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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度訴字第133號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 103年11月20日辯論終結 原　　　告　張文聰 　　　　　　張孔澤 　　　　　　張惠堯 　　　　　　張惠鈞 　　　　　　巫佑豐 　　　　　　巫萬進 　　　　　　巫林玉綢 　　　　　　巫佑杰 　　　　　　巫佑光 共　　　同 訴訟代理人　蘇顯騰　律師 　　　　　　陳怡成　律師 　　　　　　周家年　律師 被　　　告　臺中市政府 代　表　人　胡志強 訴訟代理人　陳漢洲　律師 　　　　　　陳嘉宏　律師 參　加　人　臺中市安和自辦市地重劃區重劃會 代　表　人　吳金條 訴訟代理人　蔡本勇　律師 上列當事人間市地重劃事件，原告不服內政部中華民國102年1月 23日臺內訴字第1010395635號訴願決定，提起行政訴訟，本院判 決如下︰ 　　主 文 被告民國101年5月10日府授地劃一字第1010077075號函及訴願決 定關於該處分部分均撤銷。 原告其餘之訴駁回。 訴訟費用由被告負擔三分之一，餘由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要： （一）原告為參加人自辦市地重劃區之土地所有權人，該區依都 市計畫指定以市地重劃方式開發，參加人之籌備會經被告 以民國（下同）93年10月1日府地劃字第0930156788號函 核准成立，嗣重劃區之重劃計畫書並經被告以97年1月28 日府地劃字第0970008753號函同意辦理。隨後，參加人之 籌備會即於97年4月15日召開第1次會員大會，審議通過追 認重劃計畫書及重劃會章程，並互選代表組成理事會、監 事會而成立重劃會。至重劃區內之公共設施工程，經參加 人依有關規定規劃、設計及監造，委由相關工程技師簽證 後，該重劃區重劃工程規劃設計書、圖及預算書（以下簡 稱設計書、圖及預算書）於97年間提經該會第3次理事會 審議通過，參加人並以97年10月23日安和重字第097053號 函請改制前臺中市政府地政處（嗣由99年12月25日改制後 之直轄市臺中市政府地政局承受其業務）送請審核，經改 制前臺中市政府建設處、交通處（嗣亦由改制後之直轄市 臺中市政府建設局及交通局分別承受其業務）審核後，認 有應補正部分，被告乃以97年11月18日府地劃字第097027 7697號函，請參加人依應改善及建議項目改善說明後再檢 附修正後預算書、圖供審，嗣參加人修正完成後，經建設 處及交通處審查無訛後，被告以97年12月19日府建土字第 0970306620號函知地政處並副知參加人：「……修正後之 重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含交通工程部分） ，本府同意備查……。」交通處98年1月9日中交規字第09 70024732號函知參加人：「所送重劃區（整體開發區單元 一）交通工程書、圖，備查，請查照……。」復經被告以 97年12月23日府地劃字第0970309949號函知參加人：「修 正後之本市整體開發第一單元『臺中市安和自辦市地重劃 區』重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含交通工程部 分），本府同意備查……。」及98年1月12日府地劃字第0 980008280號函知參加人：「所送之本市整體開發區第一 單元重劃區工程預算書、圖（不含原已備查之土木工程部 分），已經本府交通處准予備查……。」（即備查交通工 程部分）。惟被告嗣認該設計書、圖及預算書係經實質審 查，應為核定處分，被告乃以101年5月2日府授地劃一字 第1010073392號函更正前揭被告97年12月23日函主旨「本 府同意備查」為「本府同意核定」；另以101年5月2日府 授地劃一字第1010073393號函更正前揭被告98年1月12日 函主旨「已經本府交通處准予備查」為「本府同意核定」 。又該重劃區內有下埒分線灌溉渠道，參加人為維持重劃 區外下游農田灌溉排水功能，辦理規劃設計「下埒分線灌 溉水路改善工程」，並送經臺灣省臺中農田水利會以99年 10月22日中水管字第0990403286號函原則同意辦理後，規 劃設計書、圖及預算書於99年11月3日提經參加人第8次理 事會審議通過，參加人以99年11月5日安和重字第099175 號函請地政處送請審核，經建設處審核後，以99年11月25 日中建土字第0990024887號書函復地政處略以：「……說 明：……二、請確實依99年11月18日審查意見對照表之『 辦理情形』辦理，另有關單價部分，請依原有設計單價並 將增設之數量與日後完工之數量併計。本處原則同意備查 ，餘請本權責辦理。……」被告乃以99年12月1日府地劃 字第0990349120號函知參加人：「主旨：函轉本府建設處 為貴會所送下埒分線灌溉水路改善細部設計圖及工程預算 書（下稱下埒圳設計圖及工程預算書）一案審查意見，請 查照。說明：依據本府建設處99年11月25日中建土字第09 90024887號書函辦理，並檢附該函影本乙份……。」惟被 告嗣認下埒圳設計書、圖及預算書係經實質審查，應為核 定處分，乃以101年5月2日府授地劃一字第101003396號函 更正前揭99年12月1日函主旨為：「……貴會所送下埒分 線灌溉水路改善細部設計圖及工程預算書，本府同意核定 ……。」（原告對上開被告101年5月2日府授地劃一字第1 010073392號函、101年5月2日府授地劃一字第1010073393 號函、101年5月2日府授地劃一字第101003396號函不服， 提起訴願，經訴願決定駁回後，另案提起行政訴訟經本院 102年度訴字第59號受理在案）。 （二）另參加人於99年12月22日將「臺中市安和自辦市地重劃區 計算負擔總計表」函送被告審查，前經被告所屬地政局以 100年1月18日中市地劃一字第1000001519號函復：「准予 備查」，嗣101年5月10日該局以中市地劃一字第10100168 73號函撤銷上開100年1月18日中市地劃一字第1000001519 號准予備查函，被告另依獎勵土地所有權人辦理市地重劃 辦法第33條規定，以101年5月10日府授地劃一字第101007 7075號函（下稱原處分1）復略以：「同意核定，並自100 年0月00日生效。」另參加人依獎勵土地所有權人辦理市 地重劃辦法第42條規定，重劃區抵費地擬部分先行出售， 其出售方式、對象、價款，提經理事會第14次會議討論決 議通過，參加人以101年3月29日安和重字第101081號函檢 送該會第14次理事會會議紀錄報請被告所屬地政局備查， 案經被告以101年5月18日府授地劃一字第1010081549號函 （下稱原處分2）復：「所送臺中市安和自辦市地重劃區 重劃會第14次理事會議紀錄，原則同意備查，餘如說明… …說明：……二、旨揭會議紀錄提案四抵費地處分部分， 本市○○區○○段○○○號及福和段83、85、337地號案涉 土地應予暫緩辦理抵費地出售。」嗣被告以101年10月24 日府授地劃一字第1010187688號函（下稱原處分3）知參 加人：「有關貴會所送第14次理事會議紀錄一案，詳如說 明……二、本府上開函文說明二：『旨揭會議紀錄提案四 抵費地處分部分，本市○○區○○段○○○號及福和段83、 85、337地號案涉土地應予暫緩辦理抵費地出售。』乙節 ，應更正為『旨揭會議紀錄提案四抵費地處分部分，除本 市○○區○○段○○○號及福和段83、85、337地號等4筆仍 應予暫緩辦理外，餘同意出售。』……」原告對原處分1 及原處分2不服，向內政部提起訴願，並主張：（一）「 自辦市地重劃」具有「公私協力」或「行政合作」之性質 ，基於「擔保國家理論」，國家或其政府對於交由或委由 私人執行之公共任務，並非完全放任不管，仍應受法律、 法令、公益及國家對基本權的保護義務之拘束。（二）直 轄市、縣（市）主管機關，對於具有公共任務性質之「自 辦市地重劃」業務，雖委由或獎勵民間私人辦理，但政府 主管機關基於「擔保國家理論」對於此種具有「公私協力 」性質之「自辦市地重劃」，履行其一部分之公共任務， 包括：⑴制定框架立法、⑵執行部分自辦重劃業務、⑶擔 任控制、調控與監督之主體，均應受法律、法令、公益及 國家對基本權的保護義務之拘束，依法行政，並作合目的 性之裁量。（三）經主管機關核定之重劃計畫書，並不得 擅自變更，且其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總 計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包，其 有關「工程費用」部分，應以送經各工程主管機關核定之 「工程預算」數額為準，而非以事後完工之「工程結算」 為準。（四）本件參加人所擬定之「臺中市安和自辦市地 重劃區重劃計畫書、圖」，已自97年2月12日至97年3月12 日止辦理公告30日，於97年4月15日召開第1次會員大會審 議通過，並經送請主管機關即被告核定在案。其重劃工程 之「工程預算」並送經各工程主管機關核定在案，不得違 反法令，擅自變更，如欲變更，亦需提請理事會決議通過 ，並送請會員大會審議追認或修正重劃計畫書，並為預算 與決算之審議通過之後，始再送請主管機關核定。嗣該「 參加人」於99年間不詳月日製作「臺中市安和自辦市地重 劃區計算負擔總計表」，並於不詳日期送請主管機關即被 告於100年1月18日以中市地劃一字第1000001519號函准予 核定在案云云，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： （一）不爭執事項： ⒈關於安和重劃區之都市計畫主要計畫及細部計畫之擬定部 分： ⑴緣被告進行實施都市計畫之通盤檢討，將該市之「後期 發展區」變更為「整體開發區」並優先以「自辦市地重 劃」之方式辦理。上開計畫經臺中市都市計畫委員會92 年5月2日第189次會議審議通過，並送請內政部都市計 畫委員會於92年11月11日第572次會通過，經內政部都 市計畫委員會93年4月13日第583次會通過變更為「整體 開發區」，於93年6月9日內政部核定，於93年6月15日 經被告發布實施。嗣被告於95年12月間完成「變更臺中 市都市計畫（整體開發地區單元一）主要計畫書」，並 於96年2月1日以府都計字第0960018032號公告該案有關 計畫書、圖，並自發布日起實施。 ⑵另一方面，寶慶開發股份有限公司（寶成集團旗下之關 係企業，下稱寶慶公司）及東興土地重劃有限公司（下 稱東興公司）主導發起成立「臺中市安和自辦市地重劃 區重劃會籌備會」，經申請被告於93年10月1日以府地 劃字0000000000號函核准成立。嗣自行「擬定臺中市都 市計畫（整體開發區單元一）細部計畫書」，向主管機 關被告申請核定，經臺中市都市計畫委員會於96年10月 18日第222次會議審議通過。嗣經被告於96年11月22日 以府都計字第0960265399號函發布實施該項「擬定臺中 市都市計畫（整體開發區單元一）細部計畫書」。 ⑶依上開「變更臺中市都市計畫（整體開發地區單元一） 主要計畫書」及「擬定臺中市都市計畫（整體開發區單 元一）細部計畫書」之記載，單元一之「公共設施用地 」面積，合計25.1709公頃（含機關用地面積0.6公頃） 。 ⒉關於參加人之成立及通過重劃計畫書追認案、章程案部分 ： ⑴嗣該安和重劃會籌備會擬定「臺中市安和自辦市地重劃 區重劃計畫書」，送經被告於97年1月28日府地劃字第0 970008753號函核定同意辦理後，該重劃計畫書、圖於 自97年2月12日至97年3月12日止辦理公告30日。 ⑵該「安和重劃會籌備會」於97年4月15日召開第1次會員 大會，審議通過下列議案：提案一：「臺中市安和自辦 市地重劃區重劃計畫書追認案」、提案二：「臺中市安 和自辦市地重劃區重劃會章程案」，及提案三：「臺中 市安和自辦市地重劃區重劃會理事、監事選舉辦法案」 ，並選舉理、監事，選出張文亮、張棟榮、蔡錦隆、倍 利開發股份有限公司（代表人：詹陸銘）、子○○、陳 智明、何明坤、吳永井、馬倉國、陳志聲、姚正吾、劉 達敏、許雪琴等13人為理事，選出宋建世、陳碧桂、蔡 淑華等3人為監事，成立參加人「臺中市安和自辦市地 重劃區重劃會」。又上述理事於97年4月15日召開第1次 理事會會議，並選任子○○為參加人之理事長。 ⑶依上開「臺中市安和自辦市地重劃區重劃計畫書」之記 載，其中第柒項：「預估公共設施用地負擔」項下記載 「公共設施用地面積」，合計約24.5709公頃，公共設 施用地平均負擔比率：40.21％；第捌項：「預估費用 負擔」項下記載「一、預估工程費用項目及其費用、重 劃費用及貸款利息之總額」所示，其「工程費用」小計 825,650,000元、「地上物拆遷補償費」為537,600,000 元、「重劃作業費」為72,800,000元、「貸款利息」 為185,250,450元，合計1,621,300,450元。「費用負擔 比率」為9.79％。 ⑷該參加人章程第22條規定：「（第1項）本重劃區之重 劃各項業務及執行開發總費用之籌措，委由寶慶開發股 份有限公司及東興土地重劃有限公司或其指定之人辦理 ；並授權理事會與寶慶開發股份有限公司及東興土地重 劃有限公司或其指定之人簽訂委辦合約書。（第2項） 區內土地所有權人應以其未建築土地折價抵付公共設施 用地及抵付開發總費用。如無未建築土地，改以現金繳 納差額地價。（第3項）本重劃區全數抵費地授權由理 事會按本區開發總成本出售予寶慶開發股份有限公司及 東興土地重劃有限公司或其指定之人。（第4項）本重 劃區開發盈虧由寶慶開發股份有限公司及東興土地重劃 有限公司自負之，不得藉故要求其他費用。」等語。 ⒊關於參加人第1次會員大會之各項決議，其表決權人數之 計算部分： ⑴該「安和重劃會籌備會」，經被告於93年10月1日核准 成立後，其中有馬榮祥等119人先後於94年1月14日、94 年2月4日、94年2月5日、94年2月25日、94年3月15日、 94年4月26日先後登記為臺中市○○區○○段○○○○號、 面積4518.97平方公尺土地之所有人，每人應有部分均 為四萬一千分之一，持分面積均為0.11平方公尺。另有 賴慶清等191人先後於94年7月27日、94年8月1日先後登 記為臺中市○○區○○段○○○○號、面積2530.86平方公 尺土地之所有人，除編號40林進泰登記之持分為二十六 萬一千六百分之六，持分面積為0.06平方公尺外，其餘 每人應有部分均為二十六萬一千六百分之三，持分面積 0.03平方公尺。此外，尚有編號311李如專登記為協仁 段第529地號土地共有人，登記持分兩百○五分之一， 持分面積22.04平方公尺，自編號312至編號315之賴黃 彩鳳、黃美珠、黃美玉、黃淑璟人，登記為協仁段第54 地號面積4360平方公尺土地共有人，登記持分依序為萬 分之一百四十三、萬分之九十五、萬分之九十五、萬分 之九十五，持分面積依序為62.35平方公尺、41.42平方 公尺、41.42平方公尺、41.42平方公尺，其登記持分面 積均小於該重劃區都市計畫規定最小建築面積約140平 方公尺。 ⑵該安和重劃會籌備會於97年4月15日召開第1次會員大會 （應出席人數955人，親自出席人數165人，委託出席人 數636人，其持有土地面積共計46.456388公頃），審議 通過「安和重劃計畫書追認案」【同意人數755人（79. 06％），面積計40.800152公頃（72.87％）】、「安和 重劃會章程案」【同意人數753人（78.85％），面積計 40.800152公頃（72.76％）】、「安和重劃會理事、監 事選舉辦法案」【同意人數744人（77.91％），面積計 40.548588公頃（72.42％）】，但同意人數均計入上開 登記持分面積均小於該重劃區都市計畫規定最小建築面 積約140平方公尺之315人。 ⒋關於參加人辦理各項重劃業務之委託及重劃工程之發包施 工部分： ⑴參加人於97年7月14日下午5時召開參加人第2次理事會 會議，決議通過「參加人」委託寶慶公司及東興公司辦 理本重劃區之重劃各項業務，授權理事長與寶慶公司及 東興公司簽訂「臺中市安和自辦市地重劃區重劃業務委 辦合約書」等情。 ⑵參加人於98年1月7日下午5時召開參加人第4次理事會會 議，通過提案二「臺中市安和自辦市地重劃區內重劃工 程（含一般、整地、道路、排水整治、污水下水道、路 燈、公園開發、交通等工程），擬委由王矣營造股份有 限公司及其指定之營造公司辦理施工，提請審議案。」 之決議，並授權本會理事長與王矣營造股份有限公司（ 下稱王矣公司）及其指定之營造公司簽訂。 ⒌關於理事會會議決議通過「重劃工程」規劃設計書、圖及 預算書部分、「下埒分線灌溉水路改善工程」規劃設計書 、圖及預算書部分、「共同管道工程」規劃設計書、圖及 預算書部分暨共同管線工程費分擔部分： ⑴關於參加人第3次理事會會議決議通過「重劃工程規劃 設計書、圖及預算書部分：該參加人於97年10月22日所 召開第3次理事會會議，議案討論提案一：「本重劃區 重劃工程規劃設計書、圖及預算書，提請審議案。」辦 法：「經本會審議通過後，送請被告核轉各該工程主管 機關核定後，據以辦理發包施工。」決議：「經出席理 事全體同意照辦法通過，並依重劃計畫書內容辦理。」 等語。該「臺中市安和自辦市地重劃區公共設施工程預 算書」，其中記載「公共設施工程總價（總計）：1,24 5,872,588元」（不含「共同管道工程」部分）。 ⑵關於參加人第8次理事會決議通過「下埒分線灌溉水路 改善工程」規劃設計書、圖及預算書部分：參加人內有 下埒圳分線灌溉渠道，參加人為維持重劃區外下游農田 灌溉排水功能，辦理規劃設計「下埒分線灌溉水路改善 工程」，並送經臺灣省臺中農田水利會以99年10月22日 中水管字第0990403286號函原則同意辦理後，規劃設計 書、圖及預算書。參加人於99年11月3日召開第8次理事 會議，議案討論提案：本重劃區農田水利會「下埒分線 灌溉水路改善工程」規劃設計書、圖及預算書，提請審 議。辦法：「經本會審議通過後，送請被告核轉各該工 程主管機關核定後，據以辦理發包施工。」決議：「經 出席理事全體同意照辦法通過。」等語。依該「臺中市 安和自辦市地重劃區下埒分線灌溉水路改善工程預算書 」，其中記載「工程總價（總計）：69,440,000元」。 ⑶關於參加人第11次理事會決議通過「共同管道工程」規 劃設計書、圖及預算書部分：該參加人於100年8月11日 所召開之參加人第11次理事會會議決議通過提案20：「 共同管道工程」規劃設計書、圖及預算書部分，工程費 用14,086,659元。其設計費及工程費，不列入重劃負擔 。 ⑷關於共同管線工程費分擔部分：包括：自來水工程費30 ,300,000元、瓦斯工程費63,000,000元、電信工程費5, 190,776元、電力工程費41,284,427元、管線工程統一 挖補作業基金3,618,785元等5項，合計143,393,980元 。此項費用未提請理事會決議。 ⒍關於工程主管機關被告所屬建設局（處）及交通局（處） 對於該重劃工程規劃設計書、圖及預算書」之核定部分 ： ⑴關於工程主管機關被告所屬建設局（處）及交通局（處 ）對於該重劃工程規劃設計書、圖及預算書之核定過程 ，詳述如下： 參加人於97年10月23日以安和重字第097053號函致被告 所屬地政處，主旨：「檢送本重劃區重劃工程規劃計畫 書、圖及預算書各3份，函請送請各該工程主管機關核 定。」等語。被告97年10月28日以府地劃字第09702583 45號函致該管工程主管機關，即被告所屬交通處、被告 所屬建設處，主旨：「函轉本市整體開發第一單元『臺 中市安和自辦市地重劃區重劃會』所送重劃區重劃工程 規劃設計書、圖及預算書各1份，請予辦理審查核定預 算金額逕復並副知本府地政處，請查照。」等語。被告 所屬建設處97年11月14日中建土字第0970023591號函致 被告所屬地政處，主旨：「有關本市整體開發第一單元 『臺中市安和自辦市地重劃區』工程規劃設計書、圖及 預算書審查及核定預算金額一案，詳述如說明，請查照 。」等語。說明二僅敘明該處有關補充圖說、資料、增 設號誌、標線圖說應依規定辦理，標誌及標線施工規範 ，請依本府施工說明書辦理之意見。被告所屬交通處97 年11月14日中交規字第0970020632號函致被告所屬地政 處，主旨：「有關臺中市安和自辦市地重劃區重劃會送 審之重劃區（整體開發第一單元）工程預算書、設計圖 乙案，詳如說明，請查照。」等語。說明二僅敘明該處 有關「工程規劃設計」部分應改善及建議項目之意見， 並於說明三敘明：「以上應改善及建議項目，請依改善 說明後再檢附修正後預算書、圖供審。另數量計算部分 ，請貴會自行依權責審核、複核並簽章確認。」等語。 再經被告97年11月18日府地劃字第0970277697號函致參 加人，主旨：「有關貴會所送『臺中市安和自辦市地重 劃區重劃會』工程規劃設計書、圖及預算書已經本府建 設、交通工程主管單位審核認有應補正部分，請依說明 事項辦理，請查照。」（本函依分層負責規定授權處、 局主管決行）等語。參加人於97年12月12日以安和重字 第097093號函致被告所屬地政處，主旨「茲檢送修正後 之重劃工程規劃設計書、圖及預算書及依各單位修正內 容對照表各8份，請查照。」等語。被告於97年12月16 日府地劃字第0970305458號函致被告所屬建設處、被告 所屬交通處，主旨：「函轉本市整體開發第一單元臺中 市安和自辦市地重劃區重劃會修正後之重劃工程規劃設 計書、圖及預算書各1份，請予辦理審查核定預算金額 逕復並副知本府地政處，請查照。」等語。被告於97年 12月19日以府建土字第0970306620號函致被告所屬地政 處，副知參加人，主旨：「有關本市整體開發第一單元 「臺中市安和自辦市地重劃區」修正後之重劃工程規劃 設計書、圖及預算書（不含交通工程部分），本府同意 備查。餘請本權責辦理。」（本函依分層負責規定授權 處、局主管決行）等語。被告於97年12月23日以府地劃 字第0970309949號函致參加人，主旨：「有關貴會所送 修正後之本市整體開發第一單元『臺中市安和自辦市地 重劃區』重劃工程規劃計畫書、圖及預算書（不含交通 工程部分），本府同意備查，餘請本權責辦理，請查照 。」（本函依分層負責規定授權處、局主管決行）等語 。被告所屬交通處於97年12月23日以中交規字第097002 4064號函致被告所屬地政處，主旨：「有關臺中市安和 自辦市地重劃區重劃會送審之重劃區（整體開發第一單 元）工程預算書、設計圖乙案，復如說明，請查照。」 等語。說明二僅敘明該處有關某圖號未標示、某圖號與 某圖號之圖說內容衝突、號誌伸長臂程度、路與路（街 ）之缺口是否移封閉、某路之交岔路口移施做號誌管制 ，本案施工規範，請依本府施工規範辦理，以利接管後 之維護等語。被告97年12月26日以府地劃字第09703154 49號函致參加人，主旨：「有關貴會所送本市整體開發 第一單元重劃區工程（交通工程）部分預算書、設計圖 一案，請依本府交通處函說明辦理，請查照。」（本函 依分層負責規定授權處、局主管決行）等語。參加人於 97年12月30日以安和重字第097109號函致被告所屬地政 處，主旨：「茲檢送修正後重劃工程規劃設計書、圖（ 交通工程部分）乙式4份，請查核。」等語。被告於97 年12月30日府地劃字第0970318998號函致被告所屬交通 處，主旨：「函轉本市整體開發第一單元『臺中市安和 自辦市地重劃區重劃會』所送修正後之工程規劃設計書 、圖（交通工程部分）資料，請辦理審查核定預算金額 逕復並副知本府地政處，請查照。」（本函依分層負責 規定授權處、局主管決行）等語。被告所屬交通處於98 年1月9日以中交規字第0970024732號函致參加人，副知 被告所屬地政處，主旨：「所送重劃區（整體開發區單 元一）交通工程書、圖，備查，請查照。」等語。被告 於98年1月12日以府地劃字第0980008280號函致參加人 ，主旨「貴會所送之本市整體開發第一單元『臺中市安 和自辦市地重劃區』重劃工程規劃計畫書、圖及預算書 （不含原已備查之土木工程部分），已經本府交通處准 予備查，請檢送修正後之工程預算書、圖送府以憑辦理 ，請查照。」（本函依分層負責規定授權處、局主管決 行）等語。 ⑵關於工程主管機關被告所屬建設局（處）對於該「重劃 區內下埒圳分線灌溉渠道」之規劃設計書、圖及預算書 的核定過程，詳述如下： 參加人為維持重劃區外下游農田灌溉排水功能，辦理規 劃設計「下埒分線灌溉水路改善工程」，並送經臺灣省 臺中農田水利會以99年10月22日中水管字第0990403286 號函原則同意辦理後，規劃設計書、圖及預算書。嗣參 加人於99年11月3日召開第8次理事會議，議案討論提案 ：本重劃區農田水利會「下埒分線灌溉水路改善工程」 規劃設計書、圖及預算書，提請審議。辦法：「經本會 審議通過後，送請被告核轉各該工程主管機關核定後， 據以辦理發包施工。」決議：「經出席理事全體同意照 辦法通過。」等語。嗣參加人於99年11月5日以安和重 字第099175號函請被告所屬地政處送請該工程主管機關 審核。經臺被告所屬建設工程主管單位即被告所屬建設 處審核，於99年11月25日以中建土字第0990024887號書 函復地政處：「……說明：……二、請確實依99年11月 18日審查意見對照表之『辦理情形』辦理，另有關單價 部分，請依原有設計單價並將增設之數量與日後完工之 數量併計。本處原則同意備查，餘請本權責辦理……」 等語。嗣被告於99年12月1日以府地劃字第0990349120 號函（地政處決行），通知參加人，主旨：「函轉本府 建設處為貴會所送下埒分線灌溉水路改善細部設計圖及 工程預算書一案審查意見，請查照。……」等語。 ⒎關於參加人理事會對於重劃工程之監造執行、發包部分： 嗣參加人於98年1月7日召開第4次理事會會議，決議通過 「提案一：本重劃區重劃工程監造執行計畫書，提請審議 。」案，並於會議紀錄之提案說明二記載為：「本區重劃 工程規劃設計書、圖及預算書業經臺中市政府核定有案， ……」及決議通過「提案二：臺中市安和自辦市地重劃區 內重劃工程（含一般、整地、道路、排水整治、污水下水 道、路燈、公園開發、交通等工程）擬委由王矣公司及其 指定之營造公司施工，提請審議。」案，並於會議紀錄之 提案說明二記載為：「按自辦重劃區內工程規劃設計書、 圖及預算業經臺中市政府核定有案，依前揭辦法第32條規 定，始得發包施工。……」等語。 ⒏關於「計算負擔總計表」之編造部分： ⑴嗣該參加人於99年間不詳月日編造「臺中市安和自辦市 地重劃區計算負擔總計表」（簡稱「計算負擔總計表」 ），記載「公共設施用地共同負擔總面積：23.574407 公頃」、「公共設施用地共同負擔比率：38.44％」； 另「費用負擔總額：1,912,000,000元」、「費用負擔 比率：11.56％」，上開「計算負擔總計表」，其中： ①關於「公共設施用地負擔面積」部分：該「計算負擔 總計表」記載「公共設施用地共同負擔總面積：23.5 74407公頃」，若再加計不列入公共設施用地共同負 擔之「機關用地面積：0.6公頃」，全部公共設施用 地面積為24.174407公頃，比「擬定臺中市都市計畫 （整體開發區單元一）細部計畫書」所載之「公共設 施用地面積合計25.1709公頃」，面積明顯減少0.996 493公頃（計算式：25.1709－24.174407＝0.996493 ），比「重劃計畫書」所載之「預估公共設施用地負 擔面積：24.5709公頃」，面積亦明顯減少0.996493 公頃（計算式：24.5709－23.574407＝0.996493）， 若加計原公有道路、溝渠、河川及未登記地等抵充面 積及已徵收道路面積部分減縮所多出之0.049611公頃 ，合計1.046104公頃（計算式：0.996493＋0.049611 ＝1.046104），公共設施用地負擔比率減少1.77％。 ②關於「費用負擔總額」部分：該「計算負擔總計表」 記載「費用負擔總額：1,912,000,000元」（費用負 擔比率11.56％），比「重劃計畫書」所載之「預估 費用負擔：1,621,300,450元」，增加290,699,550元 （費用負擔比率增加1.77％）。該「費用負擔總額： 1,912,000,000元」，其中包含：「臺中市安和自辦 市地重劃區公共設施工程預算書」所載之「公共設施 工程總價（總計）：1,245,872,588元」（不含「共 同管道工程」部分）、「臺中市安和自辦市地重劃區 下埒分線灌溉水路改善工程預算書」所載之「工程總 價（總計）：69,440,000元」、關於共同管線工程費 分擔部分（包括「自來水工程費30,300,000元、瓦斯 工程費63,000,000元、電信工程費5,190,776元、電 力工程費41,284,427元、管線工程統一挖補作業基金 3,618,785元」以上5項費用，合計143,393,980元。 此項費用未提請理事會決議）、地上物拆遷補償費： 380,493,424元、重劃作業費：72,800,000元、貸款 利息：0元。 ③關於原公有道路、溝渠、河川及未登記地等抵充面積 及已徵收道路面積部分：該「計算負擔總計表」記載 「原公有道路、溝渠、河川及未登記地等抵充面積及 已徵收道路面積」合計33853.12平方公尺，即3.3853 12公頃，比「重劃計畫書」所載之「原公有道路、溝 渠、河川及未登記地等抵充面積合計2.190370公頃」 及「已徵收道路面積1.253293公頃」，兩者合計3.44 363公頃，減少0.058351公頃。 ⑵該參加人所編造之「計算負擔總計表」，未經提報理事 會會議決議，即於99年12月12日以安和重字第099193號 函送請被告核定。 ⑶該負擔總計表所載之公共設施用地面積與費用金額，與 重劃計畫書所記載者有所增減，參加人並未提報會員大 會重新審議，亦未修正重劃計畫書，及送請主管機關核 定，即行編造該計算負擔總計表。 ⑷本件計算負擔總計表內關於「公共設施用地共同負擔總 面積」之數額，與被告96年11月22日府都計字第096026 5399號公告發布「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區 單元一）細部計畫」所載之公共設施用地面積數額不符 ，而有違背都市計畫法第26條之情形： ①按「命令與憲法或法律牴觸者無效。」憲法第172條 定有明文。又「市鎮都市計畫，依都市計畫法第15條 第1項規定，應先擬定主要計畫書。該主要計畫書依 同條項第10款規定，雖得表明『其他應加表明之事項 』，惟所稱『其他應加表明之事項』係指同條項第1 款至第9款以外，與其性質相類而須表明於主要計畫 書之事項，對於法律已另有明文規定之事項，自不得 再依該款規定為限制或相反之表明或規定，否則即與 憲法第172條有違……」司法院釋字第406號解釋理由 書著有明文。則都市計畫，於我國法制上，實相當於 依都市計畫法授權訂定之「法規命令」，而有拘束全 國人民、行政機關之效力，先予敘明。 ②次按「……土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重 劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市○ ○○○○○段，政府亦由此取得公共設施保留地，主 管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共 設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖及工程 預算，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為 實質審查……」最高行政法院103年度判字第57號判 決著有明文。則市地重劃既是實現都市○○○○段， 主管機關自應基於公益考量，就公共設施用地面積是 否合於都市計畫，盡實質審查義務，俾利都市計畫之 實現。 ③再按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。 但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1 次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。 對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第1 項）」都市計畫法第26條定有明文。查「擬定臺中市 都市計畫（整體開發地區單元一）細部計畫」所載之 公共設施用地面積為25.1709公頃。其中機關用地0.6 公頃，非屬平均地權條例第60條第1項所示，由重劃 區內全體土地所有權人負擔之公共設施用地，先予扣 除後，剩餘24.5709公頃部分，即屬平均地權條例第6 0條第1項所示，應歸由重劃區內全體土地所有權人共 同負擔之10種公共設施用地。惟查，本件計算負擔總 計表所載之「公共設施用地共同負擔總面積」為235, 744.07平方公尺，明顯與本件都市計畫所載不符，自 有牴觸都市計畫及違背都市計畫法第26條之情形。 ④末按「都市計畫書圖不符時，應查明其錯誤原因予以 訂正，並依都市計畫變更程序辦理，但不受定期通盤 檢討之限制。」內政部68年3月13日臺內營字第942號 函著有明文。則本重劃區公共設施用地面積有所齟齬 ，被告自應先查明錯誤原因（如預估與實測之誤差） ，再依都市計畫變更程序辦理訂正，始合於都市計畫 法令之規定。 ⑤綜上所述，被告疏未盡其實質審查義務，致未發現本 件計算負擔總計表內所載之「公共設施用地共同負擔 總面積」，與「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區 單元一）細部計畫」所載之公共設施用地面積不同； 且未先依變更都市計畫程序，辦理本件都市計畫之訂 正。則原處分1顯然牴觸「擬定臺中市都市計畫（整 體開發地區單元一）細部計畫」、並違背都市計畫法 第26條之規定。 ⑥內政部101年4月20日內授中辦地字第1016001682號函 ，並未說明計算負擔總計表所載之土地面積，得以牴 觸該地區都市計畫：參加人固援引內政部101年4月20 日內授中辦地字第10160016825號函，主張公共設施 用地面積得以「實測面積」列入本件計算負擔總計表 ，而無違反法令云云。惟查，前開函釋僅在說明，「 ……公共設施用地面積或費用負擔較重劃計畫書有所 增減時，……得免修正重劃計畫書。」並未提及主管 機關無庸先循都市計畫審議程序，變更該地區都市計 畫。參加人前開所辯，不可採取。 ⒐關於主管機關被告對於上開「計算負擔總計表」之核定部 分：就參加人會於99年12月12日以安和重字第099193號函 檢送「計算負擔總計表」，送請主管機關被告核定部分， 被告卻未予核定，反而由被告之下屬單位「被告所屬地政 局」於100年1月18日以中市地劃一字第1000001519號函， 主旨：「貴會所送『臺中市安和自辦市地重劃區計算負擔 總計表』，准予備查，復請查照。」等語。 ⒑關於參加人開始進行重劃後土地分配部分： ⑴嗣該參加人於100年2月10日召開第9次理事會會議，決 議通過「臺中市安和自辦市地重劃區重劃後土地分配成 果，業已分配完竣，提請審議案。」並於提案說明三虛 偽記載：「本區重劃負擔總計表，業經被告於100年1月 18日以中市地劃一字第1000001519號函核定在案。」等 語。 ⑵嗣該參加人於100年3月7日以安和重字第100023號公告 暨於100年3月11日以安和重字第100024號函檢附「臺中 市安和自辦市地重劃區重劃後土地分配結果」及其相關 圖冊（計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃 後土地分配圖、重劃前地籍圖、重劃前後地籍圖）通知 區內各地主所為之該重劃區重劃後土地分配結果。 ⒒關於參加人出售抵費地部分： ⑴該參加人於101年3月21日召開第14次理事會會議，決議 通過提案四：「本重劃區抵費地擬部分先行出售，其出 售方式、對象、價款，提請審議案」，辦法：「擬依抵 費地出售清冊內所載地號、面積、姓名、金額予以出售 ，並經臺中市政府備查後，請參加人逕行檢送本案抵費 地出售清冊予臺中市政府核轉臺中市中興地政事務所， 作為承買人申請移轉登記時之審查依據。」決議：「經 出席理事全體同意照辦法通過。」等語。 ⑵嗣參加人於101年3月29日以安和重字第101081號函檢送 該會第14次理事會會議紀錄報請被告所屬地政局備查， 案經被告以原處分2函復，主旨：「有關貴會所送參加 人第14次理事會會議紀錄，原則同意備查，餘如說明， 請查照。」說明二：「旨揭會議紀錄提案四抵費地處分 部分，本市○○區○○段○○○號及福和段83、85、337 地號案涉土地應予暫緩辦理抵費地出售。」等語。 ⑶該參加人於101年5月24日以安和重字第110120號函送「 安和自辦市○○○區○○區○○段○○○號等71筆抵費地 出售清冊」，請被告所屬地政局核轉「臺中市中興地政 事務所」作為當事人申請抵費地產權移轉登記時之審查 依據。案經被告所屬地政局以101年5月31日中市地劃一 字第10100193351號函轉臺中市中興地政事務所辦理該 71筆抵費地之土地所有權移轉登記在案。 ⒓關於主管機關之補正及更正程序，以及安和重劃區內尚未 簽署「參加自辦市地重劃同意書」之土地所有權人之司法 救濟部分： ⑴關於重劃工程預算部分： 被告於101年5月2日以府授地劃一字第1010073392號函 ，主旨：「有關本府97年12月23日府地劃字第09703099 49號函主旨「……重劃工程規劃設計書、圖及預算書（ 不含交通工程部分），本府同意備查……」應更正為「 ……重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含交通工程 部分），本府同意核定……」等語。被告於101年5月2 日以府授地劃一字第1010073393號函，主旨：有關本府 於98年1月12日以府地劃字第0980008280號函主旨「… …重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含原已備查之 土木工程部分），已經本府交通處准予備查……。」應 更正為「……重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含 原已備查之土木工程部分），本府同意核定……」等語 。被告於101年5月2日以府授地劃一字第1010073396號 函，主旨：有關本府99年12月1日府地劃字第099034912 0號函，主旨「……貴會所送下埒分線灌溉水路改善細 部設計圖及工程預算書一案審查意見……」應更正為「 ……貴會所送下埒分線灌溉水路改善細部設計圖及工程 預算書，本府同意核定……」等語。原告於101年7月26 日就被告97年12月19日府建土字第0970306620號函（建 設處決行，以被告名義發文）及被告所屬交通處98年1 月9日府中交規字第0970024732號函兩項備查函所為處 分，合併於1份訴願狀，向被告提起訴願。其中，就被 告所屬交通處上揭備查函部分，業經交通部101年9月21 日交訴字第10100304881號函檢附交通部訴願決定書（ 案號：交訴字第1010030488號），主文：「訴願不受理 。」理由為上揭備查函，並非行政處分，本件原告已信 服，未再提行政救濟而告確定。另就被告所屬建設處上 揭備查函部分，業經內政部102年2月27日臺內訴字第10 10321886號函檢附內政部訴願決定書（案號：00000000 00號），主文：「訴願不受理。」理由為依訴願法第14 條但書規定：「……但自行政處分達到或公告期滿後， 已逾3年者，不得提起。」上開建設處之備查函已於97 年12月間送達地政處，並副知參加人，原告於101年7月 26日始提起訴願，顯逾法定之3年期間。然上揭建設處 之備查函，並非「行政處分」，該訴願決定之認定，顯 有違誤，原告甲○○等4人已提起行政訴訟救濟中（案 號：102年度訴字第185號）。原告嗣就被告於101年5月 2日以府授地劃一字第1010073392號函及被告於101年5 月2日以府授地劃一字第1010073393號函所為兩項處分 不服，於101年9月28日向內政部提起訴願。案經內政部 101年11月30日臺內訴字第1010328997號函檢附內政部 訴願決定書所為訴願決定（案號：0000000000），將訴 願駁回。原告就被告於101年5月2日以府授地劃一字第1 010073396號函所為處分不服，於101年9月28日向內政 部提起訴願。案經內政部102年1月23日臺內訴字第1010 367599號函檢附內政部訴願決定書所為訴願決定（案號 ：10l0000000），將訴願駁回。原告於102年1月30日就 被告於101年5月2日以府授地劃一字第1010073392號函 、被告於101年5月2日以府授地劃一字第1010073393號 函及被告於101年5月2日以府授地劃一字第1010073396 號函所為3項處分，暨內政部101年11月30日臺內訴字第 1010367599號函檢附內政部訴願決定書（案號：000000 0000）及內政部102年1月23日臺內訴字第1010367599號 函檢附內政部訴願決定書（案號：10l0000000）所為兩 項訴願決定，合併於1份行政訴訟起訴狀，向本院提起 行政訴訟。 ⑵關於計算費用負擔總計表部分： 　原告於101年3月29日就被告所屬地政局於100年1月18日 以中市地劃一字第1000001519號函（准予備查）所為處 分，向被告提起訴願。案經被告所屬地政局於101年5月 10日以中市地劃一字第1010016873號函，主旨：「本局 100年1月18日以中市地劃一字第1000001519號函對貴會 所送『臺中市安和自辦市地重劃區計算負擔總表』准予 備查乙案。應予撤銷，請查照。」等語。同時，由被告 原處分1，主旨：「貴會所送『臺中市安和自辦市地重 劃區計算負擔總表』，同意核定，並自000年0月00日生 效，請查照。」等語。原告不服被告上述函所為「同意 核定，並自000年0月00日生效」所為處分，乃於101年5 月28日向內政部提起訴願，經內政部101年1月23日臺內 訴字第1010395635號函檢附內政部訴願決定書所為訴願 決定（案號：0000000000），將訴願駁回，原告均不服 ，而提起行政訴訟。 ⑶關於參加人理事會第9次及第15次會議土地分配結果之 決議及公告無效部分：參加人於100年2月10日召開第9 次理事會會議通過「臺中市安和自辦市地重劃區重劃後 土地分配結果，業已分配完竣，提請審議案」之決議， 並於100年3月7日以安和重字第100023號公告暨於100年 3月11日以安和重字第100024號函，檢附「臺中市安和 自辦市地重劃區重劃後土地分配結果」及其相關圖冊（ 計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地 分配圖、重劃前地籍圖、重劃前後地籍圖）通知區內各 地主。案經本件原告等尚未簽署「參加自辦市地重劃同 意書」之土地所有權人提出異議。參加人嗣於101年9月 12日第15次理事會會議通過「土地所有權人丙○○等4 人於土地分配成果公告期間提異議案，經本會邀集協調 不成，提請審議案」之決議，並於101年10月3日以安和 重字第101160號公告及101年10月3日以安和重字第1011 61號函檢附「臺中市安和自辦市地重劃區重劃前後土地 分配清冊」（第1冊第92頁及第2冊第80頁）及重劃後土 地分配圖（如附圖一、附圖二）通知原告上開調整分配 方案。 ⑷嗣經雙方調解不成立，而提起民事訴訟，先位聲明請求 確認參加人理事會第9次及第15次、第16次會議土地分 配結果之決議及公告無效，備位聲明請求撤銷關於原告 部分之決議及公告（甲○○等4人部分，案號：臺灣臺 中地方法院101年度訴字第2266號、股別：莊股；戊○ ○等5人部分：①第9次理事會土地分配決議無效部分： 案號：臺灣臺中地方法院100年度重訴字第360號股別： 潔股。②第16次理事會決議部分：臺灣臺中地方法院10 2年度訴字第306號，股別：厥股）。 ⒔關於參加人第14次理事會議決議擬部分抵費地案及被告有 否同意參加人出售抵費地部分： 該參加人於101年3月21日召開第14次理事會會議，決議通 過提案四：「本重劃區抵費地擬部分先行出售，其出售方 式、對象、價款，提請審議案」，辦法：「擬依抵費地出 售清冊內所載地號、面積、姓名、金額予以出售，並經被 告備查後，請參加人逕行檢送本案抵費地出售清冊予被告 核轉臺中市中興地政事務所，作為承買人申請移轉登記時 之審查依據。」決議：「經出席理事全體同意照辦法通過 。」等語。嗣參加人於101年3月29日以安和重字第101081 號函檢送該會第14次理事會會議紀錄報請被告所屬地政局 備查。經被告以原處分2函復，主旨：「所送臺中市安和 自辦市地重劃區重劃會第14次理事會會議紀錄，原則同意 備查，餘如說明，請查照。」說明二：「旨揭會議紀錄提 案四抵費地處分部分，本市○○區○○段○○○號及福和段 83、85、337地號案涉土地應予暫緩辦理抵費地出售。」 等語。嗣參加人於101年5月24日以安和重字第110120號函 送「安和自辦市○○○區○○區○○段○○○號等71筆抵費 地出售清冊」，請被告所屬地政局核轉「臺中市中興地政 事務所」作為當事人申請抵費地產權移轉登記時之審查依 據。案經被告所屬地政局以101年5月31日中市地劃一字第 10100193351號函轉臺中市中興地政事務所辦理該71筆抵 費地之土地所有權移轉登記在案。原告於101年6月14日對 於原處分2所為「同意備查」處分，提起訴願（第1件）。 被告於101年6月25日以府授地劃一字第1010103066號函， 主旨「檢送甲○○等9人訴願書1份及本府答辯書有關資料 案卷一宗，敬請審議，請鑒核。」等語，送達原告，其中 該函檢附「臺中市安和自辦市地重劃區抵費地出售清冊」 乙份，記載抵費地出售持分面積為49181.12平方公尺（佔 全部抵費地面積82.97％），出售金額總計1,919,323,794 元。依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42條規定， 參加人欲出售抵費地，應先報請主管機關同意後，始得為 之。原告於101年7月25日對被告所為上開「同意函」（發 文日期及字號不詳，請求向被告函調）提起訴願（第2件 ）。經原告101年9月11日向被告提出申請書，請求查明參 加人抵費地出售之同意函為何等情？經被告以101年9月13 日府授地劃一字第1010160330號函復，主旨：「有關臺端 等9人函詢本市安和自辦市地重劃區重劃會抵費地出售之 同意函一案，復如說明，請查照。」說明二記載：「…… 二、查旨揭重劃區重劃會於101年3月21日第14次理事會決 議通過先行出售部分抵費地，該會議紀錄業經本府l01年5 月18日府授地劃一字第1010081549號函同意備查，亦為踐 行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42條規定，故前 開號函即形同視為該重劃會出售抵費地之同意函。」等語 。於訴願審議中，經內政部將本件訴願案件移請被告查明 確認訴願標的為何？由被告所屬法制局受理在案（訴願案 號：0000000號）。嗣被告於101年10月24日以原處分3函 知參加人，主旨：「有關貴會所送第14次理事會會議紀 錄一案，詳如說明，請查照。」說明記載：「一、依據獎 勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42條規定暨本府101 年5月18日府授地劃一字第10100815849號函續辦。二、本 府上開函文說明二：「旨揭會議紀錄提案四抵費地處分部 分，本市○○區○○段○○○號及福和段83、85、337地號 案涉土地應予暫緩辦理抵費地出售。」乙節，應更正為「 旨揭會議紀錄提案四抵費地處分部分，除本市○○區○○ 段○○○號及福和段83、85、337地號案涉土地應予暫緩辦 理外，餘同意出售。」等語。嗣被告所屬法制局另以被告 101年10月17日授法字第1010182970號函通知原告，請求 說明訴願標的為何？經原告於101年10月25日以「訴願補 正說明函」（訴願案號：0000000），主旨：「訴願人訴 願標的為被告依『獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法』 第42條規定對『臺中市安和自辦市地重劃區重劃會』抵費 地出售之『同意函』，如說明請查照。」並於說明記載： 「……三、訴願人等訴願標的非貴府答辯書所載地政局10 1年5月30日中市地劃一字第10100193351號函，內容為函 送『安和自辦市○○○區○○區○○段○○○號等71筆抵費 地出售清冊』予中興地政事務所作為當事人申請抵費地產 權移轉登記。四、請貴局依甲○○等9人101年7月25日所 提起訴願內容，請地政局提供同意函及正確答辯書，以確 保訴願人等權益。」等語。經被告所屬法制局另以被告10 1年10月30日授法訴字第1010191687號函知被告所屬地政 局，請求其查明訴願標的及其同意函為何？經被告所屬地 政局101年11月5日中市地劃一字第1010041047號函知被告 所屬法制局，副知原告，主旨：「有關訴願人甲○○君等 不服本市安和自辦市地重劃區重劃會抵費地出售之同意函 提請訴願案，詳如說明，請查照。」說明記載：「……二 、查旨揭重劃會依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第 42條第2項規定，經理事會第14次會議決議抵費地出售方 式等事項，業由本局以101年5月18日府授地劃一字第1010 081549號函同意備查在案，先予敘明。三、至上開函文說 明二經檢視後。另於101年10月24日府授地劃一字第10101 87688號函更正為除應予暫緩辦理之地號外，餘同意出售 。是訴願人不服之處分應為101年5月18日號函，檢附相關 資料影本1份供參」等語。嗣被告所屬法制局另以被告101 年11月6日授法訴字第1010198046號函通知原告，主旨： 「臺端等因市地重劃事件提起訴願乙案，檢附本府地政局 函復關於本案原處分為何乙節。為確定本案訴願標的，請 於文到10日內函復本府，請查照。」說明二：「有關臺端 等因市地重劃事件提起訴願乙案之原處分為何，臺端等於 101年10月25日來函表示非本府地政局101年5月30日中市 地劃一字第10100193351號函。經該局上函表示本案原處 分為本府101年5月18日府授地劃一字第1010081549號函， 且本府另於101年10月24日另以府授地劃一字第101018768 8號函，更正前函表示同意出售抵費地，為確定本案訴願 標的為何，請儘速函復本府，俾憑續辦。」等語。經原告 於101年11月16日以「訴願補正說明函」（訴願案號：000 0000）函復被告所屬法制局，主旨：「訴願人訴願標的為 臺中市政府依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42條 規定對『臺中市安和自辦市地重劃區重劃會』抵費地出售 之『同意函』，如說明請查照。」說明記載：「……二、 訴願人甲○○等9人101年7月25日所提起訴願，乃對臺中 市政府：臺中市政府依『獎勵土地所有權人辦理市地重劃 辦法』第42條規定對『臺中市安和自辦市地重劃區重劃會 』抵費地出售之『同意函』。（本件原處分市政府同意抵 費地出售同意函，函文日期及其字號請向原處分機關調卷 ）。……五、請貴局依甲○○等9人101年7月25日所提起 訴願內容，請地政局提供同意函及正確答辯書，以確保訴 願人等權益。」等語。經被告所屬法制局將相關往返函文 及訴願卷再檢送內政部，經內政部101年1月23日臺內訴字 第1010395635號函檢附內政部訴願決定書所為訴願決定（ 案號：0000000000），將訴願駁回。原告不服原處分1、 原處分2、原處分3及內政部101年1月23日臺內訴字第1010 395635號函檢附內政部訴願決定書所為訴願決定（案號： 0000000000），爰於法定期間內，提起行政訴訟，由鈞院 審理中。 （二）關於被告對於「計算負擔總計表」之核定處分違法部分： ⒈原處分1並非由「被告所屬地政局100年1月18日中市地劃 一字第1000001519號函」補正而來，而係一全新之行政處 分： ⑴查參加人就「計算負擔總計表」，依獎勵土地所有權人 辦理市地重劃辦法第33條，送請被告（或所屬地政局） ，被告所屬地政局乃以「臺中市政府地政局」名義，作 成前揭100年1月18日函，「主旨：貴會所送『臺中市安 和自辦市地重劃區負擔總計表』，准予備查，復請查照 。」。嗣經原告提起訴願，被告所屬地政局乃作成101 年5月10日中市地劃一字第1010016873號函，自行撤銷 前揭100年1月18日函。同日，被告乃作成原處分1。 ⑵上開100年1月18日函，僅屬「觀念通知」，而非行政處 分： 按「按備查係以下級機關或公私機構，個體對上級機關 或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或 主管事務之機關，對於其指揮、監督或主管之事項，知 悉其事實之謂。備查之目的，在於知悉已經過之事實如 何，主管機關不必另有其他作為，備查之性質，亦與所 報事項之效力無關……」最高行政法院91年度判字第23 46號判決著有明文。則所謂備查，係指主管機關向相對 人表示知悉一定事實而言，並不發生任何法律效力。其 性質為「觀念通知」。此與「行政處分」係指對外發生 法律效力之行政行為，顯有不同。查被告所屬地政局10 0年1月18日函所載：「貴會所送『臺中市安和自辦市地 重劃區重劃會計算負擔總計表』，准予備查，復請查照 。」則依前開最高行政法院見解，上開100年1月18日函 僅是表達知悉之意，並非行政處分之性質。 ⑶退萬步言，縱前揭100年1月18日函為行政處分，則因被 告所屬地政局缺乏事務權限而無效；且此瑕疵不能補正 治癒： ①按「重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總 計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。（第2項 ）」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條訂有 明文。又「而此所稱『主管機關』依獎勵土地所有權 人辦理市地重劃辦法第2條準用實施辦法第2條規定為 該管直轄市或縣（市）政府。」最高行政法院103年 度判字第57號判決著有明文。