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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度訴字第186號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年8月15日辯論終結 原　　　告　財團法人天主教會臺中教區 代　表　人　蘇耀文 訴訟代理人　陳怡成　律師 　　　　　　周家年　律師 被　　　告　臺中市政府 代　表　人　胡志強 訴訟代理人　陳漢洲　律師 　　　　　　陳嘉宏　律師 參　加　人　臺中市永春自辦市地重劃區重劃會 代　表　人　黃淑芬 訴訟代理人　周進文　律師 上列當事人間因市地重劃事件，原告不服內政部中華民國102年2 月25日台內訴字第1020096403號訴願決定（案號：0000000000） ，提起行政訴訟。本院判決如下︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：緣訴外人黃志清等依行為時獎勵土地所有權人辦 理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第7條規定申請發起自辦 市地重劃，經被告於民國（下同）93年11月11日以府地劃字 第0930184097號函准予成立永春自辦市地重劃區籌備會（下 稱籌備會）。嗣經被告於95年11月21日以府地劃字第095024 5619號函核定重劃範圍，原告所有坐落臺中市○○區○○段 563、563-1、563-2、564、564-1、564-2、565、573及574 地號等9筆土地，位於該重劃區範圍內。嗣該籌備會於95年1 2月6日依獎勵辦法相關規定，向被告提出重劃計畫書，經被 告依獎勵辦法第27條第1項規定審查，認系爭重劃區範圍總 面積約53.7908公頃（含私有46.0758公頃），土地所有權人 總數840人（含公有2人），籌備會徵得重劃區內私有土地所 有權人數425人（58.38%）及其面積26.38公頃（57.31%）均 逾半數之同意，符合平均地權條例第58條第3項規定，被告 乃以96年1月5日府地劃字第0960002865號函核定重劃計畫書 。籌備會旋依獎勵辦法第27條第2項規定，於96年1月5日以 惠永字第096001號公告「臺中市永春自辦市地重劃區重劃計 畫書、圖」，該重劃計畫書公告於被告所屬地政局、臺中市 南屯區公所及籌備會公告欄，公告期間自96年1月5日至96年 2月4日止。籌備會另以96年1月6日惠永字第000000-0號函通 知重劃區內土地所有權人，續以96年6月15日惠永字第09600 65號函知所有權人訂於96年6月27日召開第2次會員大會，並 於該次大會選出理事及監事，被告於籌備會陳報會議紀錄後 ，以96年7月6日府地劃字第0960145930號函核准成立「臺中 市永春自辦市地重劃區重劃會」（即參加人）。嗣參加人經 第五次理、監事聯席會議決議通過，於100年3月間依獎勵辦 法第32條規定，申請「重劃區公共設施工程預算書、圖第一 次變更設計」核定，經被告所屬地政局轉送被告所屬建設局 審核，該局以100年4月6日中市建土字第1000026347號函復 ：「有關永春自辦市地重劃區第一次變更設計公共設施乙案 ，……二、旨揭工程變更設計，貴局原送之工程圖說尚有瑕 疵（圖號：L-704、L-705、L-902），經永春自辦市地重劃 區重劃會修正後，本局無其他意見，……」，被告所屬地政 局乃以100年4月13日中市地劃一字第1000010159號函復：同 意備查。嗣參加人依獎勵辦法第33條規定，檢送「負擔總計 表」申請核定，亦經被告所屬地政局於100年6月3日以中市 地劃一字第1000017232號函復：同意核定。原告不服，於10 1年8月8日以利害關係人身分提起訴願，被告所屬地政局遂 以101年8月9日中市地劃一字第1010029676號函自行撤銷100 年4月13日准予「重劃區公共設施工程預算書、圖第一次變 更設計」備查案；並以101年8月9日中市地劃一字第1010029 677號函自行撤銷100年6月3日「臺中市永春自辦市地重劃區 計算負擔總計表」同意核定案。由被告另以101年8月9日府 授地劃一字第1010137739號函（下稱原處分A）復參加人： 「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、 圖第一次變更設計一案』，同意核定，並自000年0月00日生 效，請查照。」、以101年8月9日府授地劃一字第101013774 8號函（下稱原處分B）復參加人：「貴會所送『臺中市永春 自辦市地重劃區計算負擔總計表』同意核定，並自000年0月 0日生效，請查照。」原告不服，復提起訴願遭決定駁回， 遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠原告提起本件撤銷訴訟，合於法定起訴期間：按「第4條及 第5條訴訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送 達後二個月之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人 知悉在後者，自知悉時起算。」行政訴訟法第106條第1項定 有明文。內政部作成系爭訴願決定後，原告係於102年3月1 日受送達，是原告提起本件撤銷訴訟，尚合於法定起訴期間 ，先予敘明。 ㈡系爭原處分A違法之事由： ⒈系爭原處分Ａ有「應記載事項欠缺」之違法：按「行政處 分以書面為之者，應記載下列事項︰......二、主旨、事 實、理由及其法令依據。......六、表明其為行政處分之 意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」 行政程序法第96條第1項第2款、第6款定有明文。次按「 再按行政程序法第96條第1項第2款規定，書面行政處分應 記載主旨、事實、理由及其法令依據，而主管機關對於人 民有行政法上之違章行為，所為課處罰鍰之書面處分，應 就行為人違章行為之事實予以明確正確記載，如違章行為 人、日期、地點及違章行為，而其記載之內容，須達其要 件已可得確定之程度，且得據以與其他行政處分為區別， 及判斷其已否正確適用法律，方得謂行政處分已有事實之 記載。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載 認定之，苟既存之行政處分書未合上開事實記載之法定程 式，因依行政程序法第114條第1、2項之規定，該條第1項 第2款至第5款得於訴願程序終結前補正之行為，並未包括 違反行政程序法有關行政處分事實記載之瑕疵，是該瑕疵 並無法於行政處分作成後予以補正，而屬違法。」（臺中 高等行政法院101年度簡字第8號判決意旨參照，另臺中高 等行政法院99年度簡字第10號判決、99年度訴字第219號 判決、99年度訴字第166號判決、99年度訴字第31號判決 、98年度訴字第482號判決、98年度訴字第204號判決，亦 同前開判決意旨），查系爭原處分A係書面方式作成之行 政處分，自應依法記載相關事項，惟系爭原處分A竟只有 主旨之記載，相關事實、理由、法令依據、救濟方法、期 間、受理機關等均付之闕如。且事實漏未記載，並非行政 程序法第114條可補正之事項。故系爭原處分A於形式上欠 缺應記載事項，顯然違背要式性之要求。 ⒉系爭原處分A有「溯及既往生效」之違法：按「行政行為 ，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信 賴。」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關 係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使 其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力 。」行政程序法第8條、第110條第1項分別定有明文。次 按「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護 、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦 發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係 自法律公布生效日起，向將來發生效力。……立法者即應 制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取 其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴 保護原則。」司法院釋字第574號解釋理由書著有明文。 此號解釋雖係針對「法律溯及既往生效」所做之闡釋，惟 立法權與行政權均係國家行為，不得抵觸憲法上之原理原 則。