所申請輸入之系爭食品共六 項，其中「贅澤楓糖糖果」係分兩批申請輸入，自屬密切、 接續之一行為，故被告自不得以「批次」作為行為數之認定 ，而應以「品項」作為裁罰行為數之認定基準，方為妥適。 故被告裁罰原告高達二十一萬元，顯有重大違誤，原處分及 訴願決定均應予撤銷。 ㈤並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。 四、被告則以： ㈠按「輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、 食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時 ，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並 申報其產品有關資訊。」「有下列行為之一者，處新臺幣三 萬元以上三百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、 停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記 事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申 請重新登錄：‧‧‧違反第三十條第一項規定，未辦理輸 入產品資訊申報，或申報之資訊不實。‧‧‧」「報驗義務 人應檢具下列文件，向查驗機關申請查驗：查驗申請書。 產品資料表。進口報單影本。衛生福利部食品藥物管 理署指定之文件。」食品安全衛生管理法第三十條第一項、 第四十七條及食品安全衛生管理法第三十三條第三項授權訂 定之食品及相關產品輸入查驗辦法第四條第一項分別定有明 文。 ㈡次按被告依九十九年一月二十七日修正公布之食品衛生管理 法第十一條第一項第六款（現行條文為食品安全衛生管理法 第十五條第一項第六款）等規定，以三二五公告日本受輻射 污染地區生產製造之食品暫停受理輸入查驗，公告事項一規 定：「自一百年三月二十六日零時零分起離港之日本福島、 茨城、櫪木、群馬、千葉縣生產製造之食品，暫停受理報驗 。」公告事項三規定：「報驗義務人自日本輸入食品，需於 『輸入食品及相關產品申請書』中製造廠代碼欄位，依附件 填報繁體中文之產地資料」，並檢附日本四十七都道府縣中 英名稱。 ㈢原告於一百零三年九月至一百零四年三月間向被告所屬機關 食藥署申請自日本輸入系爭食品之查驗，其申報之產品製造 廠地點均為東京，惟依如附表序號一及二食品製造商マルエ 製菓株式會社之官方網頁所示，其製造工廠位於日本茨城縣 ；如附表序號三至六食品製造商ライオン菓子株式會社之官 方網頁所示，其製造工廠位於日本福島縣；如附表序號七食 品製造商株式會社ギンビス之官方網頁所示，其於日本境內 僅有一個製造廠位於茨城縣，原告申報之製造廠地點與系爭 食品實際產地不符，違反食品安全衛生管理法第三十條第一 項規定，被告乃依同法第四十七條第十三款規定，以原處分 按每一行為處最低額罰鍰三萬元，合計處罰鍰二十一萬元， 並無違誤。 ㈣原告提起本件行政訴訟無非以：「原告自始核實申報產地， 且經日本出口商及系爭產品外包裝雙重比對，尚無任何申報 不實之處」、「產地為日本品牌廠商之營業秘密，原告客觀 上並無可能知悉系爭食品來自茨城、福島，顯無可歸責」云 云，惟查： ⒈原告確有申報不實之情事： ⑴「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束， 對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關基於 調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要 之文書、資料或物品。」、「行政機關為處分或其他行政 行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理 及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事 人。」、「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行 政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述 意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意 見之機會。」行政程序法第三十六條、第四十條、第四十 三條及第一百零二條定有明文。 ⑵被告經查詢系爭食品各製造商之官方網頁，查得系爭食品 之製造廠係來自於日本茨城縣及福島縣，與原告申請輸入 查驗時申報系爭食品之製造廠地點不符，並於做成處分前 函請原告陳述意見並提具相關資料，已踐行行政程序法第 四十條及第一百零二條規定。又食品安全衛生管理法第三 十二條第一項、第四十一條第一項第二款及第二項之規定 ，食品輸入業者本有義務提供證據資料向負責查驗之主管 機關為輸入申報，以證明其產品符合規定。