由此可知，在本市地重 劃事件就獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條 之事務得作成核定者，為被告。至若，被告所屬地政 局則不與焉。是被告所屬地政局先前作成之上開100 年1月18日函，缺乏事務權限，至為灼然。 ②次按「依此，缺乏事務權限之機關對非屬其事務管轄 範圍事務所為之決定，應屬無效之行政處分；又行政 程序法第114條所謂補正，係指同一行政處分機關對 於有瑕疵行政處分所為，且無效行政處分並非屬該條 規定得為補正者。是由無事務權限之機關所為無效行 政處分，應無從由另一有決定權限之機關對之為追認 以為『補正』。」最高行政法院103年度判字第57號 判決復有明文。準此，被告所屬地政局雖先就「計算 負擔總計表」為核定，惟因缺乏事務權限，始自行撤 銷。則100年1月18日函因缺乏事務權限，屬自始、當 然、絕對無效之行政處分，不能以補正除去瑕疵。 ⑷再退萬步言，縱上開100年1月18日函非自始無效，仍因 被告所屬地政局自行撤銷而溯及失效：按「違法行政處 分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避 免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力 之日期。」行政程序法第118條定有明文。姑不論上開1 00年1月18日函是否缺乏事務權限而罹於無效，被告所 屬地政局既以101年5月10日函撤銷上開100年1月18日函 ，則依行政程序法第118條之規定，即應溯及失效。且 被告所屬地政局未於101年5月10日函上，附加任何定期 失效之附款，自無行政程序法第118條但書規定之適用 。 ⑸綜上所述，被告所屬地政局作成之上開100年1月18日函 ，既有行政處分不成立、無效或溯及失效之情形，縱有 補正行為，亦失所附麗。被告、參加人主張原處分1係 自100年1月18日函補正而來，洵屬誤會。實則，原處分 1為一全新之行政處分，殊與上開100年1月18日函無任 何相關。 ⒉按關於被告對於「計算負擔總計表」之核定處分違法部分 ，因該「計算負擔總計表」之記載，主要涉及「公共設施 用地負擔」及「費用負擔」兩大項，其有關違法及無效之 細節論述部分，極為複雜，為簡要地掌握本件論述之核心 ，並有利於下列之論述與審理，茲先將參加人之「重劃計 畫書」與「計算負擔總計表」簡要內容，圖示如本院卷第 27、28頁： ⑴參加人之重劃計畫書： 安和自辦市地重劃會區重劃計畫書，係經主管機關核定 公告並經會員大會審議追認通過。公共設施用地負擔比 率40.21％（公共設施面積24.5709公頃）＋費用負擔比 率9.79％（費用1,621,300,450元）＝土地所有權人平 均負擔比率50％（扣除負擔比例後地主可領回土地比例 ）。 ⑵參加人編造之計算負擔總計表： 參加人理事會所編造之「計算負擔總計表」其兩項負擔 比率均有變更，已影響重劃品質及會員權益，卻未提報 會員大會審議通過並報請主管機關核定，即逕行編造。 公共設施用地負擔比率38.44％（公共設施面積減少1.0 46104公頃，下降1.77％）＋費用負擔比率11.56％（費 用增加290,000,000，上升1.77％）＝土地所有權人平 均負擔比率50％（扣除負擔比例後地主可領回土地比例 ）。 ⑶依章程第22條第4項規定，寶慶公司及東興公司就開發 費用超過部分應自負盈虧，故費用負擔比率應維持重劃 計畫書所載。公共設施用地負擔比率38.44％＋費用負 擔比率9.79％＝土地所有權人平均負擔比率48.23％。 ⑷本件，參加人所編造之「計算負擔總計表」，就其所涉 及「公共設施用地負擔」及「費用負擔」兩大項之計載 ，均具有違法及無效之事由，其最主要的問題核心，在 於該背後主導參加人之「開發實施者」（寶慶公司及東 興公司）於辦理安和自辦市地重劃區之市地重劃業務時 ，違法將「公共設施用地負擔」之面積減少1.046104公 頃，且為了取得因此所釋出相同面積之可供建築土地， 乃違法將「費用負擔」部分之其中重劃工程費用部分灌 水提高，藉以套取更多面積之抵費地面積，按評定重劃 後地價，「折價抵付」該項費用負擔，不僅影響公共利 益與重劃品質，亦影響安和重劃區內全體土地所有權人 之利益（尤其是不同意參加重劃之土地所有權人），不 僅違反都市計畫細部計畫書（從而，產生違反都市計畫 法第26條而無效之問題），且違反經主管機關核定公告 並經參加人會員大會所決議追認通過之「重劃計畫書」 （從而產生了「理事會決議」違反「會員大會決議」而 無效問題），甚至利用會員大會授權理事會行使相關職 權之機會，將重劃工程灌水提高，並違反利益迴避原則 由參加人自己將工程發包給自己之關係企業王矣公司統 包施工（依參加人章程之重劃業務委辦規定，應由委辦 合約之受任人即開發實施者寶慶公司及東興公司發包） ，更為了逃避會員大會及會員之監督，於相關重劃之程 序，均未依法令及主管機關內政部之函釋，於公共設施 用地面積與重劃費用金額與重劃計畫書記載有所增減時 ，如有：①涉及變更都市計畫規劃內容、②未超過重劃 計畫書所核定重劃負擔比率、③不影響重劃品質、④不 影響重劃土地所有權人權益等4項情事時，應提請會員 大會審議通過，並依程序修正重劃計畫書，報請主管機 關核定後，據以編造「計算負擔總計表」，再送請主管 機關核定後，據以辦理重劃土地分配結果及公告，最後 再報請主管機關同意出售抵費地，然參加人及其理事會 於辦理本件自辦市地重劃之程序，均未遵守該自辦市地 重劃之法定程序，明顯違法。然主管機關即被告卻放棄 其基於「擔保國家理論」之控制、調控與監督角色，對 於參加人辦理本件自辦市地重劃之各項業務，均未依法 負起確實監督及實質審查之義務，甚而護航，對於參加 人之重大違法，亦視而不見。被告對於該參加人申請「 計算負擔總計表」核定案，依法不應予以核定，卻予以 同意核定處分，並溯及生效，顯然違法。 ⒊在「公共設施用地負擔」方面事實上陳述部分： 本件，被告於95年12月間完成「變更臺中市都市計畫（整 體開發地區單元一）主要計畫書」（核定本），並於96年 2月1日以府都計字第0960018032號公告該案有關計畫書、 圖，並自發布日起實施。第一單元安和自辦市地重劃籌備 會經被告於93年10月1日以府地劃字第0930156788號函核 准成立,94年5月2日經徵詢區內私有土地面積及土地所有 權人半數之同意，自行「擬定臺中市都市計畫（整體開發 區單元一）細部計畫書」，申請被告核定，經臺中市都市 計畫委員會於96年10月18日第222次會議審議通過，該府 於96年11月22日府都計字第0960265399號函發布實施該項 都市計畫之細部計畫。依該「擬定臺中市都市計畫（整體 開發區單元一）細部計畫書」之「表5-1土地使用面積表 」記載，「土地使用分區」（含住宅區、商業區）面積合 計30.6504公頃，「公共設施用地」面積合計25.1709公頃 （含文中用地、文小用地、廣場兼停車場用地、機關用地 、公園用地、排水道用地、道路用地）。該第一單元安和 自辦市地重劃籌備會據此於96年12月間擬定「臺中市安和 自辦市地重劃區重劃計畫書」，並檢具該重劃計畫書等書 、表、圖冊，申請被告核准市地重劃，經被告於97年1月2 8日以府地劃字第0970008753號函核定同意辦理後，該重 劃計畫書、圖於自97年2月12日至97年3月12日止辦理公告 30日並通知土地所有權人後，該「安和重劃會籌備會」於 97年4月15日召開第1次會員大會，審議通過提案一：「臺 中市安和自辦市地重劃區重劃計畫書追認案」。而上開經 被告核定公告，並經參加人第1次會員大會決議通過之「 重劃計畫書」，有關公共設施用地負擔面積，合計為24.5 709公頃（包含國民中學2.3995公頃、國民小學2.2400公 頃、廣場兼停車場1.0821公頃、公園6.8499公頃、排水道 用地0.2953公頃及道路11.7041公頃，若再加計不列入公 共設施用地負擔之「機關用地」面積0.6公頃後，總計為2 5.1709公頃），亦與「擬定臺中市都市計畫（整體開發區 單元一）細部計畫書」所載之公共設施用地面積相符）。 但嗣經該參加人理事會辦理自辦市地重劃結果，並據為編 製「臺中市安和自辦市地重劃區計算負擔總計表」，記載 「公共設施用地共同負擔總面積為23.574407公頃」（若 加計不列入公共設施用地共同負擔之機關用地面積0.6公 頃，全部公共設施用地面積為24.174407公頃），該項記 載與上述經被告核定公告之「擬定臺中市都市計畫（整體 開發區單元一）細部計畫書」所載之「公共設施用地面積 合計25.1709公頃」對照，面積明顯減少0.996493公頃（ 加計原公有道路、溝渠、河川及未登記地等抵充面積及已 徵收道路面積部分減縮所多出之0.049611公頃，合計1.04 6104公頃）。 ⒋在「公共設施用地負擔」方面法律上陳述部分： ⑴關於「計算負擔總計表」所載「公共設施用地負擔」面 積減少1.046104公頃，違反都市計畫細部計畫及都市計 畫法第26條部分： ①按「都市計畫細部計畫」係實施都市計畫之依據（都 市計畫法第7條第2款）。又經主管機關公布實施之都 市計畫不得隨時任意變更（都市計畫法第26條），上 開規定，為強制禁止規定。市地重劃係都市計畫細部 計畫之下位概念，市地重劃必須依照都市計畫細部計 畫實施。參加人辦理自辦市地重劃，其所規劃之「公 共設施用地面積」，比「都市計畫細部計畫書、圖」 所記載者，若有明顯減少之情事（亦即並非因測量誤 差所致者），則顯然違反都市計畫細部計畫書、圖， 認為違反都市計畫法第26條之強制禁止規定。因此， 在公法方面，主管機關依獎勵土地所有權人辦理市地 重劃辦法第18條規定，應予撤銷其決議，不得准予核 定。在私法方面，若該參加人之理事會，將該「公共 設施用地面積」所減少之面積，反映於「計算負擔總 計表」上，並作為土地分配結果之依據，則該理事會 之決議內容，既以違法之「計算負擔總計表」作為土 地分配結果之依據，其所為決議內容，自屬違反強制 禁止規定，民法第71條定有明文，應為無效。 ②本件，依被告所於96年11月擬定並經內政部核定後公 告之「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區單元一） 細部計畫書」所示，該單元一安和重劃區之總面積為 55.8213公頃，「公共設施用地面積」為25.1709公頃 。其中扣除非屬市地重劃之公共設施用地負擔之10項 用地範圍之「機關用地」0.6公頃，應由單元一重劃 區內全體負擔之公共設施用地面積為24.5709公頃。 觀諸參加人所編製之上開「計算負擔總計表」所載， 整個重劃區實測面積誤差為88.4平方公尺，在安和重 劃區總面積誤差僅為88.4平方公尺之情況下，就公共 設施用地負擔部分：A、就私人公設用地共同負擔總 面積部分：從原來之24.5709公頃，縮減為23.574407 公頃，減少0.996493公頃。B、就原公有道路、溝渠 、河川及未登記地等抵充面積及已徵收道路面積部分 ，從原來之3.443663公頃，減為3.394152公頃，減少 0.049611公頃。上述A＋B＝0.996493＋0.049611＝1. 046104（公頃）（減少1.77％）。故該「計算負擔總 計表」之「公設用地共同負擔總面積」之記載，顯與 上述經公布實施之「擬定臺中市都市計畫（整體開發 區單元一）細部計畫書」所載之「公共設施用地面積 合計25.1709公頃」（扣除不列入公共設施用地共同 負擔之機關用地面積0.6公頃，全部公共設施用地負 擔面積為24.174407公頃），面積明顯減少0.996493 公頃（加計原公有道路、溝渠、河川及未登記地等抵 充面積及已徵收道路面積部分減縮所多出之0.049611 公頃，合計1.046104公頃），可見，參加人辦理自辦 市地重劃，其就公共設施用地負擔部分，顯然違反都 市計畫之細部計畫，從而，違反都市00000000 段規定，至為明確。 ③按依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第1 項及第2條規定準用市地重劃實施辦法第29條第1項規 定，有關「重劃負擔之計算」及「負擔及面積之計算 」，其最後之結論，為「計算負擔總計表」，故「計 算負擔總計表」，乃計算費用負擔及公共設施用地負 擔，及土地所有權人共同負擔比率，藉以算出土地所 有人可分配領回土地之比率，並作為計算「土地分配 結果」之基礎，基此，參加人理事會關於「重劃土地 分配結果案」之決議，必須以「計算負擔總計表」為 基礎。茲該「計算負擔總計表」所載之公共設施用地 面積，既然違背都市計畫細部計畫之內容，違反都市 計畫法第26條前段之強制禁止規定，而該參加人第9 次理事會會議關於「土地分配結果審議案」所通過之 決議，既以該「計算負擔總計表」作為土地分配結果 之依據，則該安和理事會第9次理事會關於「土地分 配結果審議案」之決議內容，自同屬違法，經類推適 用民法第56條第2項、公司法第191條規定，暨民法第 71條規定，應認為該第9次理事會會議關於「土地分 配結果審議案」之決議之內容違反法令，其所為決議 ，應屬無效。參加人就上述關於「土地分配結果審議 案」之決議內容所為公告及其相關圖冊，亦均屬無效 。 ⑵關於「計算負擔總計表」之「公共設施用地負擔」記載 ，違反重劃計畫書部分： ①重劃計畫書應經主管機關核定公告，並經會員大會決 議追認通過：依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦 法」第9條第6款規定：「籌備會之任務如下：……六 、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地 所有權人。」同辦法第26條第1項第2款規定：「籌備 會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市 ）主管機關申請核准實施市地重劃：……二、重劃計 畫書。」第27條第1項規定：「直轄市或縣（市）政 府受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應 予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由並將原 件退回。」又依同辦法第13條第2項第4款規定：「會 員大會之權責如下，……四、追認或修正重劃計畫書 。」足見重劃計畫書經籌備會擬定後應送主管機關核 定後，應再送請會員大會審議通過重劃計畫書追認案 。因此，就經會員大會審議通過之重劃計畫書追認案 而言，其在性質上屬於會員大會之決議案，該重劃計 畫書之內容即屬會員大會之決議內容。 ②參加人之理事會決議內容，違反重劃計畫書內容之效 力：依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第14 條第1項第1款規定：「理事會之權責如下：一、召開 會員大會並執行其決議。」且理事會之理事與重劃會 之關係為委任關係，因此，理事會負有忠實遵守及執 行會員大會決議之義務（另公司法第23條第1項參照 ）。而經會員大會審議通過之重劃計畫書追認案，其 性質屬於會員大會之決議，故理事會有忠實遵守及執 行該重劃計畫書之義務，如理事會決議內容，違反該 重劃計畫書之內容，形同理事會決議之內容違反會員 大會之決議，其所為之決議，應認為無效。 ③參加人所編造之「計算負擔總計表」其中「公共設施 用地負擔」之記載，違反重劃計畫書部分：本件，該 參加人所擬定之「重劃計畫書」，送經被告於97年1 月28日府地劃字第0970008753號函核定同意辦理後， 該重劃計畫書、圖於自97年2月12日至97年3月12日止 辦理公告30日後，該「安和重劃會籌備會」於97年4 月15日召開第1次會員大會，審議通過提案一：「臺 中市安和自辦市地重劃區重劃計畫書追認案」。而稽 之上述經被告核定公告並經會員大會所審議通過之重 劃計畫書所載之「公共設施用地面積合計25.1709公 頃」，與上述「都市計畫細部計畫書、細部計畫圖」 所載者相同，然依該「計算負擔總計表」所記載之「 公共設施用地共同負擔總面積為23.574407公頃」（ 若加計不列入公共設施用地共同負擔之機關用地面積 0.6公頃，全部公共設施用地面積為24.174407公頃） 。兩相對照比較，可知其公共設施用地面積明顯減少 0.996493公頃（加計原公有道路、溝渠、河川及未登 記地等抵充面積及已徵收道路面積部分減縮所多出之 0.049611公頃，合計1.046104公頃），可見，該參加 人辦理自辦市地重劃，其就公共設施用地負擔部分， 顯然違反重劃計畫書之內容，甚為明確。 ④參加人第9次理事會會議就土地分配結果案之決議及 公告，均違反會員大會所通過之重劃計畫書之內容， 其所為決議，應屬無效：本件，參加人第9次理事會 會議關於「土地分配結果」之決議及公告，既係以計 算負擔總計表為計算基礎，因此，該計算負擔總計表 之內容，既有違反會員大會所審議通過之重劃計畫書 之內容，則關於「土地分配結果」之決議及公告即屬 理事會決議之內容，同屬違反重劃計畫書之內容，形 同違反會員大會之決議內容，其所為之決議，應為無 效，至為明確。 ⑶按籌備會、參加人如有違反法令、擅自變更經直轄市或 縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者 ，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。 情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。獎勵土地 所有權人辦理市地重劃辦法第18條定有明文。本件，參 加人所編造並送請被告核定之「計算負擔總計表」，在 「公共設施用地負擔」方面，顯有違法及無效情事，已 如上述。被告不僅未實質審查其上述之違法及無效事由 是否存在，且就有關公共設施用地負擔部分，其公共設 施用地負擔面積，比「都市計畫細部計畫書」及「重劃 計畫書」減少1.046104公頃，明顯違反都市計畫法第26 條規定及變更經主管機關核定之重劃計畫書，主管機關 應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必 要時得解散之。因此，被告就該「計算負擔總計表」核 定案，不得予以核定，乃被告竟未經實質審查，即逕於 原處分1「同意核定，並自000年0月00日生效」，該同 意核定函所為處分，顯然違法。就此，原告於訴願理由 狀中已一再申論敘明，然訴願決定書就此卻刻意不記載 ，亦不於訴願決定之理由中記載其何以不採信之理由， 該訴願決定，同屬違法，甚為明確。 ⒌在「費用負擔」方面事實上陳述： ⑴關於主管機關核定公告及會員大會決議通過之重劃計畫 書部分：本件，該第一單元安和自辦市地重劃籌備會於 96年12月間擬定「臺中市安和自辦市地重劃區重劃計畫 書」，並檢具該重劃計畫書等書、表、圖冊，申請被告 核准市地重劃，經被告於97年1月28日以府地劃字第097 0008753號函核定同意辦理後，該重劃計畫書、圖於自9 7年2月12日至97年3月12日止辦理公告30日並通知土地 所有權人後，該「安和重劃會籌備會」於97年4月15日 召開第1次會員大會，審議通過提案一：「臺中市安和 自辦市地重劃區重劃計畫書追認案」。依上述經被告核 定公告並經會員大會所審議通過之重劃計畫書，其中第 捌項「預估費用負擔」項下記載「一、預估工程費用項 目及其費用、重劃費用及貸款利息之總額」所示，包括 ：工程費用：825,650,000元（整地工程費235,650,000 元、道路工程196,800,000元、共同管道工程35,000,00 0元、排水整治工程70,000,000元、污水下水道工程31, 000,000元、路燈工程15,000,000元、公園開發工程49, 000,000元、管道及管線配合款193,200,000元）、地上 物拆遷補償費：537,600,000元、重劃作業費：72,800, 000元、貸款利息：185,250,450元，合計：1,621,300, 450元。嗣參加人於97年12月31日編製「公共工程設施 施工預算書」，並經參加人於97年10月22日召開第3次 理事會會議，議案討論提案一：「本重劃區重劃工程規 劃設計書、圖及預算書，提請審議案。」辦法：「經本 會審議通過後，送請臺中市政府核轉各該工程主管機關 核定後，據以辦理發包施工。」決議：「經出席理事全 體同意照辦法通過，並依重劃計畫書內容辦理。」等語 。稽之上開「臺中市安和自辦市地重劃區公共設施工程 」預算書，其所載之公共設施工程「總價（總計）：1, 245,872,588元」，係僅就土建工程金額部分，並不包 括「共同管道工程」及「管道及管線配合款」部分，而 該重劃計畫書所記載之土建工程金額為「597,450,000 元」（若加計共同管道工程35,000,000元，管道及管線 配合款193,200,000元，合計為825,650,000元），因此 ，其「土建工程金額」比原預定高出613,422,588元（ 多2.08倍），明顯違反會員大會所決議之費用負擔及支 出之上限原則。 ⑵工程主管機關關於工程費用之核定程序部分： 參加人於97年10月23日以安和重字第097053號函致被告 所屬地政處，主旨：「檢送本重劃區重劃工程規劃計畫 書、圖及預算書各3份，函請送請各該工程主管機關核 定。」等語，經公文往返結果，最後僅經各該工程主管 機關被告建設處及交通處審查結果：被告所屬建設處部 由被告於97年12月19日以府建土字第0970306620號函， 致被告所屬地政處，副知參加人，主旨：「有關本市整 體開發第一單元『臺中市安和自辦市地重劃區』修正後 之重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含交通工程部 分），本府同意備查。餘請本權責辦理。」等語（由被 告所屬建設處代為決行）。再經被告97年12月23日府地 劃字第0970309949號函致參加人，主旨：「有關　貴會 所送修正後之本市整體開發第一單元『臺中市安和自辦 市地重劃區』重劃工程規劃計畫書、圖及預算書（不含 交通工程部分），本府同意備查，餘請本權責辦理，請 查照。」等語（由被告所屬地政局代為決行），函轉參 加人。而被告所屬交通處部分：由被告所屬交通處於98 年1月9日以中交規字第0970024732號函致參加人，副知 被告所屬地政處，主旨：「所送重劃區（整體開發區單 元一）交通工程書、圖，備查，請查照。」等語（按「 預算書」部分並未備查）。再經被告於98年1月12日以 府地劃字第0980008280號函致參加人，主旨「貴會所送 之本市整體開發第一單元「臺中市安和自辦市地重劃區 」重劃工程規劃計畫書、圖及預算書（不含原已備查之 土木工程部分），已經本府交通處准予備查，請檢送修 正後之工程預算書、圖送府以憑辦理，請查照。」等語 （由被告所屬地政局代為決行），函轉參加人。（按地 政局所決行之此函，添加交通處未予備查之「預算書」 ，涉及偽造文書罪嫌）按依「地方制度法」第2條第4、 5款規定：「本法用詞之定義如下：……四、核定：指 上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事 項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力 之謂。五、備查：指下級政府或機關間就其得全權處理 之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機 關知悉之謂。」上述「獎勵自辦重劃辦法」所謂「送請 各該工程主管機關核定」，係指參加人將自辦市地重劃 地區之公共設施工程之設計書圖及工程預算，送請主管 機關所屬之各該工程主管機關，依各該地區所定公共設 施工程費用規定予以審查，並作成決定，以完成該事項 之法定效力之謂。基上，就參加人所送之重劃工程規劃 計畫書、圖及預算書，僅止於工程主管機關「備查」階 段，尚未經「核定」程序，不生核定之法定效力。又關 於建設局部分，依被告所屬建設局之往來公文，僅見其 實質審查「工程規劃」部分之書圖，並備查該修正後之 重劃工程規劃計畫書、圖及預算書，但並未見到該局依 「各該地區所定公共設施工程費用規定」對該「工程預 算書」所列之工程項目之「單價」及依該重劃工程規劃 計畫書、圖所計算之工程項目之「數量」，進行實質審 查之資料及核定金額之意旨；關於交通局部分，依被告 所屬交通局之往來公文，僅見其實質審查交通號誌、標 線等「工程規劃」部分之書圖，並備查該修正後之重劃 工程規劃計畫書、圖，就「預算書」部分，並未備查， 且未見到該局依「各該地區所定公共設施工程費用規定 」對該「工程預算書」所列之工程項目之「單價」及依 該重劃工程規劃計畫書、圖所計算之工程項目之「數量 」，進行實質審查之資料及核定金額之意旨，甚為明確 。 ⑶參加人第4次理事會會議決議部分： 　　　該參加人於98年1月7日召開第4次理事會會議，通過「 提案一：本重劃區重劃工程監造執行計畫書，提請審議 。」案，並於會議紀錄之提案說明二虛偽記載為：「本 區重劃工程規劃設計書、圖及預算書業經被告核定有案 ，……」及通過「提案二：臺中市安和自辦市地重劃區 內重劃工程（含一般、整地、道路、排水整治、污水下 水道、路燈、公園開發、交通等工程）擬委由王矣營造 股份有限公司及其指定之營造公司施工，提請審議。」 案，並於會議紀錄之提案說明二虛偽記載為：「按自辦 重劃區內工程規劃設計書、圖及預算業經臺中市政府核 定有案，依前揭辦法第32條規定，始得發包施工……」 等語，並決議通過該2項提案。然上開重劃工程規劃設 計書、圖及預算書僅經工程主管機關予以「備查」，並 未核定，且被告所屬交通處並未備查該交通工程之「預 算書」，且該備查函發文日期為「98年1月9日」，該參 加人卻於「98年1月7日」召開第4次理事會會議，決議 通過發包施工，故該第4次理事會之決議內容，顯然違 背法令，而為無效。 ⑷關於參加人理事會對於「計算負擔總計表」之決議程序 ：按參加人會係一辦理自辦市地重劃之非法人團體，仍 應依準用或類推適用民法或公司法關於法人或公司之團 體自治原理運作，有關於參加人之各項重劃業務，應經 理事會會議決議行之，重大事項或專屬會員大會議決之 事項者，應經會員大會決議行之。次按該參加人所編造 之「計算負擔總計表」，因事關公共設施用地負擔及費 用負擔之總結果，以及將來整個自辦重劃區如何進行重 劃土地分配結果計算之依據，如此重大之事項，本應提 報理事會會議作成決議。然經稽之該「計算負擔總計表 」送請主管機關核定案，經遍查歷次之理事會會議紀錄 ，竟無經理事會會議審議通過之任何資料，足以證明其 未經參加人理事會決議通過，為不具法定效力之文件， 不應以參加人之名義送請被告核定。 ⑸工程主管核定之工程費用數額與重劃計畫書所記載者有 所不符時，其處理程序：關於工程主管核定之工程費用 數額與重劃計畫書所記載者有所不符時，理事會應提報 會員大會審議通過並依程序修正重劃計畫書，報經主管 機關核定後，據以編造「計算費用負擔總計表」，然參 加人及其理事會就此均未處理。 ⑹關於「計算負擔總計表」之核定程序： 該參加人於99年間不詳月日製作「臺中市安和自辦市地 重劃區計算負擔總計表」，上開「計算負擔總計表」記 載「公共設施用地共同負擔總面積」為23.574407公頃 ，比「都市計畫細部計畫書」及「重劃計畫書」所載「 公共設施用地負擔面積」減少1.046104公頃（比率減少 1.77％）；另「費用負擔總額」部分為1,912,000,000 元，比「重劃計畫書」增加290,699,550元（比率增加 1.77％）。就其中記載「費用負擔總額」部分為1,912, 000,000元，依被告在「計算負擔總計表之核定」訴願 案件中，於101年7月9日以府授地劃一字第1010111060 號函檢送之訴願補充答辯書檢附之附表記載，包括「工 程費用：1,458,706,576元」、「地上物拆遷補償費：3 80,493,424元」、「重劃作業費72,800,000元」,3項合 計1,912,000,000元。其中，「工程費用1,458,706,576 元」部分，則包括「土建工程費用：1,245,872,588元 」及「管道及管線配合款：212,833,988元」兩部分； 就「土建工程費用：1,245,872,588元」，包括「土建 工程1,107,250,748元」、「各項保險費7,750,755元」 、「勞工安全衛生管理費6,643,504元」、「環保清潔 保護費11,072,507元」、「空氣污染防制費9,537,778 元」、「營造工程品管費11,072,507元」、「包商利潤 、管理及雜費33,217,522元」「營業稅59,327,266元」 ，小計1,245,872,588元；就管道及管線配合款：212,8 33,988元部分，包括：「自來水工程費30,300,000元」 、「瓦斯工程費63,000,000元」、「電信工程費5,190, 776元」、「電力工程費41,284,427元」、「管線工程 統一挖補作業基金3,618,785元」、「下埒分線灌溉渠 道工程費69,440,000元」，小計212,833,988元。參加 人於99年12月12日以安和重字第099193號函將上開「計 算負擔總計表」送請被告核定，經被告所屬地政局於10 0年1月18日以中市地劃一字第1000001519號函，主旨： 「貴會所送『臺中市安和自辦市地重劃區計算負擔總計 表』，准予備查，復請查照。」等語。可見，該主管機 關就該計算負擔總計表僅准予備查，尚未予核定，不生 核定之法定效力。 ⑺參加人所編製之計算負擔總計表，其公共設施用地負擔 面積及費用負擔數額，與重劃計畫書所記載者，有所不 符時該參加人及其理事會就此並未為任何處理程序。 ⑻參加人第9次理事會會議決議及公告部分： 　　　參加人於於100年2月10日召開第9次理事會會議，通過 　「臺中市安和自辦市地重劃區重劃後土地分配結果，業 已分配完竣，提請審議案。」並於提案說明三虛偽記載 ：「本區重劃負擔總計表，業經被告於100年1月18日以 中市地劃一字第1000001519號函核定在案。」等語，將 上開被告所屬地政局100年1月18日中市地劃一字第1000 001519號之「准予備查函」，虛偽記載為「被告」之「 同意核定函」，並將該不實事項登載在其業務上所製作 之文書，即「臺中市安和自辦市地重劃區重劃會第9次 理事會會議紀錄」上，足生損害於參加人及全體會員之 利益（此部分已提出告訴在案，刻由臺灣臺中地方法院 檢察署101年度偵字第20326號偵辦中）。嗣參加人於10 0年3月7日以安和重字第100023號公告暨於100年3月11 日以安和重字第100024號函檢附「臺中市安和自辦市地 重劃區重劃後土地分配結果」及其相關圖冊（計算負擔 總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖、 重劃前地籍圖、重劃前後地籍圖）通知區內各地主所為 之該重劃區重劃後土地分配結果。案經原告等提出異議 ，經調解不成立，而提起民事訴訟。 ⑼在參加人於100年2月10日召開第9次理事會會議作成決 議之後，被告或其所屬地政局嗣作成下列補正程序： ①被告於101年5月2日以府授地劃一字第1010073392號 函，主旨：「有關本府97年12月23日府地劃字第0970 309949號函主旨『……重劃工程規劃設計書、圖及預 算書（不含交通工程部分），本府同意備查……』應 更正為「……重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不 含交通工程部分），本府同意核定……」等語（未通 知原告）。 ②被告於101年5月2日以府授地劃一字第1010073393號 函，主旨：「有關本府於98年1月12日以府地劃字第0 980008280號函主旨「……重劃工程規劃設計書、圖 及預算書（不含原已備查之土木工程部分），已經本 府交通處准予備查……」應更正為「……重劃工程規 劃設計書、圖及預算書（不含原已備查之土木工程部 分），本府同意核定……」等語（未通知原告等人） 。 ③被告於101年5月2日以府授地劃一字第1010073396號 函，主旨：「……有關本府99年12月1日府地劃字第0 990349120號函，主旨「貴會所送下埒分線灌溉水路 改善細部設計圖及工程預算書一案審查意見……」應 更正為「……貴會所送下埒分線灌溉水路改善細部設 計圖及工程預算書，本府同意核定……。」等語（未 通知原告） ④被告所屬地政局於101年5月10日以中市地劃一字第10 10016873號函，主旨：「本局100年1月18日以中市地 劃一字第1000001519號函對貴會所送『臺中市安和自 辦市地重劃區計算負擔總表』准予備查乙案。應予撤 銷，請查照。」等語。 ⑤原處分1主旨：「貴會所送『臺中市安和自辦市地重 劃區計算負擔總表』同意核定，並自000年0月00日生 效，請查照。」等語。 ⑽原告對被告於101年5月2日以府授地劃一字第101007339 2號函及101年5月2日以府授地劃一字第1010073393號函 兩項更正為「同意核定」處分，提起訴願，並另對被告 於101年5月2日以府授地劃一字第1010073396號函更正 為「同意核定」處分，提起訴願，理由為該3函所更正 之對象為「備查函」（非行政處分），且性質上為「函 轉函」（函轉工程主管機關所為之備查函），不能更正 為「核定處分」（行政處分），且該3項更正函所為核 定處分，係由「被告所屬地政局」代行以「被告」名義 所核發，其所為更正為「同意核定」之標的，係地政局 代行被告名義所發之「函轉函」，並非工程主管機關即 「被告所屬建設處（局）」及「被告所屬交通處（局） 」所發之備查函，顯屬越權行為，依法無效，且該工程 主管機關被告所屬建設處（局）及交通處（局）至今僅 為「准予備查」階段（甚至交通處之備查函，對「工程 預算書」部分，並未備查），尚未為「核定」處分，更 未依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條第2項 規定，依「各該地區所定公共設施工程費用規定」，予 以審查（實質審查）。所謂「各該地區所定公共設施工 程費用規定」，係指「公共工程委員會」所公布之臺灣 地區北區、中區、南區及東區之「公共工程價格資料庫 」所公告之工程項目「單價」規定。上開訴願甫經內政 部訴願決定駁回（101年11月30日臺內訴字第101032899 7號，案號：0000000000），現提起行政訴訟，由鈞院 102年度訴字59號審理中。 ⒍法律上陳述部分： ⑴關於自辦市地重劃費用負擔應接受核定與審議的理論基 礎：按市地重劃，採「受益者負擔原則」及「自償性原 則」，故市地重劃所創利益及所需負擔，由參加市地重 劃之全體土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並 以重劃區內未建築土地折價抵付關於自辦市地重劃之費 用負擔。自辦市地重劃之費用負擔，一方面牽涉道路、 橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共 設施之規劃設計費、施工費、整地費、材料費及工程管 理費，因該項費用之價格高低，顯然會影響上開公共設 施之工程品質，故如何確保該公共設施之工程品質？顯 與公共利益有關，自應受工程主管機關之審查與核定（ 外部監督）。另一方面，該項費用負擔，既需由參加重 劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃 區內未建築土地折價抵付，則其費用負擔之多寡，攸關 重劃區內全體土地所有權人之利益，與私人利益有關， 自應受參加人之會員大會之審議與規制（內部監督）。 基於私法自治原則之團體自治原理，該項費用負擔，應 經會員大會審議，基於多數決同意後，始能取得拘束全 體土地所有權人並共同負擔其費用之正當化基礎。若欲 以工程主管機關單方核定之工程費用，而強迫全體土地 所有權人接受並共同負擔其費用，尚無法律依據，亦欠 缺正當化基礎。因此，自辦市地重劃之費用負擔，涉及 公共利益與私人利益，除應受到框架立法之規範外，仍 應接受會員大會之審議與監督（內部自治監督）與工程 主管機關之審查與監督（外部監督）之雙重審查與監督 。 ⑵關於自辦市地重劃費用負擔的核定與審議規定框架立法 部分： 有關自辦市地重劃之費用負擔應如何確定？不僅攸關工 程品質與公共利益，且牽涉重劃區內全體土地所有權人 即參加人會員之利益，影響層面既深且鉅，有必要以法 律明確規定之。但依現行之「框架立法」，即依平均地 權條例第58條第2項規定授權主管機關內政部制訂公布 之「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」，其中第32 條規定：「（第1項）自辦市地重劃地區之公共設施工 程，理事會應依有關規定規劃、　設計及監造，並委由 合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並 應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核 定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計 畫，送請各該工程主管機關備查。（第2項）各該工程 主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工 程費用規定予以審查。（第3項）重劃工程施工期間， 理事會應督促監造單位及施工廠商依有關施工規範辦理 ，並定期申請各該工程主管機關會同實施查核。」第33 條第2、3項規定：「（第2項）重劃會於辦理重劃土地 分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主 管機關核定。（第3項）前項計算負擔總計表有關工程 費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地 改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大 會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載 數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程 費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補 償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」 ⑶關於自辦市地重劃費用負擔的核定與審議規定框架立法 的分析： 依上述規定，有關費用負擔之其中「工程費用」部分， 僅應以「送經各工程主管機關核定之數額」為準，然就 其應否經過實際支付該項費用負擔之全體土地所有權人 所組織成立之參加人會員大會的審議通過，以及若該工 程主管機關就工程費用所核定之數額，與會員大會所審 議通過之「重劃計畫書」所載者有所不符時，究竟應以 何者為準？以及若欲以工程主管機關就工程費用所核定 之數額為準，應如何提報會員大會審議通過並依程序修 正原重劃計畫書及報請主關機關核定，據以編造計算負 擔總計表？等問題，上述規定均付之闕如。故上述規定 顯然對於會員大會之審議職權及會員之財產權的保護， 顯然不週（亦即國家對人民之基本權保障，負有客觀的 保護義務，於此卻保護不足），且工程主管機關何以有 權代替參加人之全體會員決定要負擔多少費用？參加人 之會員大會及其會員何以要受其拘束？有何法律依據及 正當化事由？獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33 條第3項規定，是否已符合法律保留原則及比例原則？ 又在參加人將自辦市地重劃業務委辦予重劃開發實施者 之情形，參加人之理事會通常已被「重劃開發實施者」 主導及控制，該重劃開發商為獲取最大利益，其將工程 費用灌水提高，以便將來獲取更多折價抵付之抵費地面 積，是最常用之伎倆，若該工程主管機關怠於審查核定 或承辦人員故意護航該重劃之「開發實施者」，則參加 人之全體會員如何受到保障？凡此，均待深論。 ⑷對於「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第33條第 3項規定的違憲審查：按「人民之……財產權，應予保 障。」、「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他 人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利 益所必要者外，不得以法律限制之」憲法第15條、第23 條分別定有明文。「憲法第15條規定，人民財產權應予 保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定 必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政 機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且 未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，迭經本院解釋在 案。」司法院大法官會議釋字第488號解釋參照。如上 所述，關於自辦市地重劃之費用負擔，一方面因牽涉公 共設施之重劃工程品質以及如何確保其工程品質之問題 ，自與公共利益有關，有關其工程費用，自應受工程主 管機關之核定（審查與監督）。另一方面，該項費用負 擔，既需由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共 同負擔，並提供重劃區內未建築土地折價抵付，則其費 用之多寡（尤其「工程費用」是占費用負擔之最大比例 者），自與重劃區內全體土地所有權人之利益有關，應 受參加人之會員大會及其會員之審議（審查與監督）。 因此，關於自辦市地重劃之費用負擔，除應受到框架立 法之規範外，仍應接受會員大會之審議與監督（內部自 治監督）與工程主管機關之審查與監督（外部監督）。 基此，會員大會之審議（審查與監督），與工程主管機 關之核定（審查與監督），兩者均不可或缺，亦不可偏 廢。況工程主管機關對於參加人辦理自辦市地重劃之工 程費用所核定之數額，參加人之會員大會何以須受其拘 束？其法律依據及正當化事由何在？尚有疑義。縱然該 工程費用已送請工程主管機關核定在案，基於私法自治 原則之團體自治監督之法理，該參加人之會員大會仍得 行使會員大會之審議權利。況會員大會對於自辦市地重 劃之費用負擔的審議，牽涉自己對於費用負擔多寡與須 提供多少抵費地面積折價抵付之問題，攸關自己之財產 權，並涉及自己作為參加人之會員的權利與義務問題， 均屬於受憲法保障之基本權內容，若欲對會員之財產權 負擔以及作為參加人之會員的權利，予以限制或剝奪， 仍應具有憲法第23條所定之法定事由，並合乎法律保留 原則及比例原則時，始得為之。 ⑸從該行政法令之制訂沿革言，「獎勵土地所有權人辦理 市地重劃辦法」第31條第2、3項規定修訂沿革可知，於 81年修正發布之「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法 」第31條第3項規定：「有關工程費用，應以送經各工 程主管機關核定。工程費用、重劃費用及貸款利息，以 送經會員大會審議通過並經直轄市或縣（市）主管機關 核定之重劃計畫書所載數額為準」，亦即會員大會對於 重劃之費用負擔（工程費用、重劃費用及貸款利息3項 ），仍具有審議之權利。然嗣後自89年以後修正發布之 「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第33條第3項 規定，修正為僅以「有關工程費用，應以送經各工程主 管機關核定之數額為準」，而將「送經會員大會審議通 過並經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書所 載數額為準」之明文規定全部刪除，顯然將會員大會對 於「工程費用」之審議權限，予以剝奪或限制。然純從 法理言，該工程主管機關豈能代替屬於私人團體之參加 人決定某項工程費用要負擔多少數額？且該參加人之會 員大會及其會員對於自己究竟要負擔多少費用，何以不 能有表達意見或審議之權利？何以要受工程主管機關核 定數額之拘束？其法律依據或正當化事由何在？故上述 修正規定，已明顯剝奪或限制參加人之會員大會及其會 員關於工程費用的審議權利，並嚴重侵害重劃會全體會 員之財產權。而觀諸該辦法第33條第3項規定，僅係「 行政命令」，並非「法律」，其就「有關工程費用，應 以送經各工程主管機關核定之數額為準」之規定，顯已 逾越法律之授權範圍，違反法律保留原則及比例原則， 並違法侵害參加人之會員大會及其會員受憲法保障之會 議審議權及財產權。 　 ⑹從私法自治原則之團體自治監督法理言： 　　　 按自辦市地重劃，係由土地所有權人自行組織「參加人 」辦理之，故參加人乃係一自治之組織，其運作須依「 團體自治法理」（內部自治控制）為之，即由重劃區內 之土地所有權人（會員）依民主與法治之原則運作，基 於「民主原則」，由會員組織會員大會，為參加人之最 高權力機關，負責審議參加人之章程案、選任案、監督 案、預算及決算案及重要決策事項案等，依少數應服從 多數，多數尊重少數，以依共識決或多數決形成「參加 人」之團體意志；基於「法治原則」，訂立章程、設立 執行（理事會）與監督（監事會）組織，以確保理事匯 集監事會確實依法令、章程及會員大會之決議執行重劃 相關事項，並依「民事委任關係」及「刑事背信罪」之 法律關係，作外部控制。因此，就參加人之組織運作本 身，係受私法規範，會員依「團體自治監督法理」（內 部自治控制）運作參加人，於必要時，準用或類推適用 民法總則及公司法之相關規定。值得注意的是，自辦市 地重劃只要區域內之全體土地所有權人，其人數及所持 有之面積均超過半數，即可申請辦理，其經主管機管核 准辦理之後，不同意參加自辦市地重劃之土地所有權人 ，亦被強制參加市地重劃，具有強制性（最高法院80年 度臺上字第2368號民事判決要旨參照）。基此，上述「 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第33條第3項規 定：「前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各 工程主管機關核定之數額為準；……」而不需要以「提 交會員大會審議通過之數額為準。」變成工程主管機關 對工程費用數額之核定效力優先於參加人會員大會之審 議權限，並有權替參加人之全體會員決定該項自辦市地 重劃之工程費用究竟多少？該參加人會員大會對於工程 費用之審議及監督權限已被剝奪或限制。苟如此，顯然 違反「團體內部自治監督」之法理。雖依「獎勵土地所 有權人辦理市地重劃辦法」第13條第2項第4、7款：「 會員大會之權責如下：……四、追認或修正重劃計畫書 。……七、預算及決算之審議。」之規定，似有實現團 體內部自治監督法理之規定，但此項規定過於寬泛模糊 ，能否排除同辦法第33條第3項：「前項計算負擔總計 表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額 為準；……」規定之適用，顯有疑義。因此，「獎勵土 地所有權人辦理市地重劃辦法」第33條第3項規定（工 程主管機關對於工程費用之核定處分），與同辦法第13 條第2項第4、7款規定（會員大會對於工程費用及理事 會決議是否遵守會員大會決議之審議權限）所實現之團 體內部自治監督之法理兩者間，有某種程度之緊張與對 立關係存在。按有關重劃計畫書所載之費用負擔，屬於 會員大會之決議內容，理事會負有忠實遵守及執行之義 務。如工程主管機關所核定數額與重劃計畫書所載數額 不符時，亦即發生工程主管機關之核定處分與會員大會 之決議內容不符時，應如何處理？何者優先適用？之問 題。 ⑺從自辦市地重劃之實務言： 依平均地權條例第58條第1項前段規定，自辦市地重劃 由土地所有權人自行組織參加人辦理之，雖以「參加人 」為自辦市地重劃之主體，但甫被組織成立之參加人， 尚無相當財產，亦無關於市地重劃之專業技術及人力， 根本無法辦理市地重劃。因此，在實務上，通常係由欲 擔任「開發實施者」之財團及重劃公司，以自己或借名 購得重劃區內一定面積之土地，籌組「籌備會」及成立 自辦市地重劃區重劃會。為求能控制及主導該參加人之 運作，已在事先擬定之參加人章程、重劃計畫書暗藏有 利於自己之條款（例如在章程規定大部分之會員大會職 權授權理事會辦理，及將參加人之重劃業務委託該開發 實施者辦理，將來抵付費用負擔之抵費地不採公開標售 方式，而按重劃後評定地價出售於該委辦之開發實施者 或其指定人），並利用徵求委託書及人頭地主方式，掌 控該參加人之第1次會員大會，以多數表決通過章程案 、重劃計畫書追認案及理事、監事選任案，由其所控制 之理事會即根據授權作出許多不利於全體會員，卻有利 於「開發實施者」之決議。例如：本件參加人所委辦之 開發實施者寶慶公司及東興公司，於辦理安和重劃區之 自辦市地重劃時，將公共設施用地負擔面積減少1.0461 04公頃，該土地面積原屬全體會員所有，既然無庸負擔 該公共設施用地面積，自仍屬全體會員所有，但其卻利 用「將公共設施用地負擔比率降低，將費用負擔比率調 高，總重劃負擔比率不變」之方式，將工程費用灌水提 高（按公共設施用地面積既已減少1.046104公頃，其工 程費用自應減少，始合情理），欲以提高費用負擔，以 增加抵付之抵費地面積，將該多出之1.046104公頃土地 移作抵費地，折價出售予該開發實施者或其指定人。基 此，該參加人理事會所決議通過並送請主管機關核定之 市地重劃之工程設計書、圖及工程預算書，若該工程機 關怠於審查核定或承辦人員故意護航該重劃「開發實施 者」（因自辦市地重劃之利益龐大，容易發生官商勾結 情事），而對於該送請核定之工程設計書、圖及工程預 算書，遽准予核定，依「獎勵土地所有權人辦理市地重 劃辦法」第33條第3項規定：「有關工程費用，應以送 經各工程主管機關核定之數額為準」，則該參加人之全 體會員將受到費用負擔增加（工程費用被灌水）及減少 土地分配面積（1.046104公頃）之損失，全體會員之審 議權利及財產權將因此受害。而該開發實施者卻不僅獲 得工程費用被灌水提高之不當利益，並以該被灌水提高 之不當利益，將全體會員所有之土地，用以折價抵付費 用負擔，而非法截取抵費地面積，再次獲得鉅額利益（ 重劃後評定地價與市價之差距約4倍）。足見，在參加 人之會員大會對於工程費用之審議與監督權限被剝奪限 制之情況下，如工程機關未嚴予把關、怠於審查核定或 承辦人員故意護航該重劃「開發實施者」，其危害既深 且鉅，不僅損害公共利益（公共設施用地面積減少1.04 6104公頃），且侵害私人利益（會員因費用負擔增加， 提供抵費地之面積須增加，受分配領回之土地面積因而 減少）。基此，將參加人會員大會對於工程費用之審議 權限剝奪或限制，將侵害參加人會員受憲法保障之會員 大會之審議權及全會員之財產權。基上，89年修正公布 之「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第33條第3 項「有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數 額為準」之規定，已剝奪或限制參加人會員大會對於工 程費用之審議權限，將侵害參加人會員受憲法保障之會 員大會之審議權及全體會員之財產權，復逾越法律之授 權範圍（平均地權條例第58條第2項規定參照），侵害 公共利益與私人利益，既深且鉅，不僅並未增進公共利 益，且不合法律保留原則及比例原則，其違法違憲之事 證，甚為明確。 ⑻本件計算負擔總計表內關於「土地改良物或墳墓之拆遷 補償費」，雖經理事會查定，惟未經提交會員大會通過 ： 按「（第1項）重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓 ，應予補償；其補償數額，由理事會依照直轄市或縣（ 市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定 ，並提交會員大會決議後辦理。」獎勵土地所有權人辦 理市地重劃辦法第31條訂有明文。次按「獎勵土地所有 權人辦理市地重劃辦法第33條第2項所謂『土地改良物 或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過 之數額為準』，應係該辦法第13條第2項第8款所指『理 事會、監事會提請審議事項』，而為該條第4項所指不 得經會員大會決議授權由理事會辦理之事項，……」最 高行政法院103年度判字第57號判決著有明文。據此， 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第1項所訂 ，關於土地改良物或墳墓之拆遷補償費之決議，係專屬 參加人會員大會之職權，不得授權理事會辦理，規定甚 為明確。查本重劃區自被告核准重劃迄今，參加人僅於 重劃之初，在97年4月15日召開第1次會員大會；嗣後， 參加人並未就「土地改良物或墳墓之拆遷補償費」之審 議，再次召開會員大會。依最高行政法院前開判決意旨 ，在參加人召開會員大會，審議通過「土地改良物或墳 墓之拆遷補償費」之前，被告尚不能對本件計算負擔總 計表予以核定。故原處分1要有違背獎勵土地所有權人 辦理市地重劃辦法第33條之規定。 ⒎主管機關內政部對於市地重劃之費用負擔的函釋見解與違 法審查： 　⑴關於公共設施用地面積或費用負擔較重劃計畫書有所增 減時，應否先提會員大會審議修正通過，依程序修正重 劃計畫書，再據以編造計算負擔總計表乙節，主管機關 內政部先後曾作出函釋：內政部83年3月15日臺（83） 內地字第8303196號函謂：「依獎勵土地所有權人辦理 市地重劃辦法第31條第3項規定：『前項計算負擔總計 表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定。工程 費用、重劃費用及貸款利息，以送經會員大會審議通過 並經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書所載 數額為準。』；又同辦法第30條第1項規定：『自辦市 地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定之標 準規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證 ；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核 前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。』