故行政機關作成行政行為，應受法治國原則，兼顧人 民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守，不 得恣意作成具有溯及效力之行政行為。再按「法務部93年 4月19日法律字第0930015177號函針對『有關現職公務人 員依公務人員任用法第28條第1項第3款至第5款前段及第2 項規定免職之生效日期疑義』為如下之釋示：1、……。2 、按主管機關依公務人員任用法第28條規定所發布之免職 令，性質上係屬行政處分之一種，依行政程序法第110條 第1項規定：書面之行政處分自送達相對人及已知之利害 關係人起……依送達……之內容對其發生效力。是以，行 政處分以書面方式為之者，除法律另有規定者外，原則上 須經合法送達後（發生在外效力），始對相對人依其內容 發生效力（即內在效力），合先說明。3、次按行政處分 之內容如無特定生效日期，原則上須經合法送達後始發生 效力，而不溯及既往，惟如其所依據適用之法規容許例外 溯及既往，並經於處分書敘明溯及生效日期者，則該處分 之內在效力亦得例外溯及。』按法務部係行政程序法之主 管機關，其對行政處分效力之相關釋示，自應尊重，且按 諸行政程序法第8條：『行政行為，應以誠實信用之方法 為之，並應保護人民正當合理之信賴。』之意旨，要無於 法律無明文之情形下，對公務員所為資遣處分往前溯及生 效之理。」（臺北高等行政法院95年度訴字第1272號判決 意旨參照）。前開判決意旨清楚闡釋行政機關作成行政處 分，除非法有明文，否則不能溯及生效。基於法治國原則 ，國家公權力之行使，不論行政權或立法權，均應注意人 民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。除 非立法者有特別考量並透過立法明文，否則行政機關所作 成之行政行為，其效力應自送達時或公告時，發生效力， 殊無溯及生效之理。揆諸行政程序法、平均地權條例、市 地重劃實施辦法（下稱實施辦法）、獎勵辦法，皆無主管 機關得作成具有「溯及既往」效力之行政處分之規定，則 主管機關自不能作成溯及生效之行政處分。惟查系爭原處 分A之主旨，「並自000年0月00日生效」，乃使系爭原處 分A之效力，溯及自行政處分作成之日一餘年前生效，於 法無據而違反行政程序法第110條第1項規定，故系爭原處 分A顯屬違法。 ⒊系爭原處分A係依據獎勵辦法第32條所作成。該「核定」 兼具公、私法雙重性質： ⑴公法部分： ①自辦市地重劃具有憲法上政策任務：按「依平均地權 條例第56條至第58條規定，都市土地重劃，有由各級 主管機關報經上級主管機關核准後辦理者，有由土地 所有權人自行組織重劃會經主管機關核准後實施者。 後一情形之重劃，乃國家為促進土地利用，擴大市地 重劃，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重 劃而設，以免主管機關依前一情形辦理重劃多所勞費 ，兩者均有公有土地夾雜在內之可能，其在手續上固 有所不同，但在實質意義上則均為主管機關准否重劃 之行政處分，旨在實現憲法平均地權之政策，促進土 地利用效益，加速取得公共設施保留地。」司法院釋 字第232號解釋理由書著有明文。次按「查市地重劃 是依照都市計畫規劃內容，將一定區域內整體闢建公 共設施，並將畸零細碎形式不整之土地，按原有位次 交換分合為形狀完整之各宗土地後，重新分配予原土 地所有權人之綜合性市地改良措施；故市地重劃乃以 消除市地畸零不整為實施目的，並透過『受益付費』 原則以提供重劃區內公共設施用地。」（最高行政法 院100年度判字第2096號判決意旨參照）。公辦市地 重劃，主管機關係立於主動實施之角色；而自辦市地 重劃，主管機關係立於被動監督之角色。惟對於實現 憲法平均地權政策，促進土地利用效益，加速取得公 共設施保留地等任務，不論係公辦市地重劃抑或自辦 市地重劃，主管機關之責任並無二致。亦即，主管機 關不因採取自辦市地重劃而解除其公法上義務。有學 者以「擔保國家理論」說明主管機關之責任，詳下述 。 ②主管機關負有因擔保國家理論而生之監督責任：按市 地重劃係依都市計畫之細部計畫內容所實施的土地利 用計畫，是一種都市開發（如新市鎮、新市區）或再 開發（舊市區或都市更新）的重要工具。無論都市計 畫或市地重劃，不僅影響該重劃區域內土地所有權人 、承租人、土地改良物所有權人或其他居民之利益， 也牽涉必須投入鉅額經費於公共建設，其內容更影響 都市發展、公共設施、生活品質及都市景觀等各種利 益，所牽涉的各方利益，既深且鉅，向來被視為重要 的公共利益，為國家保留的公共任務，且只有使用國 家的高權行為，始能強制各方接受主管機關預定的規 劃內容，並遂行該預定的都市計畫或市地重劃。因此 ，市地重劃作為國家之公共任務，且通常係由主管機 關所發動（如公辦市地重劃），僅在政府為減輕人力 與財政負擔，藉助民間資源與效能，加速都市的開發 與發展，始例外地准予民間私人興辦（如自辦市地重 劃）。但在自辦市地重劃之情形，係透過市地重劃區 域內之土地所有權人自行組織重劃會，並經主管機關 依平均地權條例第58條第1項規定核准後辦理之，並 要求該重劃會，應依主管機關所制定之框架立法（即 「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」）實施之。 此種情形，該主管機關係透過「核准」之行政處分， 而將市地重劃之公共任務，交由民間私人負責執行， 並由民間私人自己負擔開發費用（財務責任）。但該 民間私人所執行之市地重劃業務，並非全部。其中， 市地重劃業務涉及核心之高權行為部分，仍必須由主 管機關自己負責執行。例如重劃前、後之地價評定、 重劃區內之土地鑑界、分割測量及登記、及必須由主 管機關公告之事項（如重劃計畫書、禁止或限制土地 移轉、分割或設定負擔，建築改良物之新建、增建、 改建或重建及採取土石或變更地形、重劃分配結果、 財務結算等事項）。另市地重劃業務屬於核心重要事 項部分，該民間私人仍須受主管機關之審查監督。例 如自辦重劃須申請主管機關核准之事項：A.對申請成 立籌備會之核准。B.對籌備會申請擬辦重劃地區之核 准。C.對申請實施市地重劃之核准。又例如自辦重劃 須申請主管機關核定之事項：A.對申請自辦市地重劃 之範圍小於一個街廓之核定。B.對申請擬辦重劃範圍 之核定。C.對申請重劃計畫書之核定。D.籌備會於召 開第一次會員大會選定理事、監事，並將章程、會員 與理事、監事名冊、第一次會員大會紀錄及理事會紀 錄，送請直轄市或縣（市）主管機關核定。E.對自辦 市地重劃地區之公共設施工程，其設計書圖及工程預 算送請各該工程主管機關核定。F.對於所送計算負擔 總計表之核定。又自辦市地重劃只要區域內之土地所 有權人，其人數及所持有之面積均超過半數，即可申 請辦理，其經主管機管核准辦理之後，不同意參加自 辦市地重劃之土地所有權人，亦被強制必須參加市地 重劃。又市地重劃制度在財務面，係採「自償性原則 」與「受益者負擔原則」之設計機制，該重劃區域內 之公共設施用地（政府無償取得）及重劃費用負擔（ 開發實施者先墊支），均由重劃區域內之全體所有權 人依受益比例共同負擔。因此，開發實施者辦理該市 地重劃所先行墊支之開發總費用，於開發完成後，由 重劃區域內全體所有權人依受益比例所提供之土地（ 即抵費地），按重劃後評定地價折價出售抵償，該開 發實施者係從所取得之抵費地獲得開發利益。因此， 該項自辦市地重劃係由公部門與私部門所共同協力完 成，乃是公共任務之「公私協力」，且為「部分民營 化」、「實質民營化」、「自願性民營化（多數人） 與強迫性民營化（少數人）兼具」的公私協力。又按 市地重劃業務作為國家之重要的公共任務，而自辦市 地重劃係國家之主管機關核准許可民間私人自行辦理 ，而將公共任務交由私人負責執行，基於「擔保國家 理論」，國家（政府）自仍應負擔保及監督執行之責 ，並制定一套完備之框架立法，秉持專業、確實、公 平、公開與透明原則，確實盡到監督審核之責，使民 間私人在框架立法的範圍內，於執行該市地重劃之公 共任務時，能夠合乎公益原則，兼顧區域內所有土地 所有權人的利益，並如實地完成市地重劃之公共任務 。然而，公共任務的民營化、公私協力，乃至行政合 作，雖然對公部門具有減輕政府財政負擔、減輕組織 與程序上之負擔、增進給付完善、促進效能與彈性化 ，增加接受度與形象等效益，但也對公部門帶來一些 不利益與風險，例如：A.不均等的市場力量。B.資訊 不對稱。B.公共利益的淪喪。C.民主控制和正當性的 減低甚至淘空。D.自己調控能力的喪失。這些情形， 不僅在理論上可設想得到，在經驗上亦是經常發生之 事。而這些公私協力所帶來的不利益與風險，在自辦 市地重劃領域，必須透過自辦市地重劃之內部監督機 制（重劃會之會員大會之審議或監事會之監督）與外 部監督機制（主管機關設定框架立法規範之，並對重 要市地重劃事項予以實質審查、監督及核定）以避免 之。 ③主管機關之監督行為，係以「核定」來表現：按「在 行政監督關係中，受監督機關之行為，有時依規定須 報請監督機關予以『核定』、『備查』、『備案』或 『核備』。