然於行政調查 及陳述意見期間，原告始終無法提具系爭食品其製造廠產 地確為其所申報東京之證明資料，以推翻或動搖被告對於 本件違法事實之認定，是被告依行政程序法第四十三條， 經斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，據以判定原告 涉及輸入申報資訊不實之情事，並無違誤。 ⑶原告固主張原廠並無提供產地證明之義務，且被告亦未要 求進口商品應提供產地證明云云。然原告為求慎重起見， 仍應向日本出口商要求提供其食品之產地證明，以確保日 本出口商並未提供日本福島等五縣之食品予原告，據以再 度確認系爭食品之產地，作為第二項查證防範措施。惟原 告至今卻無法提出日本出口商提供之產地證明等佐證資料 ，足供證明系爭食品係來自於原告所申報之地區，原告僅 能提供產品外包裝作為依據，益證其自始並未盡相當查證 義務。 ⑷至申報屬實或不實之判斷，以立法目的解釋言，必然係以 「客觀真實」與「申報內容」互相比較之結果為依歸，食 品安全衛生管理法全文並無僅需「包裝上記載」與「申報 文件」一致即屬申報屬實之特別規定。原告主張「經日本 出口商及系爭食品外包裝雙重比對，尚無任何申報不實之 處」顯屬臨訟卸責之詞。又原告外包裝所載係屬總公司所 在地，非屬製造廠產地，原告據以外包裝所載總公司所在 地為申報產地之依據，係原告對三二五公告之故意曲解或 顯有誤解。 ⑸此外，系爭食品原已取得輸入許可，嗣後經被告發現其產 地申報不實且為日本茨城縣或福島縣製造，被告所屬食藥 署復於一百零四年七月三十日以FDA 北字第000000 0000Ａ號裁處書撤銷原核發之輸入許可，並因原告未 提起訴願而告確定，可知原告對於本件行政處分所涉產品 產地申報不實之基礎事實已不爭執。 ⒉原告對申報不實之情事可歸責： ⑴三二五公告事項三明定報驗義務人自日本輸入食品，需於 輸入食品及相關產品申請書中之製造廠代碼欄位，依日本 四十七都道府縣中英名稱填報繁體中文之產地資料，已清 楚載明應填具食品實際製造生產地，原告尤應於輸入日本 食品時，審慎並詳查所輸入食品之產地，以善盡業者之查 證義務，惟其僅以通知、聲明、叮嚀等方式告知日本出口 商不得提供日本福島等五縣之食品，於未能確切掌握食品 實際製造地情形下，仍進口系爭食品，且僅以日本製造商 總公司地址為產地之申報，致生上開申報產品資訊不實之 情事，顯有過失。 ⑵原告訴稱日本進口食品之製造地為日本食品製造商之營業 秘密，其客觀上無法知悉系爭食品之實際製造地云云。姑 不論所訴實情為何，然依其訴願書及訴願時檢附與日本出 口商往來電子郵件影本內容，仍有願意公開食品製造廠代 碼及工廠所在地資訊之日本食品製造商，而原告身為進口 食品業者，本有自由選擇進口產品品項之權利，倘其確實 遵守法令規定，且顧及消費者權益，於明知日本出口廠商 拒絕提供實際製造廠地點時，即可採取請第三方提供公正 證明、實地訪查製造廠或自產品包裝上之固有記號直接查 知產地資訊等措施，抑或應捨棄無法取得可靠產地資訊者 之食品，而依規定進口其他可提供產地資訊者之食品。 ⑶況日本製造所固有記號制度最早乃於西元一九五九年十二 月二十八日以厚生省令第三十七號「食品衛生法施行規則 の一部を改正する省令」所訂定，因時日過久網路上固已 查無當年之法規全文，惟依西元二○○七年七月一日修正 版本之食品衛生法施行規則第二十一條第十項可證，至少 於西元二○○七年時已須標示製造所固有記號。嗣後日本 當局為整合原先零星散布於「食品衛生法」、「健康增進 法」及「與農林物資規格化及品質標示適當化相關之法律 」等法案之食品標示規定（含製造所固有記號制度），日 本立法通過訂定「食品表示法」，將各食品標示規定統一 移列至「食品表示法」第四條予以規範，並自西元二○一 五年四月一日施行。是現行製造所固有記號制度乃規定於 「食品表示法」第四條所授權訂定之食品標示基準，此有 食品衛生法第十九條（含新舊條文對照）、食品表示法第 四條、食品標示基準（節錄）、日本消費者廳針對製造所 固有記號制度政策說明等法令及官方文件可按。亦即，依 日本食品表示法第四條第一項規定（食品標示基準之策定 ），日本食品業者須於包裝上載明製造場所固有記號，且 消費者可以由該記號而查找到實際製造地點（不僅於縣市 ，還詳細到實際製造地址），因此本件要求業者申報製造 縣市並非機密資訊，原告稱將造成營業秘密之損害，恐有 誤會。 ⑷原告既仍有請第三方提供公正證明、實地訪查製造廠或自 產品包裝上之固有記號直接查知產地資訊等諸多方法可確 認系爭食品實際產地，或可於難以確認時選擇不予進口製 造來源不明產品，卻仍僅以通知、聲明、叮嚀等方式，告 知日本出口商不得提供日本福島等五縣之食品，實難肯認 其對於系爭違法情事不可歸責。是原告之主張實難為免責 之論據。 ㈤原告固質疑三二五公告授權依據不明；被告未依消費者保護 法第三十三條規定公開當年做成三二五公告前之調查經過與 調查結果；當年之調查結果是否足以支持三二五公告；三二 五公告至今已長達五年，是否仍適用；三二五公告之目的係 為禁止日本福島等五縣之產品輸入我國，然卻擴張至其他非 五縣之地區，三二五公告是否有侵害業者權益及有無違反比 例原則等節。然： ⒈原告所違反之行政法上義務，乃食品安全衛生管理法第三 十條第一項暨第四十七條之規定，即向中央主管機關申請 查驗並申報其產品有關資訊（依食品及相關產品輸入查驗 辦法第四條第一項規定，申請查驗時報驗義務人應檢具查 驗申請書、產品資料表、進口報單影本及被告所屬食藥署 指定之文件）時，其所申報之資訊不實，則已構成違法之 要件。易言之，原告申請輸入查驗時提出之一切文件或資 訊，應負有保證其真實性之義務，其內容倘有因其故意或 過失而致不實，均屬違法。 ⒉承前，原告前述主張無關乎原處分是否合法，惟為利釐清 事實避免混淆爭點，爰就三二五公告相關事項逐一說明如 下： ⑴三二五公告之授權依據： ①按「直轄市或縣（市）政府對於企業經營者提供之商品或 服務，經第三十三條之調查，認為確有損害消費者生命、 身體、健康或財產，或確有損害之虞者，應命其限期改善 、回收或銷燬，必要時並得命企業經營者立即停止該商品 之設計、生產、製造、加工、輸入、經銷或服務之提供， 或採取其他必要措施。」「中央主管機關認為必要時，亦 得為前五條規定之措施。」消費者保護法第三十六條及第 三十八條定有明文。是被告為避免日本核災區生產製造之 食品輸臺，以保障消費者之安全，單純命業者停止特定食 品輸入，顯有掛萬漏一、防範密度不足之危險，復依上開 條文之授權，除暫停受理核災區產品輸入查驗外，並要求 所有自日本進口食品之業者申報進口產品之實際製造地， 確屬「其他必要措施」。 ②次按食品及相關產品輸入查驗辦法第四條第二項明文規定 ，查驗機關得要求報驗義務人提供前項以外之其他必要文 件、資料，報驗義務人不得規避、妨礙或拒絕，是查驗機 關依本條之規定，本得通案要求所有報驗義務人提供產品 真實製造地。 ⑵被告於作成三二五公告前，已踐行並公開消費者保護法第 三十三條之行政調查： ①一百年三月十一日日本發生福島核災事件，包括所在附近 海域經檢測之輻射值極高，被告為保障國人食品安全及健 康，經評估日本福島等五縣製造之食品具高度原子能、放 射物汙染之危險，並蒐集大量日本官方資訊（含檢測值） 及國內外輿情，踐行行政調查程序後，爰發布三二五公告 規定暫停受理輸入查驗自日本福島等五縣生產製造之食品 ，目的即係為絕對避免日本受輻射污染地區生產製造之食 品輸入國內。另被告所屬食藥署（當時行院衛生署食品藥 物管理局於一百年三月十三日、同年月十四日、同年月二 十日、同年月二十四日、同年月二十五日、同年月二十六 日、同年月三十日、同年四月九日之新聞稿，皆發布我國 對日本輻射汙染食品監控情形。 ②消費者保護法第三十三條第二項既已明定：「‧‧‧其調 查得依下列方式進行‧‧‧」，即得推知調查方式不以該 條項所列舉者為限，爰主管機關以任何方法得到足以使主 管機關確信，企業經營者提供之商品或服務有損害消費者 生命、身體、健康或財產之虞，即可為相關處分。故本件 原告所稱三二五公告之內容，並未為消費者保護法所定相 關調查、檢驗之程序，更遑論依食品安全衛生管理法需實 際就日本福島等五縣生產製造之食品檢驗，是否有超出原 子塵或放射能汙染安全容許量標準，而為禁止輸入之認定 云云，顯有誤會。 ③消費者保護法第三十六條規定部分： 消費者保護法第三十六條之要件，乃認為確有損害消費者 生命、身體、健康或財產，或確有損害之虞者。亦即，不 以有確實之危害而僅有危害之虞者，亦屬法律得予限制之 範圍。而目前科學界尚不能完全排除，福島核災所造成之 危害，亦即仍有危害健康之虞。故行政機關依法予以管理 ，並非恣意無由，原告對此所辯與法不合，亦不能保障國 民之食品安全。 就申報產地之部分，原本食品安全衛生管理法第三十條第 一項即授權中央主管機關以公告方式為之，是以本來在立 法設計上，食品業者應申報之產地，究竟以國家，一級行 政區或二級行政區，甚至為製造工廠等，本即已由立法者 授權行政機關定之，因此並無違反法律保留之虞。更何況 ，本件係因為防止福島核災可能對食品安全造成之危害， 而依消費者保護法命業者申報生產縣市，更非法所不許。 至於原告主張應個別書面通知一事，首查消費者保護法施 行細則第三十二條乃規定以書面為之即可，尚無須對個別 業者分別通知為必要。且本件要求，主管機關亦於業者個 別申請輸入進口時，於申請書中告知。是原告此部分主張 尚非可採。 ⑶另原告主張三二五公告至今已長達五年，當時之調查結果 能否支持三二五公告長達五年之久云云。惟被告所屬食藥 署至今仍持續監控日本官方資訊（含檢測值）及國內外輿 情之相關資料，且查日本官方網站，歷年直至今年一至七 月針對日本福島等五縣生產製造產品，其輻射檢驗數據仍 有超標之現象，爰為保障國人食品安全及健康，迄今仍未 廢止三二五公告，尚難以個別廠商之商業利益犧牲國人之 健康。 ⑷三二五公告未違反比例原則： ①一百年三月二十五日聯合晚報第A1版；同年月二十六日蘋 果日報第A1-1、A1-2及A1-3版、EJ/G、工商日報A4版、中 華日報B1版、中國時報A1-1及A1-2版、民眾日報第一版、 臺灣時報第一版、聯合報第第A1版、自由時報第A3版、青 年日報第四版、人間福報第A2版，皆以巨大篇幅刊登「日 本五縣輻射污染區食品禁止輸入」，其他電子媒體亦復如 是，其傳播效果宏遠，不僅食品業者，甚且非屬食品業者 之一般民眾亦皆知曉，原告自難主張其對我國輸入查驗相 關法令已盡注意義務。 ②今原告主張三二五公告係為禁止日本福島等五縣之食品進 口，卻擴張至其他縣市，以致自日本進口之產品皆需申報 製造廠所在地，過度侵害業者權益云云。然依前述消費者 保護法相關規定，中央主管機關認為必要時，經消費者保 護法第三十三條之調查，認為確有損害消費者生命、身體 、健康或財產，或確有損害之虞者，應命限期改善、回收 或銷毀，必要時並得命企業經營者立即停止該商品之設計 、生產、製造、加工、輸入、經銷或服務之提供，或採取 其他必要措施，故主管機關為落實嚴格禁止日本福島等五 縣生產製造之食品輸臺，進而要求自日本進口食品之業者 ，均應確實申報進口產品之實際製造地，並未造成過度侵 害，其目的正當、手段必要且限制妥當，洵無違反憲法上 比例原則之要求。 ③三二五公告要求日本進口食品業者應申報產品實際製造地 ，係資以協助區別產品是否來自日本福島等五縣之方式。 業者經查獲有製造地申報不實行為者，其仍可區分有二態 樣：其一，即其實際產地位於日本福島等五縣，則除食品 應依規定辦理退運或銷毀外，並裁處業者申報不實之罰鍰 ；惟若實際產地非於日本福島等五縣者，則僅裁處業者申 報不實之罰鍰，而仍同意其產品輸入我國。顯見被告並非 對於所有申報不實之產品均為相同種類之處分，而有依其 產品之風險本質，做出合於比例原則之對應處分。是原告 所稱三二五公告有擴張禁止輸入之範圍至非五縣之其他縣 ，而有違反比例原則一節，顯屬誤解。 ④身體健康為國際公約所明文揭示，為基本人權之重要內涵 ，不待國家意志同意創設，即先於國家存在，應為先驗性 之固有權，不論憲法有無明文規定，國家均應予以保障。 換言之，就身體健康權部分，此項權利係為保障人的身體 完整性，包括外在形體與內在之器官、組織均係身體健康 之範圍，釋憲實務上，於釋字四一四、四七六號，大法官 也強調國民身心健康維護保障之重要公益性。由於我國已 簽署經濟、社會與文化權利國際公約，該公約第十一條及 第十二條規定，締約國應確保衣食住之改善及達到最高標 準之身體健康，進而締約國有改善食品製造的安全衛生， 且負有治療、控制疾病之義務（兩公約施行法第三條規定 ：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事 務委員會之解釋」，而聯合國經濟、社會、文化權利委員 會第十四號及第十五號一般性意見對身心健康權與食物權 等之保護有相當詳盡之解釋），因此對於健康權之保護， 不以實害發生為限，而必須提前至該產品進入食物鏈之後 有損害之虞，即足當之。因此三二五公告所限制者乃針對 科學證據顯示有侵害之虞之食品禁止進入國內流通，衡量 所保障者乃國民健康權以及社會大眾對於食品體系之信任 ，所侵害者為部分限制而非全然剝奪人民之營業自由（人 民仍得自日本其他縣市進口食品），故所欲達成之目的甚 為重要，且人民所受侵害甚小。由於科學證據顯示受輻射 汙染之潛在風險存在，而行政機關僅限制機率最高之日本 福島等五縣而非全日本，此一手段有助於目的之達成。綜 上，要求進口業者填寫實際生產地點並依此為管制，實符 合比例原則之適當性、必要性及衡量性三點內涵，故原告 對此所言，亦非可採。 ㈥就本件行為數認定部分： ⒈按違反食品安全衛生管理法第三十條第一項規定，而依同 法第四十七條第十三款處罰者，應以所申報之次數為行為 數認定之標準，況且，同法第四十七條第十三款規定所防 止之風險，乃行為人對食品進口不為申報或申報不實，導 致國內消費者有使用到不潔或有健康危害之食品之虞，是 以既然同一品項之食品於不同日期進口時，均需重新申報 ，而不能免除申報義務，則違反申報義務時，以每項不同 食品品項與不同次數來認定違法之行為數，並未逾越法律 之規定。 ⒉原告主張「贅澤楓糖糖果」係同一產品，分兩個日期進口 申報兩次，只能以一行為論處罰一次，其理由並非正當。 蓋食品品項雖然同一，但是生產過程中可能會有差異，故 兩次申報，自然要做兩次檢查，其是否違法當然也要依據 每次申報的具體情況判斷，而不能混為一談。例如，兩次 申報Ａ產品，一次是過期十天不得進口；一次是過期五天 不能進口，難道應當作一行為，只能處罰一次？此顯非本 法保護國民食品安全之本旨。故原告據此主張原處分有瑕 疵，顯有誤會。 ㈦至原告引據新北地檢察署不起訴處分，認為其無任何故意或 過失為不實申報之行為。然查該不起訴書，係內政部警政署 保安警察第七總隊第三大隊針對原告以不實生產地登載於商 品之中文標籤一事，認其涉犯刑法第二百十六條、第二百十 五條行使業務登載不實之文書罪嫌，而移送檢察機關偵查。 