是 有關自辦市地重劃申請核備計算負擔總計表，其工程費 用，如工程主管機關所核定數額與重劃計畫書所載數額 不符時，應先提會員大會審議，修正通過，並依程序修 正重劃計畫書，再據以編造計算負擔總計表，送請直轄 市或縣市主管機關核備（按：原獎勵土地所有權人辦理 市地重劃辦法第30條、第31條修正後為第32條、第33條 ，內容已稍有變更）。」內政部83年4月8日臺（83）內 地字第8304302號函謂：「有關『自辦市地重劃之計算 負擔總計表，其工程費用如工程主管機關所核定數額與 重劃計畫書所載數額不符時，應先提會員大會審議，修 正通過，並依程序修正重劃計畫書，再據以編造計算負 擔總計表。』前經本部83年3月15日臺（83）內地字第8 303196號函示有案。本案貴處建議『如增減之工程費用 毋需調高重劃負擔時，得免予修正重劃計畫書。』乙節 ，在不影響重劃品質及重劃區土地所有權人之權益下， 本部同意貴處意見。」內政部85年1月5日臺（85）內地 字第8575544號函，要旨：「……自辦市地重劃計畫負 擔總計表，其重劃費用或貸款利息數額如與重劃計畫書 所載不符，且其增減之數額毋需調高重劃負擔時，得免 予修正重劃計畫書。」內容：……案經本部邀集臺灣省 政府地政處、臺北市政府地政處，高雄市政府地政處等 有關機關研商，獲致結論如下：「自辦市地重劃依『獎 勵土地所有權人辦理市地重劃辦法』第31條第3項計算 負擔總計表時，其經工程主管機關核定之工程費用，或 重劃費用、貸款利息與重劃計畫書不符時，在不影響重 劃品質及重劃區土地所有權人之權益下，如增減之費用 毋需調高重劃負擔時，得免修正重劃計畫者，但計算負 擔總計表應送經會員大會審議通過後再送請直轄市或縣 （市）主管機關核備，以資簡化。」內政部101年4月20 日內授中辦地字第10160016825號函謂：「按自辦市地 重劃計算負擔總計表係作為土地分配計算負擔之依據， 表內有關費用負擔數額，應依獎勵土地所有權人辦理市 地重劃辦法第33條規定辦理。另重劃計畫書所載公共設 施用地面積係屬概估性質，其重劃計畫負擔總計表公共 設施用地負擔計算數額，仍應以實測面積為準（參照『 市地重劃作業手冊』第53頁）。是以，公共設施用地面 積或費用負擔較重劃計畫書有所增減時，倘未涉及變更 都市計畫規劃內容及未超過重劃計畫書所核定重劃負擔 比率，在不影響重劃品質及重劃土地所有權人權益下， 得免修正重劃計畫書。至可否免提會員大會審議乙節， 得參照內政部99年3月5日內授中辦字第0990042246號函 釋辦理。」 ⑵基上，依內政部上開4項函釋之見解，公共設施用地面 積或費用負擔較重劃計畫書有所增減時，得免修正重劃 計畫書，必須滿足4項條件「未涉及變更都市計畫規劃 內容；未超過重劃計畫書所核定重劃負擔比率；不影響 重劃品質；不影響重劃土地所有權人權益。」如欠缺上 述4項條件之其中一項，有關自辦市地重劃申請核備計 算負擔總計表，其工程費用，如工程主管機關所核定數 額與重劃計畫書所載數額不符時，即應先提會員大會審 議，修正通過，並依程序修正重劃計畫書，再據以編造 計算負擔總計表，送請直轄市或縣市主管機關核定。由 此可見，就費用負擔之核定與審議部分，縱然「獎勵土 地所有權人辦理市地重劃辦法」第33條第3項已規定： 「有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額 為準」，主管機關之函釋見解，仍認定公共設施用地面 積或費用負擔較重劃計畫書有所增減時，如有「涉及變 更都市計畫規劃內容；超過重劃計畫書所核定重劃負擔 比率；影響重劃品質；影響重劃土地所有權人權益」之 其中一項之情事時，即應先提會員大會審議，修正通過 ，並依程序修正重劃計畫書，再據以編造計算負擔總計 表，送請直轄市或縣市主管機關核定，上述見解，雖然 將會員大會對費用負擔的審議權限稍做限縮，基本上仍 承認會員大會之審議權限。但從「獎勵土地所有權人辦 理市地重劃辦法」第13條第2項第4、7款規定：「會員 大會之權責如下：……四、追認或修正重劃計畫書。… …七、預算及決算之審議。」規定言，參加人屬於非法 人團體，基於團體自治監督之法理，重劃計畫書之內容 ，屬於會員大會決議之內容，理事會有忠實遵守及執行 會員大會決議之義務，如理事會對於工程費用預算之決 議，與重劃計畫書所載者不同，自有提報會員大會審議 是否通過該工程費用預算案及決定是否通過修正重劃計 畫書案（即修正原會員大會之決議）之義務。因此，「 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第33條第3項規 定（工程主管機關對於工程費用之核定處分），與同辦 法第13條第2項第4、7款規定（會員大會對於工程費用 及理事會決議是否遵守會員大會決議之審議權限）所實 現之團體內部自治監督之法理兩者間，有某種程度之緊 張與對立關係存在。如工程主管機關所核定數額與重劃 計畫書所載數額不符時，亦即發生工程主管機關之核定 處分與會員大會之決議內容不符時，應如何處理？何者 優先適用？之問題。上述內政部之4項函釋見解，均認 為有關工程費用，以送請工程主管機關核定之數額為準 ，如工程主管機關核定之數額（費用負擔）較重劃計畫 書有所增減時，倘未涉及變更都市計畫規劃內容及未超 過重劃計畫書所核定重劃負擔比率，在不影響重劃品質 及重劃土地所有權人權益下，得免修正重劃計畫書。反 之，倘有「涉及變更都市計畫規劃內容；超過重劃計畫 書所核定重劃負擔比率；影響重劃品質；影響重劃土地 所有權人權益」之其中一項之情事時，即應先提會員大 會審議，修正通過，並依程序修正重劃計畫書，再據以 編造計算負擔總計表，送請直轄市或縣市主管機關核定 。似乎認為有關工程費用，工程主管機關之核定處分與 會員大會之決議內容不符時，仍以工程主管機關之核定 數額為準（優先適用），只是仍應尊重團體內部自治監 督之法理（後補適用），而在程序上，仍應「先提會員 大會審議，修正通過，並依程序修正重劃計畫書，再據 以編造計算負擔總計表，送請直轄市或縣市主管機關核 定。」按工程主管機關之核定處分與會員大會之決議內 容不符時，應優先適用主管機關之核定處分，其法律依 據為何？正當化事由為何？是否具有妥當性？顯然仍有 疑義。 ⑶關於計算負擔總計表所載之公共設施用地面積或費用負 擔較重劃計畫書有所增減時，應否單獨提報會員大會通 過後，再送請主管機關核定：關於計算負擔總計表所載 之公共設施用地面積或費用負擔較重劃計畫書有所增減 時，應否單獨提報會員大會通過後，再送請主管機關核 定乙節，依內政部99年3月5日內授中辦地字第09900422 46號函釋，略以：「自辦市地重劃區計算負擔總計表係 作為土地分配計算重劃負擔依據已有審核機制，且其分 配結果應經會員大會認可通過後，依同辦法第34條規定 將上述負擔總計表及分配結果相關圖測辦理公告及通知 土地所有權人，故應無再限制負擔總計表應單獨提報會 員大會通過，以簡化處理流程。」等語。惟查，該計算 負擔總計表，主要記載公共設施用地負擔及費用負擔之 總結果，並進一步係作為計算土地分配面積及抵費地面 積之依據。而如上所述，在「公共設施用地負擔」及「 費用負擔」兩者任何一項，若與經主管機關核定及會員 大會審議通過之「重劃計畫書」所記載者有所不符者， 依內政部上開4函之見解，均認定公共設施用地面積或 費用負擔較重劃計畫書有所增減時，如有：①涉及變更 都市計畫規劃內容；②超過重劃計畫書所核定重劃負擔 比率；③影響重劃品質；④影響重劃土地所有權人權益 ，其中一項之情事時，即應先提會員大會審議，修正通 過，並依程序修正重劃計畫書，再據以編造計算負擔總 計表，送請直轄市或縣市主管機關核定。依上述內政部 函釋見解，雖然將會員大會對費用負擔的審議權限稍做 限縮，基本上仍承認會員大會之審議權限。況依上述內 政部85年1月5日臺（85）內地字第8575544號函，仍認 定：「在不影響重劃品質及重劃區土地所有權人之權益 下，如增減之費用毋需調高重劃負擔時，得免修正重劃 計畫者，但計算負擔總計表應送經會員大會審議通過後 再送請直轄市或縣（市）主管機關核備，以資簡化。」 茲該內政部99年3月5日內授中辦地字第0990042246號函 釋，又謂：「自辦市地重劃區計算負擔總計表係作為土 地分配計算重劃負擔依據已有審核機制，且其分配結果 應經會員大會認可通過後，依同辦法第34條規定將上述 負擔總計表及分配結果相關圖測辦理公告及通知土地所 有權人，故應無再限制負擔總計表應單獨提報會員大會 通過，以簡化處理流程。」其兩項現行有效之函釋內容 ，已互相牴觸。 ⑷次按有關「重劃分配結果之認可」，依獎勵土地所有權 人辦理市地重劃辦法第13條第2項第5款，固屬會員大會 之職權，但依同條第4項，獎勵重劃辦法第13條第2項規 定，「重劃分配結果之認可」為得經會員大會決議授權 由理事會辦理之事項。如依該內政部99年3月5日內授中 辦地字第0990042246號函釋認為：「該計算負擔總計表 在土地分配之前，應先送主管機關核定，已有審核機制 ，且依同辦法第34條規定，其分配結果應經會員大會認 可通過後，應將上述負擔總計表及分配結果相關圖測辦 理公告及通知土地所有權人，故應無再限制負擔總計表 應單獨提報會員大會通過，以簡化處理流程。」則依同 辦法第34條所定「重劃分配結果應經會員大會認可乙節 ，依同辦法第13條第4項規定，係得授權理事會辦理之 事項。苟如此，則變成理事會之「重劃分配結果案」應 送經會員大會認可，會員大會又將此「重劃分配結果認 可案」授權理事會辦理，產生循環論證，而實際上會員 大會已無從進行審議，此在「開發實施者」主導控制之 參加人理事會，假參加人之名，實際上圖利該「開發實 施者」之實情形，會員大會的審議職權已被架空，會員 的土地財產，形同「開發實施者」之殂上肉，任其為所 欲為，問題將更為嚴重。因此，若不在「重劃分配結果 」之前程序，即編造「計算負擔總計表」之階段，應將 其送請會員大會審議通過之後，再送請主管機關核定， 勢將產生如本件訴訟所述之嚴重弊端，並嚴重剝奪會員 大會之審議權限及侵害會員之財產權。基此，上述內政 部99年3月5日內授中辦地字第0990042246號函釋見解， 顯有可議，且有為重劃開發實施者（財團及重劃公司） 護航之嫌。 ⑸又依獎勵重劃辦法第33條第2項規定：「重劃會於辦理 重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣 （市）主管機關核定。」據此，在程序上，必須先將「 計算負擔總計表」送請主管機關核定之後，始得據以作 為土地分配計算之依據。但在「計算負擔總計表」被核 定之前，即已發生「計算負擔總計表」所載之公共設施 用地負擔（及比率）與費用負擔（及比率），與經主管 機關所核定並經會員大會審議通過之「重劃計畫書」所 記載者有所增減之情事，若未經理事會決議，並提交會 員大會審議通過修正重劃計畫書（獎勵重劃辦法第13條 第2項第4款），並再送請主管機關核定公告（獎勵重劃 辦法第26條第1項第2款、第27條）之前，則該主管機關 依獎勵重劃辦法第18條規定，即應以參加人擅自變更經 直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書為由，予 以警告或撤銷其決議，情節重大者，應命其整理，必要 時得解散之。從而，在經核定之重劃計畫書被修正並重 新核定之先決問題未被處理之前，自不得據以核定「計 算負擔總計表」。又該「計算負擔總計表」既尚未經確 定，自不得再據以辦理重劃之土地分配，自亦無從經會 員大會認可其重劃分配結果。基此，該內政部99年3月5 日內授中辦地字第0990042246號函釋見解，顯然以「重 劃分配結果認可」之後程序，來否定「會員大會審議」 及「修正重劃計畫書」及再核定公告之先程序的必要性 ，亦有倒果為因之嫌，實不足採。 ⑹又該內政部99年3月5日內授中辦地字第0990042246號函 釋內容，已忽略了上述「計算負擔總表」有關工程費用 及負擔比率，若與經核定「重劃計畫書」內容不符時， 必須修正重劃計畫書之問題，且依獎勵重劃辦法第13條 第2項第4款及第2項規定，追認或修正重劃計畫書，為 專屬會員大會之職權，不得授權理事會辦理。又該項函 釋內容已擅自變更「獎勵重劃辦法」所定之會員大會審 議（內部自治監督）及主管機關審查及核定（外部監督 ）之雙重監督機制設計，以行政函釋剝奪會員大會審議 權限（內部自治監督權）及法定之修正重劃計畫書職權 ，不僅於法無據，且顯然違法。況豈可為了「簡化處理 流程」之目的，而剝奪了該重劃區全體會員之內部審查 監督之權利？況若省略「會員大會審議」及「修正重劃 計畫書」及再核定公告之監督機制，而在主管機關疏忽 或放棄了對「計算負擔總表」之實質審查職責（或因未 盡忠實執行職務之責或因官商勾結……等情形），即逕 予以核定時（按此項核定僅通知參加人，並未通知全體 土地所有權人或公告週知），在該「計算負擔總表」已 被主管機關核定確定，並作為重劃土地分配計算之依據 後，在「重劃分配結果認可」之階段，在理事會提交會 員大會審議之時，該重劃區之土地所有權人僅能就「重 劃土地之分配方法及位置」爭執，其就「重劃負擔及分 配面積之計算」部分（市地重劃辦法第29條，獎勵重劃 辦法準用之），因該「計算負擔總計表」已被核定確定 之故，根本無從再爭執，若欲加以爭執，亦難獲法院支 持。況若於第1次會員大會所審議通過之「參加人章程 」已規定，將重劃分配結果之認可授權理事會辦理之情 形（如本件參加人章程第10條第1項第5款及第2項規定 ），根本無再經會員大會之審議機會，則會員大會審議 之內部自治監督機制，將淪為具文。再者，於本件之情 形，參加人實際上係受委辦開發實施者寶慶公司及東興 公司所操控，該理事會關於土地分配結果之決議，係有 利於該委辦開發實施者自己（違反利益禁止原則），而 不利於重劃區內之全體土地所有權人，更不利於尚未簽 署「參加自辦市地重劃同意書」之會員，故該項函釋內 容，弊大於利（即剝奪會員大會審議之內部自治監督機 制職權之弊，大於簡化處理流程之利）。 ⒏關於參加人第3次理事會議就設計書圖及工程預算案之決 議無效部分： 　⑴依上開「重劃計畫書」所載「預估費用負擔」總額1,62 1,300,450元，其中「工程費用」部分為825,650,000元 （內含土建工程金額為597,450,000元及共同管道工程 35,000,000元，管道及管線配合款193,200,000元）， 此乃工程費用預訂支出之上限原則。而該重劃計畫書， 乃係經主管機關所核定公告並經會員大會所審議通過， 其性質屬於參加人會員大會之決議，理事會有忠實遵守 及執行其決議之義務（同上辦法第14條第1項第1款及由 委任關係所生之忠實義務、善良管理人注意義務）。又 其既經主管機關核定，具有核定之法定效力，參加人不 得任意變更（獎勵土地所有權人辨理市地重劃辦法第18 條參照）。然該參加人於97年10月22日召開第3次理事 會會議，議案討論提案一：「本重劃區重劃工程規劃設 計書、圖及預算書，提請審議案。」辦法：「經本會審 議通過後，送請臺中市政府核轉各該工程主管機關核定 後，據以辦理發包施工。」決議：「經出席理事全體同 意照辦法通過，並依重劃計畫書內容辦理。」等語。而 參諸上開「臺中市安和自辦市地重劃區公共設施工程」 預算書所載之公共設施工程「總價（總計）：1,245,87 2,588元」，係僅就「土建工程」部分之工程預算，並 不包括「共同管道工程」部分及「管道及管線配合款」 部分。因此，該第3次理事會會議就「本重劃區重劃工 程規劃設計書、圖及預算書，提請審議案」所為之決議 ，比重劃計畫書原預定高出648,422,588元（多2.08倍 ），明顯違反會員大會所決議之費用負擔及支出之上限 原則，甚為明確。 　⑵雖該重劃計畫書之項目「工程費用」之備註欄第2點亦 記載：「本項費用以重劃會將本區重劃工程規劃設計書 圖及工程預算送請主管機關核定為準。」等語。然查該 項「規劃設計書圖及工程預算案」，在參加人理事會送 請工程主管機關核定之前，必須先經過理事會決議，而 理事會之決議若有違反會員大會決議之情事，即已先產 生理事會決議是否無效之問題，且法律行為之無效，乃 自始無效、當然無效及全部無效。因此，該無效之理事 會決議又如何送請工程主管機關核定？基此，參加人理 事會就工程費用在送請工程主管機關核定之前，應如何 控制其工程預算數額？能否違反重劃計畫書或會員大會 之決議，擅自提高？尚待深論。經查： ①按如上所述，自辦市地重劃之費用負擔，因涉及公共 利益與私人利益，除應受到框架立法之規範外，仍應 接受會員大會之審議與監督（內部自治監督）與工程 主管機關之審查與監督（外部監督）之雙重審查與監 督。因此，參加人理事會就公共設施工程之應依規劃 、設計及監造，除應依有關規定辦理外，其設計書圖 及工程預算，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法 第32條第1項中段規定，應送請各該工程主管機關核 定，接受該工程主管機關之審查與監督，各該工程主 管機關為前項核定時，應依「各該地區所定公共設施 工程費用規定」予以審查（同辦法第32條第2項規定 ）。然基於理事與參加人間具有委任關係，負有忠實 義務及善良管理人之注意義務，理事會應忠實遵守及 執行會員大會之決議（同辦法第14條第1項第1款）。 基於團體內部自治監督之法理，理事會之作為，應隨 時接受會員大會及會員之審議與監督。因此，在理論 上，就費用負擔之數額而言，可能會發生重劃計畫書 所記載或會員大會所決定者與各該工程主管機關所核 定之數額不相同之情事；就審查與監督之時間次序上 ，理事會在將其設計書圖及工程預算送請各該工程主 管機關核定之前或之後，均應接受會員大會及會員之 審議與監督。 ②各該工程主管機關核定之前，該理事會如何決議，應 進一步思考的問題是：在理事會在將其設計書圖及工 程預算送請各該工程主管機關核定之前，該理事會得 否違反重劃計畫書或會員大會決議之費用上限原則， 擅自將「工程預算」數額調高？且未經會員大會審議 通過即逕行送請各該工程主管機關核定？按理事會既 負有忠實遵守及執行會員大會之決議之義務，其在將 其設計書圖及工程預算送請各該工程主管機關核定之 前，對於「該設計書圖及工程預算案」所為之決議， 自不能違反重劃計畫書或會員大會決議之費用上限原 則，否則應論以該理事會之決議違反會員大會之決議 ，其所為之決議，應為無效，且自始無效。因此，該 理事會處理該「設計書圖及工程預算」的正確方法及 流程，應為先根據該重劃計畫書或會員大會所決議之 費用負擔及支出上限原則，進行該「設計書圖及工程 預算」之規劃與編列後，再送請各該工程主管機關核 定。 ③各該工程主管機關核定之後，該理事會如何決議：如 各該主管機關依「各該地區所定公共設施工程費用規 定」予以審查後所核定之數額，與該重劃計畫書或會 員大會所決議之費用負擔及支出上限原則有所不符（ 有所增減時），此時產生「各該工程主管機關之核定 處分」與「會員大會決議」何者優先適用之問題，然 兩者既然有所不符，在將其設計書圖及工程預算送請 各該工程主管機關核定之後，該理事會自應提報會員 大會審議兩者不符之爭議問題，如經會員大會審議通 過同意依照各該工程主管機關核定之數額為準，因其 與原經會員大會決議通過之重劃計畫書所載者不符， 因此必須再依法定程序召開會員大會審議通過修正重 劃計畫書，於報請主管機關核定後，據以編造計算負 擔總計表。此參照上開內政部4函所持之見解，亦可 得到相同結論。 ⑶基上論述，各該工程主管機關核定之前，該理事會之決 議不得違反會員大會之決議或重劃計畫書之內容，否則 ，該理事會之決議，應認為無效。至於主張純以「工程 主管機關核定之數額」為準，且理事會於送請各該工程 主管機關核定之前，可不遵守會員大會決議之費用支出 上限原則，可擅自調高工程預算金額云云，乃係倒果為 因之論述，並非可採。 ⑷本件計算負擔總計表內關於「公共設施工程費用」，其 中「土建工程」部分之核定，業經原告提起行政爭訟， 目前正由最高行政法院審理中；另「管道及管線配合款 」部分，則完全未經各該工程主管機關核定： ①按「（第1項）行政訴訟之裁判須以民事法律關係是 否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結 者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。（第2項）除 前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政 訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政 爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」「（第1項 ）自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有 關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技 師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總 計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包 施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各 該工程主管機關備查。」「（第3項）前項計算負擔 總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定 之數額為準；……」行政訴訟法第177條、獎勵辦法 第32條、第33條分別定（訂）有明文。據此，公共設 施工程費用之核定，對於計算負擔總計表之核定而言 ，顯係先決問題之法律關係。原告已另就本市地重劃 事件「公共設施工程費用」（土建工程部分）之3行 政處分（被告101年5月2日府授地劃一字第101007339 2號函、101年5月2日府授地劃一字第1010073393號函 及101年5月2日府授地劃一字第1010073396號函）， 提起行政爭訟，並於103年8月間經鈞院102年度訴字5 9號判決在案。雖前開判決認定被告（合併前）建設 處經辦之核定處分合法、（合併前）交通處經辦之核 定處分違法但適用情況判決之規定等，惟原告不服該 判決，業已依法提起上訴。懇請　鈞院在前開「公共 設施工程費用」事件終結確定前，停止本件訴訟程序 ，避免將來發生裁判矛盾，必以維護人民救濟權益。 ②至本市地重劃事件「公共設施工程費用」（管道及管 線配合款部分）之金額，則完全未經各該主管機關核 定。查本件訴願機關認為「……原處分機關101年7月 9日府授地劃一字第1010111060號函補充答辯書載『 ……（一）列入本區負擔總計表由土地所有權人負擔 情形如次：……2.自來水工程費：自來水公司第4區 管理處98.10.22臺水四工字第0980020316號函及98年 11月2日臺水四工字第0980021055號函核定30,300,00 0元。3.瓦斯工程費：98年1月19日參加人與欣中瓦斯 公司研商工程款付款會議紀錄，金額63,000,000元。 4.電信工程費：中華電信股份有限公司臺中區營運處 98年3月16日臺中規字第0980000069號函繳款通知書 ，金額5,190,776元。5.電力工程費：臺灣電力股份 有限公司臺中營運處98年8月7日業營發字第980009號 函繳款通知書，金額41,284,427元。6.管線工程統一 挖補作業基金：本府建設局98年11月12日府建線字第 0980299468號函繳款通知書，金額3,618,785元。… …」則被告自承就「自來水工程費」、「瓦斯工程費 」、「電信工程費」、「電力工程費」等，係以各公 （私）營公用事業機構之繳款通知，充作各該工程主 管機關之核定處分，據以作成原處分1，則顯然違背 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第3項之 規定。詳言之，各公（私）營公用事業機構，並非行 政程序法第2條第2項所指，代表國家、地方自治團體 行使公權力之之行政機關，自無從對「公共設施工程 費用」予以作成核定之行政處分。前開各種管道、管 線工程費用，既未經各工程主管機關予以核定，根本 不能列入本件計算負擔總計表，至為灼然。 ③又「直轄市或縣（市）主管機關辦理重劃區之電力、 電信、自來水管線工程所需工程費用或遷移費用，除 法規另有規定，從其規定外，由參加重劃土地所有權 人與管線事業機關（構）依下列分擔原則辦理：…… 土地所有權人自行辦理市地重劃管線工程費用之分擔 ，得參照第1項規定，以個案協商方式辦理。（第4項 ）」平均地權條例施行細則第80條之1固有明文。惟 依司法院釋字第443號解釋理由書意旨，「施行細則 」不得作為限制人民基本權之依據，故該規定僅是「 重申」參加人就管線工程費用，得「對外」自行議價 、與公用事業機構約定如何分擔費用而已。即便無該 規定，如其他交通、建設工程費用之情形，參加人仍 得自行議價，而毋須法令依據。至於，歸參加人分擔 之工程費用，「內部」如何由全體土地所有權人負擔 ，則涉及人民基本權之限制，仍應回歸平均地權條例 第60條第1項、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法 第32條、第33條之規定：工程費用應先經各工程主管 機關核定、而後始得列入計算負擔總計表。 ⒐關於參加人將「設計書圖及工程預算案」，送請各該工程 主管機關核定，亦尚未經合法核定部分： ⑴按「各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所 定公共設施工程費用規定予以審查。」獎勵土地所有權 人辦理市地重劃辦法第32條第2項定有明文。該辦法係 依「平均地權條例」第58條第2項規定授權主管機關內 政部所訂定，為法規命令，乃行政機關基於法律授權， 對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律 效果之規定（行政程序法第150條第1項規定參照）。因 此，具有拘束被告及其所屬工程主管機關即建設處（局 ）及交通處（局）之效力。據此，就自辦市地重劃地區 之公共設施工程，各該工程主管機關對於參加人之理事 會所送請核定之「設計書、圖」及「工程預算」，於進 行核定時，應依「各該地區所定公共設施工程費用規定 」予以審查。所謂「各該地區所定公共設施工程費用規 定」，係指「公共工程委員會」所公布之臺灣地區北區 、中區、南區及東區之「公共工程價格資料庫」所公告 之工程項目「單價」規定。 　⑵本件，如上所述，關於參加人將「設計書圖及工程預算 案」，送請各該工程主管機關核定乙節，最後僅經各該 工程主管機關被告所屬建設處及交通處審查結果如下： ①就被告所屬建設處部分： 　　　由被告所屬建設處代為決行，以被告97年12月19日府 建土字第0970306620號函，致被告所屬地政處，副知 參加人，主旨：「有關本市整體開發第一單元「臺中 市安和自辦市地重劃區」修正後之重劃工程規劃設計 書、圖及預算書（不含交通工程部分），本府同意備 查。餘請本權責辦理。」等語。再經被告所屬地政局 代為決行以被告97年12月23日府地劃字第0970309949 號函致參加人，主旨：『有關貴會所送修正後之本市 整體開發第一單元「臺中市安和自辦市地重劃區』重 劃工程規劃計畫書、圖及預算書（不含交通工程部分 ），本府同意備查，餘請本權責辦理，請查照。」等 語，函轉參加人。 ②就被告所屬交通處部分： 由被告所屬交通處於98年1月9日以中交規字第097002 4732號函致參加人，副知被告所屬地政處，主旨：「 所送重劃區（整體開發區單元一）交通工程書、圖， 備查，請查照。」等語，經被告於98年1月12日以府 地劃字第0980008280號函致參加人，主旨「貴會所送 之本市整體開發第一單元臺中市安和自辦市地重劃區 重劃工程規劃計畫書、圖及預算書（不含原已備查之 土木工程部分），已經本府交通處准予備查，請檢送 修正後之工程預算書、圖送府以憑辦理，請查照。」 等語，函轉參加人。 ③另就「下埒分線灌溉水路改善工程」部分： 由被告所屬建設處於99年11月25日以中建土字第0990 024887號書函復地政處：「……說明：……二、請確 實依99年11月18日審查意見對照表之『辦理情形』辦 理，另有關單價部分，請依原有設計單價並將增設之 數量與日後完工之數量併計。本處原則同意備查，餘 請本權責辦理。」等語，足見，該有核定權限之工程 主管機關，均僅出具「備查函」，尚未為「同意核定 」處分，不生核定之效力。基上，就參加人所送之重 劃工程規劃計畫書、圖及預算書，僅止於工程主管機 關「備查」階段，尚未經「核定」程序，不生核定之 法定效力。又關於建設局部分，依被告所屬建設局之 往來公文，僅見其實質審查「工程規劃」部分之書圖 ，並備查該修正後之重劃工程規劃計畫書、圖及預算 書，但並未見到該局依「各該地區所定公共設施工程 費用規定」對該「工程預算書」所列之工程項目之「 單價」及依該重劃工程規劃計畫書、圖所計算之工程 項目之「數量」，進行實質審查之資料及核定金額之 意旨；關於交通局部分，依被告所屬交通局之往來公 文，僅見其實質審查交通號誌、標線等「工程規劃」 部分之書圖，並備查該修正後之重劃工程規劃計畫書 、圖，就「預算書」部分，並未備查，且未見到該局 依「各該地區所定公共設施工程費用規定」對該「工 程預算書」所列之工程項目之「單價」及依該重劃工 程規劃計畫書、圖所計算之工程項目之「數量」，進 行實質審查之資料及核定金額之意旨，甚為明確。 ⑶又依參加人理事會所送請核定之變更後「工程預算書」 所示，其各該工程項目所列之工程單價，例如「購土填 方及壓鋪費土方」單價為854元/立方公尺，數量319,36 0立方公尺。其工程項目之單價，比「公共工程委員會 」所公布之臺灣地區中區之「公共工程價格資料庫」所 公告之工程項目「土方工作，土石方運費：單價271元/ 立方公尺」或「構造物回填，購土：單價187元/立方公 尺」或「構造物回填，廢棄土（填方），含運費：單價 196元/立方公尺」或「選擇材料回填，土壤，良質土： 單價246元/立方公尺」規定，均差距達3倍以上。再者 ，依參加人發包給王矣公司施工。該王矣公司實際發包 給承包商之單價，就「購土填方及壓鋪費土方」部分， 其單價為265元/立方公尺（含購土費、運費及管理費） ，數量247,500立方公尺），如僅現場由高往低推平整 地之機械開挖（50元/立方公尺）及小搬運（50元/立方 公尺），單價合計100元/立方公尺，數量約90,000立方 公尺至100,000立方公尺之間，工程單價實際相差3.22 倍（計算式854÷265＝3.22），且其中有90,000立方公 尺至100,000立方公尺之土方，係在現場由高往低搬運 或推平，單價僅100元/立方公尺，卻仍以854元/立方公 尺計算，單就工程項目「購土填方及壓鋪費土方」一項 之總金額，實際上灌水達198,145,940至197,145,940元 左右【計算式：（854元/立方公尺×319,360立方公尺 ）－（265元/立方公尺×247,500立方公尺）－（100元 /立方公尺×90,000立方公尺至100,000立方公尺）＝27 2,733,440－65,587,500－（9,000,000至10,000,000） ＝198,145,940至197,145,940】。可見，該工程主管機 關並未依「各該地區所定公共設施工程費用規定」予以 審查，難謂其工程費用已經工程主管機關予以合法核定 。 ⑷乃本件訴願決定書由謂參加人所送之修正後之「工程預 算書」，業經工程主管機關即被告所屬建設處及交通處 依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條規定，予 以實質審查通過云云，顯然與事實有違，且未憑證據認 定事實，於法有重大違誤。 ⑸嗣雖經被告所屬地政局代為決行，以被告名義發文，作 更正處分，以被告101年5月2日府授地劃一字第1010073 392號函，主旨：「有關本府97年12月23日府地劃字第0 970309949號函主旨「……重劃工程規劃設計書、圖及 預算書（不含交通工程部分），本府同意備查……」應 更正為「……重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含 交通工程部分），本府同意核定……」等語。以被告於 101年5月2日以府授地劃一字第1010073393號函，主旨 ：「有關本府於98年1月12日以府地劃字第0980008280 號函主旨『……重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不 含原已備查之土木工程部分），已經本府交通處准予備 查……』應更正為『……重劃工程規劃設計書、圖及預 算書（不含原已備查之土木工程部分），本府同意核定 ……』……」等語。被告於101年5月2日以府授地劃一 字第1010073396號函，主旨：「有關本府99年12月1日 府地劃字第0990349120號函，主旨『……貴會所送下埒 分線灌溉水路改善細部設計圖及工程預算書一案審查意 見……』應更正為『……貴會所送下埒分線灌溉水路改 善細部設計圖及工程預算書，本府同意核定……』…… 」等語。惟查： ①「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者 ，處分機關得隨時或依申請更正之。前項更正，附記 於原處分書及其正本，如不能附記者，應製作更正書 ，以書面通知相對人及已知之利害關係人。」行政程 序法第101條固定有明文，然此項更正程序，必須以 「行政處分」有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者 ，處分機關始得隨時或依申請更正之，如要更正之對 象並非行政處分，應不得為之。又依「地方制度法」 第2條第4、5款規定：「本法用詞之定義如下：…… 四、核定：指上級政府或主管機關，對於下級政府或 機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成 該事項之法定效力之謂。五、備查：指下級政府或機 關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後， 陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」據此，行政機 關所為之「核定」為行政處分，所為之「備查」，並 非行政處分。本件，如上所述，被告97年12月23日府 地劃字第0970309949號函及98年1月12日府地劃字第0 980008280號、99年12月1日以府地劃字第0990349120 號函文，均為「函轉」各該工程主管機關之「備查函 」，性質上為「函轉函」或「備查函」，均非「核定 函」，被告所屬地政局不得代為決行以被告名義，將 非屬行政處分之「備查函」或「函轉函」逕行以「更 正程序」更正為屬於行政處分之「核定函」。 ②況行政處分應自有權之機關依法制作完成並對外公告 或通知受處分人時發生效力，不能溯及生效。然被告 所屬地政局不得代為決行以被告名義以101年5月2日 府授地劃一字第1010073392號函、101年5月2日府授 地劃一字第1010073393號函、101年5月2日以府授地 劃一字第1010073396號函，分別依序將被告97年12月 23日府地劃字第0970309949號函、98年1月12日府地 劃字第0980008280號函、99年12月1日府地劃字第099 0349120號函三項「函轉函」或「備查函」均更正為 「核定函」，將使原均應於「101年5月2日」發生「 核定」處分效力之時間，分別依序溯及自「97年12月 23日」、「98年1月12日」及「99年12月1日」發生效 力，顯然於法不合。故被告所為3項更正為「同意核 定」函所為之行政處分，顯然違反行政程序法第101 條規定，甚為明確。 ③所謂「工程主管機關」，於本件，係指被告所屬建設 局（改制前為「建設處」）及被告所屬交通局（改制 前為「交通處」）。被告所屬地政局（改制前為「地 政處」），固為「自辦市地重劃」之主管機關，但就 自辦市地重劃地區之「公共設施工程」部分，該被告 所屬地政局並非該公共設施工程之「設計書圖及工程 預算書」之核定主管機關。故被告所屬地政局代為決 行以被告「臺中市政府」名義所發上開3項函件，僅 能夠是「函轉函」或「備查函」，其依法既無事務權 限為「核定處分」，自不得為「核定函」，若為「核 定函」，其核定處分依法為無效（行政程序法第111 條第6款參照）。因此，該被告所屬地政局又代為決 行以被告「臺中市政府」之名義，將上述3項「函轉 函」或「備查函」，更正為「同意核定」函，其所為 之3項更正為同意核定之行政處分，因欠缺事務權限 ，依法亦為無效（行政程序法第111條第6款參照）。 ④又「（第1項）自辦市地重劃地區之公共設施工程， 理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格 之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應 於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核 定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行 計畫，送請各該工程主管機關備查。（第2項）各該 工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共 設施工程費用規定予以審查。」獎勵土地所有權人辦 理市地重劃辦法第32條第1、2項定有明文。所謂「各 該地區所定公共設施工程費用規定」係指「公共工程 委員會」所公布之臺灣地區北區、中區、南區及東區 之「公共工程價格資料庫」所公告之工程項目「單價 」規定。本件，並未見各該工程主管機關即被告所屬 建設局及交通局依「各該地區所定公共設施工程費用 規定」進行實質審查之資料，足見被告所屬建設局及 交通局尚未就參加人所送之「工程預算書」所列之工 程項目之「單價」及「數量」進行實質審查，甚為明 確。 ⑹基上，關於參加人將「設計書圖及工程預算案」，送請 各該工程主管機關核定乙節，尚未經各該工程主管機關 合法核定，甚為明確。 ⒑參加人第4次理事會會議決議部分： 該參加人於98年1月7日召開第4次理事會會議，通過「提 案一：本重劃區重劃工程監造執行計畫書，提請審議。」 案，並於會議紀錄之提案說明二虛偽記載為：「本區重劃 工程規劃設計書、圖及預算書業經臺中市政府核定有案， ……」及通過「提案二：臺中市安和自辦市地重劃區內重 劃工程（含一般、整地、道路、排水整治、污水下水道、 路燈、公園開發、交通等工程）擬委由王矣營造股份有限 公司及其指定之營造公司施工，提請審議。」案，並於會 議紀錄之提案說明二虛偽記載為：「按自辦重劃區內工程 規劃設計書、圖及預算業經臺中市政府核定有案，依前揭 辦法第32條規定，始得發包施工。……」等語，並決議通 過該2項提案。按上開參加人第4次理事會關於重劃工程發 包案之決議案及會議紀錄，不僅該交通處之「備查函」對 於「工程預算書」部分並未備查，且發文日期在「98年1 月9日」，在該第4次理事會會議召開之當時（即「98年1 月7日」），尚不存在「備查」或「核定」交通工程之情 事，然該第4次理事會會議卻違法決議發包該項重劃工程 ，並將該工程主管機關之「備查函」或核定或備查均尚不 存在之事項，虛偽登載為：「業經臺中市政府核定有案」 ，而將該不實事項登載在其業務上所製作之文書即「臺中 市安和自辦市地重劃區重劃會第4次理事會會議紀錄」上 ，足生損害於參加人及全體會員之利益（此部分已提出告 訴在案，刻由臺灣臺中地方法院檢察署101年度偵字第203 26號偵辦中），且其有利害關係之理事並未迴避及參與表 決，自得類推適用民法（例如第52條第4項、第56條第1項 ）或公司法（例如第23條、第178條、第206條第2項）之 相關規定（最高法院99年度臺上字第634號判決參照）， 而認定其理事會之決議方法違反法令者，其所為之決議， 應為無效（最高法院88年度臺上字第2863號民事裁判要旨 參照）。 ⒒關於理事會會議對於「計算負擔總計表」之決議程序： 　　　按參加人係一辦理自辦市地重劃之非法人團體，仍應依準 用或類推適用民法或公司法關於法人或公司之團體自治原 理運作，有關於參加人之各項重劃業務，應經理事會會議 決議行之，重大事項或專屬會員大會議決之事項者，應經 會員大會決議行之。次按該參加人所編造之「計算負擔總 計表」，因事關公共設施用地負擔及費用負擔之總結果， 以及將來整個自辦重劃區如何進行重劃土地分配結果計算 之依據，如此重大之事項，本應提報理事會會議作成決議 ，且該參加人所編造之「計算負擔總計表」內容，若已違 反「都市計畫細部計畫」內容及經主管機關核定並經會員 大會決議追認通過之「重劃計畫書」內容者，不僅會影響 重劃品質及重劃區內全體土地所有權人之利益，自應經理 事會提請會員大會重新審議通過並送請主管機關核定後， 據以編造該「計算負擔總計表」。然本件，經稽之該「計 算負擔總計表」送請主管機關核定案，經遍查歷次之理事 會會議紀錄，竟無經理事會會議審議通過之任何資料，足 以證明其未經參加人理事會決議通過，為不具法定效力之 文件（因無中生有，變成「幽靈」之計算負擔總計表，是 否合法有效？到底是誰做的？誰該負責？如何追究責任？ ），且該「計算負擔總計表」所載之「公共設施用地負擔 」及「費用負擔」，違反「都市計畫細部計畫」內容及經 主管機關核定並經會員大會決議追認通過之「重劃計畫書 」內容，更影響重劃品質及重劃區內全體土地所有權人之 利益，竟未依法送請會員大會重新審議通過，並修正重劃 計畫書，送請主管關核定後，據以編造「計算負擔總計表 」。即逕為以「參加人」之名義，送請主管機關被告核定 。按依團體自治監督法理，理事會會議決議若違反會員大 會決議者，無效。而上開「計算負擔總計表」因尚未經理 事會會議決議或會員大會重新審議通過，應屬不具法定效 力之計算負擔總計表，不能以參加人名義發文，被告依法 亦不應予核定。 ⒓關於工程主管核定之工程費用數額與重劃計畫書所記載者 有所不符時，參加人理事會未提報會員大會審議通過，並 依法定程序修正重劃計畫書，顯然違反辦理市地重劃之法 定程序，並侵害會員大會之審議及同意之權限，形同違反 會員大會之決議部分： ⑴本件，關於工程主管對於工程費用數額的核定部分，該 工程主管機關尚未經合法核定，已如上述。退步言之， 縱認業經各該工程主管機關予以核定，則其就安和重劃 會理事會所送請核定之預算書所載之公共設施工程「總 價（總計）：1,245,872,588元」，未刪分文，即逕予 核定，所核定之數額，比重劃計畫書原預定之工程費用 ，高出648,422,588元（即為原來工程費用之2.08倍） ，明顯違反會員大會所決議之費用負擔及支出之上限原 則，則產生工程主管機關所核定之數額與會員大會所決 議之數額牴觸之問題。 ⑵如上所述，關於自辦市地重劃費用負擔，因涉及公共利 益與私人利益，應接受工程主管機關之審查及核定（外 部監督）與會員大會之審議（團體內部自治監督），兩 者缺一不可，不可偏廢。因此，自不容許此種工程主管 機關所核定之數額與會員大會所決議之數額互相牴觸之 問題繼續存在，以免侵害會員大會之審議權。於此時， 參加人之理事會自應提報會員大會重新審議，如審議通 過，並需依法定程序修正重劃計畫書，報請主管機關核 定後，據以編造「計算負擔總計表」。況且依內政部83 年3月15日臺（83）內地字第8303196號函、83年4月8日 臺（83）內地字第8304302號函、85年1月5日臺（85） 內地字第8575544號函及101年4月20日內授中辦地字第1 0160016825號函之見解，均認定公共設施用地面積或費 用負擔較重劃計畫書有所增減時，如有：①涉及變更都 市計畫規劃內容。②超過重劃計畫書所核定重劃負擔比 率。③影響重劃品質。④影響重劃土地所有權人權益之 其中一項之情事時，即應先提會員大會審議，修正通過 ，並依程序修正重劃計畫書，再據以編造計算負擔總計 表，送請直轄市或縣市主管機關核定，雖稍有限縮會員 大會之職權，基本上亦持相同見解。然參加人及其理事 會就此均未處理此項基本之法定程序，以致其內容繼續 違反會員大會之決議（即重劃計畫書）之情事繼續存在 ，難謂適法。 ⒔就參加人所編造之「計算負擔總計表」所列之重劃費用負 擔為「1,912,000,000元」，係屬違法無效： 　⑴依被告之訴願答辯書記載，上開「重劃費用負擔總計： 　1,912,000,000元」，係包括「工程費用：1,458,706,5 76元」、「地上物拆遷補償費：380,493,424元」及「 重劃作業費72,800,000元」3項之合計。將其與重劃計 畫書比較，可發現其中「重劃作業費72,800,000元」部 分，並未變動；另「地上物拆遷補償費：380,493,424 元」部分，比重劃計畫書之「地上物拆遷補償費：537, 600,000元」減少157,106,576元；另「工程費用：1,45 8,706,576元」（公共設施工程總計：1,245,872,588元 ＋管道及管線配合款212,833,988元＝1,458,706,576元 ）。其中： ①若以公共設施工程總價1,245,872,588元，更比重劃 計畫書「預定工程費用」597,450,000元（即全部工 程費用825,650,000元－共同管道工程35,000,000元 －管道及管線配合款193,200,000元＝597,450,000元 ），大幅增加648,422,588元（為原來工程費用之2.0 8倍）。 ②若以「全部工程費用（含管道及管線配合款）：1,45 8,706,576元」為準，亦比重劃計畫書所載之「工程 費用：825,650,000元」，多出633,056,576元（多出 76.67％）。 ③若以「重劃費用負擔總計：1,912,000,000元」（費 用負擔比率為11.56％）為準，亦比重劃計畫書所載 之「預估費用負擔：」工程費用1,621,300,450元（ 費用負擔比率9.79％），多出290,699,550元多出17. 93％（費用負擔比率增加1.77％）（如「附表：臺 中市安和自辦市地重劃區重劃計畫書、公共設施工程 施工預算書、負擔總計表比較一覽表」所示）。 ⑵依經主管機關核定公告及第1次會員大會審議通過之「 重劃計畫書」記載：「土地所有權人平均重劃負擔比率 概計：土地所有權人平均重劃負擔比率＝公共設施用地 負擔比率＋費用負擔比率50％＝40.21％＋9.79％」而 嗣後報核之「計算負擔總計表」卻記載：「平均負擔比 率（50.00％）＝公設用地負擔（38.44％）＋費用負擔 （11.56％）」。換言之： ①公共設施用地負擔比率：該公共設施用地負擔比率從 「40.21％」減為「38.44％」，減少「1.77％」。就 公設用地共同負擔總面積部分：從「24.5709公頃」 減為「23.574407公頃」，多出「0.9965公頃」，另 就原公有道路、溝渠、河川及未登記地等抵充面積及 已徵收道路面積部分：從「3.443763公頃」減為「3. 394152公頃」，多出「0.049611公頃」，合計1.0460 04公頃（計算式：0.9965＋0.049611＝1.046004）。 ②費用負擔比率：費用負擔比率從「9.79％」增加為「 11.56％」，多出「1.77％」。金額從「1,621,300,4 50元」增加為「1,912,000,000元」，多出「290,699 ,550元」（計算式：1,912,000,000－1,621,300,450 ＝290,699,550）。此多出之「290,699,550元」費用 。從形式上觀之，土地所有權人平均重劃負擔比率， 從「50％＝40.21％＋9.79％」，變更為「50.00％＝ 38.44％＋11.56％」，似乎並未變更「重劃負擔比率 」。然就其細目之負擔比率卻已經變更，且其細目之 負擔比率之變更已影響不同意參加重劃之土地所有權 人（如原告等）之重劃負擔比率。 ⑶詳言之，就公共設施用地負擔言：該參加人所規劃設計 之公共設施用地面積，應符合「都市計畫細部計畫書」 之規定，故該公共設施面積不應比都市計畫細部計畫減 少1.046004公頃，否則，即屬違反都市計畫法第26條規 定。退步言之，縱認其不違反都市計畫細部計畫之規定 ，該多出1.046004公頃之土地，即屬可被釋出作為「可 供建築之土地」，如重劃之「費用負擔比率（9.79％） 」不變時，此「1.046004公頃」可供建築之土地，應依 受益比例發還給土地所有權人，而不應被移作「抵費地 」面積。 ⑷就費用負擔言：其費用負擔金額之標準，係依獎勵土地 所有權人辦理市地重劃辦法第32條第2項及第33條第3項 及規定辦理，非可任意變更調整。因此，若就該「費用 負擔」，係由原來會員大會審議通過並經主管機關核定 之「重劃計畫書」所載之「1,621,300,450元」增加為 「計算負擔總計表」所載之「1,912,000,000元」，比 原來增加290,699,550元，此項增加之費用，依參加人 章程第22條第4項規定，其開發費用之盈虧，應由委辦 開發實施者寶慶公司及東興公司自行負擔，不應由重劃 區內全體土地所有權人負擔。基此，上開「計算負擔總 計表」就公共設施用地面積或費用負擔較重劃計畫書有 所增減時，顯然有：①涉及變更都市計畫規劃內容（公 共設施用地面積減少1.046004公頃）。②超過重劃計畫 書所核定重劃負擔比率（公共設施用地負擔比率減少1. 77％，費用負擔比率增加1.77％）。③影響重劃品質（ 公共設施用地面積減少1.046004公頃）及④影響重劃土 地所有權人權益（增加費用負擔290,699,550元，必須 多提供可供建築之土地面積1.046004公頃，被移作抵費 地用途，折價抵付該項增加之費用負擔），依法自必須 修正重劃計畫書，並應先提會員大會審議修正通過，依 程序修正重劃計畫書，再據以編造計算負擔總計表後， 送請主管機關核定。 ⑸就影響未簽署參加市地重劃同意書之地主重劃負擔比率 言：按重劃負擔有兩種，一為公共設施用地負擔，一為 費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息（市地重 劃實施辦法第21條參照）。「重劃負擔」是重劃後「分 配面積計算」之依據（市地重劃實施辦法第29條參照） ，亦即「分配面積之計算」係就土地所有權人重劃前之 土地面積，扣除「重劃負擔」後之餘額，故重劃負擔之 計算，事實上也是土地分配之計算的一部分，兩者無法 切割。至於「重劃負擔」如何扣除土地所有權人重劃前 之土地面積？其就「公共設施用地負擔」部分，均係「 面積對面積」，單位相同，直接扣除。另就「費用負擔 」部分，係「面積對金額」，單位不同，故必須有換算 標準，其換算標準係由參加重劃土地所有權人依其土地 受益比例，按「評定重劃後地價」折價抵付（平均地權 條例第60條第1項及同條例施行細則第84條第1項參照） 。亦即「費用負擔＝土地面積（平方公尺）×評定重劃 後地價（元/平方公尺）」。基此： ①若公共設施用地負擔減少，而費用負擔不變者，則計 算負擔總計會減少，分配面積之計算會增加。 ②若公共設施用地負擔不變，而費用負擔減少者，則計 算負擔總計會減少，分配面積之計算會增加。 ③若公共設施用地負擔減少，而費用負擔減少者，則計 算負擔總計會減少，分配面積之計算會增加。此為當 然之理。 ⑹本件，安和重劃區之公共設施用地負擔減少1.046104公 頃，若不違反都市計畫細部計畫之規定，則可釋出1.04 6104公頃之可供建築土地，若費用負擔不變（即與重劃 計畫書所載相同），則該可釋出1.046104公頃之可供建 築土地，即應按比例發還原重劃區內之土地所有權人。 但參加人卻將依「負擔總計表」之「費用負擔」由原訂 之「1,621,300,450元」（即工程費用825,650,000元＋ 重劃費用610,400,000元（含地上物拆遷補償費537,600 ,000元＋重劃作業費72,800,000元）＋貸款利息185,25 0,450元），虛增至「1,912,000,000元」（即工程費用 1,458,706,576元＋地上物拆遷補償費380,493,424元＋ 重劃作業費72,800，000元），增加「費用負擔」290,6 99,550元，原告認為此項費用負擔增加290,699,550元 ，於法無據，且屬虛增費用，目的欲藉以虛增擴張「費 用負擔總額」，以提高可抵償之「抵費地」面積方式， 而將該釋出1.046104公頃之可供建築土地，原應按比例 發回分配給土地所有權人，卻移作「抵費地」而折價抵 償出售給寶慶公司、東興公司或其指定人，進而侵占原 告等土地所有權人之可分配之土地面積。經查該寶慶公 司、東興公司於籌組「籌備會」之階段，曾向擬辦重劃 區之土地所有權人徵求簽訂「臺中市安和自辦市地重劃 區土地重劃契約書」及「臺中市整體開發地區（甲方） 單元一土地重劃開發契約書」約定土地所有權人重劃後 可分配土地為一般土地依50％分配土地，因此，有簽訂 上開同意書及契約書之土地所有權人應受該一般土地依 50％分配土地約定之拘束，但原告並未簽訂上開同意書 及契約書，並不受其約定之拘束，因此，必須依重劃之 「實際負擔比率」（含公共設施用地負擔比率＋費用負 擔比率）計算可受分配土地之面積。故該公共設施用地 負擔減少1.046104公頃，即可釋出1.046104公頃之可供 建築土地，若費用負擔不變（即與重劃計畫書所載相同 ），則該可釋出1.046104公頃之可供建築土地，應依比 例分配發還給原告等未簽署同意書及開發契約書之土地 所有權人。退步言之，亦應依比例分配發還給「全體」 土地所有權人。 ⑺從「計算負擔總計表」所列「重劃費用負擔：1,912,00 0,000元」之前提形成過程言：該「計算負擔總計表」 所列「重劃費用負擔：1,912,000,000元」，乃「工程 費用：1,458,706,576元」、「地上物拆遷補償費：380 ,493,424元」及「重劃作業費72,800,000元」3項之合 計。就其中之「工程費用：1,458,706,576元」而言， 在規劃設計及工程預算編列之初，即不應違反經核定公 告及第1次會員大會所審議通過之「重劃計畫書」所訂 之費用編列的上限原則（預估工程費用825,650,000元 ，預估費用負擔1,621,300,450元），但該參加人於97 年10月22日召開第3次理事會會議所決議通過之「本重 劃區重劃工程規劃設計書、圖及預算書，提請審議案。 」預算書所載之公共設施工程總價（總計）：1,245,87 2,588元」，已違反會員大會之決議內容，故該第3次理 事會會議之決議，應為無效。