受監督機關向監督機關陳報之事項，須經 監督機關審查後為同意之表示，始得合法為之者，為 『核定』。受監督機關向監督機關陳報之事項，僅供 監督機關事後監督之用，不以之為該行為之合法要件 者，為『備查』。受監督機關之行為，雖未經報請『 備查』，亦不妨礙其效力。……」（陳敏，《行政法 總論》，98年版，第921頁）。依獎勵辦法規定，有 關自辦市地重劃之重要事項，均應經主管機關核定。 亦即，主管機關立於監督機關之地位，有義務實質審 查，受監督機關之行為是否合於法令之要求，俾利維 護自辦市地重劃公益、私益保障之平衡。詳言之，主 管機關於自辦市地重劃案件中就重要市地重劃事項予 以事後監督，作成准否核定之處分，正如同於公辦市 地重劃案件，直接自行作成行政處分。二者僅形式上 之手續不同，實質並無差別。故主管機關就自辦市地 重劃重要事項，作成准否核定之處分，應就重劃會所 申請事項一體觀察，判斷是否合於行政法上原理原則 。要不得以「鋸箭法」，單就「核定」行政處分予以 判斷，蓋除去重劃會申請核定之事項，主管機關之核 定並無任何意義。 ⑵私法部分： ①獎勵辦法中「核定」之性質屬私法行為之生效要件： 按「……主管機關辦理之市地重劃，係屬公法性質； 而自辦市地重劃，則屬私法性質……」法務部79年10 月9日法律字第14583號函闡釋在案。又「本法用詞之 定義如下：四、核定：指上級政府或主管機關，對於 下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決 定，以完成該事項之法定效力之謂。」地方制度法第 2條定有明文。自辦市地重劃係由重劃區內土地所有 權人組成重劃會，以大會決議或理事會決議方式，辦 理重劃事務。大會決議或理事會決議，性質為私法上 之合同行為。依私法自治原則，於合同行為完成時， 即發生私法上效力。惟獎勵辦法對於諸多關於重劃之 重大決議事項，均規定應送主管機關核定。是以，關 於重劃之私法行為，於主管機關准予核定時，始完成 其法定效力。詳言之，民法就社團總會決議或董事會 決議並未有送請主管機關核定或核備之規定，亦即相 關決議於作成時，即對社員發生拘束力。惟現行法中 ，諸如人民團體法、農會法、漁會法、獎勵辦法等， 因涉及高度公益性質，故關於重要事項皆有檢送主管 機關核定或核備之規定，人民團體法第54條、農會法 第38條、漁會法第40條參照。此些事項經主管機關核 定後，始生效力。其「核定」或「核備」之目的，除 審查私法行為是否符合立法意旨，尚包括審查私法行 為有無無效或得撤銷等瑕疵情形，以減少因私法行為 糾紛之爭訟。蓋由行政機關積極地介入監督私法行為 ，較司法機關被動地受訴審理，具有時效性及便利性 。再按「人民團體之成立係採設立許可制（人民團體 法第8條參照），法制上並規定舉凡其經費、預算、 決算、章程、選舉職員之結果，均應送主管機關核備 ，是其自受主管機關之一定監督。對於依法應送主管 機關核備之事項，如主管機關不予核備時，對其後續 所為法律行為之效力將發生一定之影響（於本件並影 響包括原告等當選正、副理事長等人之同鄉會職員身 分），故認主管機關不論准否核備，均具對外發生效 力之行政處分要素。」（臺北高等行政法院99年度訴 字第942號判決意旨參照）。前揭判決雖係依據人民 團體法所作成，惟人民團體法中所規定之「核備」， 與獎勵辦法中所規定之「核定」，皆係主管機關就私 法行為加以監督，而准否私法行為發生效力之行政處 分。故「核定」，係私法行為之生效要件，彰彰明甚 。 ②核定實為學理上所稱之「認可」：「認可者，當事人 之法律行為，倘不得國家同意，即不能有效成立時， 國家予以同意，以完成其效力之行政處分也……此種 行為，倘僅依當事人之意思，而完全有效，在公益之 保護上，不甚適當，故保留國家之認可權，非受認可 ，其法律行為，即不能有效成立。（林紀東，《行政 法》，72年版，第320、321頁）」。「須經認可行為 ，未經認可而為之者，其行為不發生私法上之效力。 （陳敏，《行政法總論》，98年版，第348頁）」 ⑶綜上所述，實施辦法所規定之「核定」，於公法方面， 賦予主管機關實質審查義務貫徹憲法上平均地權之任務 ，另於私法方面，因公益考量作為關於重劃重大事項等 私法行為之生效要件。 ⑷主管機關僅享有選擇裁量權：「決定裁量」係指行政機 關得自行決定究竟是否採取措施。「選擇裁量」係指行 政機關得在數個皆為法律所許可之措施中，決定採用何 一措施。按獎勵辦法第32條：「其設計書圖及工程預算 ，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機 關核定，始得發包施工。」則主管機關於重劃會送請核 定時，應有所回應，並無「決定裁量」權。惟主管機關 審查後，可選擇作成「准予核定」或「否准核定」之行 政處分，故僅享有選擇裁量權，合先敘明。 ⒋就「核定」之公法性質而言，被告作成系爭原處分A，有 「裁量怠惰」之違法： ⑴按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍， 並應符合法規授權之目的。」、「逾越權限或濫用權力 之行政處分，以違法論。」行政程序法第10條、行政訴 訟法第4條第2項分別定有明文。 ⑵次按「凡法律規定，行政機關對於是否為行政行為，以 及如何為行政行為，有裁量空間者，則行政機關有行政 行為之裁量權，行政法院自應尊重行政機關之裁量空間 ，除有逾越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤等裁量瑕疵 之情形，而應認為係逾越權限或濫用權力之行為，以違 法論外，不得就行政行為之合目的性，進行審查。所謂 裁量錯誤，乃指行政機關雖已行使其裁量權，然而方式 錯誤，譬如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形 成決定的過程中，未予斟酌（裁量不足）。」（最高行 政法院90年判字第1783號判例意旨參照）；次按「…… 此之所謂『裁量逾越』或『裁量權濫用』之違法，應包 括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內。」（最高行政 法院92年判字1511號判決意旨參照）；再按「行政裁量 決定之要求，在裁量決定過程必須符合法規授權之目的 ，若不注意此要求，則可能構成裁量濫用……」（最高 行政法院94年判字1800號判決意旨參照）；末按「行政 機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越 權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟 法第201條定有明文。據此，行政機關所為之行政處分 除其法律要件應受司法審查外，對法律效果裁量濫用時 ，亦同。所謂裁量之濫用，係指裁量違反一般法律原則 ，或怠為裁量，造成裁量怠惰之情形，均屬之。」（臺 中高等行政法院97年度簡字第55號判決意旨參照）。 ⑶被告作成系爭原處分A，應就「第一次變更公共設施預 算書、圖」一體觀察，已如前述。即被告應實質審查該 重劃計畫書是否合於兼顧土地所有權人與平均地權、都 市發展等之利益。惟查被告所屬地政局於原告提起第一 次訴願之翌日，即101年8月9日自行撤銷100年4月13日 中市地劃一字第1000010159號函；並於同日，由被告作 成系爭原處分A。據其作成系爭原處分A之歷程觀察，是 否確有實質審查，確有疑問。再者，系爭原處分A與被 撤銷之100年4月13日中市地劃一字第1000010159號函上 所載承辦人，均係「余俊璟」。則該承辦人是否僅更換 書函抬頭，將「臺中市政府地政局」替換成「臺中市政 府」，即作成系爭原處分A，非無疑義。 ⑷被告既根本未作實質審查，即屬「根本未予斟酌即作出 決定」之情形，為裁量怠惰。故被告作成系爭原處分A ，即屬違反行政程序法第10條之規定而違法。 ⒌就「核定」之公法性質而言，被告作成系爭原處分A，有 裁量濫用之違法： ⑴系爭原處分A有違反信賴保護原則之情形：按「行政行 為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理 之信賴。」行政程序法第8條定有明文。