而本件訴訟標的乃被告所為針對原告申報不實，處以二十一 萬元罰鍰之處分，兩者所非難之違法事實及適用法條不同， 違法構成要件亦迥異，故原處分自不受刑事不起訴處分之拘 束等語，資為抗辯。 ㈧並聲明：原告之訴駁回。 五、上開事實概要欄所述之事實，除如下所示之本件爭點外，其 餘為兩造所不爭執，並有原告申請輸入系爭食品之照片、輸 入查驗申請書、進口食品基本資料申報表、被告所屬食藥署 輸入許可通知、製造商官網之製造工廠資料、原處分、被告 送達證書、訴願決定及行政院訴願文書郵務送達證書等件可 稽（見外放原處分暨相關卷宗資料第一頁至第三十七頁、第 六十頁至第六十四頁、第六十五頁、第一四二頁至第一四七 頁、訴願卷不可閱卷第二十一頁），堪信為真實。經核本件 爭點厥為：被告以原告申請輸入系爭食品，申報之製造廠地 點與實際產地不符，違反食品安全衛生管理法第三十條第一 項規定，依食品安全衛生法第四十七條第十三款規定，按每 一行為處罰鍰三萬元，以原處分處原告罰鍰計二十一萬元， 有無違誤？ 六、本院之判斷： ㈠按「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本 法。」「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利主管機關； 在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「 輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品 添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應 依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報 其產品有關資訊。」「有下列行為之一者，處新臺幣三萬元 以上三百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業 一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項 ，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重 新登錄：‧‧‧違反第三十條第一項規定，未辦理輸入產 品資訊申報，或申報之資訊不實。‧‧‧」食品安全衛生管 理法第一條、第二條、第三十條第一項及第四十七條第十三 款分別定有明文。又被告依食品安全衛生管理法第三十三條 第三項授權訂定之食品及相關產品輸入查驗辦法第四條第一 項規定：「報驗義務人應檢具下列文件，向查驗機關申請查 驗：查驗申請書。產品資料表。進口報單影本。衛 生福利部食品藥物管理署指定之文件。」 ㈡次按，被告前依九十九年一月二十七日修正公布之食品衛生 管理法（一百零三年二月五日修正公布名稱為「食品安全衛 生管理法）第十一條第一項第六款：「食品或食品添加物有 下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯 存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：‧‧‧受 原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量。」規定，以 三二五公告日本受輻射污染地區生產製造之食品暫停受理輸 入查驗，根據該公告事項：「自一百年三月二十六日零時 零分起離港之日本福島、茨城、櫪木、群馬、千葉縣生產製 造之食品，暫停受理報驗。‧‧‧報驗義務人自日本輸入 食品，需於『輸入食品及相關產品申請書』中製造廠代碼欄 位，依附件填報繁體中文之產地資料，並檢附日本四十七都 道府縣中英名稱。」等規定可知，自一百年三月二十六日起 ，於日本福島等五縣生產製造之食品，均暫停受理報驗。報 驗義務人如自日本其他地區輸入食品，則應於輸入申請書內 載明食品實際製造地之資訊，以供主管機關查驗。又三二五 公告乃係被告本於其食品衛生主管機關之地位，就九十九年 一月二十七日修正之食品衛生管理法第十一條第一項第六款 關於「受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量」之 不確定法律概念予以具體化之行政規則（最高行政法院九十 一年度判字第二三三五號判決意旨參照），與食品衛生管理 法之規範意旨及法律保留原則無違，被告自得予以援用。是 若報驗義務人於一百年三月二十六日之後，輸入於日本福島 等五縣生產製造之食品，但於輸入申請書中填載食品製造地 為該五縣以外地區者，自屬對於產品資訊申報不實，而違反 食品安全衛生管理法第三十條第一項所定行政法上義務。 ㈢經查，原告於一百三年九月至一零四年三月間向被告申請輸 入系爭食品（詳如附表所示），所申報之產品製造廠地點為 日本東京，並經被告所屬食藥署核發輸入許可。