又無效之法律行為，自始 無效，當然無效，無法嗣後補正溯及生效，因此，該第 3次理事會會議之決議絕不可能因嗣後各該主管機關對 於該重劃工程規劃設計書、圖及預算書之核定數額，與 其所送之重劃工程規劃設計書、圖及預算書相符，即倒 果為因地認為該第3次理事會之決議有效。更何況各該 主管機關對於該重劃工程規劃設計書、圖及預算書之核 定數額，迄今尚未經合法核定，且其未依法依各地區之 「公共工程核定費用規定」予以審查（實質審查），故 該參加人第3次理事會關於「重劃工程規劃設計書、圖 及預算書案」之決議，既違反會員大會之決議，且未經 工程主管機關核定，不符合法定程序，依法應為無效。 又退步言之，縱認其業經各該工程主管機關核定，所核 定之工程費用數額為1,458,706,576元，亦與重劃計畫 書所記載者不符合，因其工程費用數額比重劃計畫書所 載之「工程費用：825,650,000元」，多出633,056,57 6元（多出76.67％），需由重劃區內全體土地所有權人 多付出該633,056,576元，並以公共設施用地面積負擔 減少1.046004公頃所釋放出來之可供建築之土地面積作 為「抵費地」折價抵付該多出來之工程費用，不僅影響 重劃品質（公共設施用地面積減少1.046004公頃），且 影響重劃區內全體土地所有權人之利益（多負擔633,05 6,576元，並需多提供抵費地面積折價抵付該項費用負 擔），無論基於團體自治監督之法理，或依內政部之函 釋見解，該參加人理事會均有義務提報會員大會重新審 議，並依法定程序修正重劃計畫書，並報請主管機關核 定後，據以編造「計算費用負擔總計表」。但該參加人 理事會均未為之，即逕為編造該「計算費用負擔總計表 」，嚴重違反自辦市地重劃之法定程序，並使「計算費 用負擔總計表」所載之「重劃費用負擔：1,912,000,00 0元」仍處於違反重劃計畫書之情事處於繼續狀態，因 該「計算費用負擔總計表」係參加人理事會所負責編造 ，故應視為理事會之決議或執行自辦市地重劃事項，違 反會員大會之決議，依法應為無效。 ⑻從「計算負擔總計表」所列「重劃費用負擔：1,912,00 0,000元」之前提已違法無效，其結果當然亦違法無效 言：按「計算負擔總計表」乃係在辦理市地重劃之過程 中，計算「公共設施用地負擔」與「費用負擔」的總結 果，並作為計算土地分配結果之依據。換言之，它是辦 理市地重劃之過程的總結算，因此，如果在辦理市地重 劃之過程中，各個分項市地重劃業務之辦理，喪失了精 確性、合法性與有效性，當然即影響各個分項之總結算 的精確性、合法性與有效性。本件，如上所述，該參加 人第3次理事會會議關於「重劃工程規劃設計書、圖及 預算書案」之決議，既違反會員大會之決議（無效事由 ），且未經工程主管機關核定，不符合法定程序（違法 事由），嗣後又未提報會員大會重新審議（無效事由） ，亦未依法定程序修正重劃計畫書，並報請主管機關核 定後，據以編造「計算費用負擔總計表」（違法事由） 。因此，其前提事項既有違法及無效事由，則該理事會 所逕行編造之「計算負擔總計表」，即亦具有違法及無 效事由。 ⒕就主管機關對於參加人所編造之「計算負擔總計表」的核 定程序違法部分： ⑴如上所述，計算負擔總計表，乃係計算土地分配結果之 基礎。該計算負擔總計表包括「費用負擔（及比率）」 及「公共設施用地負擔（及比率）」兩項之記載，每項 均攸關公共利益（如公共設施用地公共設施用地多寡） 及土地所有權人之利益（應負擔多少公共設施用地面積 及應負擔多少費用（提供土地折價抵付費用），因此而 影響其分配領回土地面積之多寡），故該「計算負擔總 計表」應接受參加人會員大會之監督（內部自治控制） 及主管機關之監督（外部控制）。「獎勵土地所有權人 辦理市地重劃辦法」第33條第2項規定：「重劃會於辦 理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或 縣（市）主管機關核定。」即在體現其應接受主管機關 監督之法理。 ⑵主管機關對於參加人所送請核定之「計算負擔總計表」 ，究竟應如何核定？經查： ①就公共設施用地負擔部分：該「計算負擔總計表」所 載之「公共設施用地面積」是否與都市計畫細部計畫 書所載相符？有無變更經主關機關公布實施之都市計 畫細部計畫書、圖？是否與經主管機關核定及會員大 會審議通過之重劃計畫書所載者相符？ ②就費用負擔部分：按「前項計算負擔總計表有關工程 費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土 地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會 員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫 書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核 定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地 上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金 額為準。」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33 條第3項復定有明文。因此，主管機關對於參加人所 送請核定之「計算負擔總計表」，於審查核定時，應 注意該工程費用是否經各該工程主管機關依「各該地 區所定公共設施工程費用規定」審查（同辦法第32條 第2項參照）？是否已合法核定？以及該計算負擔總 計表所載之工程費用是否與各該工程主管機關所核定 之數額相符？及該土地改良物或墳墓之拆遷補償費， 該理事會是否依直轄市、縣（市）政府所定土地改良 物或墳墓之拆遷補償相關規定予以查定（同辦法第31 條第1項參照）？該理事會於查定後是否提交會員大 會通過？以及該計算負擔總計表所載之土地改良物或 墳墓之拆遷補償費是否與該理事會查定並提交會員大 會通過之數額相符？並注意該計算負擔總計表所載之 「其餘重劃費用」是否重劃計畫書所載數額相符？ ⑶就是否遵守會員大會決議及重劃計畫書部分： 　　按重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市） 主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市 或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大 者，得命其整理，必要時，得解散之。獎勵土地所有權 人辦理市地重劃辦法第18條復定有明文。據此，主管機 關對於對於參加人所送請核定之「計算負擔總計表」， 於審查核定時，仍應注意該「計算負擔總計表」所記載 之「公共設施用地負擔」（含面積及比率）及「費用負 擔」（含金額及比率），是否有違反法令（如都市計畫 細部計畫書、圖及都市計畫法第26條）？是否有擅自變 更經主管機關核定之重劃計畫書之內容？於該「計算負 擔總計表」所記載之「公共設施用地負擔」及「費用負 擔」數額，如與經主管機關核定及會員大會審議通過之 重劃計畫書所載者不符者，是否有依法定程序提請會員 大會審議通過，並依法定程序修正重劃計畫書，並報請 主管機關核定後，據以編造該計算負擔總計表？如果不 依上述法定程序辦理，應否認為有「廢弛重劃業務」？ 如有此情事，主管機關得否准予核定？或駁回命其依法 定程序重新編造計算負擔總計表？ ⑷本件，參加人於99年12月12日以安和重字第099193號函 將上開「計算負擔總計表」送請被告核定時，係由被告 所屬地政局於100年1月18日以中市地劃一字第10000015 19號函，主旨：「貴會所送『臺中市安和自辦市地重劃 區計算負擔總計表』，准予備查，復請查照。」等語， 惟查被告所屬地政局並非核定之權限機關，且僅為「備 查函」，並非行政處分，不生核定效力，甚為明確。嗣 後原告提出訴願後，該無核定權限之機關被告所屬地政 局始於101年5月10日以中市地劃一字第1010016873號函 ，主旨：「本局100年1月18日以中市地劃一字第100000 1519號函對貴會所送『臺中市安和自辦市地重劃區計算 負擔總表』准予備查乙案。應予撤銷，請查照。」等語 ，改由被告以原處分1通知：「貴會所送『臺中市安和 自辦市地重劃區計算負擔總表』同意核定，並自100年1 月00日生效，請查照。」等語。惟查： ①被告作成核定處分之時間為「101年5月10日」，該行 政處分應於作成並具備法定要件之時生效，其溯及自 000年0月00日生效，於法無據。況該「100年1月18日 」係被告所屬地政局所作成之備查函日期，被告所屬 地政局並非核定之權限機關，且僅為「備查函」，並 非行政處分，如何能使被告之「101年5月10日」核定 處分溯及自「100年1月18日」備查函之日期生效？ ②就該「計算負擔總計表」所載之「公共設施用地面積 」，顯與經主關機關公布實施之都市計畫細部計畫書 、圖，以及與經主管機關核定及會員大會審議通過之 重劃計畫書所載者，均有不符，已如前述。又該安和 重劃理事會所決議並送請各該工程主管機關核定之「 工程費用」部分，亦違反會員大會所決議之重劃計畫 書（無效事由），且尚未經各該工程主管機關合法核 定，亦未經各該工程主管機關依「各該地區所定公共 設施工程費用規定」予以審查（違法事由）。又各該 工程主管機關所「備查」之金額，與經主管機關所核 定公告及會員大會審議通過之重劃計畫書所記載者， 並不相符，已影響「未簽署參加市地重劃同意書」之 地主重劃負擔比率，並影響重劃品質及重劃土地所有 權人權益。該參加人理事會卻未依法提報會員大會重 新審議通過，亦未依法定程序修正重劃計畫書（無效 事由），報請主管機關核定後，始據以編造計算負擔 總計表（違法事由），即未依法定程序逕行編造計算 負擔總計表，顯有違法及無效事由，已如前述。因此 ，該主管機關被告並未依上引相關規定予以駁回其申 請並命其重新提報會員大會審議並依法定程序修正重 劃計畫書，報請主管機關核定後，始據以編造計算負 擔總計表，即逕准予同意核定，其同意核定處分，顯 然違法，故參加人抗辯其所製作送核之費用負擔總計 表，業經被告核定云云，尚非有據。 ⒖關於該參加人第9次理事會會議關於土地分配結果之決議 及公告無效部分： ⑴按參加人理事會之決議，其召集程序及決議方法違反法 令或章程者，無效，其決議之內容違反法令、章程、會 員大會決議或逾越權限者，均為無效。其次，計算負擔 總計表，乃係據以計算土地分配結果之基礎。故該計算 負擔總計表應具有精確性、合法性及有效性，始能據以 計算土地分配結果，否則依邏輯論理法則，若前提為非 者，則結論為非，亦即如該計算負擔總計表不具有精確 性、合法性及有效性，則該計算土地分配結果當然亦不 具有精確性、合法性及有效性。又土地分配結果之相關 圖冊（計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃 後土地分配圖、重劃前地籍圖、重劃前後地籍圖），乃 是土地分配成果之表彰，該計算負擔總計表關於「費用 負擔（及比率）」及「公共設施用地負擔（及比率）」 之記載，影響到上開相關圖冊上之每一位土地所有權人 的每一筆土地受分配面積之大小及位置範圍之計算，可 謂牽一髮而動全身。從而，若再以該不具有精確性、合 法性及有效性之計算土地分配結果及其相關圖冊，作為 重劃理事會決議之內容，則該參加人理事會之決議內容 ，自亦不具有精確性、合法性及有效性，亦即其所為決 議之內容，具有違法、無效之事由，依法應為無效。就 該土地分配結果及其相關圖冊之決議內容，所為之公告 ，亦同具有違法、無效之事由，已如前述。 ⑵本件，該參加人於100年2月10日召開第9次理事會會議 ，通過「臺中市安和自辦市地重劃區重劃後土地分配成 果，業已分配完竣，提請審議案。」等語，嗣安和重劃 會於100年3月7日以安和重字第100023號公告暨於100年 3月11日以安和重字第100024號函檢附「臺中市安和自 辦市地重劃區重劃後土地分配結果」及其相關圖冊（計 算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分 配圖、重劃前地籍圖、重劃前後地籍圖）通知區內各土 地所有權人。惟查： ①該參加人第9次理事會會議之會議紀錄上之提案說明 三記載：「本區重劃負擔總計表，業經臺中市政府於 100年1月18日以中市地劃一字第1000001519號函核定 在案。」實即係經無權限機關「被告所屬地政局」10 0年1月18日中市地劃一字第1000001519號之「准予備 查函」，該會議紀錄卻虛偽記載為被告之「同意核定 函」，並將該不實事項登載在其業務上所製作之文書 ，即「臺中市安和自辦市地重劃區重劃會第9次理事 會會議紀錄」上，足生損害於參加人及全體會員之利 益，已涉及業務上登載不實罪，且該計算負擔總計表 既未經合法核定，自不得據為土地分配結果之依據， 故該第9次理事會所為之決議內容，已違反法令（獎 勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第2項規定 參照），依法為無效。 ②又無效之法律行為，自始無效，且當然無效。因此， 被告所屬地政局於101年5月10日以中市地劃一字第10 10016873號函及原處分1，估不論該溯及自100年1月1 8日生效，於法無據，已如前述。縱認該同意核定函 之處分效力可溯及自000年0月00日生效，仍不能使該 參加人於100年2月10日召開第9次理事會會議議，已 發生自始無效且當然無效之效力後，又回復其效力。 ③又該「計算負擔總計表」所載之「公共設施用地面積 」，顯與經主關機關公布實施之都市計畫細部計畫書 、圖，以及與經主管機關核定及會員大會審議通過之 重劃計畫書所載者，均有不符，已如前述。又該安和 重劃理事會所決議並送請各該工程主管機關核定之「 工程費用」部分，亦違反會員大會所決議之重劃計畫 書（無效事由），且尚未經各該工程主管機關合法核 定，亦未經各該工程主管機關依「各該地區所定公共 設施工程費用規定」予以審查（違法事由）。又各該 工程主管機關所「備查」之金額，與經主管機關所核 定公告及會員大會審議通過之重劃計畫書所記載者， 並不相符，已影響未簽署參加市地重劃同意書之地主 重劃負擔比率，並影響重劃品質及重劃土地所有權人 權益。該參加人理事會卻未依法提報會員大會重新審 議通過，亦未依法定程序修正重劃計畫書（無效事由 ），報請主管機關核定後，始據以編造計算負擔總計 表（違法事由），即未依法定程序逕行編造計算負擔 總計表，顯有違法及無效事由，已如前述。因此，該 被告並未依上引相關規定予以駁回其申請並命其重新 提報會員大會審議並依法定程序修正重劃計畫書，報 請主管機關核定後，始據以編造計算負擔總計表，即 逕准予同意核定，其同意核定處分，顯然違法。則以 該違法、無效之計算負擔總計表，作為土地分配結果 之計算依據，並表彰於相關圖冊（重劃前後土地分配 清冊、重劃後土地分配圖、重劃前地籍圖、重劃前後 地籍圖），該土地分配結果及其所表彰之相關圖冊， 同具有違法無效之事由，參加人再以該違法、無效之 土地分配結果及其所表彰之相關圖冊作為第9次理事 會會議決議及公告之內容，該決議及公告同具有違法 、無效之事由，依法應為無效。 ⒗關於參加人97年4月15日召開第1次會員大會之決議是否無 效？理事會組織是否適格性？理事會有無被依法授權部分 ： ⑴上開310名明信片地主及未達該重劃區都市計畫規定最 小建築基地面積二分之一者，共計315人，應否計入同 意或不同意參加重劃之人數、面積比例（即應否計入全 體會員之人數及面積（分母））？得否列入計算該重劃 會之會員大會表決權之人數、面積（即得否列入或排除 會員大會表決權之人數及面積計算（分子））？若應將 其列入人數、面積計算，其得以拘束其他不同意參加市 地重劃之所有權人的法理何在？若不應將其列入人數、 面積計算，該主管機關並未發現或未予糾正，仍予以核 准並公告？其效力為何？又將其列入會員大會表決權之 人數、面積計算，其所為決議是否有效？應如何救濟？ ⑵若上述310名明信片地主及未達該重劃區都市計畫規定 最小建築基地面積二分之一者，共計315人，不計入會 員大會之表決權人數及面積計算（分子），但仍計入全 體會員之人數及面積（分母），因而影響會員大會之決 議效力者，則被無效之會員大會決議所選任之理事，是 否為不適任之理事？由不適任之理事所組成之理事會之 歷次會議所為決議，是否亦為無效？ ⑶參加人第1次會員大會所通過之參加人章程第10條第2項 規定：「第1項之權責，除第1款至第4款及第8款外，其 餘各款……授權理事會辦理。」該參加人理事會是否據 此當然取得辦理章程第10條第1項第5、6、7、9款規定 事項之授權？抑係仍需要會員大會另為「授權理事會辦 理章程第10條第1項第5、6、7、9款規定事項案」之決 議，始取得授權？ ⒘關於參加人辦理各項重劃業務之委託及重劃工程之發包施 工法律架構為何部分：依參加人第22條第1項規定：「本 重劃區之重劃各項業務及執行開發總費用之籌措，委由寶 慶公司及東興公司或其指定之人辦理；並授權理事會與寶 慶公司及東興公司或其指定之人簽訂委辦合約書。」等語 ，則開發商寶慶公司及東興公司在本件自辦市地重劃之法 律地位為何？以及該開發商指派自己之幹部擔任參加人之 理事，主導控制理事會，並決議與開發商訂立「重劃委辦 合約」，並與自己之關係企業訂立各項重劃工程之「委託 施工合約」，暨嗣後決議重劃後土地分配結果等事項，是 否涉及雙重代理禁止及利益迴避之爭議？該理事會在進行 決議表決之時，各該有利害關係之理事，應否類推適用民 法第52條第4項、第56條第1項或公司法第23條、第178條 、第180條第2項、第206條第2項規定，適用「利益迴避原 則」而不得計入表決權數？其參與表決之效力為何？上開 章程第22條第1項所定「本重劃區之重劃各項業務」，是 否重劃工程之發包施工部分？該臺中市安和自辦市地重劃 區內重劃工程（含一般、整地、道路、排水整治、污水下 水道、路燈、公園開發、交通等工程）之發包施工部分， 依上述章程所定之法律架構，究竟應由寶慶公司及東興公 司辦理及與承包商簽約？抑須由參加人辦理及與承包商簽 約？ ⒙關於理事會會議決議通過「重劃工程」規劃設計書、圖及 預算書部分、「下埒分線灌溉水路改善工程」規劃設計書 、圖及預算書部分、「共同管道工程」規劃設計書、圖及 預算書部分暨共同管線工程費分擔部分： ⑴參加人委託建築師所編造之「臺中市安和自辦市地重劃 區公共設施工程預算書」所載之「公共設施工程總價（ 總計）：1,245,872,588元」（不含「共同管道工程」 部分），比重劃計畫書所預估之「土建工程費用」（含 共同管道工程）總價632,450,000元，高出約1.97倍， 該第3次理事會會議得否在未經提報會員大會審議通過 之前，即逕行決議通過？其所通過之決議效力為何？有 無違反重劃計畫書之規定及獎勵土地所有權人辦理市地 重劃辦法第18條之規定？ ⑵就「下埒分線灌溉水路改善工程」部分，為比重劃計畫 書所未列入之工程項目，該第8次理事會會議得否在未 經提報會員大會審議通過之前，即逕行決議通過？其所 通過之決議效力為何？有無違反重劃計畫書之規定及獎 勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條之規定？ ⑶就共同管線工程費分擔部分，其分擔費用應否經理事會 決議？應否全額分擔？與平均地權條例施行細則第82條 之1規定之分擔原則規定相符。 ⒚關於工程主管機關被告所屬建設局（處）及交通局（處 ）對於該重劃工程規劃設計書、圖及預算書」之核定部分 ：就「臺中市安和自辦市地重劃區公共設施工程預算書」 ，是否業經工程主管機關即被告所屬建設局（處）及交通 局（處）核定？就「臺中市安和自辦市地重劃區下埒分線 灌溉水路改善工程預算書」是否業經工程主管機關即被告 所屬建設局（處）核定？該工程主管機關即被告所屬建設 局（處）及交通局（處）有無就上述兩項工程之工程預算 書之單價及數量進行實質審查？獎勵土地所有權人辦理市 地重劃辦法第32條第2項規定：「各該工程主管機關為前 項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以 審查。」所指「各該地區所定公共設施工程費用規定」， 究係何指？在工程主管機關被告所屬建設局（處）及交通 局（處）未為核定之前，該被告所屬地政局得否「代為決 行」以被告名義，將其「函轉備查函」更正為「函轉核定 函」？有無發生核定之法定效力。若上述工程預算書未經 工程主管機關合法核定，依獎勵土地所有權人辦理市地重 劃辦法第33條第3項規定，是否影響「計算負擔總計表」 之合法性？ ⒛關於參加人理事會對於重劃工程之監造執行、發包部分： 該臺中市安和自辦市地重劃區內重劃工程（含一般、整地 、道路、排水整治、污水下水道、路燈、公園開發、交通 等工程）之發包施工部分，應由寶慶公司及東興公司辦理 及與承包商簽約？抑須由參加人辦理及與承包商簽約？參 加人第4次理事會會議決議「臺中市安和自辦市地重劃區 內重劃工程（含一般、整地、道路、排水整治、污水下水 道、路燈、公園開發、交通等工程），擬委由王矣營造股 份有限公司與王矣公司及其指定之營造公司辦理施工」案 ，然寶成集團旗下子公司倍利開發股份有限公司為安和重 畫會之理事（指派法人代表詹陸銘），另子○○、何明坤 、陳志聲、姚正吾、劉達敏等人，均係任職寶成集團旗下 各公司之董事或高級幹部，並受其指派擔任參加人之理事 ，又王矣公司又是倍利開發公司之子公司，於表決時是否 應利益迴避？若未利益迴避而逕行表決者，其決議是否有 效？或得撤銷？ 關於「計算負擔總計表」編造之合法性、有效性及正（精 ）確性部分： ⑴關於「計算負擔總計表」之合法性部分：該「計算負擔 總計表」並未經參加人理事會決議通過，是否合法？該 「計算負擔總計表」所記載之「公共設施用地共同負擔 總面積：23.574407公頃」，若再加計不列入公共設施 用地共同負擔之「機關用地面積：0.6公頃」，全部公 共設施用地面積為24.174407公頃，比「擬定臺中市都 市計畫（整體開發區單元一）細部計畫書」所載之「公 共設施用地面積合計25.1709公頃」（含重劃之公共設 施用地負擔面積及機關用地面積），面積明顯減少0.99 6493公頃（計算式：25.1709－24.174407＝0.996493） ，有無違反都市計畫法第26條規定？應否適用獎勵土地 所有權人辦理市地重劃辦法第18條之規定？效力如何？ 該「計算負擔總計表」記載「費用負擔總額：1,912,00 0,000元」（費用負擔比率11.56％），其中，關於「臺 中市安和自辦市地重劃　區公共設施工程預算書」所載 之「公共設施工程總價（總計）：1,245,872,588元」 （不含「共同管道工程」部分）；「臺中市安和自辦市 地重劃區下埒分線灌溉水路改善工程預算書」所載之「 工程　總價（總計）：69,440,000元」兩項工程費用部 分，尚未經工程主管機關被告所屬建設局（處）及交通 局（處）依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第32 條第2項規定，依「各該地區所定公共設施工程費用規 定」予以實質審查，並予以合法核定之前，逕行據以編 造「計算負擔總計表」是否合法？有無違反「獎勵土地 所有權人辦理市地重劃辦法」第33條第3項規定？效力 如何？關於共同管線工程費分擔部分，此項費用未提請 理事會決議通過，是否合法？其分擔原則有無違反平均 地權條例施行細則第82條之1規定？該負擔總計表所載 之公共設施用地面積與費用金額，與重劃計畫書所記載 者有所增減，其有無：涉及變更都市計畫規劃內容？超 過重劃計畫書所核定重劃負擔比率？影響重劃品質？影 響重劃土地所有權人權益？如有涉及上述1項內容之其 中1項之情事時，參加人未先提會員大會審議修正通過 ？亦未依程序修正重劃計畫書，再據以編造計算負擔總 計表，送請直轄市或縣市主管機關核定，是否合法？效 力為何？ ⑵關於「計算負擔總計表」之有效性部分：該「計算負擔 總計表」並未經參加人理事會決議通過，是否有效？該 「計算負擔總計表」所記載之「公共設施用地共同負擔 總面積：23.574407公頃」，若再加計不列入公共設施 用地共同負擔之「機關用地面積：0.6公頃」，全部公 共設施用地面積為24.174407公頃，比「重劃計畫書」 所載之「預估公共設施用地負擔面積：24.5709公頃」 ，面積亦明顯減少0.996493公頃（計算式：24.5709－2 3.574407＝0.996493），若加計原公有道路、溝渠、河 川及未登記地等抵充面積及已徵收道路面積部分減縮所 多出之0.049611公頃，合計1.046104公頃（計算式：0. 996493＋0.049611＝1.046104），公共設施用地負擔比 率減少1.77％？有無違反經主管機關核定公告，並經第 1次會員大會審議通過之重劃計畫書之規定？應否適用 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條之規定？效 力如何？該「計算負擔總計表」記載「費用負擔總額： 1,912,000,000元」（費用負擔比率11.56％），比「重 劃計畫書」所記載「預估費用負擔：1,621,300,450元 」，多出290,699,550元，未經先提請會員大會審議通 過，是否有效？關於共同管線工程費分擔部分，此項費 用未提請理事會決議通過，是否有效？該負擔總計表所 載之公共設施用地面積與費用金額，與重劃計畫書所記 載者有所增減，其有無：①涉及變更都市計畫規劃內容 ？②超過重劃計畫書所核定重劃負擔比率？③影響重劃 品質？④影響重劃土地所有權人權益？如有涉及上述4 項內容之其中1項之情事時，參加人未先提會員大會審 議修正通過？亦未依程序修正重劃計畫書，再據以編造 計算負擔總計表，送請直轄市或縣市主管機關核定，是 否有效？該「計算負擔總計表」記載「費用負擔總額： 1,912,000,000元」（費用負擔比率11.56％），是否違 反「參加人章程」第22條第4項規定？若有違反者，是 否為無效？ ⑶關於「計算負擔總計表」之正（精）確性部分：該「計 算負擔總計表」所記載之「公共設施用地共同負擔總面 積：23.574407公頃」，若再加計不列入公共設施用地 共同負擔之「機關用地面積：0.6公頃」，全部公共設 施用地面積為24.174407公頃，比「擬定臺中市都市計 畫（整體開發區單元一）細部計畫書」所載之「公共設 施用地面積合計25.1709公頃」（含重劃之公共設施用 地負擔面積及機關用地面積），面積明顯減少0.996493 公頃（計算式：25.1709－24.174407＝0.996493），是 否正確？若不正確者，則是否已影響「公共設施用地負 擔」比率之計算的正確性？該「計算負擔總計表」記載 原公有土地面積4.464469公頃，而「原公有道路、溝渠 、河川及未登記地等抵充面積及已徵收道路面積」合計 33853.12平方公尺，即3.385312公頃，其公有土地面積 抵充公共設施用地面積是否正確？若不正確者，則是否 已影響「公共設施用地負擔」比率之計算的正確性？該 「計算負擔總計表」記載「費用負擔總額：1,912,000, 000元」（費用負擔比率11.56％），比「重劃計畫書」 所記載「預估費用負擔：1,621,300,450元」，多出290 ,699,550元，是否正確？其工程費用有無不實灌水提高 ，藉以提高「費用負擔比率」（1.77％）？該「計算負 擔總計表」，其中公共設施用地面積比重劃計畫書所載 之公共設施用地面積減少1.0000000公頃（減少公共設 施用地負擔比率1.77％）？但重劃費用負擔卻比重劃計 畫書所載比重劃計畫書所載重劃費用負擔增加290,699, 550元（增加費用負擔比率1.77％）？其是否藉虛列增 加重劃費用負擔290,699,550元，而將上開「公共設施 用地面積所減少1.0000000公頃土地所釋放出來之「重 劃後可分配土地面積」按評定重劃後土地價值計算，用 以償付該增加之重劃費用負擔？此項作法是否合法？合 理？正確？ 關於主管機關被告對於上開「計算負擔總計表」之核定部 分： 關於「計算負擔總計表」之記載，若不具有合法性、有效 性與正（精）確性時？主管機關得否同意核定？主管機關 被告對於參加人送請核定之「計算負擔總計表」，應否負 實質審查義務？非主管機關「臺中市政府地政局」於100 年1月18日以中市地劃一字第1000001519號函，主旨：「 貴會所送臺中市安和自辦市地重劃區計算負擔總計表」， 准予備查，復請查照。」等語，嗣後發現被告所屬地政局 非核定之權限機關，且依法應為核定，其准予備查係屬錯 誤，乃由被告所屬地政局另於101年5月10日以中市地劃一 字第1010016873號函將上開「臺中市政府地政局」所發之 「同意備查函」撤銷，改由臺中市政府地政局代為決行， 以被告名義於原處分1主旨：「貴會所送臺中市安和自辦 市地重劃區計算負擔總計表」，同意核定，並自100年1月 18生效，請查照。」等語，該項101年5月10日函所為同意 核定之行政處分，可否溯及自100年1月18生效？有無違反 行政程序法第110條規定？上開原處分1，對於參加人送請 核定之「計算負擔總計表」所為之「同意核定」行政處分 ？應否經過實質審查？有無進行實質審查？若未經實質審 查，即遽為同意核定之處分？有無違法？在該參加人之「 計算負擔總計表」不具有上述之合法性？有效性及正（精 ）確性之情況下？被告未依獎勵土地所有權人辦理市地重 劃辦法第18條、第32條第1、2項、第33條第3項之規定， 將參加人之「計算負擔總計表」送請核定案，予以駁回或 退回重編，仍予以同意核定處分，其處分是否違法（即不 具有合法性？有效性及正確性、精確性）？ 關於參加人開始進行重劃後土地分配部分： ⑴參加人之理事會會議所為決議，其召集程序或決議方法 ，如有違反法令或章程者，是否為無效？其決議之內容 ，如有違反法令、章程、股東大會之決議或逾越權限者 ，其決議是否為無效？ ⑵參加人於100年2月10日召開第9次理事會會議，決議通 過「臺中市安和自辦市地重劃區重劃後土地分配成果， 業已分配完竣，提請審議案。」其決議內容有無違反獎 勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第2項規定？ 其決議是否為無效，且為自始無效？（因決議當時，該 參加人之計算負擔總計表，僅經非主管機關「被告所屬 地政局」之同意備查，並無主管機關「被告」之同意核 定）？ ⑶如果參加人100年2月10日召開第9次理事會會議，通過 關於「臺中市安和自辦市地重劃區重劃後土地分配成果 ，業已分配完竣，提請審議案。」之決議，如因因上述 理由而自始無效者？則被告嗣後於原處分1對於參加人 送請核定之「計算負擔總計表」，同意核定，並溯及自 000年0月00日生效。該項事後所為之同意核定處分，能 否使先前已違法而自始無效之決議，回復為有效之決議 ？該參加人理事會應否重新作成決議？ ⑷該參加人理事會在該「重劃工程費用」未經工程主管機 關（被告所屬建設局及交通局）合法核定之前，以及該 「計算負擔總計表」尚未經主管機關（被告）核定確定 之前（各該核定案件，目前均仍在行政訴訟當中，尚未 確定），即遽以之作為土地重劃分配之依據，通過「臺 中市安和自辦市地重劃區重劃後土地分配結果，業已分 配完竣，提請審議案」之決議及公告，其決議及公告有 否違反「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第2條 、第18條、第32條第1、2項、第33條第2、3項規定？其 決議及公告是否因此而為無效？ ⑸依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第33條第1 、2項規定，「計算負擔總計表」係重劃負擔之計算及 土地交換分合設計之總計，並作為重劃區土地分配結果 之計算依據。因此，在該「計算負擔總計表」不具有上 述之合法性？有效性及正（精）確性之情況下？該參加 人第9次理事會會議將之作為計算重劃土地分配結果之 計算依據，並據為關於「臺中市安和自辦市地重劃區重 劃後土地分配成果，業已分配完竣，提請審議案。」決 議之依據？該項決議之內容，是否因此亦不具有合法性 ？有效性及正（精）確性，其決議是否亦因此而無效？ ⑹若該參加人第9次理事會會議將關於「臺中市安和自辦 市地重劃區重劃後土地分配成果，業已分配完竣，提請 審議案。」之決議無效，其公告及通知函所檢附之「臺 中市安和自辦市地重劃區重劃後土地分配結果」及其相 關圖冊（計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重 劃後土地分配圖、重劃前地籍圖、重劃前後地籍圖）是 否亦同屬無效？理由何在？ ⑺若該參加人第9次理事會會議將關於「臺中市安和自辦 市地重劃區重劃後土地分配成果，業已分配完竣，提請 審議案。」之決議，有無效事由，則該參加人第15次理 事會會議所為決議，是否同具有無效事由？ ⑻參加人第9次理事會所決議通過之重劃後土地分配成果 案及其所公告之「重劃前後土地分配清冊」，是否違法 少列應分配給安和重劃區內土地所有權人之土地面積計 10,095.53平方公尺？換言之，如該計算負擔總計表所 載之費用負擔1,912,000,000元可採，並用抵費地面積 49181.12平方公尺（佔全部抵費地面積之82.97％）， 按評定重劃後土地價值計算償付費用負擔，已償付完畢 ，並多出7,323,794元，尚餘土地面積10,095.53平方公 尺（佔全部抵費地面積之17.03％），仍列在「抵費地 」項下是否合法？有理？ 關於被告對於「計算負擔總計表」之核定處分是否得溯及 生效部分： ⑴參加人主張：關於被告對於「計算負擔總計表」之核定 處分是否違反獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33 條第2、3項連結第32條第1、2項及第18條所定之自辦市 地重劃的法定程序部分。 ⑵按書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起 ；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知 悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。 行政程序法第110條第1項定有明文。本件，被告原處分 1主旨：「貴會所送臺中市安和自辦市地重劃區計算負 擔總計表」，同意核定，並自100年1月18生效，請查照 。」等語，該項101年5月10日函所為同意核定之行政處 分，應自送達相對人（即參加人）及已知之利害關係人 （即原告）之日起發生效力，不得溯及生效，故上開核 定處分既於101年5月10日，應在其後送達之日起生效， 該逕自指定溯及「自100年1月18生效」云云，不僅於法 無據，且違反行政程序法第110條第1項規定。 ⑶被告雖抗辯稱，行政程序法第118條規定：「違法行政 處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為 避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效 力之日期。」等語。惟查： ①行政程序法第118條適用之前提，乃是行政處分被撤 銷之後，為維護公益或為避免受益人財產上之損失， 而例外地承認其有溯及效力。然而，本件，系爭被撤 銷之備查函，並非行政處分，自無「行政處分可被撤 銷」而需要溯及生效之問題，亦不生行政處分被撤銷 而需要「維護公益或為避免受益人財產上之損失」之 問題。而被告所為原處分1同意核定函，係屬原始之 行政處分，在此之前並無另一行政處分存在，故該原 始之行政處分之生效日期，只能自送達相對人及已知 之利害關係人起生效，不可能溯及生效（行政程序法 第110條第1項參照），故被告所引行政程序法第118 條規定，於本件並不適用。 ②又就參加人所提「計算負擔總計表」送請核定案，被 告原僅為同意備查，姑不論其並非行政處分，且若不 准系爭核定處分溯及既往生效，則重劃公司（寶慶公 司及東興公司）藉指派其人員擔任參加人之理、監事 機會，進而控制參加人之運作及重劃之土地規劃權、 工程發包權，一方面違反都市計畫法第26條規定及違 法「自行擬定都市計畫細部計畫」，從中將「公共設 施用地負擔面積」減少0.9965公頃，並藉機將重劃工 程費用灌水提高290,000,000元，藉以將該被違法減 少之公共設施用地面積0.9965公頃挪移作為抵費地， 而被重劃公司納為私囊等違法情事，反而得以遏止。 況若該公共設施用地負擔面積依法可減少0.9965公頃 ，則於重劃公司所掌控之重劃參加人會不將該重劃工 程費用違法灌水提高290,000,000元之情況下，該0.9 965公頃土地，原屬地主所有，既無需負擔公共設施 用地面積，自應歸還全體地主，亦不應被移作抵費地 ，而歸重劃公司所有。基此，於本件該重劃公司及其 所掌控之參加人係違法進行重劃，並違法謀取暴利， 係加害人，而非屬合法之受益人，本不應受到信賴原 則之保護。反之，若將該0.9965公頃之土地依法作為 公共設施用地負擔面積，則更能維護公益，並有利全 體市民。基此，被告主張系爭函核定處分若溯及生效 ，得以維護公益及為避免受益人財產上之損失云云， 顯然不足採。 ⑷按「再按『書面之行政處分自送達相對人及已知之利害 關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知 或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發 生效力。』為行政程序法第110條第1項所明定。依此規 定，以書面作成之行政處分，應於送達相對人或已知之 利害關係人時起發生效力。又因行政處分發生溯及之效 力，將使處分相對人之權利發生不可預期之影響，而與 行政程序法第8條所揭櫫行政行為『應以誠實信用之方 法為之，並應保護人民正當合理之信賴』之意旨不合， 亦生是否與法安定性及法律保留原則有悖問題。從而， 以書面作成之行政處分，除另有法律之依據，或處分之 效果已為相對人得預期，或屬全然有利於相對人之授益 處分，得有限度地例外使行政處分溯及生效外，否則行 政處分應不得溯及生效。……」最高行政法院103年度 判字第57號判決著有明文。 ⑸查被告所屬地政局100年1月18日日中市地劃一字第1000 001519號函，因缺乏事務權限而無效；或經撤銷而溯及 失效，前已詳述。原處分1為全新之行政處分，再次陳 明。則原處分1依行政程序法第110條之規定，本應以送 達相對人時，始對外發生效力。惟被告於原處分1上， 附記「並自000年0月00日生效」等文字，使原處分1， 溯及自行政處分作成之前生效，顯然牴觸法安定性之要 求、且侵害人民對公權力之信賴。準此，原處分1違背 行政程序法第110條、及第8條之規定，彰彰明甚。 ⑹至被告援引行政程序法第118條之規定，主張被告所屬 地政局100年1月18日函經該局101年5月10日函撤銷時， 因有礙公益，被告作成原處分1時係為補正100年1月18 日函，而得另定生效日期，以維持100年1月18日函之效 力云云。惟按「……又行政程序法第114條所謂補正， 係指同一行政處分機關對於有瑕疵行政處分所為，且無 效行政處分並非屬該條規定得為補正者。是由無事務權 限之機關所為無效行政處分，應無從由另一有決定權限 之機關對之為追認以為『補正』。」最高行政法院103 年度判字第57號判決著有明文。則被告所屬地政局100 年1月18日函既缺乏事務權限而無效，自無從由被告予 以追認。再按「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其 效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為 撤銷之機關得另定失其效力之日期。」行政程序法第11 8條定有明文。則「得另定失效之日期」者，僅「為撤 銷之機關」而已。被告既非撤銷100年1月18日函之行政 機關，根本不能依行政程序法第118條另定失效日期（ 或另定生效日期）。據此，被告所辯，均不足採。 關於被告對於「計算負擔總計表」之核定處分是否違反獎 勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第2、3項連結第 32條第1、2項及第18條所定之自辦市地重劃的法定程序部 分： ⑴按「籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市 或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務 者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議 。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」「自 辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定 規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證； 其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前 ，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。施工前 應提報經簽證之監造執行計畫，送請各該工程主管機關 備查。各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區 所定公共設施工程費用規定予以審查。」「重劃會於辦 理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或 縣（市）主管機關核定。前項計算負擔總計表有關工程 費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；…… 」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條第、第32 條第1、2項及第33條第2、3項分別定有明文。基此，參 加人辦理自辦市地重劃地區之公共設施工程，其設計書 圖及工程預算，必須送請各該工程主管機關核定，各該 工程主管機關應依各該地區所定公共設施工程費用規定 予以實質審查後，始得予以核定。參加人必須於該工程 預算書經各該工程主管機關核定後，始得發包施工，嗣 後始得據以編造計算負擔總計表，並送請主管機關核定 ，此為辦理自辦市地重劃時所應遵守之法定程序。 ⑵本件，參加人辦理安和自辦市地重劃地區之公共設施工 程，其「工程預算書」送請工程主管機關即被告所屬建 設局及交通局核定時，迄今僅經被告所屬建設局函「同 意備查」（非行政處分），尚未經「核定處分」（行政 處分），而被告所屬交通局，迄今仍未同意備查，亦未 同意核定，且該二工程主管機關迄今仍未依「各該地區 所定公共設施工程費用規定」予以實質審查。簡言之， 該工程預算書尚未經工程主管機關實質審查及合法核定 ，參加人不得發包施工，亦不得據以編造「計算負擔總 計表」，被告亦不得據以對該「計算負擔總計表」為同 意核定處分。否則，該同意核定處分違反獎勵土地所有 權人辦理市地重劃辦法第32條第1、2項及第33條第2、3 項規定（違反法令），應依同辦法第18條規定撤銷其決 議，並對其申請核定為駁回之處分。如該「計算負擔總 計表」未經參加人決議通過，無決議可被撤銷者，亦應 對其申請核定為駁回處分。 關於被告對於參加人所送請核定之「計算負擔總計表」案 ，應否基於「擔保國家理論」實質審查參加人之「計算負 擔總計表」其中之「公共設施用地負擔」所記載之面積， 是否違反都市計畫法第26條及獎勵土地所有權人辦理市地 重劃辦法第18條規定，而為准駁處分部分： ⑴按政府基於財政、專業及效率等因素之考量，於必要時 將原屬政府之公共任務之一部或全部交由或准由民間私 人執行者，被稱為「行政任務民營化」或「公私協力關 係」，並由此推導出「擔保國家理論」。該項理論認為 ：國家（政府）將公共任務交由或准由民間私人執行， 並非其行政任務的退卻或放棄，國家自仍應負擔保及監 督執行之責，並制定一套完備之框架立法，秉持專業、 確實、公平、公開與透明原則，確實盡到監督審核之責 ，使民間私人在該框架立法的範圍內，共同履行完成該 項公共任務。而市地重劃本質上屬於公共任務，若准由 民間私人執行辦理時（即「自辦市地重劃」），基於「 擔保國家理論」，該私人自應受「框架立法」之拘束， 並接受主管機關之監督及審核。 ⑵又按都市計畫之「主要計畫」：係指依（都市計畫法） 第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部 計畫之準則。都市計畫之「細部計畫」：係指依（都市 計畫法）第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖 ，作為實施都市計畫之依據。都市計畫經發布實施後， 不得隨時任意變更。都市計畫法第7條第1、2款及第26 條前段分別定有明文。基此，「都市計畫細部計畫」係 實施都市計畫之依據。又經主管機關公布實施之都市計 劃不得隨時任意變更，此為強制禁止規定。又「市地重 劃」係「都市計畫細部計畫」之下位概念（都市計畫法 第48條第3款及平均地權條例第56條參照），市地重劃 必須依照都市計畫細部計畫實施，不得隨時任意變更， 否則將違反都市計畫法第26條之強制禁止規定，而發生 市地重劃無效之問題。況依獎勵土地所有權人辦理市地 重劃辦法第18條規定：「……重劃會如有違反法令…… 者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議 。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」故參 加人辦理自辦市地重劃，違反都市計畫法第26條，主管 機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理 ，必要時得解散之。 ⑶再按「都市計畫書、圖不符，應以計畫書所敘內容為準 。」（內政部67年7月13日臺內營字第797947號函釋意 旨及臺灣高等法院臺中分院99年度上字第269號民事判 決理由參照）。又「都市計畫書、圖不符時，應查明其 錯誤原因予以訂正，並依都市計畫變更程序辦理，但不 受定期通盤檢討之限制。」（內政部68年3月13日臺內 營字第942號函釋意旨參照）、「依都市計畫法第19條 ：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會議前 應公開展覽30天。……該管政府都市計畫委員會審議修 正，或經上級政府指示修正者，免再公開展覽。」之規 定，本案公開展覽後，如發現計畫書、圖不一致時，可 經該管都市計畫委員會審議修正，或經上級政府指示予 以修正。」（內政部70年8月12日臺內營字第37830號函 參照）。基此，都市計畫書、圖不符時，應以都市計畫 書所敘內容為準，並應查明其錯誤原因予以訂正，並依 都市計畫變更程序辦理，但不受定期通盤檢討之限制。 而探究都市計畫書、圖不符的原因時，可能有3種具體 狀況： ①如該都市計畫書、圖所載之總面積不符，但該都市計 畫區經實測之總面積，與都市計畫圖相符（法定容許 誤差值內不計），但與都市計畫書不符者，此時應認 為該都市計畫書所載之都市計畫區總面積有錯誤，並 應查明其錯誤原因予以訂正都市計畫書，並依都市計 畫變更程序辦理。蓋該都市計畫區之實測總面積係一 客觀事實，無法改變，僅能調整該都市計畫書所載之 都市計畫區總面積（人為事實），以與客觀事實相符 。 ②如該都市計畫書、圖所載之總面積不符，但該都市計 畫區經實測之總面積，與都市計畫書相符（法定容許 誤差值內不計），但與都市計畫圖不符者，此時應認 為該都市計畫圖所示之都市計畫區總面積有錯誤，並 應查明其錯誤原因予以訂正都市計畫圖，並依都市計 畫變更程序辦理。蓋該都市計畫區之實測總面積係一 客觀事實，無法改變，僅能調整變更該都市計畫圖（ 人為事實），以使其該變更後之都市計畫圖所示之都 市計畫區總面積，與客觀事實相符。 ③如該都市計畫書、圖所載之總面積，與該都市計畫區 經實測之總面積均互相符合（法定容許誤差值內不計 ），但該都市計畫書、圖就其中之某項用地面積（如 公共設施用地之道路面積）記載不符者，此時應以計 畫書所敘內容為準，並應查明其錯誤原因予以訂正都 市計畫圖，並依都市計畫變更程序辦理。蓋該都市計 畫區之實測總面積（客觀事實），既與該都市計畫書 、圖所載之總面積相符（人為事實）則在該都市計畫 書、圖所載之都市計畫區總面積與實測總面積相符之 情況下，在該都市計畫區內之細部使用分區面積或公 共設施用地面積，均得依該都市計畫書所載內容予以 調整，因此，自應以都市計畫書所記載內容為準，而 調整變更該都市計畫圖，以使該都市計畫書、圖之細 部記載相符。 ⑷再按「都市計畫樁之種類如左：一、道路中心樁：豎立 於道路中心之樁。二、界樁：（一）都市計畫範圍界樁 ：豎立於都市計畫範圍邊界之樁。（二）公共設施用地 界樁：豎立於公共設施用地邊界之樁。（三）土地使用 分區界樁：豎立於住宅區、商業區、工業區及其他使用 分區等土地邊界之樁。」「都市計畫樁位公告圖規定如 左：一、圖：採用都市計畫原圖複製。二、樁位：依據 樁位座標，將樁位概略位置標繪於都市計畫圖上，並註 記樁號。」都市計畫樁測定及管理辦法第3條第1、2款 及第30條分別定有明文。基此，都市計畫樁位公告圖， 係採用都市計畫原圖複製，有關道路中心樁、界樁（都 市計畫範圍界樁、公共設施用地界樁、土地使用分區界 樁）之樁位，亦係依據樁位座標，將樁位概略位置標繪 於該都市計畫圖上，並註記樁號。推而言之，公告「都 市計畫細部計畫」樁位成果圖應與「都市計畫樁位公告 圖」及「都市計畫細部計畫圖」互相一致。參加人於辦 理自辦市地重劃時，依公告之「都市計畫細部計畫」樁 位成果圖辦理實測時，如發現都市計畫書、圖不符時， 應先查明其錯誤原因予以訂正，並都市計畫變更程序辦 理後，始得依變更後之都市計畫繼續辦理市地重劃，不 得在未辦理訂正及都市計畫變更程序完成之前，即逕行 市地重劃。蓋「市地重劃」係「都市計畫細部計畫」之 下位概念，應受「都市計畫細部計畫」之規制，在「都 市計畫細部計畫書、圖」尚未依法定程序完成變更之前 ，辦理「市地重劃」之內容，不得擅自變更「都市計畫 細部計畫書」之內容，以致兩者發生不符之情事。 ⑸本件，被告雖辯稱該「計算負擔總計表」所載之各項面 積，均係依被告97年8月1日府都計字第0970177265號公 告之「臺中市都市計畫（整體開發地區單元一）細部計 畫樁位成果圖」實測所得之結果，於法無違云云。然按 該參加人依公告之「樁位成果圖」實測結果，並據以製 作該「計算負擔總計表」），其中： ①就安和自辦市地重劃區之全區總面積部分而言： 依參加人所擬定並報請被告核定公告之「都市計畫細 部計畫書、圖」，其中「都市計畫細部計畫書」之「 表5-1：土地使用面積表」」明確記載：土地使用分 區（住宅區、商業區）面積為30.6504公頃、公共設 施用地面積為25.1709公頃（其中道路面積11.7041公 頃），合計55.8214公頃。而依該「計算負擔總計表 」記載，其依公告之「樁位成果圖」實測後之重劃區 土地面積為55.886125公頃，比該都市計畫細部計畫 書所載之都市計畫區全區總面積55.8213公頃，多出0 .064825公頃。此部分多出之面積，如在法定容許之 誤差值範圍以內，則毋庸訂正都市計畫書之記載，如 在法定容許之誤差值範圍以外，則應查明其錯誤原因 予以訂正都市計畫書，並依都市計畫變更程序辦理， 在辦理都市計畫變更程序完成之前，應停止辦理市地 重劃程序。 ②公共設施用地面積中就重劃區全體土地所有權人應負 擔之公共設施用地面積部分：依參加人所擬定並報請 被告核定公告之「都市計畫細部計畫書、圖」，其中 「都市計畫細部計畫書」之「表5-1：土地使用面積 表」」明確記載：「公共設施用地」面積為25.1709 公頃（扣除不列入重劃公共設施用地負擔之機關用地 0.6公頃後，私人重劃應負擔公共設施用地面積為24. 5709公頃），其中道路面積11.7041公頃。然依該「 計算負擔總計表」記載，其依公告之「樁位成果圖」 實測後之「公設用地共同負擔總面積」為235,744.07 公頃，比「都市計畫細部計畫書」所載私人重劃應負 擔之「公共設施用地面積」24.5709公頃，減少0.996 493公頃。亦即都市計畫細部計畫書、圖就私人應負 擔之「公共設施用地面積」部分，不符之面積為0.99 6493公頃。 ③公共設施用地面積中就原公有道路、溝渠、河川及未 登記地等抵充面積及已徵收道路面積部分：經依公告 之「樁位成果圖」實測後，其中就原公有道路、溝渠 、河川及未登記地等抵充面積及已徵收道路面積部， 從原來之3.443663公頃（計算式：2.190370＋1.2532 93＝3.443663），減為3.394152公頃（計算式：33,8 53.12＋88.40＝3.394152），減少0.049611公頃。 ④上述②＋③＝0.996493＋0.049611＝1.046104（公頃 ）經將「都市計畫細部計畫書」、「重劃計畫書」及 「計算負擔總計表」關於全區總面積及公共設施用地 面積之記載比較如本院卷第294頁表。由此比較表分 析可知，就安和自辦重劃區之全區總面積而言，參加 人依該公告之「樁位成果圖」實測結果，其全區總面 積為55.886125公頃，比「都市計畫細部計畫書」所 載之全區總面積55.8213公頃，尚多出0.064825公頃 ，此表示就安和自辦重劃區之全區總面積而言，該都 市計畫細部計畫書、圖不符之誤差值為0.064825公頃 （是否在法定誤差值範圍內待查）。然就安和自辦重 劃區之公共設施用地面積而言，參加人依該「樁位成 果圖」實測結果，其公共設施用地面積為24.174407 公頃（計算式：23.574407＋0.6＝24.174407），比 「都市計畫細部計畫書」所載之公共設施用地面積為 25.1709公頃，減少0.996493公頃，此表示就安和自 辦重劃區之公共設施用地面積而言，該都市計畫細部 計畫書、圖不符之誤差值為負0.996493公頃，已明顯 超過法定之誤差值。而觀諸該「樁位成果圖」實測結 果，該安和重劃區之「全區總面積」之誤差值為0.06 4825公頃，而其「公共設施用地面積」僅占全區總面 積約40％許，其誤差值竟反而高達負0.996493公頃， 明顯異常。此表示該「都市計畫細部計畫圖」就「公 用設施用地面積」之標示部分，與「都市計畫細部計 畫書」所載者嚴重不符，故於辦理市地重劃發現此問 題時，此時應以「都市計畫書」所敘內容為準，並應 查明其錯誤原因予以訂正「都市計畫細部計畫圖」， 並依都市計畫變更程序辦理後，始得繼續辨理市地重 劃，亦即應依訂正後之都市計畫細部計畫圖，辦理更 正公告「樁位成果圖」後，據以辦理市地重劃。