次按「信賴保 護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人 民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之 撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條 參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法 規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以 修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法 規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信 賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致 人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損 害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款， 俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止 或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（ 如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以 不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值 得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事 實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」司法院釋字 第525號闡釋在案。則信賴保護原則需符合下列事項： ①信賴基礎，即行政機關之行政行為。②人民需有信賴 之表現。③人民無不須保護之情形。查本重劃區之重劃 計畫書，關於公共設施工程費用僅492,180,000元，且 經被告以96年1月5日府地劃字第0960002865號函核定在 案，具有信賴基礎。且全體土地所有權人復於96年6月2 7日決議通過該計畫書，已有信賴表現。且原告並無毋 須保護之情形。惟被告作成系爭原處分A，使全體土地 所有權人應負擔之公共設施工程費用增加至870,651,69 3元，實與被告先前對重劃計畫書所作之核定相矛盾， 侵害全體土地所有權人之信賴，故違反系爭原處分A違 反信賴保護原則。 ⑵系爭原處分A處分有違反比例原則之情形：按「行政行 為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的 之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇 對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害 不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7 條定有明文。次按內政部83年3月15日台內地字第83031 96號函意旨：「自辦市地重劃申請計算負擔總計表，其 工程費用，如工程主管機關所核定數額與重劃計畫書所 載數額不符時，應先提會員大會審議修正通過，依程序 修正重劃計畫書，再據以編造計算負擔總計表。」查追 加公共設施工程費用，固係為達成辦理市地重劃之目的 ，惟被告逕以系爭原處分A之作成，增加全體土地所有 權人財產權之負擔，並非損害最小之手段。依內政部83 年3月15日台內地字第8303196號函意旨，被告似應通知 參加人召開會員大會，修正重劃計畫書，以取得全體土 地所有權人之同意，俾據以核定。故被告未通知參加人 召開會員大會修正重劃計畫書，逕作成系爭原處分Α顯 係違反比例原則。另查內政部83年4月8日台內地字第83 04302號函雖謂，「……本案貴處建議『如增減之工程 費用毋需調高重劃負擔時，得免予修正重劃計劃書。』 乙節，在不影響重劃品質及重劃區土地所有權人之權益 下，本部同意貴處意見。」惟查：前揭函釋，係針對某 個案所作成，該個案具體情形未必與本重劃區相一致， 先予敘明。就公共設施用地負擔，計算負擔總計表所載 負擔比例，雖較低於重劃計畫書所載之比例。惟公共設 施用地負擔下修至35.92%，係意謂本重劃區毋須如數設 置重劃計畫書所預定之公共設施，則未使用部分公共設 施用地應發還全體土地所有權人，亦即公共設施用地負 擔比例應予減輕。次查公共設施工程費用負擔則係全體 土地所有權人就重劃區內公共設施工程所支出之費用， 則重劃會應依全體土地所有權人決議通過之重劃預算書 之預算費用辦理之。若重劃會恣意增加工程費用，實係 違背全體土地所有權人之共同約定，對全體土地所有權 人即屬不當調高負擔。又公共設施用地負擔與工程費用 負擔，其性質截然不同，殊無負擔比例得互相流用之理 。按「……尚不得比照審議法律案之方式逐條逐句增刪 修改，而對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移 動增減並追加或削減原預算之項目。蓋就被移動增加或 追加原預算之項目言，要難謂非上開憲法所指增加支出 提議之一種，復涉及施政計畫內容之變動與調整，易導 致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權 與立法權分立，各本所司之制衡原理，應為憲法所不許 。」司法院釋字第391號解釋著有明文。查理事會與會 員大會均為重劃會之機關，理事會職司行政權，會員大 會則職司立法權。基於權力分立原則，會員大會決議有 拘束理事會之效力。重劃計畫書係經會員大會決議通過 ，關於費用負擔載有各項明細，依司法院釋字第391號 解釋意旨，縱重劃負擔未增加，各項細目間仍不得移動 增減，以貫徹權力分立原則，釐清理事會與會員大會責 任，俾保障全體會員之權益。故內政部83年4月8日台內 地字第8304302號函見解抵觸大法官解釋意旨，應不予 採用。 ⑶系爭原處分A有違反利益衡平原則之情形：按「行政機 關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一 律注意。」行政程序法第9條定有明文。查市地重劃辦 理完成，固對全體土地所有權人有提升土地利用之利益 ，惟追加公共設施工程費用，卻增加全體土地所有權人 之重劃負擔。是以，被告作成系爭原處分A，同時對全 體土地所有權人造成有利與不利之情形。則被告需考慮 利益衡平，即維持重劃計畫書所載之費用數額，是否仍 能達成原本可獲得之利益。而非只考慮重劃進程之順遂 ，一味追求重劃之速成。故被告未全盤考慮對全體土地 所有權人不利之情形，而遽作成系爭原處分A，顯然違 背利益衡平原則。 ⒍就「核定」之私法性質而言，被告作成系爭原處分A，有 裁量縮減，不得准予核定而准予核定之違法： ⑴「裁量縮減」係指行政機關之裁量範圍，因個別事件情 形而縮小，以致於原有多種的行為方式中，事實上僅有 一種為合義務裁量之結果，其餘則皆罹有瑕疵。 ⑵「核定」之性質，係私法行為之生效要件，學理上稱為 「認可」，已於前述。「認可，係完成其他當事人法律 行為之效力，而為補充的意思表示，不能脫離為其本體 之法律行為，而獨立發生效果，故如為其本體之法律行 為無效，認可亦當然無效，為其本體之法律行為係得撤 銷之行為，則雖已得認可，亦可撤銷之。（林紀東，前 揭書）」則私法行為若有無效或得撤銷之事由，縱主管 機關予以認可，並不發生「治癒」之效力，亦即經認可 之無效或得撤銷之私法行為，仍係無效或得撤銷。 ⑶「公共設施工程預算書」係重劃會理事會之決議，為私 法上之合同行為，依獎勵辦法第32條，應送請主管機關 核定，始生效力。惟該決議倘具有無效事由，即主管機 關予以核定，仍不因此治癒其效力，且不能達到避免土 地所有權人因私法行為瑕疵而爭訟之目的。故若「公共 設施工程預算書」之決議有私法上無效之事由，主管機 關之「選擇裁量」即受限制，而發生「裁量縮減」。主 管機關於此情形，只能作成否准核定之決定。 ⑷關於「變更第一次公共設施工程預算書」之理事會決議 ，具有下述無效事由： ①違背參加人會員大會決議：參加人理事會決議內容違 反法令、章程或會員大會決議之效力，獎勵辦法並無 明文規定。惟按理事會之職務係為重劃會辦理重劃業 務，核其性質與股份有限公司董事會相似，故關於公 司法董事會決議內容瑕疵之司法實務見解、學說意見 自得加以援用或類推適用，合先敘明。按「董事會召 集程序及決議方式，違反法令或章程時，其所為決議 ，應屬無效。」（最高法院99年台上字第1650號判決 要旨參照）；「董事會之召集程序有瑕疵時，該董事 會之效力如何，公司法雖未明文規定，惟董事會為公 司之權力中樞，為充分確認權力之合法、合理運作， 及其決定之內容最符合所有董事及股東之權益，應嚴 格要求董事會之召集程序、決議內容均須符合法律之 規定，如有違反，應認為當然無效。」（最高法院97 年台上字第925號判決要旨參照）；「董事會決議不 論程序違法或實質內容違法，衡諸前述董事會之性質 ，蓋董事會係全體董事於會議時經交換意見，詳加討 論後，決定公司業務執行方針，故依設定董事會制度 之意旨以觀，應認該決議當然無效（參見本院65年法 律座談會決議），不論何人、於何時均得主張其無效 ，不僅於訴訟上主張，亦得為抗辯，且必要時得提起 確認之訴，確認該董事會之決議無效。」（臺灣高等 法院91年度重上字第138號判決參照）。又按「董事 會執行業務，應依照法令章程及股東會之決議。」公 司法第193條定有明文。