惟嗣經被告 調查結果，依如附表序號一及二食品製造商マルエ製菓株式 會社之官方網頁所示，其製造工廠位於日本茨城縣；如附表 序號三至六食品製造商ライオン菓子株式會社之官方網頁所 示，其製造工廠位於日本福島縣；如附表序號七食品製造商 株式會社ギンビス之官方網頁所示，其於日本境內僅有一個 製造廠位於茨城縣，有原告申請輸入系爭食品之照片、輸入 查驗申請書、進口食品基本資料申報表、被告所屬食藥署輸 入許可通知、製造商官網之製造工廠資料等件足憑可稽（見 外放原處分暨相關卷宗資料第一頁至第三十七頁）。是系爭 食品係於日本茨城縣及福島縣生產製造，為被告依九十九年 修正食品衛生管理法第十一條第一項第六款規定，以三二五 公告暫停受理報驗之食品，原告卻於一百三年九月至一零四 年三月間向被告申請輸入系爭食品，並申報系爭食品係在日 本東京製造之不實資訊，致被告所屬食藥署誤就系爭食品對 原告核發輸入許可。經被告所屬食藥署於一百零四年七月三 日以FDA 北字第0000000000Ｃ號函請原告陳述意 見並提具相關資料後，於同年月三十一日以FDA 北字第00 00000000Α號裁處書，依行政程序法第一百十七條 規定，撤銷所核發系爭食品之輸入許可，被告並依食品安全 衛生管理法第四十七條第十三款規定（見外放原處分暨相關 卷宗資料第四十四頁至第四十六頁、第三十八頁至第四十三 頁），就原告因申報系爭食品之產地資訊不實，違反食品安 全衛生管理法第三十條第一項規定之行為，以原處分按每一 行為處最低額罰鍰三萬元，合計處罰鍰二十一萬元，訴願決 定予以維持，核無違誤。 ㈣原告固主張其所申請輸入之系爭食品共六項，其中「贅澤楓 糖糖果」係分兩批申請輸入，自屬密切、接續之一行為，故 被告自不得以「批次」作為行為數之認定，而應以「品項」 作為裁罰行為數之認定基準，方為妥適云云。然系爭食品雖 共有六項，但其中如附表序號五、六所示之同項食品，係分 二批不同時間輸入，每一批均向被告申報產品資訊，故被告 以一批為一行為，認定原告之行為數共七個，自屬有據。是 原告上開主張，尚難憑採。 ㈤原告雖又主張產品產地為日本品牌廠商之營業秘密，其於客 觀上並無知悉系爭食品產地之可能，且其申報資訊係經日本 出口商及系爭食品外包裝原文標示雙重比對，顯無可歸責之 事由云云。惟： ⒈按「（第一項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過 失者，不予處罰。（第二項）法人、設有代表人或管理人 之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上 義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行 為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等 組織之故意、過失。」行政罰法第七條定有明文。準此， 違反行政法上義務之處罰，除須具備客觀之違規行為外， 尚以其行為具有主觀歸責事由即故意或過失為必要。而所 謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違 規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人對於 構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意， 且知悉該事實係屬違規者（間接故意）而言；所謂過失， 係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而 不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規之事 實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過失） 而言（最高行政法院一○五年度判字第五一四號判決意旨 參照）。 ⒉日本於一百年三月十一日發生福島核災事件，包括所在附 近海域經檢測之輻射值極高，被告為保障國人食品安全及 健康，認有必要實施進口食品之管制措施，經評估日本福 島等五縣製造之食品具高度原子能、放射物污染之危險， 爰依據九十九年一月二十七日修正公布之食品衛生管理法 第十一條第一項第六款規定，以三二五公告暫停受理輸入 查驗自日本福島等五縣生產製造之食品，已如前㈡所述 ，其目的即係為避免日本受輻射污染地區生產製造之食品 輸入國內。而三二五公告事項三明定報驗義務人自日本輸 入食品，需於輸入食品及相關產品申請書中製造廠代碼欄 位，依日本四十七都道府縣中英名稱填報繁體中文之產地 資料，即已明文規定報驗義務人應自行檢視輸入食品之實 際生產製造地，並如實填報產地資料至都道府縣行政區域 層級，故原告自應依三二五公告，於輸入系爭食品時，檢 視查證所輸入系爭食品之生產製造地，並於製造廠代碼欄 位中據實填報繁體中文之產地資料，以善盡業者之查證義 務。 ⒊原告於起訴狀自承：「原告於一百零三年九月至一百零四 年三月間輸入系爭產品，而系爭產品外包裝上明確載明其 產地址亦於系爭產品外包裝明確載明為『東京』，且經原 告與日本出口商確認系爭產品並非來自於日本五地區，故 原告乃將系爭產品外包裝上日文記載翻譯成中文，並將資 訊傳回予日本出口商，再由日本出口商將該等資訊印出貼 於系爭產品上，並進口至臺灣」等語（見臺灣臺北地方法 院一○五年度簡字第一三七號行政訴訟簡易訴訟事件卷第 九頁）。再參以再參以原告於起訴狀及行政補充理由㈢狀 所述其與日本出口商確認食品產地之四項查證防範措施（ 見同上臺灣臺北地方法院卷第十一頁至第十四頁、本院卷 ㈠第二三四頁至第二三七頁），無非僅係以通知、聲明、 叮嚀等方式，告知日本出口商不得提供日本福島等五縣之 食品。易言之，原告僅係單純對照原文包裝上之資訊，於 未能確切掌握產品實際製造地之情況下，仍進口系爭食品 ，且僅以日本製造商總公司地址為產地之申報，致生上開 申報產品資訊不實之情事，自有應注意、能注意而未注意 之過失。至原告另聲請其公司進口部主管日向寺奇芬為證 人，欲證明原告自一百年三月日本發生核災事件後，已善 盡一切查證防範措施，避免日本福島等五縣食品進口至臺 灣等節，因依原告所提出原證五至原證十六之書證，此部 分事證已明，故本院認無再予調查之必要，附此敘明。 ⒋原告雖稱產地為日本品牌廠商之營業秘密，除非其自願意 自行公開者外，任何第三人均無從知悉，且連日本出口商 亦無法得知一節，並據其提出日本出口商宮田公司及石光 公司回覆原告之電子郵件影本各一份為據（見同上臺灣臺 北地方法院卷第三十九頁至第四十頁、第四十一頁至第四 十二頁）。然揆之原告所提出日本出口商宮田公司於一百 零四年四月七日回復原告之電子郵件記載略以：「‧‧‧ 關於光商商品製造所固有記號一事，和廠商進行確認後， 得到由於工廠所在地是不對外公開的秘密事項，故無法告 知的回答。」等語（見同上臺灣臺北地方法院卷第四十頁 ）；另一日本出口商石光公司於同年三月三十日回復原告 之電子郵件記載略以：「‧‧‧為了追溯商品來源，各個 廠商將其製造工廠記號化，並印製於包裝上。有願意公開 工廠代碼及工廠所在地的廠商，也有商業機密不願對外公 開的廠商。」等語（見同上臺灣臺北地方法院卷第四十二 頁），可知仍有願意公開食品製造廠代碼及工廠所在地資 訊之日本食品製造商。矧原告於起訴狀自陳其從事日本食 品進口已長達數十年之經驗，同屬太冠集團之關係企業（ 見同上臺灣臺北地方法院卷第九頁），當有自由選擇日本 出口商及進口產品品項之能力與權利，且其應以何種方式 進行查證進口食品之製造地點，法令並無限制，倘其確實 遵守我國法令規定，且顧及消費者權益，於明知日本出口 商或製造商拒絕提供實際製造廠地點時，即可採取請日本 出口商提供具有公信力之產地證明、實地訪查日本製造廠 ，或自日本製造商之官方網頁或食品外包裝上固有記號之 記載，直接檢索產地資訊等措施，抑或應捨棄無法取得可 靠產地資訊者之食品，而依規定進口其他可提供產地資訊 者之食品，以維護國內食品安全及保障國人身體健康，並 善盡其企業之社會責任。是以，原告既可從上開諸多措施 確認系爭食品之實際產地，或可於難以確認時，選擇不予 進口製造地來源不明之產品。原告竟捨上開途逕不為，未 詳加查證，徒以系爭食品外包裝之原文標示所載日本製造 商總公司地址為據，向被告為產地之申報，其就系爭食品 製造地之申報不實，自有應注意、能注意而未注意之過失 。是原告此部分之主張，自難作為免責之依據。 ㈥原告固再主張三二五公告有未經消費者保護法第三十三條之 調查程序、不符消費者保護法第三十六條規定之構成要件、 未給予人民陳述意見之機會、違反法律授權範圍以及比例原 則等重大違法情事，被告不得依據違法之三二五公告裁罰原 告云云。惟： ⒈關於授權依據及法律保留部分： 被告依食品安全衛生管理法第三十三條第三項（食品衛生 管理法原條文第二十七條移列）授權訂定之食品及相關產 品輸入查驗辦法第四條第一項規定：「報驗義務人應檢具 下列文件，向查驗機關申請查驗：查驗申請書。產品 資料表。進口報單影本。衛生福利部食品藥物管理署 指定之文件。」規定，本得通案要求所有報驗義務人（包 括原告）提供產品真實製造地。況三二五公告乃係被告主 要本於其食品衛生主管機關之地位，就九十九年一月二十 七日修正之食品衛生管理法第十一條第一項第六款關於「 受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量」之不確 定法律概念予以具體化之行政規則，與食品衛生管理法之 規範意旨及法律保留原則無悖，已詳如前㈡所述，故被 告發布三二五公告前，自毋庸再依消費者保護法施行細則 第三十一條規定，讓原告有說明或申訴之機會。 ⒉關於踐行並公開消費者保護法第三十三條行政調查部分： ⑴按「本法所稱主管機關：在中央為目的事業主管機關；‧ ‧‧。」「（第一項）直轄市或縣（市）政府認為企業經 營者提供之商品或服務有損害消費者生命、身體、健康或 財產之虞者，應即進行調查。於調查完成後，得公開其經 過及結果。（第二項）前項人員為調查時，應出示有關證 件，其調查得依下列方式進行：向企業經營者或關係人 查詢。