苟如 此，該參加人辦理自辦市地重劃的結果，始會與變更 後之都市計畫細部計畫書、圖所示面積均互相符合。 ⑹經原告比較該安和自辦市地重劃區「都市計畫細部計畫 書」其中「表5-3道路編號明細表」所示道路長度與重 劃完成道路之實際長度，發現其長度差距甚大，詳如本 院卷第295頁附表。由上述比較表顯示，該單元一安和 自辦市地重劃區所擬之「都市計畫細部計畫書」與「都 市計畫細部計畫圖」，其中就公共設施用地之主要計畫 道路之長度及面積部分，有嚴重短少之情形，已超越測 量之法定誤差值範圍。自應申請辦理變更「都市計畫細 部計畫書」與「都市計畫細部計畫圖」，將主要計畫道 路所短少之面積，分配增加於細部計畫道路之面積或公 園、學校等其他公共設施用地之面積，以使該公共設施 用地面積及比率，仍合乎原來「都市計畫細部計畫書」 之記載，並使該變更後之「都市計畫細部計畫書」與「 都市計畫細部計畫圖」互相符合。 ⑺然而，依參加人所製作之「計算負擔總計表」所記載之 做法，其不將「公共設施用地面積」其中之主要計畫道 路所減少之面積部分，依法定程序辦理都市計畫細部計 畫書、圖變更，並將「主要計畫道路」所減少之面積部 分，分配於「細部計畫道路」面積（即多設幾條細部道 路面積）或擴大或多設公園、學校面積，以使都市計畫 細部計畫書、圖就「公共設施用地面積」能夠相符，亦 不將該公共設施用地負擔面積減少所釋放出來之可供建 築土地面積，返還給全部土地所有權人（亦即土地所有 權人既減少負擔公共設施用地面積，可供分配給土地所 有權人之面積自然會增加），反而藉違法灌水提高重劃 工程之工程費用（詳後述），以增加抵費地之抵充面積 ，而將公共設施用地負擔面積減少所釋放出來之可供建 築土地面積，全數移作抵費地之用。簡言之，該重劃公 司（寶慶公司及東興公司）假其所控制之參加人理事會 ，於辦理自行擬定之「都市計畫細部計畫書、圖」時， 就主要計畫道路部分，故意讓該「都市計畫細部計畫書 、圖」不符，嗣後再藉公告之都市計畫「樁位成果圖」 所實測之主要道路面積為據，將該公共設施用地負擔面 積減少所釋放出來之可供建築土地面積，違法直接移作 抵費地吞掉，完全不遵守都市計畫法及市地重劃所應遵 守之法定程序，其涉嫌背信犯嫌重大。 ⑻而被告既將單元一市地重劃之公共任務，准予參加人自 辦市地重劃，基於「擔保國家理論」，仍應擔保及監督 執行之責，秉持專業、確實、公平、公開與透明原則， 確實監督該參加人是否依「都市計畫法」、「平均地權 條例」、「市地重劃實施辦法」及「獎勵土地所有權人 辦理市地重劃辦法」等框架立法辦理，以確保公共利益 ，並保障安和重劃區內全體土地所有權人之利益。然參 加人所製作之「計算負擔總計表」，其中就「公共設施 用地負擔面積」部分，既有如上述違法情事，則被告未 依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第18條規定 ，以參加人辦理市地重劃有違反法令為由，撤銷其決議 或不同意核定，反而未經實質審查，而為同意核定處分 ，難謂無違誤。 ⑼關於「計算負擔總計表」之「公共設施用地負擔」記載 ，違反重劃計畫書部分： ①按市地重劃，牽涉公、私利益之調整及都市發展、景 觀甚鉅，且具有高權性質，原屬於國家（政府）所保 留之公共任務。然基於政府之財政、人力、技術及效 率等考量因素，例外准由私人辦理。然此種政府主管 機關將公共任務准由私人辦理市地重劃之情形，基於 擔保國家理論，該私人於辦理自辦市地重劃時，應受 「框架立法」之拘束，並接受主管機關之監督及審核 ，以遂行該自辦市地重劃之執行，並擔保其依法，並 合乎公益地完成。此部分具有公法之性質。又自辦市 地重劃，係由土地所有權人自行組織「參加人」辦理 之，參加人係一自治組織，其運作須依「團體自治法 理」（內部自治控制）為之，就此，該參加人之內部 運作，應受會員大會之審議與監督，此部分係受私法 原則之規範。基此，自辦市地重劃係一種公法與私法 交錯適用之法領域。從而。該自辦市地重劃之負擔應 接受主管機關之核定與監督，並受參加人會員大會之 審議與監督。 ②重劃計畫書應經主管機關核定公告，並經會員大會決 議通過：依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」 第9條第6款規定：「籌備會之任務如下：……六、重 劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有 權人。」同辦法第26條第1項第2款規定：「籌備會應 檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主 管機關申請核准實施市地重劃：……二、重劃計畫書 。」第27條第1項規定：「直轄市或縣（市）政府受 理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核 准；不合規定者，應敘明不予核准之理由並將原件退 回。」又依同辦法第13條第2項第4款規定：「會員大 會之權責如下，……四、追認或修正重劃計畫書。」 足見重劃計畫書經籌備會擬定後應送主管機關核定後 ，應再送請會員大會審議通過重劃計畫書追認案。因 此，就經會員大會審議通過之重劃計畫書追認案而言 ，其在性質上屬於會員大會之決議案，該重劃計畫書 之內容即屬會員大會之決議內容。 ③參加人之理事會決議內容，違反重劃計畫書內容之效 力。依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第14 條第1項第1款規定：「理事會之權責如下：一、召開 會員大會並執行其決議。」且理事會之理事與參加人 之關係為委任關係，因此，理事會負有忠實遵守及執 行會員大會決議之義務（另公司法第23條第1項參照 ）。而經會員大會審議通過之重劃計畫書追認案，其 性質屬於會員大會之決議，故理事會有忠實遵守及執 行該重劃計畫書之義務，如理事會決議內容，違反該 重劃計畫書之內容，形同理事會決議之內容違反會員 大會之決議，其所為之決議，應認為無效。 ④參加人所編造之「計算負擔總計表」其中「公共設施 用地負擔」之記載，違反重劃計畫書部分：本件，該 參加人所擬定之「重劃計畫書」，送經被告於97年1 月28日府地劃字第0970008753號函核定同意辦理後， 該重劃計畫書、圖於自97年2月12日至97年3月12日止 辦理公告30日後，該「安和重劃會籌備會」於97年4 月15日召開第1次會員大會，審議通過提案一：「臺 中市安和自辦市地重劃區重劃計畫書追認案」。而稽 之上述經被告核定公告並經會員大會所審議通過之重 劃計畫書所載之「公共設施用地面積合計25.1709公 頃」，與上述「都市計畫細部計畫書、細部計畫圖」 所載者相同，然依該「計算負擔總計表」所記載之「 公共設施用地共同負擔總面積為23.574407公頃」（ 若加計不列入公共設施用地共同負擔之機關用地面積 0.6公頃，全部公共設施用地面積為24.174407公頃） 。兩相對照比較，可知其公共設施用地面積明顯減少 0.996493公頃（加計原公有道路、溝渠、河川及未登 記地等抵充面積及已徵收道路面積部分減縮所多出之 0.049611公頃，合計1.046104公頃），可見，該參加 人辦理自辦市地重劃，其就公共設施用地負擔部分， 顯然違反重劃重劃書之內容，甚為明確。 ⑤按計算負擔總計表，主要記載公共設施用地負擔及費 用負擔之總結果，並進一步係作為計算土地分配面積 及抵費地面積之依據。而如上所述，在「公共設施用 地負擔」及「費用負擔」兩者任何一項，若與經主管 機關核定及會員大會審議通過之「重劃計畫書」所記 載者有所不符者，依內政部83年3月15日臺（83）內 地字第8303196號函、83年4月8日臺（83）內地字第8 304302號函、85年1月5日臺（85）內地字第8575544 號函及101年4月20日內授中辦地字第10160016825號 函之見解，均認定公共設施用地面積或費用負擔較重 劃計畫書有所增減時，如有：涉及變更都市計畫規劃 內容；超過重劃計畫書所核定重劃負擔比率；影響重 劃品質；影響重劃土地所有權人權益。上述4項之其 中1項情事時，即應先提會員大會審議，修正通過， 並依程序修正重劃計畫書，再據以編造計算負擔總計 表，送請直轄市或縣市主管機關核定。 ⑥本件，參加人辦理安和自辦市地重劃區之市地重劃， 已發現「都市計畫細部計畫書、圖」不符問題，已涉 及「變更都市計畫規劃內容」；又公共設施用地減少 約1公頃，當然會影響「重劃品質」；又不將該公共 設施用地負擔面積減少所釋放出來之可供建築土地面 積，返還給全部土地所有權人（亦即土地所有權人既 減少負擔公共設施用地面積，可供分配給土地所有權 人之面積自然會增加），反而藉違法灌水提高重劃工 程之工程費用（詳後述），以增加抵費地之抵充面積 ，亦影響重劃土地所有權人權益（即土地所有權人之 土地，若不作公共設施用地負擔，仍屬應分配給土地 所有權人之土地，不應被移作抵費地）。基此，該參 加人理事會自應依上述程序提請會員大會審議，修正 通過，並依程序修正重劃計畫書，再據以編造計算負 擔總計表，送請直轄市或縣市主管機關核定。然該參 加人理事會所編造「計算負擔總計表」，不僅未經理 事會審議通過，且未依上述自地市地重劃之法定程序 辦理，顯已違反獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法 地18條規定，而涉及背信犯行。 ⑦就此，被告就參加人送請核定「計算負擔總計表」案 ，於審查時，竟未以下列事由駁回，顯有違誤：該「 計算負擔總計表」未經參加人理事會審議通過，違反 團體內部自治控制。且該「計算負擔總計表」所記載 之公共設施用地負擔面積與重劃計畫書所記載者不符 ，且涉及變更都市計畫規劃內容、超過重劃計畫書所 核定重劃負擔比率、影響重劃品質及影響重劃土地所 有權人權益等情事，竟未依法定程序提請會員大會審 議，修正通過，並依程序修正重劃計畫書，再據以編 造計算負擔總計表，送請直轄市或縣市主管機關核定 ，亦違反團體內部自治控制。又參加人編造該「計算 負擔總計表」，就公共設施用地負擔部分，不僅有違 反法令，且擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核 定之重劃計畫書，違反獎勵土地所有權人辦理市地重 劃辦法地18條規定。 關於主管機關被告對於參加人所送請核定之「計算負擔總 計表」案，應否基於「擔保國家理論」實質審查參加人之 「計算負擔總計表」其中之「費用負擔」所記載之金額， 是否違反獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第3 項規定連結適用辦法第32條第1項中段及第2項規定？是否 違反重劃計畫書之記載？而為准駁處分部分： ⑴關於自辦市地重劃之負擔應接受核定與審議的理論基礎 ： ①從自辦市地重劃之負擔會影響公共利益與私人利益言 。按市地重劃，採「受益者負擔原則」及「自償性原 則」，故市地重劃所創利益及所需負擔，由參加市地 重劃之土地所有權人按其土地受益比例共同負擔。詳 言之，參加市地重劃之土地所有權人，一方面享有重 劃後按比例分配領回土地之增值利益，另一方面也需 共同負擔「公共設施用地負擔」與「費用負擔」。關 於「公共設施用地負擔」，一方面係關於政府無償取 得公共設施用地面積之大小及其規劃之品質，此與公 共利益有關。另一方面係關乎土地所有權人要提供多 少土地面積做為公共設施用地，此與私人利益有關。 又「費用負擔」，一方面牽涉道路、橋樑、溝渠、地 下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設 計費、施工費、整地費、材料費及工程管理費，因該 項費用之價格高低，顯然會影響上開公共設施之工程 品質，故如何確保該公共設施之工程品質？顯與公共 利益有關，自應受工程主管機關之審查與核定（外部 監督）。另一方面，該項費用負擔，既需由參加重劃 土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃 區內未建築土地折價抵付，則其費用負擔之多寡，攸 關重劃區內全體土地所有權人之利益，與私人利益有 關，自應受參加人之會員大會之審議與規制（內部監 督）。基於私法自治原則之團體自治原理，該項費用 負擔，應經會員大會審議，基於多數決同意後，始能 取得拘束全體土地所有權人並共同負擔其費用之正當 化基礎。若欲以工程主管機關單方核定之工程費用， 而強迫全體土地所有權人接受並共同負擔其費用，尚 無法律依據，亦欠缺正當化基礎。因此，自辦市地重 劃之費用負擔，涉及公共利益與私人利益，除應受到 框架立法之規範外，仍應接受會員大會之審議與監督 （內部自治監督）與工程主管機關之審查與監督（外 部監督）之雙重審查與監督。又無論公辦或自辦之「 市地重劃」，均必須編造「計算負擔總計表」，該「 計算負擔總計表」乃係計算上述市地重劃之「公共設 施用地負擔（及比率）」及「費用負擔（及比率）」 之總計表，藉此得出重劃區內土地所有權人應共同負 擔之比率，並計算出土地所有人可分配領回土地之面 積（及比率），應共同提出多少土地面積（及比率） 作為「公共設施用地負擔」，以及應提出多少土地面 積（及比率）作為抵費地，以折價抵付「費用負擔」 。因此，參加人關於土地分配結果之計算，應以「計 算負擔總計表」所記載之數據作為計算基礎。簡言之 ，該計算負擔總計表乃係計算土地分配結果之基礎。 而該計算負擔總計表所記載之「公共設施用地負擔（ 及比率）」及「費用負擔（及比率）」兩項之記載， 每項均攸關公共利益（如公共設施用地公共設施用地 多寡）及土地所有權人之利益（應負擔多少公共設施 用地面積，及應負擔多少費用，提供土地折價抵付費 用），進而影響其分配領回土地面積之多寡，故該「 計算負擔總計表」應接受重劃區內之全體土地所有權 人所組織之參加人的會員大會監督（內部自治控制） 以及主管機關之監督（外部控制）。 ②在參加人會員大會之監督方面，屬私法自治領域，包 括事前監督與事後監督。所謂「事前監督」，係指理 事會於編造「計算負擔總計表」時，應依經主管機關 所核定並經第1次會員大會所審議通過之「劃計畫書 」所記載之內容執行，不得違反該重劃計畫書之意旨 ，否則，即屬理事會之決議，違反會員大會決議或其 所表彰之重劃計畫書內容，應為無效。如理事會執行 市地重劃之結果不得不與重劃計畫書之內容有所不同 時，應依法定程序提報會員大會審議通過，並依程序 修正重劃計畫書，報請主管機關核定之後，始得據以 編造「計算負擔總計表」。所謂「事後監督」，係指 於該「計算負擔總計表」送請主管機關核定之後，始 得據以作為計算土地分配結果之依據，於重劃區土地 分配完畢後，理事會作成「土地分配結果案」之決議 ，並檢具相關圖冊提經「會員大會」審議通過後公告 並通知土地土地所有權人。獎勵土地所有權人辦理市 地重劃辦法第13條第2項第4、5款規定：「會員大會 之權責如下：……四、追認或修正重劃計畫書。五、 重劃分配結果之認可。」第34條第1項第1款規定：「 重劃區土地分配完畢後，理事會應即檢具下列圖冊提 經會員大會通過後，公告公開閱覽30日，並通知土地 所有權人：一、計算負擔總計表。……」即在申明此 旨。 ③在主管機關之監督方面，屬於公法領域，主管機關應 隨時監督籌備會、參加人於辦理市地重劃各項業務時 ，有無違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管 機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務。有關自辦市 地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規 劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證； 其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核 前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。各 該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定「 公共設施工程費用規定」予以審查。又參加人於辦理 重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或 縣（市）主管機關核定。前項計算負擔總計表有關工 程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準； 土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交 會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計 畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關 核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之 地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之 金額為準。獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18 條、第32條第1、2項及第33條第2、3項規定，即在申 明此旨。 ④基此，該計算負擔總計表之「費用負擔（及比率）」 及「公共設施用地負擔（及比率）」兩項之記載，是 否違反法令？是否違反重劃計畫書？有無虛列面積或 金額及其比率之數據？有無依法定程序送請會員大會 審議？是否須修正重劃計畫書？有無經主管機關依法 定程序予以核定？乃是審核或審議該計算負擔總計表 是否合法、有效之核心所在。如上述其中某一項不完 備或有所欠缺，均影響該「計算負擔總計表」之精確 性、合法性及有效性，並進一步影響該「土地分配之 結果」以及該「土地分配之結果」所表彰之相關圖冊 之精確性、合法性及有效性，從而影響該參加人之理 事會關於「土地分配之結果案」之決議及其公告之之 精確性、合法性及有效性。 ⑤從自辦市地重劃涉及由參加人辦理公共任務言按市地 重劃，牽涉公、私利益之調整及都市發展、景觀甚鉅 ，且具有高權性質，原屬於國家（政府）所保留之公 共任務。然基於政府之財政、人力、技術及效率等考 量因素，例外准由私人辦理。然此種政府主管機關將 公共任務准由私人辦理市地重劃之情形，基於擔保國 家理論，該私人於辦理自辦市地重劃時，應受「框架 立法」之拘束，並接受主管機關之監督及審核，以遂 行該自辦市地重劃之執行，並擔保其依法，並合乎公 益地完成。此部分具有公法之性質。又自辦市地重劃 ，係由土地所有權人自行組織「參加人」辦理之，該 參加人係一自治組織，其運作須依「團體自治法理」 （內部自治控制）為之，就此，該參加人之內部運作 ，應受會員大會之審議與監督，此部分係受私法原則 之規範。基此，自辦市地重劃係一種公法與私法交錯 適用之法領域。從而。該自辦市地重劃之負擔應接受 主管機關之核定與監督，並受參加人會員大會之審議 與監督。 ⑵關於參加人之「重劃計畫書」所載「預估費用負擔」總 額的解釋為何？理事會得否據此恣意調高費用負擔？ ①按如上所述，自辦市地重劃之費用負擔，因涉及公共 利益與私人利益，除應受到框架立法之規範外，仍應 接受會員大會之審議與監督（內部自治監督）與工程 主管機關之審查與監督（外部監督）之雙重審查與監 督。因此，參加人理事會就公共設施工程之應依規劃 、設計及監造，除應依有關規定辦理外，其設計書圖 及工程預算，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法 第32條第1項中段規定，應送請各該工程主管機關核 定，接受該工程主管機關之審查與監督，各該工程主 管機關為前項核定時，應依「各該地區所定公共設施 工程費用規定」予以審查（同辦法第32條第2項規定 ）。然基於理事與參加人間具有委任關係，理事負有 忠實義務及善良管理人之注意義務，理事會應忠實遵 守及執行會員大會之決議（同辦法第14條第1項第1款 ）。基於團體內部自治監督之法理，理事會之作為， 應隨時接受會員大會及會員之審議與監督。因此，在 理論上，就費用負擔之數額而言，可能會發生重劃計 畫書所記載或會員大會所決定之金額，與各該工程主 管機關所核定之數額不相同之情事；就審查與監督之 時間次序言，理事會在將其設計書圖及工程預算送請 各該工程主管機關核定之前或之後，均應接受會員大 會及會員之審議與監督。 ②次按「重劃計畫書」所載「預估費用負擔」總額，乃 是參加人之會員大會所決議之費用負擔及支出之上限 原則。除非經工程主管機關依「獎勵土地所有權人辨 理市地重劃辦法」第32條第1項中段及第2項規定，並 依「各該地區所定公共設施工程費用規定」予以審查 核定後，其所核定之金額與該重劃計畫書所載之費用 負擔金額有所增減，理事會始能據此調整該重劃計畫 書所記載之費用負擔金額，並提請會員大會審議通過 修正重劃計畫書案後，據以製作「計算負擔總計表」 ，否則，理事會在工程主管機關依法審查核定之前， 不得任意調高該重劃書所載之「預估費用負擔」金額 。基此，於理事會將其設計書圖及工程預算送請各該 工程主管機關核定之前，得否違反重劃計畫書或會員 大會決議之費用上限原則，擅自將「工程預算」數額 高？且得否未經會員大會審議通過即逕行送請各該工 程主管機關核定？ ③於各該工程主管機關核定之前，該理事會如何決議： 按理事會既負有忠實遵守及執行會員大會之決議之義 務，其在將其設計書圖及工程預算送請各該工程主管 機關核定之前，對於「該設計書圖及工程預算案」所 為之決議，自不能違反重劃計畫書或會員大會決議之 費用上限原則，否則應論以該理事會之決議違反會員 大會之決議，其所為之決議，應為當然無效、自始無 效及全部無效。既屬無效，自不得送請各該工程主管 機關核定。因此，該理事會正確的處理流程，應先根 據該重劃計畫書或會員大會所決議之費用負擔及支出 上限原則，進行該「設計書圖及工程預算」之規劃與 編列後，再送請各該工程主管機關核定。 ④各該工程主管機關核定之後，該理事會如何決議：按 各該主管機關依「各該地區所定公共設施工程費用規 定」予以審查後所核定之數額，如發生與該重劃計畫 書或會員大會所決議之費用負擔及支出上限原則有所 不符（有所增減時）者，此時產生「各該工程主管機 關之核定處分」與「會員大會決議」何者優先適用之 問題。就此，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法 第32條第1項中段及第33、第2項及第33條第1、2項規 定，應以「各該工程主管機關所核定之金額」為準， 但如參加人或會員對該項核定之行政處分有所不服時 ，得提起行政救濟。然而，「各該工程主管機關所核 定之金額」與「重劃計畫書或會員大會決議之金額」 兩者既然有所不符，故於各該工程主管機關核定之後 ，該理事會自應提報會員大會重新審議兩者不符之爭 議問題。如經會員大會重新審議決議通過依照各該工 程主管機關核定之數額為準，因其與原經會員大會決 議通過之重劃計畫書所載者不符，因此必須再由會員 大會審議通過修正重劃計畫書，於報請主管機關核定 後，據以編造計算負擔總計表，始符合辦理市地重劃 之法定程序。基此，於論者主張既以「工程主管機關 核定之數額」為準，故理事會於送請各該工程主管機 關核定之前，得不遵守會員大會決議之費用支出上限 原則，自行調高工程預算金額云云，乃係倒果為因之 論述，並非可採。 ⑶本件，依該參加人之「重劃計畫書」記載重劃作業費用 預估費用負擔為1,621,300,450元，然參酌上開重劃計 畫書內容為：「捌、預估費用費負擔」、「（工程費用 部分）備註：一、本區地形高程落差高達10公尺。二、 本項費用以重劃會將本區重劃工程規劃設計書圖及工程 預算主管機關核定金額為準。」等語，此項「捌、預估 費用負擔」及「本項費用以重劃會將本區重劃工程規劃 設計書圖及工程預算主管機關核定金額為準。」應作如 何解釋？參加人之理事會得否據此恣意調高費用負擔？ 經查： ①按該「重劃計畫書」記載重劃作業費用預估費用負擔 為1,621,300,450元，乃係會員大會所決議之費用負 擔及支出之上限原則，除非經工程主管機關依「獎勵 土地所有權人辨理市地重劃辦法」第32條第1項中段 及第2項規定，依「各該地區所定公共設施工程費用 規定」予以審查核定後，其所核定之金額與該重劃計 畫書所載之費用負擔金額有所增減，理事會始能據此 調整該重劃計畫書所記載之費用負擔金額，並提請會 員大會審議通過修正重劃計畫書案後，據以製作「計 算負擔總計表」，否則，理事會在工程主管機關依法 審查核定之前，不得任意調高該重劃書所載之「預估 費用負擔」金額。 ②該重劃計畫書所載之「預估費用負擔」金額，既屬會 員大會所決議之費用負擔及支出之上限原則。然為何 其又會記載「費用負擔」為「預估」？此乃係因依「 獎勵土地所有權人辨理市地重劃辦法」第32條第2項 規定：「前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送 經各工程主管機關核定之數額為準；……」即以「送 經各工程主管機關核定之數額」作為「工程費用」之 最終決定數額，如各工程主管機關核定之數額，與該 重劃書所載之「預估費用負擔」金額有所增減時，尚 須召開會員大會重新審議及修正重劃計畫書，程序過 於繁瑣冗長。因此，為規避召開會員大會重新審議及 修正重劃計畫書之繁冗程序，影像辦理市地重劃之時 程，乃以「預估費用負擔」方式處理。 ③然而，該重劃計畫書雖然記載之「預估費用負擔」， 並不代表理事會可以恣意調高「費用負擔金額」（尤 其是工程費用金額），蓋理事會有忠實遵守及執行會 員大會決議及章程規定之義務，理事會在各工程主管 機關依法核定其數額之前，豈可擅自變更調高該「費 用負擔金額」（尤其是工程費用金額）？苟如此，豈 非形同理事會之決議違反會員大會之決議，而且是在 送請各該工程主管機關依法核定之前，即已違反會員 大會之決議，該理事會之決議依法為無效，既屬無效 之決議，如何得以參加人之名義送請各該工程主管機 關依法核定？ ④再者，基於委任關係之忠實義務，如該理事會認為仍 有必要調高該「費用負擔金額」（尤其是工程費用金 額），則該理事會應先提報會員大會審議通過並修正 重劃計畫書之內容後，始得據以將該工程預算書送請 各該工程主管機關依法核定。茲試舉一例說明之，例 如委任人就某件工程預估工程費10,000,000元委任受 任人辦理，如受任人認為其工程費實際需要20,000,0 00元，則依委任本旨，該受任人依法應先向委任人報 告始末，並徵得委任人同意後，始得以20,000,000元 方式辦理。否則，若該受任人並未向委任人報告始末 並徵得其同意，即遽以20,000,000元方式辦理，則該 受任人違反委任本旨甚明，設有越權或濫權情事，甚 為明確。基此，該理事會不得自行調高「費用負擔金 額」。 ⑷更何況，本件參加人將本重劃區之工程預算書送請請各 該工程主管機關依法核定，該工程主管機關即被告所屬 建設局迄今僅止於備查階段，另一工程主管機關即被告 所屬交通局迄今尚未備查，即均尚未依法核定，且未經 實質審查（依「各該地區所定公共設施工程費用規定」 予以審查），依「獎勵土地所有權人辨理市地重劃辦法 」第32條第1項中段，該參加人不得辦理發包施工，且 依同辦法第33條第2項規定，該參加人理事會亦不得決 議通過「計算負擔總計表」案，該主管機關被告就該「 計算負擔總計表」送請核定案，依法亦不得予以核定。 ⑸承上，本件參加人於第3次理事會決議通過本重劃區之 重劃工程預算書案，依該「工程預算書」之記載，其將 「土建工程費用」提高至1,245,872,587元，比參加人 之重劃計畫書所記載之「土建工程費用」632,450,000 元，多出613,422,587元，卻拒不提報會員大會重新審 議（違反委任本旨及會員大會決議內容）及修正重劃計 劃書，且其送請各該工程主管機關核定之工程預算書案 ，迄今尚未經各該工程主管機關依「各該地區所定公共 設施工程費用規定」予以審查核定（尚未依法核定）， 即於第4次理事會決議通過將本重劃區之重劃工程發包 給王矣公司施作，並授權理事長與王矣公司簽訂「委託 施工合約書」（違反獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦 法第32條第1項中段規定），又於不詳日期編造「計算 負擔總計表」，更未將其經提報理事會決議通過（變成 無效力之「計算負擔總計表」），即送請主管關被告核 定，卻在被告所屬地政局違法備查（該局並非核定之權 限機關）後，即遽以第9次理事會決議通過重劃土地分 配案（違反獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條 第2項及第3項規定），其一連串違法亂紀之行為，不遵 守自辦市地重劃之法定程序，意在巧取豪奪重劃區全體 土地所有權人之土地及公共設施用地（詳前述），損害 全體土地所有權人之利益及公共利益，難謂無背信犯行 。 ⑹基上，被告就參加人送請核定「計算負擔總計表」案， 於審查時，竟未以下列事由駁回，顯有違誤： ①該「計算負擔總計表」未經參加人理事會審議通過， 違反團體內部自治控制。 ②該安和理事會第3次理事會所審議通過之重劃工程預 算書案，違反會員大會所決議之費用負擔及支出之上 限原則，卻拒不提報會員大會重新審議，違反委任本 旨及會員大會決議內容，依法無效。 ③該工程主管機關被告所屬建設局及交通局就上開送請 核定之重劃工程預算書案，迄今尚未同意核定。 ④被告所屬地政局以被告名義，將其所發之「函轉備查 函」（即函轉工程主管機關之備查函）擅自變更為「 函轉核定函」，逾越法定權限，依法無效。 ⑤該重劃工程費用既未經該工程主管機關被告所屬建設 局及交通局依「各該地區所定公共設施工程費用規定 」予以實質審查，且尚未依法核定，無從據以製作「 計算負擔總計表」，該參加人所送請核定之「計算負 擔總計表」案，違反獎勵土地所有權人辦理市地重劃 辦法第33條第2項及第3項規定，連結適用同辦法第32 條第1項中段及第2段規定。 ⑥該「計算負擔總計表」所記載之重劃費用負擔與重劃 計畫書所記載者不符，且涉及超過重劃計畫書所核定 重劃負擔比率（費用負擔從9.79％提高至11.56％） 及影響重劃土地所有權人權益（需增加提供抵費地面 積以折價抵付重劃費用）等情事，竟未依法定程序提 請會員大會審議，修正通過，並依程序修正重劃計畫 書，再據以編造計算負擔總計表，送請直轄市或縣市 主管機關核定，亦違反團體內部自治控制。 ⑦該參加人編造該「計算負擔總計表」，就費用負擔部 分，擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重 劃計畫書，違反獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法 地18條規定。 關於參加人主張公共設施用地減少對參加人會員而言是好 事的論點部分，予以辯駁如下： ⑴按權劃區內之全體土地所有權人，於辦理土地重劃時， 有兩項重劃負擔：一為公共設施用地負擔，一為重劃費 用負擔。兩者之負擔比率，依法不得超過45％，但經全 體土地所有權人（面積合計及人數合計）超過二分之一 之同意，不在此限（一般而言，係訂在50％）。因該公 共設施用地負擔面積，係由重劃區內全體土地所有權人 依其受益比例提供，若公共設施用地面積減少，而費用 負擔維持不變者（按公共設施用地面積減少，理論上重 劃工程費用亦應隨著減少），則理論上係對參加人會員 有利，但實際上，重劃公司係藉其所掌控之參加人將該 重劃工程費用灌水提高，使費用負擔增加，則該公共設 施用地負擔面積所減少之面積，將被挪移作抵費地，進 而不利於公共利益（公共設用用地面積減少），亦不利 於全體土地所有權人（兩項負擔比率合計維持不變，但 公共設施品質降低），更不利不同意參加重劃之地主（ 按實際負擔比率負擔，此與同意參加重劃之地主係按約 定之50％負擔者，有所不同）。基此，參加人之主張， 並非完全正確。 ⑵公共設施用地減少對參加人會員而言是好事：土地所有 權人平均負擔比例（50％）＝公共設施用地平均負擔比 率（40.21％）＋費用負擔比率（9.79％）。 ①公共設施用地面積減少對參加人會員而言，勢必能減 輕公共設施用地負擔比率，相對也可提高分回土地面 積，如同參加人所說當然是好事。 ②公共設施用地平均負擔比率由40.21降為38.44％，新 的土地所有權人平均負擔比率應該是48.23％＝38.44 ％＋9.79％。 ③舉例說明：地主100坪土地參加重劃，本來依平均負 擔50％來計算只能分為50坪，降低1.77％之後可以分 回51.77坪，雖然是降低公共設施用地，但為提供土 地之所有地主所共享，這是公平的。 ④但本件之所以違法亂紀，乃在於被告反而核定費用負 擔增加1.77％，（9.79增加到11.56％）意味地主的 平均負擔還是50％，終究只能分回50坪土地,1.77坪 土地又因為工程費用的增加，落入了掌控理事會的寶 慶公司及東興公司口袋中，明顯是將全民的公共利益 變為私人財團所有。 ⑶重劃計畫書」和「計算負擔總計表」實際差異如本院卷 第27、28頁圖示：兩圖比較後，所顯示雖同樣為50％平 均負擔，但土地所有權人由原本重劃後應有40.21％（2 4.570公頃）公共設施用地，及只需提供9.79％（1,621 ,300,450元）工程費用，反而變成圖二所示，重劃後變 為38.44％（23.5744公頃）公共設施用地，及應負擔11 .56％（19,120,000,000元）的工程費用。合計上述土 地所有權人重劃前後，實際差異為減少了1.77％（0.99 65公頃）公共設施用地，以及增加重劃工程費用1.77％ （290,699,550元）。一減然後一加，雖都是50％平均 負擔，但確是嚴重影響了重劃品質及土地所有權人的權 益。 ⑷被告及參加人公共設施用地面積減少0.9965公頃違法如 下： ①違反都市計畫法第26條：都市計畫經發布實施後，不 得隨任意變更規定。 ②公共設施用地減少了0.9965公頃（佔公共設施比例4. 12％），比重劃計畫區內公園（公126）0.9588公頃 還大，勢必違法，毋庸置疑。 ③究竟0.9965公頃公共設施用地面積是少在何處？為了 找出正確答案，經向地政事務所申請本重劃區所有公 共設施地籍圖謄本和土地登記謄本。與細部計畫書， 表5-2公共設施用地明細表來做成「重劃前、後實測 面積比對分析表」。除了道路用地面積以外，其餘公 共設施面積全部誤差值都在千分之五之內，用實測為 準理由，完全合情合理。 ④再由細部計畫書表5-3道路編號明細表，套入土地登 記謄本面積後，做成「細部計畫表5-3道路編號重劃 前、後實測明細表」：細部計畫道路（共8條）：總 面積重劃前預估為11,439平方公尺，完工後實測為11 ,471.24平方公尺增加了32.24平方公尺，約萬分之二 十八合乎實測為準。主要計畫道路（共19條）：總面 積重劃前預估為105,602平方公尺，完工後實測面積 為93,722.02平方公尺，卻減少11,880平方公尺（105 ,602－93,722）減少了12.68％減幅驚人，影響了重 劃（生活）品質，更違反都市計畫法及相關法令規定 。經初步計算主要計畫道路19條道路竟然有18條道路 長度均縮減，且其中道路15M-1、15M-4、10M-6都減 少100公尺以上，其中10M-6道路主要計畫規定286公 尺實測完成卻只有150公尺，減少了136公尺，誇張至 極，本件可能是臺灣自辦重劃有史以來最大弊端。而 所謂「實測面積為準」只是容許的現況誤差值（依都 市計畫樁測定及管理辦法第36及37條規定及市地重劃 作業手冊第29頁，規定主要道路面積不符時，應先改 正並公告後更正都市計畫樁位。並不是讓違法者能無 限上綱來涉及變更都市計畫規劃內容（都市計畫法26 條參照）。基此，安和重劃區之公共設施用地實際面 積，確實減少0.9965公頃。因市地重劃係都市計畫之 下位概念，市地重劃不能違反都市計畫，如有違反都 市計畫（主要計畫加細部計畫），應認為參加人未依 都市計畫（主要計畫加細部計畫）辦理市地重劃，其 所辦理之市地重劃違反上開都市計畫法之規定，難謂 合法。 ⑸關於「計算負擔總計表」其中之「公共設施用地負擔」 所記載之面積，變更「重劃計畫書」內容及違反獎勵土 地所有權人辦理市地重劃辦法第18條規定說明如下： ①依內政部101年4月20日內授中辦地字第10160016825 號函：公共設施用地面積或費用負擔較重劃計畫書有 所增減時，得免修正重劃計畫書之規定適用前提為未 涉及變更都市計畫規劃內容；未超過重劃計畫書所核 定重劃負擔比率；不影響重劃品質；不影響重劃土地 所有權人權益。 ②本件，參加人因公共設施用地面積減少0.9965公頃（ 負擔減少1.77％），所以（工程）費用增加290,699, 550元（費用增加1.77％），被告稱仍符合上述未涉 及變更都市計畫規劃內容重劃負擔上限50％的條款， 而無需修正重劃計畫書規定。 ③但被告確實僅引用其中未涉及變更都市計畫規劃內容 之「未超過重劃計畫書所核定重劃負擔比率50％」， 來作為讓參加人不用依法召開會員大會來議決如何處 理的唯一理由，其他3項規定卻視而不見，其違法事 證明確。 ④公共設施用地面積減少0.9965公頃，已經變更了都市 計畫內容，即使以實測為準如被告所說，沒有涉及變 更都市計畫內容。但公共設施面積減少一定影響重劃 品質，而工程費用的增加更讓土地所有權人必需提供 更多的抵費地，做為開發總費用，嚴重影響重劃土地 所有權人權益。 ⑤被告依法應依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法 」將「計算負擔總計表」退回「參加人」，重新提請 召開會員大會並審議通過，依法定程序修正重劃計畫 書後，再送請被告核定。地政局反而應作為而不作為 竟以原處分1准予核定，已經違反規定，請予以撤銷 核定。 ⑹關於工程費用比預估費用暴增2.08倍之說明：（102年 度訴字59號） ①重劃計畫書預估工程項目及其相關費用總額：「整地 工程：235,650,000元」、「道路工程：196,800,000 元」、「共同管道工程：35,000,000元」、「排水整 治工程：70,000,000元」、「污水下水道工程：31,0 00,000元」、「路燈工程：15,000,000元」、「公園 開發工程：49,000,000元」、「管道及管線配合款： 193,200,000元」、「地上物拆遷補償費：537,600,0 00元」、「重劃作業費：72,800,000元」、「貸款利 息：185,250,450元」，預算工程費用632,450,000元 （不含管道及管線配合款193,200,000元） ②依參加人所請核定之「臺中市安和自辦市地重劃區公 共設施工程預算書」所示：其工程總價為：1,245,87 2,588元（未含管道及管線配合款），比重劃計畫書 所預估之工程費用632,450,000元，爆增613,422,588 元，增加比率為197％。 ③如再加計該參加人所送請核定之「下埒圳分線工程」 之工程預算書所示之工程費用69,440,000元，共增加 了682,862,588元，增加比率為208％。參加人之所以 必須將工程費用暴增208％（增加了82,862,588元） 其實最大原因還是在於公共設施用地（面積）負擔比 率，由40.21％減少為38.44％緣故，這減少的1.77％ （0.9965公頃、約3014.4坪），如果不灌水增加工程 費用的話，怎能夠成為抵費地而落入財團口袋之中？ 原處分1不具行政訴訟法第198條之要件，而不適用關於情 況判決之規定： ⑴按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使 用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地 、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地 ，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地 抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息 ，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔 ，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地 者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得 移送法院強制執行。」「（第1項）重劃區內之土地扣 除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依 各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分 配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分 配土地者，得以現金補償之。（第2項）依前項規定分 配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應 繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應 發給差額地價……」平均地權條例第60條、第60條之1 分別定有明文。抵充不足之公共設施用地、工程費用、 重劃費用、及貸款利息為全體土地所有權人之重劃共同 負擔，原則上由全體土地所有權人以未建築土地予以折 付，此觀平均地權條例第60條自明，前已詳述。是共同 負擔增加時，全體土地所有權人可分回土地減少；反之 ，共同負擔減少時，全體土地所有權人可分回土地增加 。又「分配土地」固為原則，惟倘因因地形、或其他因 素導致應分配土地面積所有增減，得以「差額地價」予 以找補調整，此觀平均地權條例第60條之1甚明。 ⑵倘原處分1因前述各種違法瑕疵經撤銷，而由被告再為 審查，其重新核定之平均負擔比率與原處分1所核定者 相同時，對重劃區內之各種權利義務，應無影響，茲不 贅述。 ⑶倘原處分1經撤銷，而由被告再為審查，其重新核定之 平均負擔比率較原處分1所核定者為高時，因受本重劃 區重劃計畫書所載平均負擔比率50％之限制，對於全體 土地所有權人仍無影響，蓋在原處分1所核定之平均負 擔比率已達50％。 ⑷茲有疑義者，厥為倘原處分1經撤銷，而由被告再為審 查，其重新核定之平均負擔比率較原處分1所核定者為 低時，是否即會影響已分配完成或已登記完成之土地？ 在重劃區內造成拆屋還地之窘境？依市地重劃實施辦法 第29條附件二公式六可知，「各宗土地重劃後應分配之 面積」，與平均負擔比率係成反比關係。當平均負擔係 數愈低，則應分配面積愈大。是被告重新審查，其重新 核定之平均負擔係數較原處分1所核定者為低時，將造 成全體土地所有權人可分配之土地面積增加。為處理此 一問題，參加人得就尚未出售之抵費地，分配予土地所 有權人，以補足其應增加分配之土地面積；若抵費地不 足或囿於地形等其他因素，參加人非不得依平均地權條 例第60條之1之規定，對於土地分配不足之土地所有權 人，發給「差額地價」。據此，本重劃區實難想像將發 生拆屋還地、影響已登記土地等情事。 ⑸綜上所述，原處分1因違法瑕疵遭撤銷，被告不過是負 有再為審查、核定之義務；且不論重新核定之計算負擔 總計表所載平均負擔比率較高、相同、較低於本件計算 負擔總計表所載之比率，均難以發生拆屋還地、影響已 登記土地之情事。是原處分1被撤銷，並無有害於現狀 之虞，且由被告重新核定計算負擔總計表，有助於釐清 重劃區內土地所有權人真正之重劃共同負擔，實有促進 土地正義之功能。準此，本件根本無行政訴訟法第198 條，關於情況判決之適用。再者，若本件適用情況判決 之規定，則因計算負擔總計表記載錯誤而生，如土地分 配不足之損害，將轉由被告負國家賠償責任；而參加人 因原處分1維持、未撤銷，而仍得保有因前開錯誤所取 得之抵費地，且毋須給付任何「差額地價」予土地分配 不足之區內土地所有權人。參加人最終更能依伊章程之 規定，將抵費地移轉予第三人。兩相衡量，本件若維持 違法之原處分1，豈有值得保護之公益存在？ 重劃共同負擔金額列入計算負擔總計表之前，應依獎勵土 地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第3項之規定予以確 定，且亦不得漏列： ⑴按「（第1項）重劃負擔之計算及土地交換分合設計， 依市地重劃實施辦法規定辦理。（第2項）重劃會於辦 理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或 縣（市）主管機關核定。（第3項）前項計算負擔總計 表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額 為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定 提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃 計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關 核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地 上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額 為準。」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條訂 有明文。獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法為公法性 質，主管機關就獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第 33條第1項所為之核定，自應恪守依法行政原則，善盡 實質審查之監督義務（參照最高行政法院103年度判字 第57號判決意旨）；其關於各種重劃共同負擔之數額， 則應以獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第3 項所訂之方式予以確定，合先敘明。 ⑵參加人固辯稱本件計算負擔總計表所載管線管道工程款 金額，係各該事業機構通知繳費金額，惟查獎勵土地所 有權人辦理市地重劃辦法第33條第3項，並無所謂「通 知繳費金額」為準之規定，則其所辯於法無據，茲不贅 述；參加人在本件計算負擔總計表於99年12月1日送請 被告核定後，自99年12月2日起尚陸續發放地上物拆遷 補償費超過30,000,000元，未列入本件計算負擔總計表 ，此為參加人所自承。則前開漏列之地上物拆遷補償費 ，一方面無從由本重劃區全體所有權人共同分擔，一方 面亦有規避被告監督之嫌。此即本件地上物拆遷補償費 ，未經會員大會審議通過，而罹有欠缺費用金額確定時 點之瑕疵，自非法之所許。詳言之，按「依第一項規定 折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重 劃區總面積45％為限。但經重劃區內私有土地所有權人 半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半 數之同意者，不在此限。（第2項）」平均地權條例第 60條定有明文。原則上，重劃區內之平均負擔比率，不 得超過45％，惟平均地權條例仍授權重劃區內土地所有 權人自行調高負擔比率。本重劃區重劃計畫書所載之平 均負擔比率為50％，則原告、被告、或參加人均應受拘 束，乃屬當然。惟參加人在製作計算負擔總計表時，發 現依各種重劃負擔（工程費用、地上物拆遷補償費用、 重劃費用……等）所計算之平均負擔比率，有逾50％之 虞，則仍應依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33 條第3項之規定，逐項加以填載，俾供被告監督管理。 蓋獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條或其他重 劃法令，並無任何豁免適用獎勵土地所有權人辦理市地 重劃辦法第33條第3項之例外規定。其超出50％之部分 ，僅是在計算負擔總計表內做公式之運算時，加以註記 、不予計算而已。再者，倘如參加人所辯，則獎勵土地 所有權人辦理市地重劃辦法只需規定實際平均負擔比率 大於重劃計畫書所載時，以重劃計畫書為準即可，殊無 製作計算負擔總計表送請主管機關核定之必要。況部分 費用既未列入計算負擔總計表，豈能得知實際平均負擔 比率為何？由此可知，參加人所辯，委無可採。本重劃 區內各種重劃共同負擔之金額，自不容參加人恣意決定 是否列入計算負擔總計表、亦不容其就實際發生費用金 額予以增加或刪減，否則即屬違反獎勵土地所有權人辦 理市地重劃辦法第33條之規定甚明。 ⑶參加人又辯稱貸款利息未列入本件計算負擔總計表，係 減少費用負擔，有利於土地所有權人云云，惟按本件參 加人章程第22條第1項、第4項記載：「本重劃區之重劃 各項業務及執行開發總費用之籌措，委由寶慶開發股份 有限公司及東興土地重劃有限公司或其指定之人士辦理 ；並授權理事會與寶慶開發股份有限公司及東興土地重 劃有限公司或指定之人士簽訂委辦合約書。」、「本重 劃區開發盈虧由寶慶開發股份有限公司及東興土地重劃 有限公司自負之，不得藉故要求其他費用。」可知，本 件重劃經費之籌措，係完全委由寶慶公司、東興公司或 其他第三人辦理，並由其自負盈虧；參加人並未向外貸 款，自無任何貸款利息之發生。貸款利息既未發生，本 毋須列入本件計算負擔總計表中，參加人辯稱減少費用 云云，實屬誤會。 （三）關於被告對於參加人出售抵費地之同意處分部分： ⒈原告就本件關於原處分2之爭執，具權利保護必要而有訴 之利益： ⑴按「……至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個 案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合 法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關 為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益 ，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而 設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生 之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保 障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執 行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。……」司 法院釋字第469號解釋著有明文。又「按權利保護必要 ，乃行政訴訟法第107條第1項所定之訴訟要件，苟原告 之訴其權利保護要件有欠缺，應依同條第2項規定駁回 其訴。而所謂權利保護必要，乃指欲得勝訴判決之當事 人，有保護其權利之必要，亦即在法律上有受判決之利 益而言。例如當事人得依起訴以外之其他方法達成目的 ，或法律設有特別之救濟方法，只能依該方法救濟者， 應認為無保護必要。」最高行政法院92年度判字第1624 號判決著有明文。由此可知，法令兼有維護公共利益、 及保障特定人民之目的時，人民對於行政機關違背該法 令且無其他方法除去該違法狀態之情形，即得訴請法院 救濟而有權利保護必要。 ⑵次按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共 使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠 地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用 地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土 地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利 息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負 擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土 地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者， 得移送法院強制執行。」平均地權條例第60條第1項定 有明文；「（第1項）本條例第60條第1項所稱以重劃區 內未建築土地折價抵付，指以重劃區內未建築土地按評 定重劃後地價折價抵付。（第2項）前項折價抵付之土 地（簡稱抵費地）……」平均地權條例施行細則第84條 亦有明文。又「（第1項）自辦市地重劃區內抵費地之 出售，應於重劃工程竣工驗收，並報經主管機關同意後 為之。但重劃工程未竣工驗收係因不可歸責於重劃會之 事由，並經主管機關同意者，不在此限……」、「（第 1項）重劃會未完成下列事項前，直轄市或縣（市）主 管機關得酌定保留部分抵費地，暫緩出售：一、重劃區 地上物拆遷補償費、差額地價及現金補償繳領或提存。 二、土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判。三、 經法院判決確定應給付之費用尚未給付者。……」獎勵 辦法第42條、第42條之1分別訂有明文。另獎勵土地所 有權人辦理市地重劃辦法第42條之1增訂理由為：「明 訂抵費地得全數出售之條件，暨理事會怠於執行業務時 ，直轄市或縣（市）主管機關得代為處理抵費地，並以 所得價款代辦之，俾完成未竟事宜。」準此，「抵費地 」係重劃區內土地所有權人依平均地權條例第60條，以 未建築土地抵付重劃共同負擔而來，而重劃區內權利義 務關係之總擔保。詳言之，參加人係一非法人團體，實 質上無行使權利、負擔義務之能力，其最終權利義務， 原則上，均歸由重劃區內全體土地所有權人負擔。參加 人「唯一」財產，即是重劃區內全體土地所有權人依平 均地權條例第60條提供之土地、或繳納之現金。倘在重 劃區相關事務尚未完結之前，參加人率將抵費地予以處 分、抵償，則相關事務不能完結之風險，將直接歸由全 體土地所有權人承擔。