故理事會決議若違背會員大 會決議，當為實質內容違法，該理事會決議無效。查 本件重劃案，關於公共工程設施費用，重劃計畫書之 數額（扣除管道管線工程、雜項工程）合計僅新臺幣 （下同）492,180,000元；變更第一次公共設施工程 預算書中竟上修至870,651,693元，暴增378,471,693 元。則理事會關於「變更第一次公共設施工程預算書 」之決議，違背會員大會之決議，類推適用公司法第 193條及參酌前揭判決要旨，應屬無效之法律行為。 ②牴觸參加人章程：按章程第16條第4項，「本重劃區 盈虧由惠豐順開發股份有限公司自負之，不得藉故要 求其他費用。」查「變更第一次公共工程預算書」中 ，公共設施工程費用增加部分，本質上實係重劃區內 之虧損，依重劃會章程第16條第4項，應由惠豐順開 發股份有限公司負擔。惟參加人第五次理、監事會聯 席會議逕以物價上漲、發包乏人問津云云為由，決議 變更預算書，將虧損轉嫁於全體會員負擔。故理事會 變更預算書之決議明顯抵觸章程，具實質內容之瑕疵 ，類推適用公司法第193條，理事會決議無效。 ⑸綜上所述，關於「變更第一次公共設施工程預算書」之 理事會決議，具有私法上無效事由，被告即有「裁量縮 減」之適用，而僅能作成否准核定之行政處分，詎仍作 成系爭原處分A，故系爭原處分A顯屬裁量濫用而違法。 ㈢系爭原處分B違法之事由： ⒈系爭原處分B有「應記載事項欠缺」之違法：按「行政處 分以書面為之者，應記載下列事項︰......二、主旨、事 實、理由及其法令依據。......六、表明其為行政處分之 意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」 行政程序法第96條第1項第2款、第6款定有明文。查系爭 原處分B係書面方式作成之行政處分，自應依法記載相關 事項，惟系爭原處分B竟只有主旨之記載，相關事實、理 由、法令依據、救濟方法、期間、受理機關等均付之闕如 。且事實漏未記載，並非行政程序法第114條可補正之事 項。故系爭原處分B於形式上欠缺應記載事項，顯然違背 要式性之規定（臺中高等行政法院101年度簡字第8號判決 、臺中高等行政法院99年度簡字第10號判決、臺中高等行 政法院99年度訴字第219號判決、臺中高等行政法院99年 度訴字第166號判決、臺中高等行政法院99年度訴字第31 號判決、臺中高等行政法院98年度訴字第482號判決、臺 中高等行政法院98年度訴字第204號判決參照）。 ⒉系爭原處分B有「溯及既往生效」之違法：按行政程序法 第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已 知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方 法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對 其發生效力。」；同法第8條：「行政行為，應以誠實信 用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」查系爭 原處分B之主旨，「並自000年0月0日生效」，乃使系爭原 處分之效力，溯及自行政處分作成之日一餘年前生效，於 法無據而違反行政程序法第110條第1項規定，故系爭原處 分B顯屬違法（司法院釋字第574號解釋理由書、臺北高等 行政法院95年度訴字第1272號判決參照）。 ⒊系爭原處分B有「認定事實錯誤」之違法： ⑴按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「 行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束， 對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關為 處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證 據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其 決定及理由告知當事人。」行政程序法第4條、第36條 、第43條分別定有明文。又按「重劃會於辦理重劃土地 分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主 管機關核定。前項計算負擔總計表有關工程費用，應以 送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳 墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數 額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準； 貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理 事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃 費用加總數額，重新計算之金額為準。」獎勵辦法第33 條第1項、第2項訂有明文。倘行政機關在作成決定時， 係以不正確之事實關係作為基礎，則其行政處分即屬違 法。 ⑵參加人檢送之「計算負擔總計表」，並未經理事會決議 ，於私法上為「不成立」之法律行為。依理事會第六次 會議紀錄工作報告第二點，「本重劃區負擔總計表報奉 臺中市政府地政局100年6月3日中市地劃一字第1000017 232號函核定。」惟查理事會前五次會議紀錄，均無關 於計算負擔總計表之提案及決議。故理事會根本未就計 算負擔總計表作成決議。 ⑶退萬步言，縱認為參加人檢送之「計算負擔總計表」係 經理事會決議，惟所附「重劃費用負擔一覽表」據以計 算之數額多有疑義，詳下述： ①據「重劃費用負擔一覽表」所載，本重劃區相關工程 費用計有公共設施工程費、電力管線工程費、電信管 線工程費、瓦斯管線工程費、自來水管線工程費、有 線電視及監視系統工程費等。依獎勵辦法第33條規定 ，此等費用皆應經主管機關核定，始得作為製作計算 負擔總計表之基礎。 ②關於公共設施工程費之核定，即系爭原處分A，原告 已於本件訴訟中一併請求撤銷。倘系爭原處分A經撤 銷，則計算負擔總計表關於公共工程設施費用部分， 即失所附麗，先予敘明。 ③關於電力管線工程費，數額為41,236,913元，其依據 係「主管機關通知函」。惟查，該通知函係「臺灣電 力股份有限公司臺中區營業處」於97年8月7日所發， 主旨為「檢送貴會辦理『臺中市永春自辦市○○○區 ○○○道路管線埋設整體規劃案（受理號碼00000000 ），應請繳付之線路補助費通知單及計費明細表詳如 附件，惠請儘速撥付相關費用，俾便備料興工。」則 該函基於以下理由，並非主管機關之核定書函：按平 均地權條例第2條：「本條例所稱主管機關：在中央 為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣 （市）政府。其有關土地債券之發行事項，中央主管 機關為財政部。」則「臺灣電力股份有限公司臺中區 營業處」並非行政機關，更顯非平均地權條例所指之 主管機關。就該函主旨觀之，該函僅係臺灣電力股份 有限公司臺中區營業處向參加人催繳費用之意思通知 ，並無法效意思，更無所謂「核定」之意。 ④關於電信管線工程費，數額為5,889,412元，其依據 係「主管機關通知函」。惟查，該通知函係「中華電 信股份有限公司臺中營運處」於97年8月25日所發， 主旨為「本營運處配合貴重劃會辦理『南屯局配合辦 理永春自辦市地重劃埋管工程』，依規定貴會需分攤 三分之一工程費用計5,889,412元整，請惠至本營運 處行政管理科（事務股出納）繳納，以利工進，請查 照。」則該函基於以下理由，並非主管機關之核定書 函：「中華電信股份有限公司臺中營運處」並非行政 機關，更顯非平均地權條例所指之主管機關。就該函 主旨觀之，該函僅係中華電信股份有限公司臺中營運 處向重劃會催繳費用之意思通知，並無法效意思，更 無所謂「核定」之意。 ⑤關於瓦斯管線工程費，數額為50,750,996元，其依據 係「主管機關通知函」。惟查，該通知函係「欣中天 然氣股份有限公司」於97年5月19日所發，主旨為「 檢送『臺中市永春自辦市地重劃區』預埋瓦斯管線工 程『工程預算書（總表）』，總金額新臺幣伍仟陸佰 參拾捌萬玖仟玖佰玖拾陸元整，請查照。」則該函基 於以下理由，並非主管機關之核定書函，「欣中天然 氣股份有限公司」並非行政機關，更顯非平均地權條 例所指之主管機關。就該函主旨觀之，該函僅係欣中 天然氣股份有限公司向重劃會通知施工預算數額，並 無法效意思，更無所謂「核定」之意。 ⑥關於自來水管線工程費，數額為59,578,032元，其依 據係「主管機關通知函」。惟查，該通知函係「臺灣 自來水股份有限公司第四區管理處」於98年6月12日 所發，主旨為「有關『臺中市永春自辦市地重劃區公 共設施工程-自來水管線工程』修正後工程預算書圖 案，復請查照。」