通知企業經營者或關係人到場陳述意見。通知 企業經營者提出資料證明該商品或服務對於消費者生命、 身體、健康或財產無損害之虞。派員前往企業經營者之 事務所、營業所或其他有關場所進行調查。必要時，得 就地抽樣商品，加以檢驗。」「中央主管機關認為必要時 ，亦得為前五條規定之措施。」消費者保護法第六條、第 三十三條、第三十八條分別定有明文。依消費者保護法第 三十三條第二項之規定可知，中央主管機關之調查方式不 以該條項所列舉之五種為限。換言之，主管機關得以任何 方式調查後，認為企業經營者提供之商品或服務有損害消 費者生命、身體、健康或財產之虞，即可為相關處分。 ⑵日本於一百年三月十一日發生福島核災事件，包括所在附 近海域經檢測之輻射值極高，被告為保障國人食品安全及 健康，經評估日本福島等五縣製造之食品具高度原子能、 放射物汙染之危險，並蒐集大量日本厚生勞動省官方資訊 （含檢測值）及國內外輿情（見本院卷㈠第九十八頁至第 一○四頁、第一一八頁至第一三一頁），踐行行政調查程 序後，發布三二五公告，暫停受理輸入查驗自日本福島等 五縣生產製造之食品，目的即係為杜絕日本受輻射污染地 區生產製造之食品輸入國內，以保障國人食品安全及健康 。而依被告所屬食藥署於一百年三月十三日、同年月十四 日、同年月二十日、同年月二十四日、同年月二十五日、 同年月二十六日、同年月三十日、同年四月九日之新聞稿 （見本院卷㈠第一○五頁至第一一三頁），皆發布我國對 日本輻射汙染食品監控情形，且被告所屬食藥管署至今仍 持續監控日本官方資訊（含檢測值）及國內外輿情之相關 資料，惟依日本厚生勞動省官方網站之資料（見本院卷㈠ 第一一四頁至第一一七頁），直至一百零五年一月至七月 針對日本福島等五縣生產製造產品，其輻射檢驗數據仍有 超過標準之現象，故被告所屬食藥署為保障國人食品安全 及健康，迄今仍持續監控，尚未廢止三二五公告。是原告 主張被告未依消費者保護法第三十三條規定為「調查」， 不得發布三二五公告云云，並非可採。 ⒊關於比例原則部分： 三二五公告所限制者，乃針對科學證據顯示日本福島等五 縣有受高度原子能、放射物汙染之危險，故日本福島等五 縣製造之食品受輻射汙染之潛在風險甚高，為保障國人健 康權及社會大眾對於食品體系之信任，遂要求日本進口食 品業者應申報產品實際製造地，以資協助區別進口食品是 否來自日本福島等五縣。而三二五公告對於原告營業自由 之限制，僅為限制原告自日本福島等五縣進口食品，並未 全然剝奪原告自日本福島等五縣以外之地區進口食品之營 業自由。本院衡酌被告發布之三二五公告要求原告填寫實 際生產地點，並以此為管制手段，其所欲達成之目的即保 護國人之身體健康極為重要，而原告因三二五公告所受損 害即所限制原告之部分營業自由非鉅，且此一管制手段又 有助於上開保護國人身體健康目的之達成，符合比例原則 之適當性、必要性及衡量性。是原告主張被告逕以三二五 公告，強制原告申報製造地之層級，從原先之「國家」全 面擴張至「縣市」等級，違反比例原則云云，亦不足取。 ㈦原告雖另提出新北地檢署不起訴處分書，主張其並無申報不 實之行為及過失云云。惟業務上登載不實文書或詐欺取財之 刑事法律規範，與食品安全衛生管理法第三十條第一項、第 四十七條第十三款之行政罰規範，無論立法目的、規範對象 、法定構成要件均不同，原告自不能執此作為論證其所為符 合食品安全衛生管理法第三十條第一項規定之依據。 七、綜上所述，被告以原告申請輸入系爭食品，申報之製造廠地 點與實際產地不符，違反食品安全衛生管理法第三十條第一 項規定，依同法第四十七條第十三款規定，以原處分裁處原 告罰鍰計二十一萬元，於法並無違誤，訴願決定遞予維持， 核無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，無理由，應予駁回。 八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本 院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併 此指明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第 一項前段，判決如主文。 中 華 民 國 105 年 12 月 30 日 臺灣士林地方法院行政訴訟庭 法 官 孫萍萍 以上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀，其未 表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書（ 均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之 法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具 體事實。 中 華 民 國 105 年 12 月 30 日 書 記 官 黃湘茹