是獎勵土地所有權人辦理市地重 劃辦法第42條、第42條之1，始為主管機關應予監督之 規定，在重劃事務尚未了結前，由主管機關限制抵費地 之處分，俾供保障重劃區內土地所有權人之權益。由此 可知，獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42條、第 42條之1之立法意旨，在於保障重劃區內土地所有權人 之權益，至為明顯。倘主管機關違背獎獎勵土地所有權 人辦理市地重劃辦法第42條、第42條之1等規定，則重 劃區內土地所有權人即有權益損害之虞，重劃區內土地 所有權人自得循行政爭訟程序，尋求救濟。 ⑶查本件原告起訴主張被告作成原處分2，有違背相關重 劃法令之情形，請求鈞院撤銷該處分，自有權利保護必 要而具訴之利益。 ⒉按101年2月4日內政部內授中辦地字第1016650151號令修 正發布之「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」，其中 ：第42條規定：「（第1項）自辦市地重劃區內抵費地之 出售，應於重劃工程竣工驗收，並報經主管機關同意後為 之。但重劃工程未竣工驗收係因不可歸責於參加人之事由 ，並經主管機關同意者，不在此限。（第2項）前項抵費 地出售方式、對象、價款及盈餘款之處理應由理事會訂定 並提報會員大會通過後辦理之。所得價款應優先償還重劃 費用、工程費用、貸款及其利息。」第42條之1規定：「 參加人未完成下列事項前，直轄市或縣（市）主管機關得 酌定保留部分抵費地，暫緩出售：一、重劃區地上物拆遷 補償費、差額地價及現金補償繳領或提存。二、土地分配 異議協調處理或訴請司法機關裁判。三、經法院判決確定 應給付之費用尚未給付者。參加人對於前項第1款或第3款 事項怠於執行者，直轄市或縣（市）主管機關得比照本條 例施行細則第84條規定辦理公開標售抵費地，並以所得價 款代執行之。第43條規定：「抵費地出售後，應由重劃會 造具出售清冊2份，送請該管直轄市或縣（市）主管機關 備查，並由直轄市或縣（市）主管機關於備查同時，檢附 清冊1份通知該管登記機關作為當事人申請移轉登記時之 審查依據。」基此，自辦市地重劃之抵費地處分之程序， 必須滿足兩項要件：重劃工程已竣工驗收及報經主管機關 同意。經查： ⑴關於重劃工程是否已竣工驗收部分：按參加人於101年3 月21日召開第14次理事會會議紀錄提案四：「本重劃區 抵費地擬部分先行出售，其出售方式、對象、價款，提 請審議案」，其說明二雖記載：「本重劃區工程分為一 、二、三、四等4個工程，已分別於100年9月30日、101 年1月5日、101年2月7日經臺中市政府各權責單位驗收 完成並同意接管在案……」等語。然查： ①該會議紀錄所載：「本重劃區工程分為一、二、三、 四等4個工程，已分別於100年9月30日、101年1月5日 、101年2月7日經臺中市政府各權責單位驗收完成並 同意接管在案。」具體內容為何？應請命被告提出具 體資料以明之。 ②就其中第四工區部分，於參加人101年3月21日召開第 14次理事會會議之時，尚有未完成重劃工程，此有該 參加人與訴外人勝琳環保有限公司間請求拆除地上物 事件（臺灣臺中地方法院99年度訴字第2683號、臺灣 高等法院臺中分院101年度上易字第114號）可證，該 事件係遲至101年6月12日始判決確定。另第三工區部 分，關於參加人與原告甲○○、乙○○、丙○○、張 惠鈞間請求不得阻礙施作公共工程等事件，係經臺灣 臺中地方法院99年度訴字第1838號民事判決參加人敗 訴確定，參加人就原告甲○○、乙○○、丙○○、張 惠鈞間之建築物、水泥地面（PC）及瀝青地面（AC） 等附屬建物，迄今僅辦理妨害重劃工程施工（如重劃 計畫道路）部分之拆遷補償（但程序不合法），就「 妨礙重劃土地分配」部分，尚未依法辦理拆遷補償費 ，亦未完成拆遷工程及重劃工程（如地面填土壓鋪整 平）。足見該重劃工程尚未全部竣工驗收，甚為明確 。 ⑵是否報經主管機關同意：按從參加人歷次理事會之會議 紀錄，查不出該參加人有將「自辦市地重劃區內抵費地 之出售，報請主管機關同意」之資料。且如上述在三、 四工區均尚有未完成之重劃工程，該參加人是否有依獎 勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42條第1項但書： 「但重劃工程未竣工驗收係因不可歸責於重劃會之事由 ，並經主管機關同意者，不在此限。」之規定，完成同 意必要之公文流程，亦無資料證明。 ⑶又比較獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42條第1 項前段所定「報請主管機關同意出售抵費地」之程序， 及同辦法第43條所定「抵費地出售後，應由參加人造具 出售清冊2份，送請該管直轄市或縣（市）主管機關備 查，並由直轄市或縣（市）主管機關於備查同時，檢附 清冊1份通知該管登記機關作為當事人申請移轉登記時 之審查依據。」之程序，顯然不同。而觀諸參加人第14 次理事會會議紀錄，其中之辦法記載：「擬依抵費地出 售清冊內所載地號、面積、姓名、金額予以出售，並經 被告備查後，請參加人逕行檢送本案抵費地出售清冊予 被告核轉臺中市中興地政事務所，作為承買人申請移轉 登記時之審查依據。」乃指履行上開辦法第43條之程序 ，與第42條第1項之「報請主管機關同意出售抵費地」 之程序無關。 ⒊按會員大會及理事會召開時，應函請直轄市或縣（市）主 管機關派員列席；會議紀錄應送請備查，並於會址公告及 通知相關土地所有權人。獎勵土地所有權人辦理市地重劃 辦法第17條定有明文。又「自辦市地重劃區內抵費地之出 售，應於重劃工程竣工驗收，並報經主管機關同意後為之 。但重劃工程未竣工驗收係因不可歸責於參加人之事由， 並經主管機關同意者，不在此限。」同辦法第42條第1項 復定有明文。據此可知，主管機關對於參加人理事會會議 紀錄之「備查函」，與主管機關對於「自辦市地重劃區內 抵費地之出售」之「同意函」並不相同，法令依據亦不相 同，不可混為一談。本件，該參加人於101年3月21日召開 第14次理事會會議，決議通過提案四：「本重劃區抵費地 擬部分先行出售，其出售方式、對象、價款，提請審議案 」，辦法：「擬依抵費地出售清冊內所載地號、面積、姓 名、金額予以出售，並經被告備查後，請重劃會逕行檢送 本案抵費地出售清冊予被告核轉臺中市中興地政事務所， 作為承買人申請移轉登記時之審查依據。」決議：「經出 席理事全體同意照辦法通。」等語。嗣參加人於101年3月 29日以安和重字第101081號函檢送該會第14次理事會會議 紀錄報請被告所屬地政局備查，經被告以101年5月18日府 授地劃一字第10100815849號函復，主旨：「有關貴會所 送臺中市安和自辦市地重劃區重劃會第14次理事會會議紀 錄，原則同意備查，餘如說明，請查照。」說明二：「旨 揭會議紀錄提案四抵費地處分部分，本市○○區○○段○○ ○號及福和段83、85、337地號案涉土地應予暫緩辦理抵 費地出售。」等語。此乃係參加人為履行「獎勵土地所有 權人辦理市地重劃辦法」第17條所定之程序，報請主管機 關被告所屬地政局備查其理事會之會議紀錄，而被告所屬 地政局亦依法同意備查該項會議紀錄而已。因此，上開備 查理事會會議紀錄之程序，與參加人為履行同辦法第42條 所定之程序者，並不相同。該參加人若欲徵得主管機關同 意其出售抵費地者，自須另行檢具有關資料，函請主管機 關「同意」其出售抵費地。 ⒋為證明該參加人實際上並未函文報請被告同意其出售抵費 地，且被告實際上亦從未核發該項「同意函」存在，原告 乃於101年6月14日對於原處分2所為「同意備查」處分， 提起訴願（第1件），嗣又於101年7月25日對被告上開「 同意函」（發文日期及字號不詳，請求向被告函調）提起 訴願（第2件）。嗣又於101年9月11日向被告提出申請書 ，請求查明參加人抵費地出售之同意函為何等情？經被告 以101年9月13日府授地劃一字第1010160330號函復，主旨 ：「有關臺端等9人函詢本市安和自辦市地重劃區重劃會 抵費地出售之同意函一案，復如說明，請查照。」說明二 記載：「……二、查旨揭重劃區重劃會於101年3月21日第 14次理事會決議通過先行出售告部分抵費地，該會議紀錄 業經本府l01年5月18日府授地劃一字第1010081549號函同 意備查，亦為踐行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第 42條規定，故前開號函即形同視為該重劃會出售抵費地之 同意函。」等語。嗣被告地政局為彌補其行政缺失，乃依 分層負責規定代為決行，再以被告101年10月24日府授地 劃一字第1010187688號函知參加人，主旨：「有關貴會所 送第14次理事會會議紀錄一案，詳如說明，請查照。」說 明記載：「一、依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法 第42條規定暨本府101年5月18日府授地劃一字第10100815 849號函續辦。二、本府上開函文說明二：『旨揭會議紀 錄提案四抵費地處分部分，本市○○區○○段○○○號及福 和段83、85、337地號案涉土地應予暫緩辦理抵費地出售 。』乙節，應更正為「旨揭會議紀錄提案四抵費地處分部 分，除本市○○區○○段○○○號及福和段83、85、337地 號案涉土地應予暫緩辦理外，餘同意出售。」等語，然經 訴願書狀往返結果，原告發現該參加人實際上並未函文報 請被告同意其出售抵費地，且被告實際上亦從未核發該項 「同意函」存在。從而，該參加人出售抵費地之程序，顯 然違法。 ⒌至於被告得否另以函文將其原對參加人之理事會會議紀錄 之「備查函（非行政處分），更正為同意出售抵費地之「 同意函」（行政處分）？其更正程序是否違法部分？茲論 述理由如下： ⑴按「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者 ，處分機關得隨時或依申請更正之。前項更正，附記於 原處分書及其正本，如不能附記者，應製作更正書，以 書面通知相對人及已知之利害關係人。」行政程序法第 101條固定有明文，然此項更正程序，必須以「行政處 分」本身有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分 機　關始得隨時或依申請更正之，如欲更正之對象並非 行政處分，應不得更正為行政處分。本件，如上所述， 該被告101年5月18日府授地劃一字第10100815849號之 備查函，乃係針對參加人101年3月29日安和重字第1010 81號函檢送該會第14次理事會會議紀錄報請被告所屬地 政局備查而為，係為履行「獎勵土地所有權人辦理市地 重劃辦法」第17條所定之程序而為，依法自不得將上開 為備查「安和重劃會理事會第14次理事會會議紀錄」之 「備查函」（非行政處分）更正為履行同辦法第42條第 1項所定為同意「參加人出售抵費地」之「同意函」（ 行政處分）。 ⑵該參加人101年3月29日安和重字第101081號函主旨，係 要求被告「同意備查」該參加人第14次理事會會議紀錄 ，而非要求被告「同意其出售抵費地」，上開被告系爭 函文所為說明二所為更正內容，係「牛頭不對馬嘴」、 「馮京當馬涼」，於參加人「尚未申請同意出售抵費地 」時，即擅自將「理事會會議紀錄之同意備查函」更正 為「抵費地出售同意函」，明顯違法。 ⑶上開被告101年10月24日府授地劃一字第0000000000函 所為說明二所為更正內容，其「餘同意出售」（行政處 分）之意旨並未於主旨揭示，不合行政處分之格式要求 。 ⑷上開「計算負擔總計表」核定案，因公共設施用地負擔 部分，面積減少1.046104公頃，及費用負擔部分，更灌 水提高290,699,550元，被告未經實質審查，遽為更正 「同意核定」，原告已對其更正「同意核定」處分函， 提出訴願及行政訴訟之救濟當中，該「計算負擔總計表 」核定案尚未確定，豈可遽行將該「計算負擔總計表」 據為計算重劃土地分配之成果並公告？又該參加人第9 次理事會會議關於該「重劃土地分配之成果並公告案」 之決議，請求確認其決議及公告案無效之訴訟事件，仍 在臺灣臺中地方法院審理中，尚未確定，則全部重劃區 之重劃後土地應如何分配？抵費地面積多少及位置如何 ？均尚未確定，豈可遽行同意該參加人出售抵費地？ ⑸被告更未實質審查該參加人所檢送之「抵費地出售清冊 」記載抵費地出售持分面積為49181.12平方公尺（佔全 部抵費地面積82.97％），出售金額總計為1,919,323,7 94元，出售金額已超過「重劃計畫書」之重劃費用負擔 ，更比「計算負擔總計表」上費用總負擔金額1,912,00 0,000元，多出7,323,794元，尚有17.03％抵費地尚未 出售。經查該費用總負擔金額1,912,000,000元，尚有 金額灌水提高290,699,550元之爭議，仍在訴訟救濟中 ，尚未確定，如何據以計算多少「抵費地」面積按「評 定重劃後地價」折價抵付多少費用負擔金額？且退一步 言之，縱認該「計算負擔總計表」所在之費用總負擔金 額1,912,000,000元為正確合法，其抵費地面積按「評 定重劃後地價」折價抵付費用負擔金額，亦僅以該費用 總負擔金額1,912,000,000元為限，該次參加人所檢送 之「抵費地出售清冊」超過7,323,794元部分，其地費 地面積即不能按「評定重劃後地價」折價抵付計算，應 按「市價」計算，且剩餘之17.03％抵費地面積，亦不 能按「評定重劃後地價」折價抵付計算，應按「市價」 計算。乃被告上述更正函為經實質審查，就該次參加人 所檢送之「抵費地出售清冊」全部，遽准予按「評定重 劃後地價」折價抵付計算，顯然違法。 ⑹本件，參加人尚未申請被告「同意出售抵費地」就已出 售全部抵費地面積82.97％，而被告實際上尚未以「同 意函」同意參加人出售抵費地，竟然以「拼裝車」方式 ，將原處分2「拼裝」更正為如上述「餘同意出售」函 ，已涉及違法亂紀。基上，上開被告之更正函顯屬違法 無效之行政處分，已涉及違法圖利他人。 ⒍關於被告對於參加人出售抵費地之同意處分部分： ⑴關於參加人出售抵費地是否有報請被告同意？ ①參加人第14次理事會會議固審議通過「本重劃區抵費 地擬部分先　行出售，其出售方式、對象、價款，提 請審議案」，並依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦 法第17條規定，將該次理事會會議紀錄送請主管機關 即被告備查，且被告僅就該次理事會會議紀錄，予以 備查。 ②參加人理事會並未就「送請主管機關同意出售抵費地 案」，作成任何決議，且未依獎勵土地所有權人辦理 市地重劃辦法地42條第1項前段規定，報經主管機關 同意，被告亦從未就此為同意處分。 ⑵參加人第14次理事會會議審議通過「本重劃區抵費地擬 部分先行出售，其出售方式、對象、價款，提請審議案 」，是否合法？該第14次理事會會議時，安和重劃區之 重劃工程是否已全部完工？ ①依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42條第1項 前段規定，自辦市地重劃之抵費地處分之程序，必須 滿足兩項要件：重劃工程已竣工驗收、報經主管機關 同意。 ②就本件重劃工程是否已竣工驗收，其中第四工區部分 ：於參加人101年3月21日召開第14次理事會會議之時 ，尚有未完成重劃工程，此有該參加人與勝琳環保有 限公司間請求拆除地上物事件（臺灣臺中地方法院99 年度訴字第2683號、臺灣高等法院臺中分院101年度 上易字第114號）可證，該事件係遲至101年6月12日 始判決確定。 ③另就其中之第三工區部分：關於參加人與原告甲○○ 、乙○○、丙○○、丁○○間請求不得阻礙施作公共 工程等事件，係經臺灣臺中地方法院99年度訴字第18 38號民事判決參加人敗訴確定，參加人就原告間之建 築物、水泥地面（PC）及瀝青地面（AC）等附屬建物 ，迄今僅辦理妨害重劃工程施工（如重劃計畫道路） 部分之拆遷補償（但程序不合法），就「妨礙重劃土 地分配」部分，尚未依法辦理拆遷補償費，亦未完成 拆遷工程及重劃工程（如地面填土壓鋪整平）。足見 該重劃工程尚未全部竣工驗收，甚為明確。 ④是否報經主管機關同意：按從參加人歷次理事會之會 議紀錄，查不出該參加人有將「自辦市地重劃區內抵 費地之出售，報請主管機關同意」之資料。且如上述 在三、四工區均尚有未完成之重劃工程，該安和重劃 會是否有依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42 條第1項但書：「但重劃工程未竣工驗收係因不可歸 責於重劃會之事由，並經主管機關同意者，不在此限 。」之規定，完成同意必要之公文流程，亦無資料證 明。 ⑤在102年12月4日臺灣臺中地方法院檢察署102年度偵 續字第445、446、447號不起訴處分書中，檢察官結 論為「永日昌公司就此部分土地尚未整地完成交予王 矣公司，永日昌公司已依工程合約向王矣公司請款74 ,415,472元（含稅），但因永日昌公司係依實作數量 請款，而目前尚有2,000餘坪土地未整地完成，並未 完成結算……是永日昌公司尚未完成土方工程，則永 日昌公司之實際支出，亦尚未確定。」故本區內工程 尚未完工，而被告權責單位卻予以驗收完成，可見參 加人與被告必有勾結，並有疏忽職責而對地主背信。 ⑶被告對於參加人報請備查之「參加人第14次理事會會議 紀錄，其准予備查函，能否作為「同意參加人出售抵費 地之同意函」？ ①按「會員大會及理事會召開時，應函請直轄市或縣（ 市）主管機關派員列席；會議紀錄應送請備查，並於 會址公告及通知相關土地所有權人。」獎勵土地所有 權人辦理市地重劃辦法第17條定有明文，又「自辦市 地重劃區內抵費地之出售，應於重劃工程竣工驗收， 並報經主管機關同意後為之。」同辦法第42條第1項 前段復定有明文規定。兩者性質不同，亦屬不同程序 ，不得混為一談。 ②本件，參加人第14次理事會通過「本重劃區抵費地擬 部分先行出售，其出售方式、對象、價款，提請審議 案」，並將該次理事會會議紀錄送請主管機關即被告 備查，並經被告同意備查，乃在履行獎勵土地所有權 人辦理市地重劃辦法第17條所定之法定程序，與同辦 法第42條第1項前段規定無關。因此，被告嗣後不能 將前述對該次理事會會議紀錄同意備查之函文，擅自 變更為「同意出售抵費地」之函文內容。若違反法定 程序於嗣後擅自變更函文內容，已涉及公務員登載不 實罪及公務員圖利罪。 ⑷被告將對參加人理事會第14次理事會會議紀錄之「備查 函」，變更或更正為同意出售抵費地之「同意函」，是 否合法？ ①被告嗣後將對參加人第14次理事會會議紀錄之同意備 查函文，嗣後擅自變更為「同意出售抵費地」之函文 內容，顯不合法。 ②就本件重劃工程之第三、四工區，於參加人理事會召 開第14次理事會時，尚未竣工驗收部分，依獎勵土地 所有權人辦理市地重劃辦法第42條第1項前段規定， 被告不得為同意出售抵費地之處分。 ③該工程主管機關就安和重劃區之「重劃工程」規劃設 計書、圖及預算書部分、「下埒分線灌溉水路改善工 程」規劃設計書、圖及預算書部分、「共同管道工程 」規劃設計書、圖及預算書，均尚未依法審查及核定 ，且被告就「計算負擔總計表」亦未合法核定，已如 前述。因此，無從計算「公共設施用地負擔」（及其 比率）及「費用負擔」（及其比率），以亦無從據此 計算重劃區內土地所有權人分回之土地面積及其比率 ，以及應提供多少抵費地面積及其比率，而抵費地面 積及其比率尚無法確定，即不應同意其出售抵費地。 ④被告更未實質審查該參加人所檢送之「抵費地出售清 冊」記載抵費地出售持分面積為49,181.12平方公尺 （佔全部抵費地面積82.97％），出售金額總計為1,9 19,323,794元，出售金額已超過「重劃計畫書」之重 劃費用負擔，更比「計算負擔總計表」上費用總負擔 金額1,912,000,000元，多出7,323,794元，尚有17.0 3％抵費地尚未出售。經查該費用總負擔金額1,912,0 00,000元，尚有金額灌水提高290,699,550元之爭議 ，仍在訴訟救濟中，尚未確定，如何據以計算多少「 抵費地」面積按「評定重劃後地價」折價抵付多少費 用負擔金額？且退一步言之，縱認該「計算負擔總計 表」所在之費用總負擔金額1,912,000,000元為正確 合法，其抵費地面積按「評定重劃後地價」折價抵付 費用負擔金額，亦僅以該費用總負擔金額1,912,000, 000元為限，該次參加人所檢送之「抵費地出售清冊 」超過7,323,794元部分，其地費地面積即不能按「 評定重劃後地價」折價抵付計算，應按「市價」計算 ，且剩餘之17.03％抵費地面積，亦不能按「評定重 劃後地價」折價抵付計算，應按「市價」計算。乃被 告上述更正函為經實質審查，就該次參加人所檢送之 「抵費地出售清冊」全部，遽准予按「評定重劃後地 價」折價抵付計算，顯然違法。 ⒎原處分2作成時，重劃區內尚有未竣工、驗收之工程，而 不符主管機關准予處分抵費地之要件： ⑴按「自辦市地重劃區內抵費地之出售，應於重劃工程竣 工驗收，並報經主管機關同意後為之。但重劃工程未竣 工驗收係因不可歸責於重劃會之事由，並經主管機關同 意者，不在此限。……」獎勵土地所有權人辦理市地重 劃辦法第42條第1項訂有明文。 ⑵次按「按行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政 機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律 上之利益所造成之損害，故行政法院於撤銷訴訟審核原 處分是否適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為 基準。本件被上訴人係於91年7月9日作成對上訴人停止 就養之處分，上訴人循序提起撤銷訴訟，行政法院審核 原處分是否適法，自應以該日之事實狀態為基準。」最 高行政法院94年度判字第1582號判決著有明文。 ⑶查本重劃區關於勝琳環保有限公司與參加人間，因妨礙 本重劃區第三工區工程施工之拆除地上物等事件民事判 決（臺灣臺中地方法院99年度訴字第2683號、臺灣高等 法院臺中分院101年度上易字第114號判決），雖由參加 人勝訴，惟係於101年6月12日確定；關於原告甲○○、 乙○○、丁○○、丙○○與參加人間，因妨礙本重劃區 第四工區工程施工之拆除地上物等事件民事判決（臺灣 臺中地方法院99年度訴字第1838號判決），則因拆遷補 償程序不合法，由原告勝訴。參加人迄今尚未依法補償 、拆除地上物、及進行公共設施工程之施工。由此可知 ，被告竟於重劃區內工程尚未竣工驗收前，先於101年5 月18日作成原處分2，同意參加人處分抵費地，顯然違 背獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42條之規定。 （四）按「（第2項）會員大會之權責如下：一、通過或修改章 程。二、選任或解任理事、監事。三、監督理事、監事職 務之執行。四、追認或修正重劃計畫書。五、重劃分配結 果之認可。六、抵費地之處分。七、預算及決算之審議。 八、理事會、監事會提請審議事項。九、本辦法規定應提 會員大會審議之事項。十、其他重大事項。……（第4項 ）第2項之權責，除第1款至第4款及第8款外，得經會員大 會決議授權由理事會辦理。」、「（第1項）重劃區土地 分配完畢後，理事會應即檢具下列圖冊提經會員大會通過 後，公告公開閱覽30日，並通知土地所有權人：一、計算 負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土 地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。（ 第2項）土地所有權人得於前項公告期間內提出異議，理 事會應予協調處理。並將處理結果送會員大會追認；協調 不成時，異議人得依章程所定期限訴請司法機關裁判。（ 第3項）前項土地所有權人之異議，經理事會協調處理結 果，有下列情形之一者，可免提會員大會追認：一、協調 不成。二、該土地所有權人同意依原公告結果辦理分配。 」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第13條第2項、第4 項及第34條分別定有明文。基此： ⒈計算負擔總計表為理事會應提請會員大會審議之事項：按 依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第13條第2項、第4 項及第34條第1項規定：「重劃區土地分配完畢後，理事 會應即檢具下列圖冊提經會員大會通過後，公告公開閱覽 30日，並通知土地所有權人：一、計算負擔總計表。…… 」足見計算負擔總計表為理事會應提起會員大會審議之事 項，而依同辦法第13條第2項第8款及第4項規定，理事會 應提請（會員大會）審議之事項，並不得經會員大會決議 授權由理事會辦理。縱認得經會員大會決議授權由理事會 辦理，然本件之計算負擔總計表亦未經參加人之理事會決 議通過，即逕送被告核定，顯然違反上述規定。依同辦法 第18條規定：「籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更 經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重 劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其 決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」參 加人之行為如有違反法令者，被告應予警告，或撤銷其決 議，但本件參加人就該計算負擔總計表並未經會員大會審 議通過，亦未經理事會決議通過，故無決議可供撤銷，故 僅能予以警告，而不能逕准予核定，乃被告竟為准予核定 之處分（即原處分1），該處分顯然違反獎勵土地所有權 人辦理市地重劃辦法第18條規定，為違法之行政處分，自 應予撤銷。 ⒉又重劃區土地分配完畢後，參加人應檢具相關圖冊公告， 於公告期間內，經土地所有權人提出異議者，理事會應予 協調處理，並將處理結果送會員大會追認： ⑴按依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第34條規定， 於重劃區土地分配完畢後，參加人應檢具相關圖冊公告 ，並通知土地所有權人，於公告期間內，經土地所有權 人提出異議者，理事會應予協調處理，並將處理結果送 會員大會追認。但若經理事會協調處理結果，有協調不 成或該土地所有權人同意依原公告結果辦理分配者，或 相關土地所有權人均同意調整分配，而為涉及抵費地之 調整者，可免提會員大會追認。 ⑵本件，參加人100年3月11日以安和重字第100024號函公 告「臺中市安和自辦市地重劃區重劃後土地分配結果」 及其相關圖冊，除經原告提出異議，經調處不成立，而 依章程所定期限訴請司法機關裁判外，另有張文得等16 人及張利行1人各提出異議，經理事會協調處理結果， 雙方同意調整原來之分配，並涉及抵費地之調整。凡此 ，有參加人第14次理事會會議紀錄1份可證。基此，依 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第34條第2項規定 ，該參加人之理事會自應將「處理結果」送請員大會追 認。又該項協調結果，已發生調整變更原公告分配之結 果，並無獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第34條第 3 項之「可免提會員大會追認」之事由。又此項理事會 應將處理結果送請會員大會追認之事項，乃屬獎勵土地 所有權人辦理市地重劃辦法第第13條第2項第8款所定之 「理事會應提請會員大會審議之事項」，依獎勵土地所 有權人辦理市地重劃辦法第13條第4項規定，不得經會 員大會決議授權由理事會辦理。 ⑶雖依「參加人章程」第10條第2項規定：「第1項之權責 ，除第1款至第4款及第8款外，其餘各款及……土地分 配結果公告期間異議案件之協調處理結果追認，……等 事項，授權理事會辦理。」等語，惟查：總會決議之內 容違反法令或章程者，無效。股東會決議之內容，違反 法令或章程者無效。民法第56條第2項、公司法第191條 分別定有明文。又參加人雖屬非法人團體，並具有高度 之自治性，但其團體性質與法人團體無異，故其有關事 項，自得類推適用民法（例如第52條第4項、第56條第1 項）或公司法（例如第23條、第178條、第206條第2項 ）之相關規定（最高法院99年度臺上字第634號判決參 照）。本件，「參加人章程」乃屬參加人之會員大會決 議所通過者，性質上乃屬會員大會之決議，而會員大會 之決議，其決議內容違反法令者，無效。而依獎勵土地 所有權人辦理市地重劃辦法第13條第2項第8款規定，「 理事會應提請會員大會審議事項」，乃屬會員大會之權 責事項，依同法第13條第4項規定，為不得經會員大會 決議授權由理事會辦理之事項。又依獎勵土地所有權人 辦理市地重劃辦法第34條規定，於重劃區土地分配完畢 後，參加人應檢具相關圖冊公告，並通知土地所有權人 ，於公告期間內，經土地所有權人提出異議者，理事會 應予協調處理，並將處理結果送會員大會追認。因此， 「土地分配結果公告期間異議案件之協調處理結果追認 」乃屬「理事會應提請會員大會審議事項」，依同法第 13條第4項規定，為不得經會員大會決議授權由理事會 辦理之事項。乃該參加人第1次會員大會所通過之「參 加人章程」第10條第2項規定，將該「土地分配結果公 告期間異議案件之協調處理結果追認」之事項，授權理 事會辦理，該項章程規定之內容，顯然違法獎勵土地所 有權人辦理市地重劃辦法第34條第2項、第13條第4項之 強制禁止規定，依法應為無效。基此，該參加人竟未將 該「土地分配結果公告期間異議案件之協調處理結果」 送請會員大會追認，反而僅以參加人第14次理事會會議 追認通過後，即不再送請會員大會追認，則該次理事會 之決議，其決議內容，同屬違背獎勵土地所有權人辦理 市地重劃辦法第13條第4項之規定，其決議內容為無效 。乃被告未查，遽予同意備查該第14次理事會之會議紀 錄，並同意參加人出售抵費地（即原處分2），而未依 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條規定撤銷其 決議，反而為同意出售抵費地之處分（即原處分2）， 自屬違法，自應撤銷該違法之行政處分。 （五）參加人雖提出鈞院102年度訴字第186號行政判決書，作為 其論述之佐證云云，然上開判決業經最高行政法院103年 度判字第57號行政判決，予以廢棄發回更審。茲對該最高 行政法院103年度判字第57號行政判決書表示意見如下： ⒈關於市地重劃之主管機關及其權責部分：該最高行政法院 行政判決於理由欄第六（一）點，引用平均地權條例第58 條第2項、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第3條第1 項、第6條第7款、第14條第1項第4、7款、第32條第1項及 第33條第1項、及都市計畫法第48條之規定，而認定：土 地所有權人自行組織參加人辦理市地重劃，既由政府取得 實質之獎勵，且市地重劃為都市○○○○○○段，政府亦 由此取得公共設施保留地，主管機關基於公益之考量，對 於參加人就重劃地區公共設施工程之規劃、設計，所製作 之設計書、圖及工程預算，是否合於相關規定，即應為必 要之監督，並為實質審查。又主管機關上開審查所為核定 ，有確定重劃地區公共設施工程內容之效果，且影響重劃 範圍內土地所有權人因重劃得分配之權利，具行政處分性 質，重劃範圍內土地所有權人不服主管機關所為核定，得 請求救濟。而此所稱「主管機關」依獎勵土地所有權人辦 理市地重劃辦法第2條準用實施辦法第2條規定為該管直轄 市或縣（市）政府等語。 ⒉按市地重劃，牽涉公、私利益之調整及都市發展、景觀甚 鉅，且具有高權性質，原屬於國家（政府）所保留之公共 任務。然基於政府之財政、人力、技術及效率等考量因素 ，例外准由私人辦理。然此種由政府機關將公共任務准予 私人辦理市地重劃之情形，基於「擔保國家理論」，該私 人於辦理自辦市地重劃時，仍應受政府機關所制訂之「框 架立法」的拘束，並接受主管機關之監督及審核，以遂行 該自辦市地重劃之執行，並擔保其依法，並合乎公益地完 成。此部分具有公法之性質。又自辦市地重劃，係由土地 所有權人自行組織「重劃會」辦理之（平均地權條例第58 條第1項規定參照），該參加人係一自治組織，其運作須 依「團體自治法理」（內部自治控制）為之，就此，參加 人之內部運作，應受會員大會之審議與監督，此部分係受 私法原則之規範。基此，自辦市地重劃係一種公法與私法 交錯適用之法領域。從而，該自辦市地重劃之負擔應接受 主管機關之核定與監督，並受參加人會員大會之審議與監 督。 ⒊次按市地重劃，採「受益者負擔原則」及「自償性原則」 ，故市地重劃之所創利益及所需負擔，均須由參加市地重 劃之土地所有權人按其土地受益比例共同負擔。詳言之， 參加市地重劃之土地所有權人，一方面享有重劃後按比例 分配領回土地之增值利益，另一方面也需共同負擔「公共 設施用地負擔」與「費用負擔」。關於「公共設施用地負 擔」，一方面係關於政府無償取得公共設施用地面積之大 小及其規劃之品質，此與公共利益有關。另一方面係關乎 土地所有權人要提供多少土地面積做為公共設施用地，此 與私人利益有關。又「費用負擔」，一方面牽涉道路、橋 樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施 之規劃設計費、施工費、整地費、材料費及工程管理費， 因該項費用之價格高低，顯然會影響上開公共設施之工程 品質，故如何確保該公共設施之工程品質？顯與公共利益 有關，自應受工程主管機關之審查與核定（外部監督）。 另一方面，該項費用負擔，既需由參加重劃土地所有權人 按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折 價抵付，則其費用負擔之多寡，攸關重劃區內全體土地所 有權人之利益，與私人利益有關，自應受參加人之會員大 會之審議與規制（內部監督）。基於私法自治原則之團體 自治原理，該項費用負擔，應經會員大會審議，基於多數 決同意後，始能取得拘束全體土地所有權人並共同負擔其 費用之正當化基礎。若欲以工程主管機關單方核定之工程 費用，而強迫全體土地所有權人接受並共同負擔其費用， 尚無法律依據，亦欠缺正當化基礎。因此，自辦市地重劃 之費用負擔，涉及公共利益與私人利益，除應受到框架立 法之規範外，仍應接受會員大會之審議與監督（內部自治 監督）與工程主管機關之審查與監督（外部監督）之雙重 審查與監督。 ⒋所稱之「主管機關」，應區分為「主管機關」與「工程主 管機關」，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第2條 準用實施辦法第2條規定所指之「主管機關」，乃指「辦 理自辦市地重劃」之主管機關」而言，至於獎勵土地所有 權人辦理市地重劃辦法第32條第1、2項所指之「工程主管 機關」，與上述「主管機關」，並非指同一概念或同一機 關，上開最高行政法院之判決就此似有混淆。按所指之「 辦理自辦市地重劃」之主管機關，為該管直轄市或縣（市 ）政府。於本件，依臺中市政府組織自治條例第6條第2項 及臺中市政府地政局組織規程、臺中市政府地政局分層負 責明細表（甲表）之規定，係授權被告所屬地政局重劃科 辦理。 ⒌又按所指之「工程主管機關」，依獎勵土地所有權人辦理 市地重劃辦法第32條第1、2項規定，係指對於自辦市地重 劃區之重劃工程之工程規劃書、圖及工程預算書，應由「 工程處管機關」負責審查及核定，而非由「辦理自辦市地 重劃」之主管機關負責審查及核定。於本件，所稱之「工 程處管機關」，係指被告所屬建設局（改制前為建設處） 及被告所屬交通局（改制前為交通處）而言。而就建設局 部分，依臺中市政府組織自治條例第6條第2項及臺中市政 府建設局組織規程、臺中市政府建設局分層負責明細表（ 甲表）之規定，所牽涉之重劃工程之工程主管機關，包括 被告所屬建設局之土木工程科、景觀工程科、道路養護科 、管線管理科、公園管理科、路燈管理科、工程品質管理 科等科室（如證81）。另就交通局部分，依臺中市政府組 織自治條例第6條第2項及臺中市政府交通局組織規程、臺 中市政府交通分層負責明細表（甲表）之規定，所牽涉之 重劃工程之工程主管機關，包括被告所屬交通局之交通規 劃科。 ⒍又無權限機關所作成之決定，是否為無效之行政處分？能 否由另一有決定權限之機關予以「追認」補正？ ⑴該最高行政法院行政判決於理由欄第六（二）點認定認 定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……六 、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務 權限者。……」「違反程序或方式規定之行政處分，除 依第110條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、 須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者 。二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當 事人陳述意見之機會已於事後給予者。四、應參與行政 處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、應參與行 政處分作成之其他機關已於事後參與者。」分別為行政 程序法第111條第6款、第114條第1項所規定。依此，缺 乏事務權限之機關對非屬其事務管轄範圍事務所為之決 定，應屬無效之行政處分；又行政程序法第114條所謂 補正，係指同一行政處分機關對於有瑕疵行政處分所為 ，且無效行政處分並非屬該條規定得為補正者。是由無 事務權限之機關所為無效行政處分，應無從由另一有決 定權限之機關對之為追認以為「補正」等語。 ⑵本件，依被告於97年12月19日以府建土字第0970306620 號函致被告所屬地政處，副知參加人，主旨：「有關本 市整體開發第一單元『臺中市安和自辦市地重劃區』修 正後之重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含交通工 程部分），本府同意備查。餘請本權責辦理。」（本函 依分層負責規定授權處、局主管決行）等語，該函並經 鈞院102年度訴字第185號裁定認為係「備查函」，並非 屬行政處分（參102年7月25日行政訴訟呈報證物狀所附 證物）。因此，關於重劃工程規劃設計書、圖及預算書 （不含交通工程部分），部分，尚未經當時之被告所屬 建設處即工程主管機關為「同意核定」之行政處分（即 「尚未核定」），甚為明確。基上，「被告所屬地政處 」以「被告」名義於97年12月23日以府地劃字（按正確 應為「府授地劃字」）第0000000000號函致參加人，主 旨：「有關貴會所送修正後之本市整體開發第一單元「 臺中市安和自辦市地重劃區」重劃工程規劃計畫書、圖 及預算書（不含交通工程部分），本府同意備查，餘請 本權責辦理，請查照。」（本函依分層負責規定授權處 、局主管決行）等語，僅屬「函轉備查函」性質，並非 行政處分，且「被告所屬地政處」並非該「工程主管機 關」（非權限機關），並無對重劃工程規劃計畫書、圖 及預算書（不含交通工程部分）為審查及核定之權限， 縱認將該工程主管機關被告所屬建設處（局）將應為「 同意核定」誤載為「同意備查」，且被告所屬地政處（ 局）之函轉函，亦將應為「同意核定」誤載為「同意備 查」，該被告所屬地政處（局）亦屬「無權限機關」所 為之行政處分，仍為無效之行政處分。基此，在工程主 管機關即「被告所屬建設局」依獎勵土地所有權人辦理 市地重劃辦法第32條第1、2項規定，予以實質審查及核 定之前，該「被告所屬地政處」嗣以「被告」名義於10 1年5月2日以府授地劃一字第1010073392號函，主旨： 「有關本府97年12月23日府地劃字（按正確應為「府授 地劃字」）第0000000000號函主旨『……重劃工程規劃 設計書、圖及預算書（不含交通工程部分），本府同意 備查……』應更正為『……重劃工程規劃設計書、圖及 預算書（不含交通工程部分），本府同意核定……。』 ……」等語，將其所為「函轉備查函」更正為「函轉核 定函」，仍屬由無事務權限之機關所為之行政處分，應 認為「無效」之行政處分。 ⑶又本件，依被告所屬交通處於98年1月9日以中交規字第 0970024732號函致參加人，副知被告所屬地政處，主旨 ：「所送重劃區（整體開發區單元一）交通工程書、圖 ，備查，請查照。」等語。該函並經交通部101年9月21 日交訴字第10100304881號函檢附訴願決定書（案號： 交訴字0000000000號）認定為「備查函」非屬行政處分 。因此，當時之被告所屬建設處即工程主管機關對於重 劃工程之交通工程書、圖部分，僅為「備查」，尚未經 為「同意核定」之行政處分（即「尚未核定」），且就 交通工程之「預算書」部分，更漏未「備查」，遑論有 為「核定」之行政處分，甚為明確。基上，「被告所屬 地政處」以「被告」名義於98年1月12日以府地劃字第0 980008280號函致參加人，主旨：「貴會所送之本市整 體開發第一單元『臺中市安和自辦市地重劃區』重劃工 程規劃計畫書、圖及預算書（不含原已備查之土木工程 部分），已經本府交通處准予備查，請檢送修正後之工 程預算書、圖送府以憑辦理，請查照。」（本函依分層 負責規定授權處、局主管決行）等語。僅屬「函轉備查 函」性質，並非行政處分，且「被告所屬地政處」並非 「工程主管機關」（非權限機關），並無對該重劃工程 規劃計畫書、圖及預算書（不含原已備查之土木工程部 分）為審查及核定之權限，更何況該被告所屬交通處並 未對該「預算書」為「備查」，該「函轉備查函」竟記 載「預算書（不含原已備查之土木工程部分），已經本 府交通處准予備查」」等語，顯有重大違誤。縱認將該 工程主管機關被告所屬交通處（局）將應為「同意核定 」誤載為「同意備查」，且被告所屬地政處（局）之函 轉函，亦將應為「同意核定」誤載為「同意備查」，該 被告所屬地政處（局）亦屬「無權限機關」所為之行政 處分，仍為無效之行政處分。基此，在工程主管機關即 「被告所屬交通局」依獎勵土地所有權人辦理市地重劃 辦法第32條第1、2項規定，予以實質審查及核定之前， 該「被告所屬地政處」嗣以「被告」名義於101年5月2 日以府授地劃一字第1010073393號函，主旨：「有關本 府98年1月12日府授地劃字第0980008280號函主旨『… …重劃工程規劃設計書、圖及預算書，已經本府交通處 准予備查……』應更正為『……重劃工程規劃設計書、 圖及預算書，本府同意核定……』……」等語，將其所 為「函轉備查函」更正為「函轉核定函」，仍屬由無事 務權限之機關所為之行政處分，應認為「無效」之行政 處分。 ⑷本件，又依被告所屬建設處99年11月25日以中建土字第 0990024887號書函復地政處：「……說明：……二、請 確實依99年11月18日審查意見對照表之『辦理情形』辦 理，另有關單價部分，請依原有設計單價並將增設之數 量與日後完工之數量併計。本處原則同意備查，餘請本 權責辦理。……」等語，該函係「備查函」，並非屬行 政處分，尚未經當時之被告所屬建設處即工程主管機關 為「同意核定」之行政處分（即「尚未核定」），甚為 明確。基此，被告所屬地政處以「被告」名義於99年12 月1日以府地劃字（按正確應為「府授地劃字」）第000 0000000號函知該重劃會，主旨：「函轉本府建設處為 貴會所送下埒分線灌溉水路改善細部設計圖及工程預算 書一案審查意見，請查照。……」（本函依分層負責規 定授權處、局主管決行）等語，僅屬函轉備查函性質， 並非行政處分，且「被告所屬地政處」並非該「工程主 管機關」（非權限機關），並無對重劃工程規劃計畫書 、圖及預算書（不含交通工程部分）為審查及核定之權 限，縱認將該工程主管機關被告所屬建設處（局）將應 為「同意核定」誤載為「同意備查」，且被告所屬地政 處（局）之函轉函，亦將應為「同意核定」誤載為「同 意備查」，該被告所屬地政處（局）亦屬「無權限機關 」所為之行政處分，仍為無效之行政處分。故被告所屬 地政處嗣以「被告」名義於101年5月2日以府授地劃一 字第1010073396號函，主旨：有關本府99年12月1日府 地劃字（按正確應為「府授地劃字」）第0000000000號 函，主旨「……貴會所送下埒分線灌溉水路改善細部設 計圖及工程預算書一案審查意見……」應更正為「…… 貴會所送下埒分線灌溉水路改善細部設計圖及工程預算 書，本府同意核定……」等語，而將原函轉備查函，更 正為函轉核定函，仍屬由無事務權限之機關所為之行政 處分，應認為「無效」之行政處分。 ⑸至於該最高行政法院判決理由所指是由無事務權限之機 關所為無效行政處分，應無從由另一有決定權限之機關 對之為追認以為「補正」。就本件而言，就該參加人將 「計算負擔總計表」送請核定案，原由被告所屬地政局 函復「同意備查」，嗣後經原告提出訴願之後，該無事 物權限之機關被告所屬地政局乃將原「同意備查函撤銷 」，由地政局依分層負責規定以「被告」名義發文，由 權限機關被告函復「同意核定」，並溯及被告所屬地政 局同意備查函發函之日期生效（即原處分1）等情，依 上述最高行政法院判決理由，其補正溯及生效日期，自 屬違法。 ⑹又關於行政處分得否溯及生效部分：上開最高行政法院 於判決理由第六（四）點認定，再按「書面之行政處分 自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政 處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、 通知或使知悉之內容對其發生效力。」為行政程序法第 110條第1項所明定。依此規定，以書面作成之行政處分 ，應於送達相對人或已知之利害關係人時起發生效力。 又因行政處分發生溯及之效力，將使處分相對人之權利 發生不可預期之影響，而與行政程序法第8條所揭櫫行 政行為「應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當 合理之信賴」之意旨不合，亦生是否與法安定性及法律 保留原則有悖問題。從而，以書面作成之行政處分，除 另有法律之依據，或處分之效果已為相對人得預期，或 屬全然有利於相對人之授益處分，得有限度地例外使行 政處分溯及生效外，否則行政處分應不得溯及生效。」 等語。係針對「計算負擔總計表」原由被告所屬地政局 函復「同意備查」，嗣後經被告提出訴願之後，該無事 物權限之機關被告所屬地政局乃將原「同意備查函撤銷 」，改由權限機關被告函復「同意核定」，並溯及被告 所屬地政局同意備查函發函之日期生效，自屬違法。 ⒎關於原處分之記載，是否符合行政程序法第96條第1項第2 款規定之要件部分： ⑴依上開最高行政法院於判決理由第六（五）點認定：「 依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面 為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，其主 要目的，在於使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之 法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行 政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救 濟之機會。市地重劃主管機關依獎勵土地所有權人辦理 市地重劃辦法第32條及第33條所為之核定，依前所述， 主管機關應為實質審查，且其核定之結果足以影響重劃 範圍內土地所有權人因重劃得分配之權利，自應於核定 處分記載事實、理由及其法令依據，並於理由中敘明其 審查之結果及論述依據，方合行政程序法第96條第1項 第2款規定之意旨。原判決認系爭2處分係被上訴人同意 核定參加人所送公共設施工程預算書、圖以及負擔總計 表，並未限制人民之權益，且非經聽證程序作成之行政 處分、各種規格化之處分書、或依法製作之要式處分， 符合行政程序法第97條規定得不記明理由之情形，自有 未合。惟依行政程序法第114條規定，此一瑕疵，得於 訴願程序終結前為補正。原判決未於理由中對此一事實 為認定，亦有未洽。」 ⑵依上開最高法院行政判決之意見，市地重劃主管機關依 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條及第33條所 為之核定，主管機關應為實質審查，且其核定之結果足 以影響重劃範圍內土地所有權人因重劃得分配之權利， 自應於核定處分記載事實、理由及其法令依據，並於理 由中敘明其審查之結果及論述依據，方合行政程序法第 96條第1項第2款規定之意旨。 ⑶按行政程序法於88年2月3日經總統（88）華總一義字第 8800027120號令公布全文175條；並自90年1月1日施行 。本件，系爭處分之發文日期均為101年5月2日，係在 行政程序法公布施行之後所為，自應受該法第96條第1 項第2款規定之拘束，然系爭處分均未依法記載事實、 理由及其法令依據，並於理由中敘明其審查之結果及論 述依據，自屬違法，甚為明確。 ⑷另按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰二、 主旨、事實、理由及其法令依據。（第1項）」行政程 序法第96條定有明文。又「又依行政程序法第96條第1 項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、 事實、理由及其法令依據，其主要目的，在於使人民得 以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及 裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當， 及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。市地重劃主 管機關依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條及 第33條所為之核定，依前所述，主管機關應為實質審查 ，且其核定之結果足以影響重劃範圍內土地所有權人因 重劃得分配之權利，自應於核定處分記載事實、理由及 其法令依據，並於理由中敘明其審查之結果及論述依據 ，方合行政程序法第96條第1項第2款規定之意旨……」 最高行政法院103年度判字第57號判決著有明文。 ⑸查原處分1，於外觀上，僅記載主旨而已，至於事實、 理由、法令依據均有闕漏，顯然違背行政程序法第96條 之規定。其中，事實、法令依據之闕漏，行政程序法第 114條第1項並未有「得補正」之規定；至於，理由之闕 漏，被告固得依行政程序法第114條第1項第2款、第2項 之規定，於訴願程序終結前，予以補正，惟被告亦未遵 期依法補正。詳言之，按「書面之行政處分自送達相對 人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其 他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知 悉之內容對其發生效力。（第1項）」行政程序法第110 條定有明文。則行政機關就有行政處分之補正行為，仍 應向相對人及利害關係人為之，始合補正之目的。被告 即便於本件訴願審議階段，提出訴願答辯書狀，似可認 為就理由之欠缺，踐行補正行為，惟該補正行為並未向 原處分1之相對人，即參加人為合法之送達，自尚不生 在訴願程序終結前補正之效力。故於原處分1有漏未記 載事實、理由、法令依據之瑕疵，而違背行政程序法第 96條之規定甚明。 ⑹末按最高行政法院103年度判字第57號判決意旨，認定 主管機關依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條 、第33條之核定，直接影響人民分配土地之權利，則原 處分1，自不合行政程序法第97條第1款，例外無庸附記 理由之規定，併予敘明。 ⒏關於土地改良物或墳墓之拆遷補償費，應以理事會查定提 交會員大會通過之數額為準部分： ⑴上開最高行政法院於判決理由第六（六）點謂：「按『 （第2項）會員大會之權責如下：一、通過或修改章程 。二、選任或解任理事、監事。三、監督理事、監事職 務之執行。四、追認或修正重劃計畫書。五、重劃分配 結果之認可。六、抵費地之處分。七、預算及決算之審 議。八、理事會、監事會提請審議事項。九、本辦法規 定應提會員大會審議之事項。十、其他重大事項。…… （第4項）第2項之權責，除第1款至第4款及第8款外， 得經會員大會決議授權由理事會辦理。』為獎勵土地所 有權人辦理市地重劃辦法第13條第2項及第4項所規定。 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第2項所謂 『土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交 會員大會通過之數額為準』，應係該辦法第13條第2項 第8款所指『理事會、監事會提請審議事項』，而為該 條第4項所指不得經會員大會決議授權由理事會辦理之 事項，而此一程序之是否合法，應足以影響被上訴人原 處分B是否合法之判斷……」等語。 ⑵本件，依參加人之重劃計畫書所載，地上物拆遷補償費 金額為537,600,000元，但依計算負擔總計表所載，全 部之費用負擔為1,912,000,000元，此項費用為「工程 費用：1,458,706,576元」、「地上物拆遷補償費：380 ,493,424元」及「重劃作業費：72,800,000元」3者之 合計，可見，參加人理事會實際查定之地上物拆遷補償 費為380,493,424元，與重劃計畫書所預定之金額出入 甚大，自應將理事會查定之金額重新提報會員大會審議 通過，並將該以理事會查定提交會員大會通過之數額， 作為該「計算負擔總計表」計算之標準，乃該參加人並 未如此為之，甚至後來該「計算負擔總計表」未經理事 會會議決議通過，亦未提交會員大會審議通過，自應認 為該「計算負擔總計表」之計算，已違反獎勵土地所有 權人辦理市地重劃辦法第33條第2項規定，依同辦法第1 8條規定，不應予核定，乃被告仍以原處分1予以同意核 定處分，自屬違法，應將該違法之行政處分，予以撤銷 。 ⒐關於計算負擔總計表之核定部分： ⑴上開最高行政法院於判決理由第六（七）點認定：「末 按『前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工 程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷 補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準； 其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息 ，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定 提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總 數額，重新計算之金額為準。』為獎勵土地所有權人辦 理市地重劃辦法第33條第2項所明定。是主管機關於參 加人依同條第1項規定將計算負擔總計表送請核定時， 就重劃有關工程費用部分，應以依同辦法第32條第1項 規定送經各工程主管機關核定之數額為準。原判決以： 依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第14條及第15條 規定，可知工程設計、發包及審核經費收支為理事會及 監事會之權責，有關第1次變更設計案係參加人委由嘉 天公司辦理，計增加145,726,993元，提經參加人100年 2月25日第5次理、監事聯席會議決議通過。而依89年7 月20日修正公布之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法 第32條第1項、技師法第12條第1項及行政院公共工程委 員會98年12月2日工程技字第09800526520號令，是本件 上開第1次變更設計施工預算書、施工圖說等，經嘉天 公司何竹天土木工程技師簽證，被上訴人工程主管機關 就重劃區公共設施工程預算書、施工圖說等同意核備， 並無違誤；另以有關重劃計畫書內數據係籌備會以概估 性質計列，為行為時實施辦法第14條第1項第8款所明定 ，自會與實際核定金額不符，重劃計畫書所載工程費用 備註欄內亦有註記，而參加人將第1次變更設計預算書 、圖送地政局核定，並經該局以100年4月13日函同意備 查，工程費計870,651,693元。而該重劃區公共設施工 程預算書、圖，業經被上訴人所屬建設局審核，嗣負擔 總計表經參加人修正後報核，有關公共設施工程費金額 即為870,651,693元，與被上訴人所屬建設局所核相符 ，則該重劃區有關工程費用，自應以送經各工程主管機 關核定之數額為準，是依獎勵土地所有權人辦理市地重 劃辦法第32條、第33條規定，原處分並無違誤等情，經 核則無不合。」等語。 ⑵上開最高行政法院於判決理由第六（七）點所為之認定 ，顯然忽略獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條 第2項規定：「各該工程主管機關為前項核定時，應依 各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。」之適 用問題。 ⑶又依內政部83年3月15日臺（83）內地字第8303196號函 、內政部83年4月8日臺（83）內地字第8304302號函、 內政部85年1月5日臺（85）內地字第8575544號函、內 政部101年4月20日內授中辦地字第10160016825號函釋 之見解，關於公共設施用地面積或費用負擔較重劃計畫 書有所增減時，應否先提會員大會審議修正通過，依程 序修正重劃計畫書，再據以編造計算負擔總計表乙節， 如有：①涉及變更都市計畫規劃內容。②超過重劃計畫 書所核定重劃負擔比率。③影響重劃品質。④影響重劃 土地所有權人權益。上述4項條件之其中1項，即應先提 會員大會審議，修正通過，並依程序修正重劃計畫書， 再據以編造計算負擔總計表，送請直轄市或縣市主管機 關核定。由此可見，就負擔總計表之核定案，主管機關 於核定時，不僅應適用獎勵土地所有權人辦理市地重劃 辦法第33條第2項規定，亦應注意該計算負擔總計表所 載之公共設施用地面積或費用負擔較重劃計畫書所載有 所增減時，且有上述4項條件之其中1項之情事，參加人 有無依重劃程序提會員大會審議修正通過，依程序修正 重劃計畫書，再據以編造計算負擔總計表之問題（以符 合參加人之團體內部自治控制），如有上述情事，亦有 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條之適用問題 。關於上述之點，上開最高行政法院判決似未斟酌，即 遽謂原審判決經核則無不合云云，所持見解，尚難謂允 當。 （六）按「各縣市之標準地價評議委員會係由有關機關代表及地 方人士所組成，其評定之地價，固為縣市政府徵收補償處 分之重要依據，然評定之本身，究非行政處分，自不得為 行政訴訟之標的。」最高行政法院62年判字第184號判例 著有明文。則地價評議委員會之評定，僅是一種特別之鑑 定方法，目的在發現「合於真實」之地價，而不直接對外 法律效果，自非行政處分。次按「依地價及標準地價評議 委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員 會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門 知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財 政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關 地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會 所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之 見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地 。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時， 有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般 有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等 事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予 尊重。」最高行政法院95年度判字第2143號判決著有明文 。又「然若地價及標準地價評議委員會，就市地重劃前後 之地價所為之評議，有未依證據認定事實；或所為之評議 決定顯與一般公認之經驗或論理法則違背，仍難認屬合法 。」最高行政法院103年度判字第56號判決亦有明文。則 地價評議委員會就地價之評定，固有其判斷餘地，惟倘涉 有認定事實錯誤、夾雜無關之考量因素或違背法令等情形 ，行政法院自得拒絕援用該評定結果。第按「重劃前後地 價，應於辦理重劃土地分配設計前，由參加人委託不動產 估價師查估後，送理事會提經會員大會通過後，送請直轄 市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。」、 「重劃前後之地價應依下列規定查估後，提請地價評議委 員會評定之：一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢 、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分 別估計重劃前各宗土地地價。二、重劃後之地價應參酌各 街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土 地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之 路線價或區段價。」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法 第30條、市地重劃實施辦法第20條分別訂有明文。就市地 重劃實施辦法第20條第1款、第2款相比較可知，「土地使 用分區」此一因素，僅在「重劃後地價」之評定應予考慮 ，至「重劃前地價」則不與焉。蓋市地重劃係實現都市計 畫之方法，在重劃前，都市計畫既未實現，則因都市計畫 而生之土地使用分區管制，自無從對地價發生影響。惟查 ，本件重劃區內「重劃前地價」評定，似有夾雜「土地使 用分區」之考量因素。自參加人製作，關於原告丙○○、 丁○○之土地分配清冊及重劃前後土地對照圖可知，重劃 前臺中市○○區○○段（下同區段）345-2地號土地、與3 45-3地號土地相毗鄰，惟前者重劃前地價為75,00元/平方 公尺、後者重劃前地價為12,700元/平方公尺；重劃前臺 中市○○區○○段○○○○○○號土地、與345-5地號土地相毗 鄰，惟前者重劃前地價為75,00元/平方公尺、後者重劃前 地價為12,700元/平方公尺。其中，重劃前345-2、345-4 地號土地，依本地區都市計畫之土地使用分區管制，係屬 「道路用地」。由此可知，地價評議委員會就本重劃區重 劃前地價之評定，似有夾雜「土地使用分區」之因素，而 違反市地重劃實施辦法第20條第1款之規定。再按「…… 得盈公司係將上揭重劃前土地地價之查估分為『6區』， 並未依循前開市地重劃實施辦法第20條第1款規定『分別 估計重劃前『各宗土地』地價，其所為地價查估之程序， 已違上列規定。」最高行政法院103年度判字第198號判決 著有明文。依前開判決意旨可知，重劃前地價，應以「各 宗土地」為單位，分別評定；至重劃後地價，始○○○區 段」為單位，分別評定。惟依原告丙○○、丁○○之土地 分配清冊及重劃前後土地對照圖可知，重劃前348地號土 地、與345-1地號土地，相距達二街廓，且所在交通、土 地面積、形狀，均相異甚大，惟其重劃前評定地價竟同為 12,700元/平方公尺，則地價評議委員會似非以「各宗土 地」為單位，予以評定，而係以「區段」為單位為之，容 有違背市地重劃實施辦法第20條第1款之情形。自市地重 劃實施辦法第29條附件二之公式可知，「重劃前平均地價 」、「重劃後平均地價」為計算負擔總計表內之重要事實 。倘重劃前後平均地價之評定程序，有違背法令之情事， 則所評定之地價，將背於真實，影響公式之計算。為此， 為查明本重劃區重劃前地價之評定程序，是否違反法令， 實有調閱聲請事項之必要。爰就地價評議委員會就重劃前 土地，是否依法「分宗」為評定及地價評議委員會就本重 劃區重劃前地價之評定，有無善盡實質審查程序；或有無 夾雜夾雜與事件無關之考慮因素（如土地使用分區），致 使地價之評定背離真實等待證事實：1.請求鈞院命被告提 出「臺中市地價及標準地價評議委員會」就本件安和自辦 市地重劃區所為地價評定之完整會議紀錄及錄音錄影電子 檔案。2.請求鈞院命被告提出參加人委任估價師就本重劃 區重劃前、後地價之查估報告書（含地價評議圖）。 （七）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依 據行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟，並聲明求為判決 ： 　⒈訴願決定及原處分1、原處分2（含原處分3）均撤銷。 　　⒉訴訟費用由被告負擔。 三、被告則以： （一）關於系爭重劃區費用負擔部分： ⒈市地重劃實施辦法第14條規定：「重劃地區選定後，主管 機關應擬具市地重劃計畫書報請上級主管機關核定。前項 重劃計畫書應記載左列事項：……八、預估費用負擔：包 括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用、重劃費用 及貸款利息之總額與平均負擔比率。……」查本重劃區重 劃計畫書預估費用負擔合計1,621,300,450元，係於重劃 會尚未成立前，籌備會以概估性質計列，按市地重劃實施 辦法第14條第1項第8款之規定，亦屬預估金額，自與實際 核定金額不符，重劃計畫書所載工程費用備註欄內亦註記 ，以參加人辦理本重劃區重劃工程規劃設計書圖及工程預 算送請主管機關核定金額為準，並公告及通知各土地所有 權人。 ⒉另查本重劃區之重劃工程規劃設計書、圖及預算書參加人 於97年10月23日以安和重字第097053號函檢送重劃計畫書 、圖及預算書送請被告被告所屬各該主管機關核定，被告 各項行政行為依次如下： ⑴被告以97年10月28日府地劃字0000000000號函，轉請被 告交通處、建設處辦理「審查核定」程序，並將審查結 果副知被告地政處。 ⑵被告所屬交通處就上開函請辦理事項，以97年11月14日 中交規字第0970020632號函就參加人重劃計畫書、圖及 預算書審查後認為應補充相關圖說、增設號誌、標線及 施工規範等提出審查意見。 ⑶被告所屬建設處就上開函請辦理事項，於97年11月14日 以中建土字第0970023591號函就參加人重劃計畫書、圖 及預算書審查後分別就管線、景觀工程、下水道、土木 工程等提出應改善及建議項目，並要求改善後再行審核 。 ⑷就交通處、建設處審查結果，被告以97年11月18日府地 劃字第0970277697號函，要求參加人應就審查意見提出 修正後之重劃計畫書、圖及預算書。 ⑸參加人於97年12月12日就上開審查結果提出修正後之重 劃計畫書、圖及預算書後，被告再以97年12月16日府地 劃字0000000000號函，轉請被告交通處、建設處就修正 之重劃計畫書、圖及預算書再行審查。 ⑹經被告各處審查後，被告分別以97年12月23日府地劃字 第0970309949號函、98年1月12日府地劃字第098000828 0號函知該參加人就重劃工程規劃設計書、圖及預算書 不含交通工程部分、交通工程部分同意備查。嗣後於10 1年5月2日府授地劃一字第1010073393號函將備查更正 為核定，其工程主管機關實際核定金額雖較重劃計畫書 所載為高，仍符合重劃計畫書所載意旨，並無違誤。 （二）按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條規定：「自 辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規 劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設 計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請 各該工程主管機關核定，始得發包施工。施工前應提報經 簽證之監造執行計畫，送請各該工程主管機關備查。各該 工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施 工程費用規定予以審查。重劃工程施工期間，理事會應督 促監造單位及施工廠商依有關施工規範辦理，並定期申請 各該工程主管機關會同實施查核。」其中工程主管機關審 查自辦市地重劃案公共設施工程設計書圖及預算書，除經 工程技師簽證外，相關審查基準（依據）有下： ⒈就道路及附屬設施部分：依據市區道路及附屬設施設計標 準及公共工程委員會施工綱要等相關規範進行審查，主要 審查內容例如：鍍鋅隔柵板孔蓋部分須注意與車行方向垂 直、施設人行道則依規定設斜坡道、人行道淨寬至少必須 90公分、新闢道路○區○道路路心須一致，並視實際施工 內容增加審查項目。 ⒉公園、廣場及兒童遊戲場部分：依據「臺中市○○○○道 樹管理自治條例」、「臺中市政府公園綠地景觀維護技術 規範」、國家標準CNS12642「公共兒童遊戲場設備」、國 家標準CNS12643「遊戲場鋪面材料衝擊吸收性能試驗法」 、「臺中市建築物無障礙設施設備設置參考手冊」等相關 規（範）定辦理審查，審查原則以考量公共設施工程合理 性、安全性及易維護性為原則。 ⒊道路照明部分：依據「市區道路及附屬設施設計規範」第 19章規定辦理審查，審查內容為路寬10公尺以上道路避免 設計使用LED燈具；10公尺以下若設計使用LED燈具，則須 符合CNS15233技術規範且保固5年；另道路照明設備相關 資材單價可參考當期營建物價編列預算（近年來營造物價 變動幅度甚大，故當期營建物價僅為參考值）；若燈具、 燈管造型為特殊景觀形式，非一般公路使用形式，於移交 是政府接管時，需備妥實際數量2％至3％的備品。 ⒋共同管道：依據「共同管道工程設置標準」辦理審查，其 管道建置單價可參考當期營建物價編列預算（近年來營造 物價變動幅度甚大，故當期營建物價僅為參考值）。 ⒌景觀工程：依據被告所屬建設局「臺中市公園綠地規劃設 計發展計畫委託技術服務案」之相關技術規範，預算可參 考當期營建物價編列預算（近年來營造物價變動幅度甚大 ，故當期營建物價僅為參考值）。 ⒍依據上開審查之規範與注意事項，被告就參加人所提送之 公共設施重劃計畫書、圖及「下埒分線灌溉水路改善工程 」工程預算書、圖審查流程與事實證據，彙整如附表（參 見本院卷第391至394頁）。 ⒎復查，自辦重劃區重劃計畫書預估費用係參加人未成立前 籌備會以概估性質計列，按市地重劃實施辦法第14條第2 項第8款規定，重劃計畫書應記載預估費用負擔。既屬預 估金額，自未必與實際核定金額相符；且重劃計畫書所載 工程費用備註欄亦註記，以參加人辦理重劃工程規劃設計 書、圖及預算送請主管機關核定金額為準。又重劃工程修 正後之規劃設計書、圖及預算書經改制前被告所屬建設處 及交通處予以審核，其核定金額雖較重劃計畫書所載為高 ，仍符合重劃計畫書所載之意旨。至於下埒分線灌溉水路 改善工程屬排水整治工程項目之一，且為維持重劃區外下 游農田灌溉排水功能之必要公共設施工程，該參加人規劃 設計並提出預算書經第8次理事會同意通過，送請改制前 被告所屬地政處轉送請該工程主管機關審核，綜上審查流 程及相關事證，被告工程主管單位已為實質審核認定，原 告僅泛稱被告工程主管機關並未加以審核其工程預算及亦 未詳予審查核，未能舉證證明被告依提出之工程預算予以 核定有何違失，原告所述，自無理由。 （三）按核定與備查之立法定義，地方制度法第2條第4款及第5 款規定：「本法用詞定義如下……四、核定：指上級政府 或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審 查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。五、備 查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完 成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」由 上開事證可知，被告就參加人所提出之重劃計畫書、圖、 預算書及「下埒分線灌溉水路改善工程」細部設計圖及工 程預算書，被告均經審查後做成決定，並非參加人所提出 之各項書、圖、預算書單純陳報被告知悉，被告認該重劃 工程規劃設計書、圖及預算書係依獎勵土地所有權人辦理 市地重劃辦法第32條規定經實質審查，應為核定處分，前 函誤為備查，故依據行政程序法第101條規定，分別以101 年5月2日府授地劃一字第1010073392號函、101年5月2日 府授地劃一字第1010073393號函、101年5月2日府授地劃 一字第1010073396號函將備查更正為核定，並無違法。 （四）關於被告對於「計算負擔總計表」之核定處分是否得溯及 生效？原告主張「原處分1指定溯及自000年0月00日生效 違法無據。」云云。 ⒈按「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維 護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另 定失其效力之日期。」行政程序法第118條訂有明文，行 政處分撤銷之效果，在使該處分自始失其效力，故行政處 分於成立當時之瑕疵而致撤銷時，其處分自始不能成立， 應溯及既往失其效力，但溯及既往，有時因破壞既成法律 秩序，而有害於公益或過度侵害當事人權益，基於此方承 認撤銷前行政處分亦生效力。 ⒉查，參加人於99年12月22日將「臺中市安和自辦市地重劃 區計算負擔總計表」函送被告審查，前經被告所屬地政局 以100年1月18日中市地劃一字第1000001519號函復：「准 予備查」，嗣101年5月10日該局以中市地劃一字第101001 6873號函撤銷上開100年1月18日中市地劃一字第10000015 19號准予備查函，被告另依獎勵土地所有權人辦理市地重 劃辦法第33條規定，以原處分1函復：「貴會所送『臺中 市安和自辦市地重劃區重劃區計算負擔統計表』同意核定 ，並自000年0月00日生效。」原處分1註記100年1月18日 為生效日期，原撤銷之行政處分並非單純「溯及既往生效 」，此瑕疵處分之治療，為程序上有瑕疵之處分，經由補 正而成為與合法要件相符之行為，尚無違誤。 （五）關於被告對於「計算負擔總計表」之核定處分是否違反獎 勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第2、3項連結第 32條第1、2項及第18條所定之自辦市地重劃的法定程序？ 原告主張「本件安和自辦市地重劃區公共設施工程預算書 尚未經主管機關實質審查合法核定，參加人不得據此編造 負擔統計表，被告同意核定負擔統計表處分，違反獎勵土 地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第2、3項連結第32條 第1、2項及第18條。」云云。 ⒈按無論行政處分之內容為下命、形成或確認，均有產生一 種行政法上法律關係之可能，不僅應受其他國家機關之尊 重，抑且在其他行政機關甚至法院有所裁決時，倘若涉及 先前由行政處分所確認或據以成立之事實（通常為先決問 題），即應予以承認及接受，是故稱為確認效力，上述事 實既為嗣後其他機關裁決之既定的構成要件，故稱為構成 要件效力。（參照吳庚著行政法之理論與實用，增訂9版 ，第379頁） ⒉被告同意核定負擔統計表處分之先決問題為公共設施工程 預算金額核定，查：參加人於97年10月23日以安和重字第 097053號函檢送重劃計畫書、圖及預算書送請被告臺中市 政府各該主管機關核定，案經被告以97年12月23日府地劃 字第0970309949號函知該參加人：「修正後之本市整體開 發第一單元『臺中市安和自辦市地重劃區』重劃工程規劃 設計書、圖及預算書（不含交通工程部分），本府同意備 查……。」及98年1月12日府地劃字第0980008280號函知 該參加人：「所送之本市整體開發區第1單元重劃區工程 預算書、圖（不含原已備查之土木工程部分），已經本府 交通處准予備查……。」（即備查交通工程部分）。惟被 告認該重劃工程規劃設計書、圖及預算書係經實質審查， 應為核定處分，故以101年5月2日府授地劃一字第1010073 392號函更正前揭97年12月23日府地劃字第0970309949號 函主旨「本府同意備查」為「本府同意核定」；另以101 年5月2日府授地劃一字第1010073393號函更正前揭98年1 月12日府地劃字第0980008280號函主旨「已經本府交通處 准予備查」為「本府同意核定」，被告主張公共設施工程 預算書尚未經主管機關實質審查合法核定云云，不僅與事 實不符，且基於前開行政處分構成要件效力，本案就負擔 統計表之先決問題：公共設施工程預算金額核定處分，應 予以承認及接受，且原告已另案就公共設施工程預算金額 核定處分提出行政爭訟，即無由於本案中為主張。 （六）關於被告對於參加人所送請核定之「計算負擔總計表」案 ，應否基於「擔保國家理論」實質審查參加人之「計算負 擔總計表」其中之「公共設施用地負擔」所記載之面積， 是否違反都市計畫法第26條及獎勵土地所有權人辦理市地 重劃辦法第18條規定，而為准駁處分？原告主張參加人「 計算負擔總計表」其中之「公共設施用地負擔」所記載之 面積與都市計畫細部計畫面積不符，違反都市計畫法第26 條及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條規定云云 。 ⒈按都市計畫之擬定、變更，係於規劃計畫範圍內之公共設 施用地及可供建築用地時，概略估計各分區使用面積，據 以提送各級都市計畫委員會審議，或因審議而變動，並無 實地測量計畫區內之地籍面積。準此，被告96年11月發布 實施之「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區單元一）細 部計畫書」所載表5-2公共設施明細表內各項公共設施用 地面積合計25.1709公頃，扣除機關用地0.6公頃後為24.5 709公頃，並備註「表內面積以核定計畫圖實際地籍分割 面積為準」。 ⒉市地重劃實施辦法第14條規定：「重劃地區選定後，主管 機關應擬具市地重劃計畫書報請上級主管機關核定。前項 重劃計畫書應記載左列事項：……七、預估公共設施用地 負擔：包括土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目、 面積及平均負擔比率。……」查：本件「臺中市安和自辦 市地重劃區重劃區」重劃計畫書所載：「……陸、土地總 面積：指計畫範圍內之公、私有土地面積」及未登記地之 計算面積。（實際面積應以邊界測量分割後面積為準）柒 、預估公共設施用地負擔：一、列入公共負擔之公共設施 用地項目及面積：國民中學：約2.395公頃；國民小學： 約2.2400公頃；廣場兼停車場：約1.0821公頃；公園：約 6.8499公頃；排水用地：約0.2953公頃；道路：約11.704 1公頃；以上公共設施用地面積，合計約24.5709公頃」上 開重劃計畫書就公共設施預估面積記載，合於前揭市地重 劃實施辦法第14條規定。 ⒊綜上所陳，都市計畫細部計畫書與安和重劃區重劃計畫書 關於公共設施用地面積，均載明屬預估之數值，且該自辦 市地重劃區都市計畫細部計畫既載明公共施用地面積應以 核定計畫圖實際地籍分割面積為準，於發布實施後，依平 均地權條例施行細則第3條規定辦理地籍測量及分割登記 ，其實測結果面積少於都市計畫細部計畫所載概估面積， 自應依實地測量面積為準，亦符合都市計畫所規定之條件 與目的。從而系爭「臺中市安和自辦市地重劃區重劃區計 算負擔統計表」，並無違反都市計畫法第26條之規定，也 不違背原先核定之重劃計畫書，被告以原處分1同意核定 ，並無違法。 （七）關於被告對於參加人所送請核定之「計算負擔總計表」案 ，應否基於「擔保國家理論」實質審查參加人之「計算負 擔總計表」其中之「公共設施用地負擔」所記載之面積， 是否違反「重劃計畫書」及獎勵土地所有權人辦理市地重 劃辦法第18條規定，而為准駁處分？原告主張參加人所送 請核定之「計算負擔總計表」案，其中之「公共設施用地 負擔」所記載之面積與「重劃計畫書」面積不符，被告不 應同意核定云云。 ⒈同前所述，都市計畫細部計畫書與安和重劃區重劃計畫書 關於公共設施用地面積，均載明屬預估之數值，且該自辦 市地重劃區都市計畫細部計畫既載明公共施用地面積應以 核定計畫圖實際地籍分割面積為準，於發布實施後，依平 均地權條例施行細則第3條規定辦理地籍測量及分割登記 ，其實測結果面積少於都市計畫細部計畫所載概估面積， 自應依實地測量面積為準，亦符合都市計畫所規定之條件 與目的，核無違誤。 ⒉按「重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實 施辦法規定辦理。重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計 算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。前項 計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關 核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理 事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用， 以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管 機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之 地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額 為準。」「重劃區土地分配完畢後，理事會應即檢具下列 圖冊提經會員大會通過後，公告公開閱覽30日，並通知土 地所有權人：一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分 配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五 、重劃前後地號圖。土地所有權人得於前項公告期間內提 出異議，理事會應予協調處理。並將處理結果送會員大會 追認；協調不成時，異議人得依章程所定期限訴請司法機 關裁判。」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條、 第34條第1項分別定有明文，原告對於系爭「臺中市安和 自辦市地重劃區重劃區計算負擔統計表」異議，自應尋上 開程序訴請司法機關裁判（即提出民事訴訟）。再者，計 算負擔總計表之公共設施用地面積及費用負擔較重劃計畫 書有所增減時，應否修正重劃計畫書暨提會員大會審議， 依內政部101年4月20日內授中辦地字第1016001682號函所 載：「按自辦市地重劃計算負擔總計表係作為土地分配計 算負擔之依據，表內有關費用負擔數額，應依獎勵土地所 有權人辦理市地重劃辦法第33條規定辦理。另重劃計畫書 所載公共設施用地面積係屬概估性質，其重劃計算負擔總 計表公共設施用地負擔計算數額，仍應以實測面積為準。 是以，公共設施用地面積或費用負擔較重劃計畫書有所增 減時，倘未涉及變更都市計畫規劃內容及未超過重劃計畫 書所核定重劃負擔比率，在不影響重劃品質及重劃區土地 所有權人權益下，得免修正重劃計畫書。至可否免提會員 大會審議乙節，得參照本部99年3月5日內授中辦地字第09 90042246號函釋辦理。」而內政部99年3月5日內授中辦地 字第0990042246號函釋表示：「……自辦市地重劃區計算 負擔總計表係作為土地分配計算重劃負擔之依據，表內有 關費用及負擔數額，應依上開規定辦理，並報請主管機關 核定，已有審核機制，且其分配結果應經會員大會認可通 過後，依同辦法第34條規定將上述負擔總計表及分配結果 相關圖冊辦理公告及通知土地所有權人，故應無再限制負 擔總計表應單獨提報會員大會通過，以簡化處理流程」。 準此，本案依前開內政部函示內容，依法並無不合。 （八）關於被告對於參加人所送請核定之「計算負擔總計表」案 ，應否基於「擔保國家理論」實質審查參加人之「計算負 擔總計表」其中之「費用負擔」所記載之金額，是否違反 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第3項規定連 結適用辦法第32條第1項中段及第2項規定？是否違反重劃 計畫書之記載？而為准駁處分？原告主張「被告所列計算 負擔總計表未經理事會，違反會員大會決議負擔最高上限 ，未經交通局核定工程預算書，違反重劃計畫書等違誤。 」云云。 ⒈重劃作業費用負擔，需經被告核定或各事業機構通知繳費 金額為準，其實際負擔雖與重劃計畫書所載內容不同，然 重劃計畫書所載本已載明其為預估金額，且重劃計畫書製 作時，尚無實際工程書圖及清冊，拆遷補償亦未經查估公 司實際測量確認，故其預估金額與實際執行金額不同，本 屬常態，依據上開內政部101年4月20日內授中辦地字第10 16001682號函、99年3月5日內授中辦地字第0990042246號 函，關於費用負擔較重劃計畫書有所增減時，倘未涉及變 更都市計畫規劃內容，得免修正重劃計畫書，無再限制負 擔總計表應單獨提報會員大會通過，方得辦理之理。 ⒉按自辦市地重劃，係自辦市地重劃區內全體土地所有權人 為會員，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法之規定， 以自治方式自行組織重劃會，設立會員大會、理事會、監 事會，辦理區內土地之重劃。就其促進土地有效利用、健 全都市發展而言，固攸關公益，惟區內多數之土地所有權 人所以同意重劃，乃因其得以親自參與，且因自辦市地重 劃，而使其所有之土地得以提高地利及效用，私人之總體 財產價值增加，是該辦法乃公、私益兼具之法規。又自辦 市地重劃原則上重劃區內私有土地過半數之所有權人以集 體同向之意思表示所形成，有一集體契約之性質在內。因 此自辦市地重劃會之產生，乃屬眾人私法自治之結果，其 與重劃區內土地所有權人間並無上下隸屬或服從的關係存 在。至重劃會員對於重劃區內土地之分配若有異議，依內 政部95年6月22日修正之獎勵土地所有權人辦理市地重劃 辦法第34條第2項規定，得訴請司法機關裁判，顯見重劃 會所為行為之效力，與實施公權力行為之效力並不相同， 重劃會與其會員間並無上下隸屬或服從關係，其彼此間財 產上權利義務之私權關係，並非基於公權力課以人民給付 義務或公法上原因發生財產上之給付，是自辦市地重劃會 之組織、重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔 等爭執，應循民事訴訟程序救濟（臺中高等行政法院96年 度訴字第652號判決參照），故關於原告對於上開費用負 擔之爭執，應循民事訴訟程序救濟（此部分原告亦已提出 相關民事訴訟），至於原告等就重劃區相關費用負擔質疑 ，亦就重劃會理事提出背信等刑事告訴，主張公共工程費 用有弊端，業經臺灣臺中地方法院檢察署不起訴在案，尤 此益證被告並無縱容不法而為核定負擔統計表之情事。 （九）關於被告對於參加人出售抵費地之同意處分部分： ⒈關於被告出售抵費地是否有報請被告同意？原告主張「被 告並無同意參加人出售抵費地之處分。」云云。被告除於 101年5月18日以原處分2同意出售部分抵費地（○○○區 ○○段○○○號及福和段83、85、337地號等4筆仍應予暫緩 辦理外），並於101年10月24日以原處分3更正前開函文內 容，使同意出售之範圍更加明確，原告主張被告並無同意 參加人出售抵費地之處分云云，顯與事實不符。 ⒉參加人第14次理事會會議審議通過「本重劃區抵費地擬部 分先行出售，其出售方式、對象、價款，提請審議案」， 是否合法？該第14次理事會會議時，安和重劃區之重劃工 程是否已全部完工？原告主張「系爭重劃工程第四區、第 三區部分尚未完工。」云云。 ⑴按「自辦市地重劃區內抵費地之出售，應於重劃工程竣 工驗收，並報經主管機關同意後為之。但重劃工程未竣 工驗收係因不可歸責於重劃會之事由，並經主管機關同 意者，不在此限。前項抵費地出售方式、對象、價款及 盈餘款之處理應由理事會訂定並提報會員大會通過後辦 理之。所得價款應優先償還重劃費用、工程費用、貸款 及其利息。」「重劃會未完成下列事項前，直轄市或縣 （市）主管機關得酌定保留部分抵費地，暫緩出售：一 、重劃區地上物拆遷補償費、差額地價及現金補償繳領 或提存。二、土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁 判。三、經法院判決確定應給付之費用尚未給付者。重 劃會對於前項第1款或第3款事項怠於執行者，直轄市或 縣（市）主管機關得比照本條例施行細則第84條規定辦 理公開標售抵費地，並以所得價款代執行之。」獎勵土 地權人辦理市地重劃辦法第42條、第42條之1分別定有 明文。 ⑵本自辦重劃區理事、監事之產生，係依據「參加人章程 」第17條及「理事、監事選舉辦法」之規定選任，由重 劃區會員於第1次會員大會投票表決同意後，於會中當 場提名或自行推薦，並公開投票、開票、唱票，乃屬眾 人私法自治之結果，爰依參加人章程第22條第3項規定 ，有關抵費地之處分，係授權理事會辦理，是安和重劃 區於101年3月21日第14次理事會決議通過先行出售部分 抵費地，以101年3月29日安和重字第101081號函報請被 告同意。 ⑶查，系爭重劃區工程分為一、二、三、四等4個工區， 已分別於100年9月30日、101年2月7日經被告各權責單 位驗收完成並同意接管在案，該重劃區抵費地之出售方 式、對象、價款前經該會章程第10條第2項規定授權理 事會代為執行，故系爭重劃區雖有部分拆除地上物、請 求不得阻礙重劃工程等訴請司法機關裁判之民事事件， 然依上開規定，被告自得酌定保留部分抵費地，暫緩出 售，是原處分2同意出售部分抵費地（○○○區○○段 ○○○號及福和段83、85、337地號等4筆仍應予暫緩辦理 外），揆諸獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42條 、第42條之1規定，上開處分亦無違誤，而目前尚未出 售抵費地清冊詳見抵費地出售清冊及及未出售抵費地清 冊表。 ⒊被告對於參加人報請備查之「安和重劃會第14次理事會會 議紀錄，其准予備查函，能否作為「同意參加人出售抵費 地之同意函」？原告主張「被告不可將參加人第14次理事 會會議紀錄，其准予備查函，作為同意參加人出售抵費地 之同意函。」云云。依參加人章程第22條第3項規定，有 關抵費地之處分，係授權理事會辦理，是安和重劃區於10 1年3月21日第14次理事會決議通過先行出售部分抵費地， 以101年3月29日安和重字第101081號函報請本府同意，而 原處分2之內容意旨，即針對安和重劃上開申請函回覆同 意備查且附帶保留部分抵費地暫緩處分，足證此為同意參 加人出售抵費地之同意函。退一步而言，縱使此非同意函 ，被告於101年10月24日以原處分3更正前開函文內容，使 同意出售之範圍更加明確，原告主張，自屬無據。 ⒋被告將對參加人理事會第14次理事會會議紀錄之「備查函 」，變更或更正為同意出售抵費地之「同意函」，是否合 法？原告主張「不合法。」云云。同前所陳，依獎勵土地 權人辦理市地重劃辦法第42條、第42條之1規定，被告本 得酌定保留部分抵費地，暫緩出售而同意部分抵費地出售 ，原告主張被告不得同意出售抵費地，自無理由。又本件 未出售抵費地，其面積共11,345.75平方公尺，除相關法 律爭訟案件為保留外，另就都市計畫、重劃計畫、實際重 劃之公共設施面積誤差保留將來調整之可能。 （十）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為 判決駁回原告之訴。 四、參加人則以： （一）查，本件參加人於99年12月12日以安和重字第099139號函 檢送「計算負擔總計表」，依法請求主管機關（即被告） 核定。惟被告所屬地政局於100年1月18日以中市地劃一字 第1000001519號函，主旨：「貴會所送『臺中市安和自辦 市地重劃區計算負擔總計表』，准予備查，復請查照。」 等語，係主管機關誤將法律規定應核定事項而為同意備查 事項，造成相關誤解。嗣後，參加人依該「計算負擔總計 表」於100年2月10日召開第9次理事會會議所通過之「臺 中市安和自辦市地重劃區重劃後土地分配結果」之決議， 暨參加人於100年3月7日以安和重字第100023號公告、100 年3月11日以安和重字第100024號函檢附「臺中市安和自 辦市地重劃區重劃後土地分配結果」及其相關圖冊（計算 負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖 、重劃前地籍圖、重劃前後地籍圖），通知區內各地主所 為之該重劃區重劃後土地分配結果，應為有效。說明如下 ： ⒈參加人係由全部會員組成，而由會員選出理、監事，雖有 部分理事為東興公司人員、寶慶公司之法人董事代表，然 參加人與東興及寶慶公司簽訂「臺中市安和自辦市地重劃 區重劃會業務委辦合約書」，係依會員大會所通過之重劃 章程第22條規定辦理，應無利益迴避之問題。 ⒉重劃過程中，各項工程費用及計算負擔總計表，依法應由 被告核定，本件被告將應核定之事項，誤為准予備查，被 告發現後分別發函更正無誤。故參加人於更正前之各項重 劃程序應無違反法令之情事，且無損害重劃區內地主之權 益，原告其土地分配異議之主張，不符合市地重劃實施辦 法之相關規定，參加人拒絕接受，原告方提起本件行政訴 訟。 ⒊本重劃區各項工程費用及計算負擔總計表、公共設施用地 面積與重劃計畫書記載不同，應無須召開會員大會決議通 過，其理由如下： ⑴臺中市安和自辦市地重劃區籌備會依獎勵土地所有權人 辦理市地重劃辦法第25條、第26條之規定，於96年12月 檢送重劃計畫書經被告核定後實施，且該重劃計畫書於 第1次會員大會經決議後同意追認。該重劃計畫書記載 重劃作業預估費用負擔為1,621,300,450元，乃為預估 費用之負擔。重劃作業費用負擔應依其於備註欄中之特 別註明，須經被告核定或各事業機構通知繳費金額為準 。故本重劃區之重劃實際費用，應依獎勵土地所有權人 辦理市地重劃辦法第33條之規定提列，並經被告核定之 重劃費用為計算依據。本重劃區之重劃費用計算負擔總 計表之金額，總計為1,912,000,000元，該金額皆分別 項目，例如：道路工程費、自來水工程費、瓦斯工程費 等及地上物拆遷補償費、重劃作業費等，分別為依法經 被告核定之。該金額為實際之重劃作業費用負擔，雖與 重劃計畫書記載重劃作業預估費用負擔不同，乃係預估 金額與事實執行不同而已。況重劃計畫書製作時，工程 部分尚無實際工程書圖及清冊，重劃區內地上物之拆遷 補償費，亦未經查估公司實際測量土地所有權人之地上 物項目及數量，故其預估金額應與實際執行金額不同。 重劃實施過程，理事會並無任何「變更重劃計畫書」之 會議紀錄，自無須另行召開會員大會決議通過後，方行 辦理。 ⑵參加人於96年12月檢送主管機關核定之重劃計畫書，其 預計公共設施用地負擔為24.5709公頃，該面積係依被 告頒布之細部計畫書所載為依據。嗣後，因重劃區內細 部計畫之樁位成果圖於97年8月1日經主管機關公告後， 依該樁位實際測量後公共設施用地面積為23.574407公 頃。係為土地實際測量之誤差，並非由參加人之作為所 形成，自無須另行召開會員大會決議通過後，方行辦理 。 ⑶參加人之章程於第1次會員大會通過後，並無任何變更 章程之行為。理事會亦無變更費用負擔比例、變更公共 設施用地負擔比例、變更計畫書之理事會議紀錄，依內 政部之函示，無須召開會員大會後，方行辦理。故原告 主張，顯無理由。 （二）查，有關公共設施用地面積部分，系爭重劃區之主要計畫 於95年12月由被告發布實施，細部計畫於96年11月由被告 擬定，重劃計畫書於97年1月29日公告。重劃區內土地依 都市計畫樁測定之成果圖於97年8月4日至97年9月2日公告 ，該成果圖與重劃計畫書所載公共設施用地面積不同，乃 因重劃計畫書所載公共設施用地面積屬概估性質，重劃計 算負擔總計表公共設施用地計算數額，仍以實測面積為準 。本重劃區經被告核定之重劃計算負擔總計表中，公共設 施用地計算數額即以實測面積計算，並未違反相關法令規 定。 （三）次查，原告主張系爭「計算負擔總計表」未經理事會決議 ，及檢送予被告核定，係屬違反法令部分。依獎勵土地所 有權人辦理市地重劃辦法第32條第1項：「……公共設施 工程之規劃、設計及監造，由理事會委由合格之相關工程 技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計 表報核前，送請各該工程主管機關核定……」之規定，理 事會就設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核 前，送請各該工程主管機關核定。重劃相關規定中，並無 計算負擔總計表報核前，應先經理事會決議之規定，原告 之主張顯有誤解。故系爭計算負擔總計表，並未違反任何 法令，僅因被告誤將依法應予核定之事項，而為同意備查 事項，自不影響行政處分之效力，應屬昭明。 （四）又查，系爭重劃計畫書，記載重劃作業預估費用負擔為1, 621,300,450元（包括工程費用、地上物拆遷補償費、重 劃作業費、貸款利息），乃為預估費用之負擔。重劃作業 費用負擔應依其於備註欄中之特別註明，須經被告核定或 各事業機構通知繳費金額為準。故本重劃區之重劃實際費 用，應依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條之規 定提列，並經被告核定之重劃費用為計算依據。本重劃區 之重劃費用經被告核定之計算負擔總計表之金額，總計為 1,912,000,000元，該金額皆分別項目，例如：道路工程 費、自來水工程費、瓦斯工程費等及地上物拆遷補償費、 重劃作業費等，分別為依法經被告核定之。該金額為實際 之重劃作業費用負擔，雖與重劃計畫書記載重劃作業預估 費用負擔不同，乃係預估金額與事實執行不同而已。系爭 重劃計畫書製作時，工程部分尚無實際工程書圖及清冊， 重劃區內地上物之拆遷補償費，亦未經查估公司實際測量 土地所有權人之地上物項目及數量，故其預估金額應與實 際執行金額不同。 （五）再查，參加人依被告核定之其設計書圖及工程預算、地上 物拆遷補償明細及實際具領清冊、重劃作業費等，製作系 爭計算負擔總計表，其中：1.工程費用1,245,872,588元 ，為被告依法核定之金額。2.電信、電力、自來水及天然 瓦斯等管道及管線配合款212,833,988元，為各該事業機 構通知繳費之金額。3.地上物拆遷補償費380,493,424元 （重劃計畫書之金額為537,600,000元），係以99年12月1 日前實際具領之地上物拆遷補償費總額為之。參加人另於 99年12月2日後發放超過30,000,000元以上之拆遷補償費 ，未列入系爭計算負擔總計表中。4.重劃作業費72,800,0 00元，與重劃計畫書之金額相同。5.貸款利息，系爭計算 負擔總計表並未計入，重劃計畫書之金額為185,250,450 元。故增加費用部分皆為依法由主管機關核定或該事業機 構通知繳費之金額，參加人另行減少重劃計畫書預定之地 上物拆遷補償費、貸款利息等款項，該部分係有利重劃區 內全部土地所有權人。故系爭計算負擔總計表，並未違反 任何法令，僅因被告誤將依法應予核定之事項，而為同意 備查事項，自不影響行政處分之效力，應屬昭明。 （六）末查，依系爭計算負擔總計表計算，本重劃區內土地所有 權人平均負擔比例為50％，並未超過重劃計畫書預計之平 均負擔比例，未增加土地所有權人之負擔，自無須召開會 員大會重新決議。另參加人另有地上物拆遷補償費約30,0 00,000元及原告得領取之地上物拆遷補償費未計入，得計 入計算負擔總計表內負擔之利息為：工程費用1,458,706, 576元（包含電信、電力、自來水及天然瓦斯等管道及管 線配合款212,833,988元＋地上物拆遷補償費380,493,424 元＋重劃作業費72,800,000元）×4.3％×3年＝246,648, 000元未計入（若依系爭重劃計畫書所載之貸款利息係以 工程費用825,650,000元＋地上物拆遷補償費537,600,000 元＋重劃作業費72,800,000元×4.3％×3年＝185,250,45 0元）。參加人未將該費用列入之原因，實因重劃計畫書 內記載區內土地所有權人之平均負擔為50％，參加人方於 計算負擔總計表內未將上開費用列入，維持平均負擔為50 ％。且負擔總計表內貸款利息金額若不高於重劃計畫書編 列之利息金額時，依內政部103年5月27日內授中辦地字第 1036651126號函，說明二「……就實務作業而言，……如 貸款利率未超過重劃計畫書報核當時中央銀行上網登載之 五大銀行平均基準利率時，尚無要求須提出付息證明…… 。」之內容，參加人得於計算負擔總計表中將利息部分列 入，故若系爭負擔總計算表中工程費用等有其他爭執，而 重新核定時，並不影響區內土地所有人平均負擔比例為50 ％，顯屬昭明。 （七）綜上所述，系爭重劃區早於100年10月間即為土地分配公 告，且將區內99％以上土地所有權人應分配之土地，已為 所有權登記，另於101年間已為抵費地之所有權登記。故 系爭重劃區內之土地皆已可申請建築房屋，僅剩原告，兩 組土地所有權人尚有爭執。縱若系爭計算負擔總計表之核 定，遭行政法院撤銷行政處分確定，而計算負擔總計表須 重新檢送，依法核定時。依上開說明土地所有人平均負擔 比例亦應為50％，顯屬昭明（若超過50％時，須召開會員 大會為決議方生效力，且會影響已公告之土地分配結果， 而該結果皆以為所有權登記，或為已移轉所有權，或為建 築房屋使用，影響重劃作業甚大。若低於50％時，如上開 說明，亦影響已公告之土地分配結果，已移轉或使用部分 。故被上訴人重新檢送計算負擔總計表時，亦不願將全部 重劃費用計入，而仍維持平均負擔比例為50％之結果，以 利重劃作業之進行。）。故系爭處分已為執行，而無回復 原狀之可能，且其撤銷或變更於公益上有重大之損害，縱 若鈞院認定系爭處分為違法時，亦應駁回原告之訴（參行 政訴訟法第196條第2項、第198條）。 五、本院按，「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共 使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、 國民小學、國民中學、停車場、零售市場場等10項用地，除 以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外， 其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃 土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未 建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其 經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。重劃區 內未列為前項共同負擔之其他公共設施用地，於土地交換分 配時，應以該重劃地區之公有土地優先指配。依第一項規定 折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區 總面積百分之四十五為限。但經重劃區內私有土地所有權人 半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之 同意者，不在此限。」「重劃區內之土地扣除前條規定折價 抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比 例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未 達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。 依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面 積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者 ，應發給差額地價。第2項應繳納之差額地價經限期繳納逾 期未繳納者，得移送法院強制執行。未繳納差額地價之土地 ，不得移轉。但因繼承而移轉者，不在此限。」分別為平均 地權條例第60條、第60條之1所明定。另「土地所有權人依 本條例第60條規定，應共同負擔之項目如下：一、公共設施 用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂 場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場 、零售市場等10項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、 河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土 地受益比例所算得之負擔。二、費用負擔：指工程費用、重 劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益 比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。」則為市地重劃 實施辦法第21條第1項所明定。又「自辦市地重劃地區之公 共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委 由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應 於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始 得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各 該工程主管機關備查。各該工程主管機關為前項核定時，應 依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。重劃工程 施工期間，理事會應督促監造單位及施工廠商依有關施工規 範辦理，並定期申請各該工程主管機關會同實施查核。」「 重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法 規定辦理。重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總 計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。前項計算負擔總 計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為 準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會 員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載 數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用 ，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重 劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」「自辦市地重劃 區內抵費地之出售，應於重劃工程竣工驗收，並報經主管機 關同意後為之。但重劃工程未竣工驗收係因不可歸責於重劃 會之事由，並經主管機關同意者，不在此限。前項抵費地出 售方式、對象、價款及盈餘款之處理應由理事會訂定並提報 會員大會通過後辦理之。所得價款應優先償還重劃費用、工 程費用、貸款及其利息。」「重劃會未完成下列事項前，直 轄市或縣（市）主管機關得酌定保留部分抵費地，暫緩出售 ：一、重劃區地上物拆遷補償費、差額地價及現金補償繳領 或提存。二、土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判。 