則該函基於以下理由，並非主管機 關之核定書函，「臺灣自來水股份有限公司第四區管 理處」並非行政機關，更顯非平均地權條例所指之主 管機關。就該函主旨觀之，該函僅係臺灣自來水股份 有限公司第四區管理處向重劃會通知施工預算數額及 催繳款項，並無法效意思，更無所謂「核定」之意。 ⑦關於有線電視及監視系統工程費，數額為38,901,445 元，其依據係「主管機關通知函」。惟查，該通知函 固係「臺中市政府」於98年11月11日所發，主旨為「 貴會辦理重劃區公共設施工程同時將有線電視及監視 系統併同施工一案，同意備查，請查照。」但該函基 於以下理由，並非主管機關之核定書函：就該函主旨 觀之，該函僅係被告同意參加人有線電視及監視系統 併同施工，並無就工程費用數額「核定」之意。再者 ，該函主旨係「同意備查」，而「備查」依地方制度 法第2條，顯與「核定」有間。 ⑧另關於土地改良物或墳墓之拆遷補償費之數額，依獎 勵辦法第33條，應先由理事會查定後，提交會員大會 通過。惟獎勵辦法第13條第4項，「第2項之權責，除 第1款至第4款及第8款外，得經會員大會決議授權由 理事會辦理。」參加人章程第8條則將會員大會依獎 勵辦法第13條第2項之權責，除第1款至第4款及第8款 外，均授權理事會辦理。則土地改良物或墳墓之拆遷 補償費之數額是否應由會員大會通過，茲有疑義，詳 下述。就體系解釋而言，則依章程第8條規定，將形 成先由理事會對土地改良物或墳墓之拆遷補償費之數 額為查定，再由理事會對該查定予以同意，亦即自己 同意自己之行為，殊悖常理。實則獎勵辦法第33條刻 意規定「二」主體分別對土地改良物或墳墓之拆遷補 償費先查定而後議決，即係立法之初有意排除授權理 事會就土地改良物或墳墓之拆遷補償費數額作成最終 決定。就目的解釋而言，就重劃一般事務授權理事會 辦理，固有其便利性與時效性。惟涉及全體土地所有 權人之重大權益事項，應專屬會員大會而不得授權理 事會。正如同關於公司重大事項，專屬股東會決議之 法理。土地改良物或墳墓之拆遷補償費，事關全體土 地所有權人既有財產權之保障，是以獎勵辦法第33條 賦予全體土地所有權人有參與數額決定之權利，可謂 憲法上正當法律程序之體現。另一方面，亦可透過會 員大會之內部監督，減少日後就土地分配爭議之訴訟 。承上，就土地改良物或墳墓之拆遷補償費數額之查 定，並非可授權理事會辦理之事項。會員大會並未針 對前揭數額有所決議，殊不能逕以理事會查定之數額 作為計算負擔總計表之依據。 ⑨退步而言，縱認為土地改良物或墳墓之拆遷補償費之 數額可授權理事會辦理，惟理事會關於該事項之決議 因具有程序瑕疵而無效。詳下述：「按『會議規範自 54年7月20日公布施行，並無施行期限之規定，故本 規範目前仍有效施行中，又會議規範適用之範圍，依 會議規範第2條之規定，適用於下列性質之會議：㈠ 、議事在尋求多數意見並以整個會議名義而為決議者 ；㈡議事在集思廣益提供意見而為建議者。至於會議 規範適用於何種性質之機關團體，本規範中並無限制 』（見本院卷第67頁）……如上所述，內政部訂頒施 行之會議規範第55條之規定，會議表決之方式有：舉 手表決、起立表決、正反兩方分立表決、唱名表決、 投票表決等五種，並無鼓掌表決之方式……依上訴人 所提錄音譯文，當天『主席甲○○：……我們再回歸 到第一案（即系爭章程條文修正案）……這案若有同 意的人請鼓掌通過。（鼓掌聲）』。由此記載之內容 ，顯見上述會議就第一案之決議方式係以鼓掌方式通 過，顯不符合內政部上開會議規範之表決方式……是 被上訴人主張上訴人重劃會就系爭第一案之決議，違 反內政部會議規範之規定，即屬可採……」（臺灣高 等法院臺中分院93年度上字第211號民事判決參照） 。查關於土地改良物或墳墓之拆遷補償費等事項，係 於第二、三、四次理、監事會聯席會議提請討論。於 此三次會議中，關於土地改良物或墳墓之拆遷補償費 之數額，理事會係以「鼓掌通過」，惟「鼓掌」並非 內政部會議規範所定之表決方式，則理事會決議顯有 程序上瑕疵（臺灣高等法院臺中分院93年度上字第21 1號民事判決參照）。又理事會決議具有程序上瑕疵 ，類似公司法中董事會決議具有程序上瑕疵，應屬無 效之法律行為（臺灣高等法院91年重上字第138號判 決參照）。 ⑷再者，計算負擔總計表有記載錯誤之瑕疵。查參加人於 95年12月6日送請被告核定重劃計畫書，所附之「臺中 市永春自辦市地重劃所有權人意見分析表」末頁記載「 合計人數：838，同意人數：535，同意百分比：63.84 ，不同意人數：303，不同意百分比：36.16」。惟計算 負擔總計表第三項「重劃區土地所有權人數」一欄，竟 記載「829人」；第四項「私有土地所有權人同意辦理 重劃情形」一欄，竟記載「人數：477人佔57.68%」。 前後兩者，均係參加人製作之文書，數字竟有出入，計 算負擔總計表即有記載錯誤之瑕疵。 ⑸承上，計算負擔總計表係「不成立」。退萬步言，縱認 成立，惟參加人所檢送計算負擔總計表有關工程費用， 除公共設施工程部分外，均未經主管機關核定。又有關 土地改良物或墳墓之拆遷補償費數額，亦未經會員大會 決議通過（或理事會決議無效）。且關於同意人數、比 例亦與「臺中市永春自辦市地重劃所有權人意見分析表 」迥然不侔。被告對於前揭事項，本應依職權調查其是 否合乎法律規定。詎系爭原處分B之作成竟以未成立法 律行為為基礎或未經核定與未經決議之數額或有矛盾之 記載作為基礎，顯有誤認事實之情事，而違背獎勵辦法 第33條規定。 ⒋被告作成系爭原處分B，有「裁量怠惰」之違法：按行政 程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之 裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政訴訟法第4 條第2項復規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以 違法論。」查被告之下級機關地政局於原告提起前次訴願 之翌日，即101年8月9日自行撤銷100年6月3日中市地劃一 字第1000017232號函；並於同日，由被告作成系爭原處分 B。據其作成系爭原處分B之時程觀察，是否確有實質審查 ，茲有疑問。再者，系爭原處分B與被撤銷之100年4月13 日中市地劃一字第1000017232號函上所載承辦人，均係「 余俊璟」。則該承辦人是否僅更換書函抬頭，將被告所屬 地政局更換成被告，即作成系爭原處分B，殊為可議。被 告既根本未作實質審查，即屬「根本未予斟酌即作出決定 」之情形，為裁量怠惰，內政部訴願決定書第0000000000 號參照。故被告作成系爭原處分B，即屬違反行政程序法 第10條之規定而違法（最高行政法院90年判字第1783號判 例、最高行政法院92年判字1511號判決、最高行政法院94 年判字1800號判決、臺中高等行政法院97年度簡字第55號 判決參照）。 ⒌被告作成系爭原處分B，有「裁量濫用」之違法： ⑴系爭原處分B有違反「信賴保護原則」之情形：按「行 政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當 合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。查本重劃 區之重劃計畫書，關於公共設施工程費用僅492,180,00 0元，且經被告以96年1月5日府地劃字第0960002865 號 函核定在案，具有信賴基礎。且全體土地所有權人復於 96年6月27日決議通過該計畫書，已有信賴表現。且原 告並無毋須保護之情形。惟被告作成系爭原處分B，使 全體土地所有權人應負擔之公共設施工程費用增加至87 0,651,693元，實與被告先前對重劃計畫書所作之核定 相矛盾，侵害全體土地所有權人之信賴，故系爭原處分 B違反信賴保護原則。 ⑵系爭原處分B有違反「比例原則」之情形：按「行政行 為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的 之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇 對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害 不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7 條定有明文。又按「自辦市地重劃申請計算負擔總計表 ，其工程費用，如工程主管機關所核定數額與重劃計畫 書所載數額不符時，應先提會員大會審議修正通過，依 程序修正重劃計畫書，再據以編造計算負擔總計表。」 內政部83年3月15日台內地字第8303196號函意旨參照。 查追加公共設施工程費用，固係為達成成辦理市地重劃 之目的，惟被告逕以系爭原處分B之作成，增加全體土 地所有權人財產權之負擔，並非損害最小之手段。依內 政部83年3月15日台內地字第8303196號函意旨，被告似 應通知參加人召開會員大會，修正重劃計畫書，以取得 全體土地所有權人之同意，俾據以核定。故被告未通知 參加人召開會員大會修正重劃計畫書，逕作成系爭原處 分B顯係違反比例原則。 ⑶系爭原處分B有違反利益衡平原則之情形：按「行政機 關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一 律注意。」行政程序法第9條定有明文。查市地重劃辦 理完成，固對全體土地所有權人有提升土地利用之利益 ，惟追加公共設施工程費用，卻增加全體土地所有權人 之重劃負擔。是以，被告作成系爭原處分B，同時對全 體土地所有權人造成有利與不利之情形。則被告需考慮 利益衡平，即維持重劃計畫書所載之費用數額，是否仍 能達成原本可獲得之利益。而非只考慮重劃進程之順遂 ，一味追求重劃之速成。故被告未全盤考慮對全體土地 所有權人不利之情形，而遽作成系爭原處分B，顯然違 背利益衡平原則。 ⒍被告作成系爭原處分B，有「裁量縮減」，不得准予核定 而准予核定之違法： ⑴「計算負擔總計表」係參加人理事會之決議，為私法上 之合同行為，依獎勵辦法第32條，應送請主管機關核定 ，始生效力。惟該決議倘具有無效事由，即主管機關予 以核定，仍不因此治癒其效力，且不能達到避免土地所 有權人因私法行為瑕疵而爭訟之目的。故若「計算負擔 總計表」之決議有私法上無效之事由，主管機關之「選 擇裁量」即受限制，而發生「裁量縮減」。主管機關於 此情形，只能作成否准核定之決定。 ⑵關於「計算負擔總計表」之理事會決議，具有下述無效 事由： ①違反都市計畫法第26條之規定：按「都市計畫依本法 之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、 「本法用語定義如左：一、主要計畫：係指依第15條 所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫 之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之 細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據 。」、「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部 訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內 政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政 府核定實施。」、「土地權利關係人為促進其土地利 用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部 計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、 縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規 定辦理。」、「依本法指定之公共設施保留地供公用 事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購 買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方 式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃 。」都市計畫法第2條、第7條、第23條第1項、第24 條、第48條分別定有明文。都市計畫之主要計畫，僅 係作為擬定細部計畫之準則，其內容尚不得作為實施 市地重劃之依據。而細部計畫係依主要計畫之精神與 限制而擬定，依法其細部計畫書及細部計畫圖，係作 為實施都市計畫之依據。市地重劃係在實現或執行已 確定之都市計畫，故應依已核定公告之都市計畫細部 計畫實施，如需變更已核定公告之都市計畫細部計畫 者，仍應先依法定程序先行變更細部計畫，始得據以 執行。「選定之重劃地區尚未發布細部計畫或其細部 計畫需變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序 後，再行辦理重劃。」實施辦法第9條訂有明文；又 「自辦市地重劃之地區，土地所有權人得依都市計畫 法第24條規定自行擬定或變更細部計畫，申請核辦。 」獎勵辦法第4條亦有明文。前揭條文咸在申明應於 完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理重劃。 且自辦市地重劃區之土地所有權人在辦理自辦市地重 劃之前，得先自行擬定或變更細部計畫，申請核辦。 該細部計劃經主管機關准予核定公告之後，即應予遵 守，不得恣意變更。按「都市計畫經發布實施後，不 得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年 內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民 建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應 變更其使用。前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關 、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部 定之。」都市計畫法第26條第1項、第2項定有明文， 則不論是行政機關或是人民，於細部計畫發布、公告 後，均應受都市計畫之拘束，不得任意變更。易言之 ，都市計畫法第26條，乃強制禁止規定。再按變更臺 中市都市計畫（整體開發地區單元三）細部計畫（配 合市地重劃個案變更）書（下稱系爭細部計畫書）內 ，「第五章變更後實質發展計畫」所附「表5-1本計 畫區變更前後土地使用面積對照表」，揭示本重劃區 中，各種住宅區占全部重劃土地面積之50.43%；商業 區占5.08%（住宅區與商業區合計55.51%）；公共設 施用地則占44.48%。惟查計算負擔總計表上所載土地 總面積為53.907512公頃；公共設施用地面積（包含 原公有道路、溝渠、河川）為24.057911公頃，其餘 私人土地面積僅29.849601公頃。公共設施用地占重 劃區全部土地面積之44.63 %，其餘私人土地僅佔55. 37%，實與系爭細部計畫書規範之比例不合，增加重 劃區內土地所有權人之負擔。易言之，重劃區內於系 爭細部計畫書之原定計畫外，額外增加約7.55公畝之 公共設施用地，顯然違背都市計畫法第26條，都市計 畫不得任意變更之規定。 ②抵觸參加人會員大會決議：查本件重劃案，關於公共 工程設施費用，經會員大會議決通過之重劃計畫書之 數額（扣除管道管線工程、雜項工程）合計僅492,18 0,000元；變更第一次公共設施工程預算書中竟上修 至870,651,693元，暴增378,471,693元。另查其他工 程費用，重劃計畫書亦僅記載16,000,000元。理事會 作成之「計算負擔總計表」，各種工程費用均高於重 劃計畫書所明文之數額。故「計算負擔總計表」顯係 抵觸會員大會關於重劃計畫書之決議而無效。 ③抵觸參加人章程：按章程第16條第4項：「本重劃區 盈虧由惠豐順開發股份有限公司自負之，不得藉故要 求其他費用。」查重劃區各種工程費用較重劃計畫書 所載數額增加部分，實係重劃區內之虧損，依參加人 章程第16條第4項，應由惠豐順開發股份有限公司負 擔。惟理事會決議通過之「計算負擔總計表」，未將 惠豐順開發股份有限公司應負擔部分扣除，而轉嫁全 體土地所有權人負擔，則該「計算負擔總計表」抵觸 章程而無效。 ④綜上所述，關於「計算負擔總計表」之理事會決議， 具有私法上無效事由，被告即有「裁量縮減」之適用 ，而僅能作成否准核定之行政處分，詎仍作成系爭原 處分B，故系爭原處分B顯屬裁量濫用而違法。 ㈣對於被告、參加人抗辯之反駁： ⒈系爭原處分A、B屬對於土地所有權人不利益之行政處分， 被告依法應附具理由： ⑴被告、參加人雖分別於102年5月20日答辯狀、102年5月 20日參加訴訟狀辯以系爭原處分A、B均未限制人民權益 而屬合法云云，惟查：按「書面之行政處分有下列各款 情形之一者，得不記明理由︰一、未限制人民之權益者 。二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已 知悉或可知悉作成處分之理由者。……」行政程序法第 97條定有明文。查自辦市地重劃，係國家將重劃業務委 由重劃區域土地所有權人組成之重劃會辦理，俾收節省 國家財政、人力資源之利，與都市更新具有相同的「公 私協力」性質。「而於該行政領域中，迄今仍存在著公 權力應否獨占及其界限何在、憲法原則在私經濟領域適 用層面寬窄、何時應適用公法或私法原理與規定、如何 避免國家遁入私法以退居第二線作為卸除『國家擔保責 任』之理由，以及權利救濟途徑選擇等諸多待決的前提 爭議問題。」