三、經法院判決確定應給付之費用尚未給付者。重劃會對於 前項第1款或第3款事項怠於執行者，直轄市或縣（市）主管 機關得比照本條例施行細則第84條規定辦理公開標售抵費地 ，並以所得價款代執行之。」獎勵土地所有權人辦理市地重 劃辦法第32條、第33條、第42 條及第42條之1分別定有明文 。 六、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩 造所不爭執，並有原處分書、原處分3、被告97年1月28日府 地劃字第0970008753號函、97年10月28日府地劃字第097025 8345號函、97年11月18日府地劃字第0970277697號函、97年 11月28日府建土字第0970285599號函、97年12月16日府建土 字第0970305458號函、97年12月19日府建土字第0970306620 號函、97年12月23日府地劃字第0970309949號函、97年12月 26日府地劃字第0970315449號函、97年12月30日府地劃字第 0970318998號函、98年1月12日府地劃字第0980008280號函 、99年11月12日府授地劃字第0990329784號函、99年12月1 日府地劃字第0990349120號函、99年12月29日府授地劃一字 第0991000429號函、101年4月23日府授地劃一字第10100661 24號函、101年5月2日府授地劃一字第1010073392號函、101 年5月2日府授地劃一字第1010073393號函、101年5月2日府 授地劃一字第1010073396號函、101年9月13日府授地劃一字 第0000000000函、101年10月14日府授法訴字第0000000000 函、101年10月30日府授法訴字第0000000000函、101年10月 24日府授地劃一字第0000000000函、101年11月5日府授地劃 一字第0000000000函、101年11月6日府授地劃一字第000000 0000函、96年2月1日府都計字第0960018032號公告、96年11 月22日府都計字第0960265399號公告、97年8月1日府都計字 第0970177265號公告、96年11月擬定臺中市都市計畫（整體 開發地區單元一）細部計畫書、擬定臺中市整體開發區第一 單元「臺中市安和自辦市地重劃會」設計書、圖聯合審查會 議紀錄、複審事宜簽到簿、安和自辦市地重劃會總表（預算 ）、臺中市安和自辦市地重劃區下埒分線灌溉水路改善工程 審查意見對照表、95年12月變更臺中市都市計畫（整體開發 地區單元一）主要計畫書、96年12月臺中市安和自辦市地重 劃區重劃計畫書、被告所屬地政局100年1月18日府授地劃一 字第1000001519號函、101年3月12日府授地劃字第10100072 52號函、101年5月10日府授地劃一字第1010016873號函、10 0年8月12日府授地劃一字第1000026149號函、100年9月21日 府授地劃一字第1000030226號函、101年11月5日府授地劃一 字第1010041047號函、被告所屬交通處97年11月14日中交規 字第0970020632號函、97年12月23日中交規字第0970024064 號函、98年1月9日中交規字第0970024732號函、被告所屬建 設處（局）97年11月14日中建土字第0970023591號函、99年 11月25日中建土字第0990024887號函、100年8月10日中市建 土字第1000066331號函、100年9月14日中市建土字第100008 2082號函、內政部99年3月5日內授中辦地字第0990042246號 函、101年4月20日內授中辦地字第1016001682號函、103年5 月27日內授中辦地字第1036651126號函、臺灣省臺中農田水 利會99年10月21日會議紀錄、參加人98年2月19日安和重字 第098017號函、98年10月16日安和重字第098153號函、99年 11月5日安和重字第099175號函、99年12月22日安和重字第0 99193號函、100年3月11日安和重字第100024號函、101年3 月29日安和重字第101081號函、100年3月7日安和重字第100 023號公告、96年12月安和自辦市地重劃區重劃計畫書、97 年12月、98年1月臺中市安和自辦市地重劃區公共設施工程 施工預算書、99年10月臺中市安和自辦市地重劃區重劃會工 程預算書、安和自辦市地重劃區第2次理事會會議紀錄、97 年4月15日安和自辦市地重劃區第1次會員大會會議紀錄、97 年10月22日安和自辦市地重劃區第3次會員大會會議紀錄、9 8年1月7日安和自辦市地重劃區第4次會員大會會議紀錄、99 年11月3日安和自辦市地重劃區第8次理事會會議紀錄、100 年2月10日安和自辦市地重劃區第9次理事會會議紀錄、101 年3月21日安和自辦市地重劃區第14次理事會會議紀錄、100 年6月22日、101年2月10日、101年2月23日臺中市安和自辦 市地重劃區重劃後土地分配公告異議協調紀錄、100年8月公 園工程變更設計預算書、100年8月增設共同管道工程預算書 、臺中市安和自辦市地重劃區抵費地出售清冊、安和自辦市 地重劃區計算負擔總計表、臺灣臺中地方法院檢察署101年 度偵字第9500、20326、24915號不起訴書、102年度偵字第9 092號起訴書、不起訴處分書、安和自辦市地重劃區重劃會 章程、土地重劃契約書、參加人與運通工程有限公司100年1 2月工程合約書、原告工電信路整體規劃費用明細表、欣中 天然氣股份有限公司98年1月19日安和市地自辦重劃會工程 款協調會議、收據、中華電信股份有限公司臺中營運處98年 3月16日臺中規字第0980000096號函、配合安和市地自辦重 劃埋管工程分攤金額計算表、東興公司臺中市整體開發地區 （甲方）單元一土地重劃開發契約書、臺中市○○區○○段 、福和段地籍圖謄本、臺中市○○區○○段987、988、994 地號土地登記第二類謄本、臺中市○○區○○段14、24、34 、44、54、64、74、84、104、114、124、134、144、148、 149、150、151、154、164、174、184、194、204、214、22 4、234、244、254、264、274、284、294、304、314、324 、334地號土地登記第二類謄本、臺中市○○區○○段4、14 、24、34、44、54、64、74、84、94、104、114、124、134 、144、154、164地號土地登記第二類謄本、管線工程統一 挖補作業基金收入資料統計表等件附卷可稽，為可確認之事 實。 七、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：本件工程預算書 是否業經被告為實質審查？又被告以原處分1同意核定臺中 市安和自辦市地重劃區計算負擔總計表有無違誤？本件重劃 區內是否尚有未竣工驗收之工程而不得處分抵費地之情形？ 被告以原處分2同意出售抵費地，是否合法？原處分3性質上 是否為行政處分？茲分述如下： （一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其 權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定 ，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行 政訴訟法第4條第1項定有明文。所謂行政處分係指中央或 地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施 而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀行政 程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定自明。又 依前揭獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第1項 規定，重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計 表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。另依同法第42條 第1項規定，自辦市地重劃區內抵費地之出售，應於重劃 工程竣工驗收，並報經主管機關同意後為之。經查，參加 人於99年12月22日以安和重字第099193號函將「臺中市安 和自辦市地重劃區計算負擔總計表」送請被告審查，前經 被告所屬地政局以100年1月18日中市地劃一字第10000015 19號函復：「准予備查」，嗣101年5月10日該局以中市地 劃一字第1010016873號函撤銷上開准予備查函，由被告另 依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條規定，以原 處分1函復略以：「同意核定，並自000年0月00日生效。 」依上開規定及說明，主管機關不為核定，參加人即無從 辦理重劃土地分配，是主管機關就市地重劃計算負擔總計 表所為之核定，為對外直接發生法律效果之單方行政行為 ，性質上屬行政處分。另參加人依獎勵土地所有權人辦理 市地重劃辦法第42條規定，擬將重劃區部分抵費地先行出 售，其出售方式、對象、價款，提經理事會第14次會議討 論決議通過，參加人以101年3月29日安和重字第101081號 函檢送該會第14次理事會會議紀錄報請被告所屬地政局備 查，並經被告以原處分2函復：「所送臺中市安和自辦市 地重劃區重劃會第14次理事會議紀錄，原則同意備查，餘 如說明……說明：……二、旨揭會議紀錄提案四抵費地處 分部分，本市○○區○○段○○○號及福和段83、85、337 地號案涉土地應予暫緩辦理抵費地出售。」嗣再以101年1 0月24日府授地劃一字第1010187688號函知參加人：「有 關貴會所送第14次理事會議紀錄一案，詳如說明……二、 本府上開函文說明二：『旨揭會議紀錄提案四抵費地處分 部分，本市○○區○○段○○○號及福和段83、85、337地 號案涉土地應予暫緩辦理抵費地出售。』乙節，應更正為 『旨揭會議紀錄提案四抵費地處分部分，除本市○○區○ ○段○○○號及福和段83、85、337地號等4筆仍應予暫緩辦 理外，餘同意出售。』……」依上開規定及說明，主管機 關不為同意，參加人即無法將自辦市地重劃區內抵費地之 出售，所得價款並用以優先償還重劃費用、工程費用、貸 款及其利息。是主管機關就出售自辦市地重劃區內抵費地 所為之同意，為對外直接發生法律效果之單方行政行為， 性質上亦屬行政處分。另核對原處分2及原處分3之內容， 原處分2顯未針對臺中市○○區○○段○○○號及福和段83 、85、337地號以外之抵費地是否同意出售部分為明確表 示，茲再以原處分3補充敘明其意思表示之範圍，以杜爭 議。查原處分3所補充之範圍，為具有發生法律效果之意 思表示，且為原處分2所未涵蓋，並非單純事實之敘述或 理由之補充，故應屬一行政處分。雖被告主張原告提起本 件撤銷訴訟，未先行針對原處分3部分提起訴願，有起訴 不備起訴要件之違法云云。但查，觀諸本件內政部102年1 月23日臺內訴字第1010395635號訴願決定內容，其案由欄 雖僅記載原告不服原處分1及原處分2，但因原處分3係針 對被告是否同意出售抵費地之同一事件所為對外直接發生 法律效果之單方行政行為，與原處分2為同一事實，且經 上開訴願決定審理及決定在案。此觀該訴願決定書記載「 嗣101年10月24日原處分機關以101年10月24日府授地劃一 字第1010187688號函知該重劃會：『有關貴會所送第14次 理事會議紀錄一案，詳如說明，……二、本府上開函文說 明二：『旨揭會議紀錄提案四抵費地處分部分，本市○○ 區○○段○○○號及福和段83、85、337地號案涉土地應予 暫緩辦理抵費地出售。』乙節，應更正為『旨揭會議紀錄 提案四抵費地處分部分，除本市○○區○○段○○○號及福 和段83、85、337地號等四筆仍應予暫緩辦理外，餘同意 出售。』。』」「訴願人不服原處分機關101年5月18日府 授地劃一字第1010081549號函同意出售部分抵費地處分部 分：經查，系爭重劃區工程分為一、二、三、四等四個工 區，已分別於100年9月30日、101年2月7日經原處分機關 各權責單位驗收完成並同意接管在案，該重劃區抵費地之 出售方式、對象、價款前經該會章程第10條第2項規定授 權理事會代為執行，是原處分機關101年5月18日府授地劃 一字第1010081549號函同意出售部分抵費地(○○○區○ ○段○○○號及福和段83、85、337地號等4筆仍應予暫緩辦 理外)，揆諸獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42條 規定，上開處分亦應予以維持。」等語，已就原處分3有 關同意臺中市○○區○○段○○○號及福和段83、85、337 地號以外之抵費地出售之部分一併審理並作成決定即可知 。是以，原告提起本件撤銷訴訟，就原處分3部分應認業 已踐行行政訴訟法第4條第1項所規定之訴願先行程序，程 序上已屬完備，合先敘明。 （二）另按，「按行政處分一經發布而生效，所稱生效，基本上 是指發生外部效力；至其規制內容所欲發生之法律效果， 即所謂內部效力，原則上固與外部效力同時發生，但如果 行政處分規定內容溯及既往，則其內部效力即早於外部效 力發生；故而，行政處分之外部效力與內部效力發生之時 間並非必然同一。而行政處分於法律有明文規定或基於法 律之精神於有合理之法律理由時，行政處分亦得於內容中 規定其效力（內部效力）溯及既往。」有最高行政法院95 年度判字第01020號判決意旨可資參照。可見，行政處分 原則上係於對外發布時發生效力，例外情況始可溯及發生 效力，但應以法律有明文規定或基於法律之精神而有合理 之法律理由者為限。其中，所稱「基於法律之精神而有合 理之法律理由」者，在解釋上應包含處分之效果已為相對 人所得預期，或屬全然有利於相對人之授益處分而言。經 查，參加人於99年12月22日將「臺中市安和自辦市地重劃 區計算負擔總計表」函送被告審查，前經被告所屬地政局 以100年1月18日中市地劃一字第1000001519號函復：「准 予備查」，嗣101年5月10日該局以中市地劃一字第101001 6873號函撤銷上開100年1月18日中市地劃一字第10000015 19號准予備查函，被告另依獎勵土地所有權人辦理市地重 劃辦法第33條規定，以原處分1函復略以：「同意核定， 並自000年0月00日生效。」蓋因有關自辦市地重劃區計算 負擔總計表，應由重劃會送請直轄市或縣（市）主管機關 核定，為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條所明 定，被告所屬地政局誤解程序之進行，先以前揭100年1月 18日函准予備查，嗣因發現有誤，乃又以前揭101年5月10 日函撤銷前函，由被告依上開規定意旨另以原處分1函復 同意核定，但因重劃負擔計算之審查程序業已完備，被告 基於維護公益並避免受益人財產上之損失，始以被告所屬 地政局首次發函之時間為生效日，並溯及適用，應認已符 合上開獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條規定之 精神，並為相對人所得預期，而有合理之法律理由，依照 上開說明，並無不合。是原告主張「原處分1，將其所為 『函轉備查函』更正為『函轉核定函』，仍屬由無事務權 限之機關所為之行政處分，應認為『無效』之行政處分。 」「針對『計算負擔總計表』原由被告所屬地政局函復『 同意備查』，嗣後經被告提出訴願之後，該無事物權限之 機關被告所屬地政局乃將原『同意備查函撤銷』，改由權 限機關被告函復『同意核定』，並溯及被告所屬地政局同 意備查函發函之日期生效，自屬違法。」等云，容有誤解 ，難認可採。 （三）復按，自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有 關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽 證，其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核 前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工；而上開 應提報經簽證之監造執行計畫，應送請各該工程主管機關 備查，各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所 定公共設施工程費用規定予以審查。另重劃會於辦理重劃 土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市） 主管機關核定，而計算負擔總計表有關工程費用，應以送 經各工程主管機關核定之數額為準，土地改良物或墳墓之 拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準 ，其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息 ，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提 交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額 ，重新計算之金額為準，分別為前揭獎勵土地所有權人辦 理市地重劃辦法第32條第1項、第2項及第33條第2項、第3 項所明定。又依都市計畫法第48條規定，市地重劃為政府 取得公共設施保留地之方式之一，土地所有權人自行組織 重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地 重劃為都市○○○○○○段，政府亦由此取得公共設施保 留地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區 公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖及工程 預算，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為實質 審查。又主管機關上開審查所為核定，有確定重劃地區公 共設施工程內容之效果，且影響重劃範圍內土地所有權人 因重劃得分配之權利，具行政處分性質，重劃範圍內土地 所有權人不服主管機關所為核定，得請求救濟。而此所稱 「主管機關」依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第2 條準用市地重劃實施辦法第2條規定為該管直轄市或縣（ 市）政府（最高行政法院103年度判字第57號判決意旨參 照）。經查，參加人就本件重劃區內之公共設施工程，依 有關規定規劃、設計及監造，委由相關工程技師簽證後， 該重劃區重劃工程規劃設計書、圖及預算書於97年間提經 該會第3次理事會審議通過，參加人並以97年10月23日安 和重字第097053號函請地政處送請審核，經建設處、交通 處審核後，認有應補正部分，被告乃以97年11月18日府地 劃字第0970277697號函，請參加人依應改善及建議項目改 善說明後再檢附修正後預算書、圖供審，嗣參加人修正完 成後，經建設處及交通處審查無訛後，被告以97年12月19 日府建土字第0970306620號函知地政處並副知參加人：「 ……修正後之重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含交 通工程部分），本府同意備查……。」（參見訴願卷第56 1頁），交通處98年1月9日中交規字第0970024732號函知 參加人：「所送重劃區（整體開發區單元一）交通工程書 、圖，備查，請查照……。」（參見訴願卷第566頁）， 復經被告以97年12月23日府地劃字第0970309949號函知參 加人：「修正後之本市整體開發第一單元『臺中市安和自 辦市地重劃區』重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含 交通工程部分），本府同意備查……。」（參見訴願卷第 414頁），及98年1月12日府地劃字第0980008280號函知參 加人：「所送之本市整體開發區第一單元重劃區工程預算 書、圖（不含原已備查之土木工程部分），已經本府交通 處准予備查……。」（即備查交通工程部分）（參見訴願 卷第416頁），惟被告嗣認該設計書、圖及預算書係經實 質審查，應為核定處分，被告乃以101年5月2日府授地劃 一字第1010073392號函更正前揭被告97年12月23日函主旨 「本府同意備查」為「本府同意核定」，另以101年5月2 日府授地劃一字第1010073393號函更正前揭被告98年1月1 2日函主旨「已經本府交通處准予備查」為「本府同意核 定」。此部分事實，業經本院102年度訴字第59號市地重 劃案件審理明確，並認定：「揆諸前揭重劃辦法第32條第 1項及第2項規定意旨，本件系爭重劃工程規劃設計書、圖 及預算書（不含交通工程部分）及下埒圳工程設計書、圖 及預算書部分，參加人之送審及被告核定程序，並無違誤 。」在案（該判決亦認定本件依獎勵土地所有權人辦理市 地重劃辦法第32條規定當時有權核定系爭設計書圖及預算 書者為各該工程「主管機關」，亦即改制前之省轄市臺中 市政府，斯時之「建設處」及「交通處」僅為省轄市臺中 市政府之一級「單位」，而非一級「機關」。是被告上開 2函分別由當時之「建設處」及「交通處」之主管決行（ 由上開函文之字號可知），再以被告名義發文，核屬有據 ）。另參加人於99年12月22日將「臺中市安和自辦市地重 劃區計算負擔總計表」函送被告審查，前經被告所屬地政 局以100年1月18日中市地劃一字第1000001519號函復：「 准予備查」，嗣101年5月10日該局以中市地劃一字第1010 016873號函撤銷上開100年1月18日中市地劃一字第100000 1519號准予備查函，被告復依獎勵土地所有權人辦理市地 重劃辦法第33條規定，以原處分1函復略以：「同意核定 ，並自000年0月00日生效。」揆諸前揭重劃辦法33條第2 項、第3項規定意旨，本件重劃計算負擔總計表部分，經 參加人送請被告審查及核定在案，雖被告所屬地政局原以 准予備查方式函覆，但嗣後業已自行將該函撤銷，由被告 自為核定處分，因上開重劃計算負擔總計表之審查程序業 已完備，被告逕為核定處分，應認已補正上開所規定之核 定程序，經核尚無不合。 （四）又按，「……土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃 ，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市○○○○ ○○段，政府亦由此取得公共設施保留地，主管機關基於 公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共設施工程之規劃 、設計，所製作之設計書、圖及工程預算，是否合於相關 規定，即應為必要之監督，並為實質審查……」有最高行 政法院103年度訴字第57號判決意旨可資參照。準此可知 ，被告及其所屬各該工程主管機關，應就本件重劃地區公 共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖及工程預 算加以核定，並為實質審查。然查，其中有關被告98年1 月12日府地劃字第0980008280號函知參加人：「所送之本 市整體開發區第一單元重劃區工程預算書、圖（不含原已 備查之土木工程部分），已經本府交通處准予備查……。 」（即備查交通工程部分），嗣經被告認該設計書、圖及 預算書係經實質審查，應為核定處分，復以101年5月2日 府授地劃一字第1010073393號函更正前揭被告98年1月12 日函主旨「已經本府交通處准予備查」為「本府同意核定 」部分，業經本院102年度訴字第59號判決認定：「…… 八、有關原處分二（101年5月2日府授地劃一字第1010073 393號函）違法部分：1、有關本件交通工程部分，交通處 就參加人修正後設計書、圖及預算書，以97年12月23日中 交規字第0970024064號函表示尚有應改正補強事項，被告 據以97年12月26日以府地劃字第0970315449號函轉請參加 人改正。經參加人改正後，以97年12月30日安和重字第09 7109號函檢送修正後之設計書、圖及預算書（有關交通工 程部分）請地政處查核，經被告以97年12月30日府地劃字 第0970318998號函轉請交通處辦理審查『核定』『預算金 額』，交通處雖加以審查，嗣並以98年1月9日中交規字第 0970024732號函通知參加人准予『備查』，被告嗣再以98 年1月12日府地劃字第0980008280號函通知參加人就上開 送審部分已准予『備查』，請檢送修正後之工程預算書、 圖以憑辦理，而參加人以98年1月13日安和重字第098008 號函檢送旨揭修正後工程預算書及工程設計書、圖供查等 情……。2、然查，有關交通工程部分修正後設計書、圖 及預算書，經參加人送請被告審核後，由上開被告地政處 承辦人郭本源於本院103年5月15日準備程序中之證詞可知 ，被告收到該部分之設計書、圖及預算書後，即由地政處 轉送交通處進行審查。經本院向被告查詢98年12月至99年 1月間交通處交通工程科辦理系爭重劃工程預算書圖之承 辦人，經被告103年7月4日中市交規字第1030027920號函 陳報為陳冠樺。而證人陳冠樺於本院103年5月15日準備程 序證稱：『（問：當時你們對於交通工程部分之預算書圖 ，尤其是預算書是如何審查？）……針對預算書部分，我 們原則尊重送來的文件，我們審閱過後，會給地政處意見 。』『（問：提示獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第 32條……你們當時就交通工程預算是否就該規定審查？） 當時我不知道有這個法條，送給我們會辦單位的東西，我 們會給意見，但當時我們是不是工程主管機關，我無法確 定。』『（問：關於交通工程部分預算書所載項目與單價 等，已委託合格技師經簽報後，你們就認為無庸審查？） 我們會大概翻閱，因裡面的東西很多，有沒有針對這個審 查，我們是會大概看一下……預算方面我們大概會看，但 我們不管價格，我們是協助審查單位，對於金額我們沒有 辦法核定。……我們重點是放在交通設施安全方面，至於 預算部分，我們有翻閱，但對於單價我們無法表示意見， 他們設計的東西只要符合交通法規的規定，我們無法就金 額為衡量。』『（問：如果交通設施預算書所設計的單位 ，當初陳報相關項目單價如果不實，設計單位應負何責任 ？）我們只是初審意見，主辦單位我們認為還是地政處… …對於交通設施的單價我不是非常清楚，我們會會交通工 程科審核。』等語……。再參酌證人即地政處承辦人郭本 源上開證詞（其要旨為地政處僅審查文件有無經過簽證， 至於相關工程之項目及金額，基於內部分工由建設處或交 通處來審查）可知，被告就系爭交通工程預算，並未予以 實質審查，核與重劃辦法第32條第2項規定意旨有違。3、 又證人陳冠樺另證述：『問：相關交通設施預算書所設計 的單位，當初陳報相關項目單價如果不實，設計單位應負 何責任？）答：我們只是初審意見，主辦單位我們認為還 是地政處，我們僅就交通標示設計是否符合交通規定為審 查，對於技師陳報單價不實這部分應回歸技師法。』被告 亦辯稱：依技師法第19條及第39條規定，關於土木技師之 執掌除工程規劃方案擬定、初步細部設計、施工規範擬定 等外，尚包括工程成本分析與估價、工程預算及招標文件 之編定，此有台北市土木技師公會關於土木工程技師職掌 業務之說明可知，土木工程技師本具有工程成本分析與估 價、工程預算及招標文件之編定之專業。技師依重劃辦法 第32條規定，就自辦市地重劃地區之公共設施工程之預算 圖說為簽證，自應盡其核實簽證之義務，否則即構成懲戒 之事由，而重劃辦法規定技師簽證制度，目的即擔保自辦 市地重劃地區之公共設施工程之預算圖說之正確。然查， 依重劃辦法第32條第1項規定，市地重劃會之理事會應依 有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師 簽證，雖可藉簽證技師之專業，擔保市地重劃公共設施工 程設計及預算之正確性，而『減輕』主管機關之審查責任 ，但並非『免除』主管機關之審查責任，此由該條第2項 規定：『各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區 所定公共設施工程費用規定予以審查。』即可得知。故被 告就系爭交通工程預算，並不因有相關合格之工程技師簽 證，即可免除其實質審查之責任，被告就此部分既未予以 實質審查，自有違反重劃辦法第32條第2項規定。」等語 ，業經本院調卷查證屬實，並有該判決書及相關卷證附卷 可稽。足認被告所屬交通處（改制後為交通局）並未就系 爭市地重劃之交通工程預算（即公共設施工程費用）部分 為實質審查，依前揭規定及說明，被告所為101年5月2日 府授地劃一字第1010073393號函即有違法情事。 （五）再按，重劃負擔之計算負擔總計表，有關工程費用，應以 送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓 之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為 準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利 息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定 提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數 額，重新計算之金額為準，為前揭獎勵土地所有權人辦理 市地重劃辦法第33條第2項所明定。是主管機關於重劃會 依同條第1項規定將計算負擔總計表送請核定時，就重劃 有關工程費用部分，應以依同辦法第32條第1項規定送經 各工程主管機關核定之數額為準。而依卷附之計算負擔總 計表觀之（參見訴願卷第765頁），總計表內詳列重劃前 情形（包含重劃土地面積、土地抵充面積、土地所有權人 人數、評定之重劃前平均地價及總地價）、各項負擔情形 （共同負擔總面積、費用負擔總額）、重劃後情形（評定 之重劃後平均地價及總地價、重劃後可分配土地面積）、 計算負擔等項目。其中，費用負擔總額1,912,000,000元 ，依照上開市地重劃實施辦法第21條第1項規定，乃係指 工程費用、重劃費用及貸款利息。而工程費用部分，其中 道路工程費用為1,245,872,588元，其有關交通工程部分 之工程書、圖前經被告所屬交通處以98年1月9日中交規字 第0970024732號函知參加人同意備查（參見訴願卷第560 頁、第563頁）。又工程費用應以送經各工程主管機關核 定之數額為準，復為前揭獎勵土地所有權人辦理市地重劃 辦法第33條第2項所明定。本件既經查明，被告所屬交通 處98年1月9日中交規字第0970024732號函知參加人：「所 送重劃區（整體開發區單元一）交通工程書、圖，備查， 請查照……。」復經被告以98年1月12日府地劃字第09800 08280號函知參加人：「所送之本市整體開發區第一單元 重劃區工程預算書、圖（不含原已備查之土木工程部分） ，已經本府交通處准予備查……。」（即備查交通工程部 分）。嗣被告認該設計書、圖及預算書係經實質審查，應 為核定處分，被告乃以101年5月2日府授地劃一字第10100 73393號函更正前揭被告98年1月12日函主旨「已經本府交 通處准予備查」為「本府同意核定」。其中，有關被告所 屬交通處並未就系爭市地重劃之交通工程預算（即公共設 施工程費用）部分為實質審查，已違反獎勵土地所有權人 辦理市地重劃辦法第32條第2項規定，被告所為之101年5 月2日府授地劃一字第1010073393號核定函即屬違法，已 如前述，則本件被告以原處分1依據上開101年5月2日府授 地劃一字第1010073393號核定函所作成就有關參加人提送 計算負擔總計表之核定，即失所據，同屬違法，乃屬當然 。 （六）另按，「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬 訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔 、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償 及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」 平均地權條例第56條第4項定有明文。又市地重劃實施辦 法第14條規定：「重劃地區選定後，主管機關應擬具市地 重劃計畫書報請上級主管機關核定。前項重劃計畫書應記 載左列事項：一、重劃地區及其範圍。二、法律依據。三 、辦理重劃原因及預期效益。四、重劃地區公、私有土地 總面積及其土地所有權人總數。五、○○○區○○○道路 、溝渠、河川及未登記地土地面積。六、土地總面積：指 計畫範圍內之公、私有土地面積及未登記地之計算面積。 七、預估公共設施用地負擔：包括土地所有權人共同負擔 之公共設施用地項目、面積及平均負擔比率。八、預估費 用負擔：包括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用 、重劃費用及貸款利息之總額與平均負擔比率。九、土地 所有權人平均重劃負擔比率概計。一○、重劃區內原有合 法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則。一一、財務計畫 ：包括資金需求總額、貸款及償還計畫。一二、預定重劃 工作進度表。一三、重劃區範圍都市計畫地籍套繪圖。前 項第7款至第9款之計算式如附件一。依本條例辦理重劃， 如為申請優先實施重劃或有超額負擔者，重劃計畫書應記 載土地所有權人同意辦理情形及處理方法。」上開市地重 劃實施辦法係主管機關內政部基於平均地權條例第56條第 4項之授權所發布之命令，為執行法律所必要之補充，其 內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，行政機關予 以適用符合依法行政原則。經查，被告96年11月發布實施 之「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區單元一）細部計 畫書」所載表5-2公共設施明細表內各項公共設施用地面 積合計25.1709公頃，扣除機關用地0.6公頃後為24.5709 公頃，並備註「表內面積以核定計畫圖實際地籍分割面積 為準」（參見訴願卷第241頁）。另參加人自辦市地重劃 區依都市計畫指定以市地重劃方式開發，參加人之籌備會 經被告以93年10月1日府地劃字第0930156788號函核准成 立，嗣重劃區之重劃計畫書並經被告以97年1月28日府地 劃字第0970008753號函同意辦理。本件臺中市安和自辦市 地重劃區重劃計畫書係記載：「……陸、土地總面積：指 計畫範圍內之公、私有土地面積及未登記地之計算面積。 （實際面積應以邊界測量分割後面積為準）柒、預估公共 設施用地負擔：一、列入公共負擔之公共設施用地項目及 面積：國民中學：約2.395公頃；國民小學：約2.2400 公 頃；廣場兼停車場：約1.0821公頃；公園：約6.8499公頃 ；排水用地：約0.2953公頃；道路：約11.7041公頃；以 上公共設施用地面積，合計約24.5709公頃」（參見訴願 卷第829頁），其就公共設施面積為預估性質，符合前揭 市地重劃實施辦法第14條規定。而上開都市計畫細部計畫 書與安和重劃區重劃計畫書關於公共設施用地面積，均載 明屬預估之數值，且該自辦市地重劃區都市計畫細部計畫 既載明公共設施用地面積應以核定計畫圖實際地籍分割面 積為準，於發布實施後，依平均地權條例施行細則第3條 規定辦理地籍測量及分割登記，其實測結果面積少於都市 計畫細部計畫所載概估面積，自應依實地測量面積為準， 當符合都市計畫所規定之條件與目的。因此，被告以原處 分1同意核定系爭計算負擔統計表，並無違反都市計畫法 第26條及原先核定之重劃計畫書之問題，原告就此所為之 主張，尚有誤解，洵非可採。再者，依內政部101年4月20 日內授中辦地字第1016001682號函所載：「按自辦市地重 劃計算負擔總計表係作為土地分配計算負擔之依據，表內 有關費用負擔數額，應依獎勵土地所有權人辦理市地重劃 辦法第33條規定辦理。另重劃計畫書所載公共設施用地面 積係屬概估性質，其重劃計算負擔總計表公共設施用地負 擔計算數額，仍應以實測面積為準。是以，公共設施用地 面積或費用負擔較重劃計畫書有所增減時，倘未涉及變更 都市計畫規劃內容及未超過重劃計畫書所核定重劃負擔比 率，在不影響重劃品質及重劃區土地所有權人權益下，得 免修正重劃計畫書。至可否免提會員大會審議乙節，得參 照本部99年3月5日內授中辦地字第0990042246號函釋辦理 。」另內政部99年3月5日內授中辦地字第0990042246號函 釋表示：「……自辦市地重劃區計算負擔總計表係作為土 地分配計算重劃負擔之依據，表內有關費用及負擔數額， 應依上開規定辦理，並報請主管機關核定，已有審核機制 ，且其分配結果應經會員大會認可通過後，依同辦法第34 條規定將上述負擔總計表及分配結果相關圖冊辦理公告及 通知土地所有權人，故應無再限制負擔總計表應單獨提報 會員大會通過，以簡化處理流程。」本件重劃計畫書「公 共設施用地負擔」所記載之面積，僅是預估之數值，而原 處分1所核定計算負擔總計表之「公共設施用地負擔」面 積，經據以計算後其平均負擔比率為50％（參見訴願卷第 65頁），另重劃計畫書所核定土地所有權人平均重劃負擔 比率亦為50％（參見訴願卷第831頁），並無增減情事， 且未涉及變更都市計畫規劃內容，已如前述，依前開內政 部函示意旨，此部分應無修正重劃計畫書及提請會員大會 審議之必要。復查，系爭重劃區重劃計畫書預估費用負擔 合計1,621,300,450元，係於重劃會尚未成立前，籌備會 以概估性質計列，依前揭市地重劃實施辦法第14條第1項 第8款規定，屬預估金額，未必與實際核定金額相符，且 重劃計畫書所載工程費用備註欄內亦註記，以參加人辦理 本重劃區重劃工程規劃設計書圖及工程預算送請主管機關 核定金額為準，並公告及通知各土地所有權人（參見訴願 卷第830頁）。是依據前揭內政部函示意旨，本件費用負 擔雖較重劃計畫書有所增加，倘未影響重劃區土地所有權 人權益，本無須修正重劃計畫書，但本件經調查後發現， 被告所屬交通處並未就系爭市地重劃之交通工程預算（即 公共設施工程費用）部分為實質審查，已違反獎勵土地所 有權人辦理市地重劃辦法第32條第2項規定，被告所為之 101年5月2日府授地劃一字第1010073393號核定函即屬違 法，被告復以原處分1依據上開101年5月2日府授地劃一字 第1010073393號核定函所作成就有關參加人提送計算負擔 總計表之核定，亦失所據，同屬違法，已如前述，則此部 分工程費用負擔之增加，是否影響重劃區土地所有權人權 益，並須修正重劃計畫書，即應由被告本於上開函示意旨 ，詳為斟酌後決定之。 （七）復按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事 件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果 之單方行政行為。」「書面之行政處分自送達相對人及已 知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方 法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對 其發生效力。」「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他 事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不 生效力。」為行政程序法第92條第1項、第110條第1項、 第3項所明定。另參酌訴願法第93條第1項規定：「原行政 處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。 」及行政訴訟法第116條第1項規定：「原處分或決定之執 行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」是 行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關 係，或創設權利或課予義務，且其效力並非以行政處分確 定為前提；一般而言，行政處分具有存續力、構成要件效 力、確認效力及執行力，未經撤銷、廢止，或未因其他事 由而失效者，其效力繼續存在。又對既有之行政處分，因 其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關及 法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成 事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實，此 即行政處分之構成要件效力；而法律雖規定行政法院有權 對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之 行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其 先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處 分未經依法定程序予以撤銷、廢止，則行政法院基於上述 構成要件效力，仍不能逕行否定該處分之效力。經查，本 件參加人於97年12月12日就前次審查結果提出修正後之重 劃計畫書、圖及預算書，被告再以97年12月16日府地劃字 0000000000號函，轉請被告所屬交通處、建設處就修正之 重劃計畫書、圖及預算書再行審查。經被告各處審查後， 被告分別以97年12月23日府地劃字第0970309949號函、98 年1月12日府地劃字第0980008280號函知該參加人就重劃 工程規劃設計書、圖及預算書不含交通工程部分、交通工 程部分同意備查。嗣後被告以101年5月2日府授地劃一字 第1010073392、1010073393號函將備查更正為核定，其工 程主管機關實際核定金額雖較重劃計畫書所載為高，但仍 符合重劃計畫書所載「以參加人辦理本重劃區重劃工程規 劃設計書圖及工程預算送請主管機關核定金額為準」意旨 。惟其中有關被告未就系爭市地重劃之交通工程預算（即 公共設施工程費用）部分為實質審查，其所為之101年5月 2日府授地劃一字第1010073393號核定函為違法，原處分1 依據上開101年5月2日府授地劃一字第1010073393號核定 函所作成就有關參加人提送計算負擔總計表之核定，亦屬 違法，應予撤銷之外，其餘被告所為工程費用核定部分， 既未經依法定程序予以撤銷、廢止，則本院基於上述構成 要件效力，仍不能逕行否定各該處分之效力。 （八）雖參加人主張「系爭重劃區早於100年10月間即為土地分 配公告，且將區內99％以上土地所有權人應分配之土地， 已為所有權登記，另於101年間已為抵費地之所有權登記 。故系爭重劃區內之土地皆已可申請建築房屋，僅剩原告 ，兩組土地所有權人尚有爭執。縱若系爭計算負擔總計表 之核定，遭行政法院撤銷行政處分確定，而計算負擔總計 表須重新檢送，依法核定時……系爭處分已為執行，而無 回復原狀之可能，且其撤銷或變更於公益上有重大之損害 ，縱若鈞院認定系爭處分為違法時，亦應駁回原告之訴（ 參行政訴訟法第196條第2項、第198條）。」云云。然查 ，依照上開前揭平均地權條例第60條規定可知，抵充不足 之公共設施用地、工程費用、重劃費用與貸款利息為全體 土地所有權人之重劃共同負擔，原則上應由全體土地所有 權人以未建築土地予以折價抵付。是共同負擔增加時，全 體土地所有權人可分回土地減少；反之，共同負擔減少時 ，全體土地所有權人可分回土地增加。又「分配土地」固 為市地重劃之原則，惟倘因分配結果導致應分配土地面積 所有增減時，亦得以「差額地價」予以找補調整，此觀平 均地權條例第60條之1規定甚明。本件原處分1因有前述被 告所屬交通處未就系爭市地重劃之交通工程預算（即公共 設施工程費用）部分為實質審查，致有違法情事，即應由 被告重為審查及核定，若經審查結果，其重新核定之平均 負擔比率與原處分1所核定者相同時，對重劃區內之各種 權利義務，應無影響。若重新核定之平均負擔比率較原處 分1所核定者為高時，因受本重劃區重劃計畫書所載平均 負擔比率50％之限制，對於全體土地所有權人仍無影響， 蓋在原處分1所核定之平均負擔比率即已達50％。此部分 亦經參加人訴稱：「縱若系爭計算負擔總計表之核定，遭 行政法院撤銷行政處分確定，而計算負擔總計表須重新檢 送，依法核定時。依上開說明土地所有人平均負擔比例亦 應為50％，顯屬昭明。」等語明確（參見本院卷第576頁 ）。又倘由被告再為審查，其重新核定之平均負擔比率較 原處分1所核定者為低時，依市地重劃實施辦法第29條附 件二公式六可知，「各宗土地重劃後應分配之面積」，與 平均負擔比率係成反比關係。當平均負擔係數愈低，則應 分配面積愈大。是被告重新審查，其重新核定之平均負擔 係數較原處分1所核定者為低時，則全體土地所有權人可 分配之土地面積將因此增加。為處理此一問題，參加人自 得就尚未出售之抵費地，分配予土地所有權人，以補足其 應增加分配之土地面積；若抵費地不足時，參加人亦非不 得依平均地權條例第60條之1之規定，對於土地分配不足 之土地所有權人，發給「差額地價」。因此，當不致發生 如參加人所稱將發生拆屋還地及影響已登記土地等情事。 又本件原處分1既經發現有違法情事，即應予以撤銷，由 被告重新核定計算負擔總計表，並補正系爭市地重劃之交 通工程預算部分應實質審查之程序，此舉雖將使系爭市地 重劃之時程受到延宕，增加被告審查之勞費，但有助於釐 清重劃區內土地所有權人真正之重劃共同負擔，實現市地 重劃之公平性，尚難謂對公益有重大損害；且依照上開說 明，本件亦無不能補救之措施，反觀本件若為情況判決， 則被告因未經實質審查致發生原處分1有核定錯誤之情形 ，需由被告賠償土地所有權人土地分配不足之損害，將更 不利於公益性之維護。是以，本院經斟酌原告可能遭受之 損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分1 之撤銷並未與公益相違背。從而，參加人主張本件縱認定 原處分1為違法，亦因於公益上有重大之損害，自應適用 行政訴訟法第196條第2項、第198條規定，不得撤銷或變 更該處分云云，即非可採。 （九）再按，自辦市地重劃區內抵費地之出售，應於重劃工程竣 工驗收，並報經主管機關同意後為之，但重劃工程未竣工 驗收係因不可歸責於重劃會之事由，並經主管機關同意者 ，不在此限；其出售方式、對象、價款及盈餘款之處理應 由理事會訂定並提報會員大會通過後辦理之，所得價款應 優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息；而重劃區 內有地上物拆遷補償費、差額地價及現金補償繳領或提存 ，或土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判等情形， 直轄市或縣（市）主管機關得酌定保留部分抵費地，暫緩 出售，分別為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第42條 、第42條之1第1項第1款及第2款所明定。另「（第1項） 會員大會之職權如下：一、通過或修改章程。二、選任或 解任理事、監事。三、監督理事、監事職務之執行。四、 追認或修正重劃計畫書。五、重劃分配結果之認可。六、 抵費地之處分。七、預算及決算之審議。八、理事會、監 事會提請審議事項。九、其他重大事項。（第2項）第1項 之權責，除第1款至第4款及第8款外，其餘各款及依法公 告禁止、限制及起迄日期等事項、重劃前後地價審議、地 上物查估補償數額、土地分配結果公告期間異議案件之協 調處理結果追認、參與重劃土地之受益程度認定及抵費地 盈餘款之處理等事項，授權理事會辦理。」「本重劃區全 數抵費地授權由理事會按本區開發總成本出售予寶慶開發 股份有限公司及東興土地重劃有限公司或其指定之人。」 復經參加人章程第10條、第22條第3項所明定。依照上開 章程規定，有關系爭重劃區內抵費地之處分已授權理事會 辦理。經查，本件安和重劃區於101年3月21日第14次理事 會決議通過先行出售部分抵費地，經參加人以101年3月29 日安和重字第101081號函報請被告同意（參見訴願卷第28 7頁至第292頁）。被告除以原處分2表明：「旨揭會議紀 錄提案四抵費地處分部分，本市○○區○○段○○○號及福 和段83、85、337地號案涉土地應予暫緩辦理抵費地出售 。」外，並以原處分3告知參加人：「有關貴會所送第14 次理事會議紀錄一案，詳如說明……二、本府上開函文說 明二：『旨揭會議紀錄提案四抵費地處分部分，本市○○ 區○○段○○○號及福和段83、85、337地號案涉土地應予 暫緩辦理抵費地出售。』乙節，應更正為『旨揭會議紀錄 提案四抵費地處分部分，除本市○○區○○段○○○號及福 和段83、85、337地號等4筆仍應予暫緩辦理外，餘同意出 售。』……」等語，經核對原處分2及原處分3之內容，原 處分2顯未針對臺中市○○區○○段○○○號及福和段83、8 5、337地號以外之抵費地是否同意出售部分為明確表示， 茲再以原處分3補充敘明其意思表示之範圍，以杜爭議， 是原處分3所補充之範圍，為具有發生法律效果之意思表 示，且為原處分2所未涵蓋，並非單純事實之敘述或理由 之補充，故應屬一行政處分。是以，原告主張被告並無同 意參加人出售抵費地之處分云云，應有誤解，並不可採。 另查，本件重劃區工程分成4個工區，已分別於100年9月3 0日、101年1月5日、101年2月7日經被告各權責單位驗收 完成並同意接管在案，為被告陳明在卷，並有參加人101 年3月21日安和自辦市地重劃區第14次理事會會議紀錄附 卷可稽（參見訴願卷第291頁）。雖本件重劃區內有部分 因拆除地上物之民事案件涉訟（例如臺灣臺中地方法院99 年度訴字第2683號判決、臺灣高等法院臺中分院101年度 上易字第114號判決、臺灣臺中地方法院99年度訴字第183 8號判決）及原告等人因重劃土地分配訴請司法機關裁判 等情形，然依上開規定，被告尚非不可先行酌定保留部分 抵費地後出售。是被告除審酌上開之法律爭訟案件應為保 留外，並考量都市計畫、重劃計畫、實際重劃之公共設施 面積誤差等因素，保留將來調整之空間，乃以原處分2及 原處分3決定參加人除臺中市○○區○○段○○○號及福和 段83、85、337地號等4筆應暫緩辦理外，其餘抵費地部分 均同意出售，於法尚無不合。又原告雖主張「依照填土方 的包商永日昌土木包工負責人蔡順鵬在偵查庭出庭作證， 該地4工區也是要填土方，但是到作證的時候都還沒有施 作，工程款也還沒有請，所以並不是工程拆除就算完成， 而且這也不是不可歸責重劃會的事由，因為這牽涉到補償 費的高低問題，本件原告等人也是補償費的補償標準，雙 方發生爭議，也還沒有解決。」云云。經查，系爭重劃區 內公共設施工程係由訴外人王矣公司所承包，並將其中購 土填方及鋪壓工程再轉包給永日昌公司，該購土填方及鋪 壓工程未完工乃係部分地主對本件重劃提出異議，而異議 所涉土地仍有高程差，故永日昌公司就此部分土地尚未整 地完成交予王矣公司，有臺灣臺中地方法院檢察署102年 度偵續字445號至447號不起訴處分書在卷足憑（參見本院 卷第563頁），顯見此部分未整地完成係因不可歸責於重 劃會之事由。依照上開規定，本件被告以原處分2及原處 分3同意出售部分抵費地，尚無不合。是原告主張「原處 分2作成時，重劃區內尚有未竣工、驗收之工程，而不符 主管機關准予處分抵費地之要件」云云，難認可採。 八、綜上所述，本件被告所屬交通處並未就系爭市地重劃之交通 工程預算（即公共設施工程費用）部分為實質審查，已違反 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條第2項規定，被 告所為之101年5月2日府授地劃一字第1010073393號核定函 即屬違法，其後復以原處分1依據上開核定函作成就有關參 加人提送計算負擔總計表之核定，亦失所據，同屬違法。訴 願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合。從而，原告訴請撤 銷此部分之訴願決定及原處分1，為有理由，應予准許。至 原處分2及原處分3經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無 不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認 為有理由，應予駁回。 九、又本件事證業臻明確，原告聲請命被告提出「臺中市地價及 標準地價評議委員會」就本件安和自辦市地重劃區所為地價 評定之完整會議紀錄及錄音錄影電子檔案，及提出參加人委 任估價師就本重劃區重劃前、後地價之查估報告書（含地價 評議圖），暨請求本院應俟待另案102年度訴字第59號判決 確定後再行審結本案等，經核尚無必要，爰不予准許；另兩 造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，均併予敘 明。 據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政 訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條、第85條 第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　12　　月　　4　　 日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　 林 秋 華 法 官　　莊 金 昌 法 官　 劉 錫 賢 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　12　　月　　4　　 日 書記官 杜 秀 君