、「基於行政效能與效率考量，行政運作 上採公私合作方式固非必然可議，惟在過程中政府為擔 保原先之給付與保護責任不致完全流失，且為避免過度 弱化對一般人民之照料，由國家制定相關管制規範，賦 予政府適當監督權，同時課予政府一定擔保責任降低風 險而有『擔保行政』之理論與實務，進而發展出『國家 擔保責任』。」（司法院釋字第709號解釋，李震山大 法官協同意見書，第5頁），國家將重劃業務委由私人 辦理，仍不能解免對於重劃區土地所有權人之保護義務 。準此，國家應透過行使對於重劃業務監督權，以保障 人民權益。於獎勵辦法中，國家監督權之行使，乃透過 對於各種重要重劃事務之核定來實現。前該核定，對於 重劃會而言，固屬准其申請，而為有利之行政處分。惟 對於重劃區域內之土地所有權人而言，則為限制或侵害 其居住遷徙自由、財產權等基本權之不利行政處分。如 主管機關依獎勵辦法第20條准予核定重劃範圍，該區域 內之土地所有權人即強制參與重劃；依獎勵辦法第32條 、第33條准予核定相關費用，土地所有權人即產生該部 分費用之負擔。又依據國家擔保責任理論，國家就重劃 業務之監督，既屬保護義務之實踐，人民對其監督行為 違法、不當，自得依法求為救濟，並由司法機關予以審 查。準此，主管機關依獎勵辦法作成核定時，應當附記 理由，俾供土地所有權人或司法機關知悉其作成行政處 分所考量之全般事項，並據此判斷該行政處分是否合法 ，始合法治國之正當法律程序原則。（司法院釋字第49 1號、第709號解釋意旨參照）被告作成系爭原處分A、B ，並非單純授益處分，而係形成、增加原告等全體土地 所有權人之重劃負擔，不合行政程序法第97條第1款之 規定。又原告等全體土地所有權人於系爭原處分A、B之 作成，具有利害關係人地位，參加人如何估算、追加相 關工程費用，原告等全體土地所有權人無從知悉，被告 基於何種考量准予參加人之核定申請，原告等全體土地 所有權人亦無從知悉。職是，系爭原處分A、B，亦不合 於行政程序法第97條第2項，例外毋須附記理由之規定 。被告作成系爭原處分A、B，顯然違背行政程序法第96 條，應附記理由之要求。否則，依被告所主張毋須附記 理由云云，受國家保護之土地所有權人，難以知悉被告 如何行使監督權？被告難免淪為「黑箱作業」或「橡皮 圖章」。 ⑵參加人復於102年7月16日陳述意見一狀辯以，原告如就 該重劃費用或其負擔之計算有爭執者，仍得循民事訴訟 程序、行政救濟程序主張權利，原告主張其因系爭原處 分A、B而權益受損或受限制，容有不合；又被告及所屬 地政局，先後撤銷、作成處分，原告即已知悉或可知悉 作成處分之理由云云，惟查：原告依法提起本件撤銷訴 訟，豈非依循行政救濟程序主張權利？又原告於本件訴 訟中爭執系爭原處分A、B有瑕疵，何有不合？參加人所 辯，顯有誤解。行政程序法第97條第1項第1款之立法目 的在於，單純授益之行政處分，相對人或利害關係人仍 提起行政救濟之情形，殊難想像。準此，行政機關作成 行政處分，即便未附具事實、理由，仍為法所容許。蓋 附記事實、理由之功用，在使相對人知悉行政處分作成 之過程、基礎事實、法令依據等，俾供相對人評估行政 處分是否適法、是否對該行政處分提起救濟；並在人民 提起行政爭訟時，受理訴願機關、及受訴法院，亦得參 酌有關之理由說明，判斷行政機關作成該行政處分之根 據及見解為何，有助案件之審理。易言之，行政處分附 記事實、理由，與當事人能否依法求為救濟係屬二事， 參加人前開辯駁，顯有誤解。關於被告所屬地政局撤銷 原行政處分、旋由被告作成系爭原處分A、B之陳述，原 告僅為說明本件紛爭之緣起。至若，被告作成系爭原處 分A、B之理由，原告無從知悉。倘參加人所指被告作成 系爭原處分A、B之理由，係單純彌補管轄權限之欠缺， 則原告對於原行政處分之作成理由，仍無從知悉。 ⒉「溯及生效」與「定期失效」，其概念並不相同，不得互 為混淆： ⑴被告、參加人雖分別於102年5月20日答辯狀、102年5月 20日參加訴訟狀辯以系爭原處分A、B，合於行政程序法 第118條，定期失效之規定云云，惟查：按「違法行政 處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為 避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效 力之日期。」行政程序法第118條定有明文。所謂「定 期失效」，係指行政處分遇有瑕疵，必須撤銷之情形， 基於公益需求，由「為撤銷之機關」「另定失效之日期 」，予以緩衝、減低損失。查被告所屬地政局原就「變 更第一次公共工程預算書、圖」、「計算負擔總計表」 分別作成100年4月13日中市地劃一字第1000010159號函 准予備查、100年6月3日以中市地劃一字第1000017232 號函准予核定。前揭二行政處分因涉有事務權限之欠缺 ，乃由被告所屬地政局自行撤銷之。準此，倘有公益因 素之考量，自應由作成撤銷處分之機關，被告所屬地政 局，於撤銷前二行政處分時，一併另定失效日期，方合 行政程序法第118條之規定。惟被告所屬地政局作成之 撤銷處分即101年8月9日中市地劃一字第1010029676號 函、101年8月9日中市地劃一字第1010029677號函，均 無定期失效之記載，原先二核定處分即因前二撤銷處分 作成而即時消滅。又所謂「溯及生效」，係指行政機關 令行政處分之效力，溯及行政處分作成前生效。基於法 治國原則、法安定性原則、信賴保護原則等，除非法律 明文規定，否則行政機關不得作成溯及生效之行政處分 。 ⑵綜上所述，被告、參加人援引行政程序法第118條但書 ，辯稱系爭原處分A、B之「溯及生效」，尚屬合法云云 ，顯有誤會。首先，被告並非「為撤銷之機關」，蓋為 撤銷之機關為被告所屬地政局。再者，「溯及生效」與 「定期失效」之概念，顯然有間，詳如前述。準此，被 告、參加人之抗辯，顯然不合行政程序法第118條但書 之規定，至為灼然。 ⒊公共設施工程之規劃、設計、監造，應委由技師簽證，在 於確保工程之安全性，與主管機關是否合法行使監督權無 關： ⑴被告於102年5月20日答辯狀略以公共設施預算書、施工 圖說等經嘉天工程顧問有限公司何竹天土木工程技師簽 證，被告作成系爭原處分A，並無違法云云，惟查：按 「為提高技術服務品質或維護公共衛生安全，得擇定科 別或技術服務種類，實施技師簽證；簽證規則，由中央 主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」技師法第 13 條第2項定有明文。又「自辦市地重劃地區之公共設 施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委 由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算， 並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關 核定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行 計畫，送請各該工程主管機關備查。」獎勵辦法第32條 第1項亦有明文。公共設施工程之所以應委由合格技師 簽證，其目的無非是確保相關規劃、設計、監造，合於 技術品質並維護公共衛生安全。惟主管機關就經技師簽 證之相關工程書圖，仍應行使監督權，檢視該書圖是否 合於法令、或有無侵害土地所有權人之權益等事項，非 謂一經技師簽證，主管機關即毋須審查而應逕予核定， 否則該送請核定之規定，豈非具文？ ⑵被告辯以相關圖說已經何竹天土木工程技師簽證，其予 以核定並無違法云云（被告102年5月20日答辯狀第7頁 ），益證被告單憑技師簽證有無，即作成系爭原處分A ，顯有恣意濫用之違法裁量情事。 ⒋公共設施工程費用就重劃計畫書所載數額增加，應先送交 參加人會員大會修改重劃計畫書，再報請主管機關核定： 參加人於102年5月20日陳述意見狀（第1頁至第3頁）、10 2年7月16日陳述意見一狀，略謂重劃計畫書所載費用數額 僅屬概估，實際發生費用若與重劃計畫書所載不合者，僅 須重劃會理監事會決議通過，並經主管機關核定即可云云 ，惟查： ⑴按「會員大會之職責如下：四、追認或修正重劃計畫書 。」參加人章程第8條、獎勵辦法第13條第2項皆訂有明 文。自辦市地重劃，係屬公私協力性質，前已詳述。原 則上，重劃業務係由參加人所主導，具私法性質；惟主 管機關被動地以核定形式，事後監督，則具有公法性質 。是主管機關事後監督所為之核定，尚不能取代劃歸參 加人依法應為之私法行為。易言之，必以參加人所為之 私法行為合法，主管機關始得決定是否予以核定。倘參 加人所為之私法行為於法有違，主管機關自不得加以核 定。 ⑵查參加人送經被告核定之重劃計畫書，就各種重劃費用 ，固載有「本計畫書開發總費用係屬預估，未來應依實 際發生之費用為準。」等文字，惟參加人不因而逕免依 章程或依法令，召開會員大會以修改重劃計畫書之義務 。否則，參加人章程第8條、獎勵辦法第13條等條文， 豈非具文？詳言之，重劃計畫書係重劃前，由籌備會所 擬定、經主管機關核定，作為將來重劃開發之基本藍圖 。其對於重劃區全體土地所有權人之拘束力，係來自於 參加人第一次會員大會之決議。全體土地所有權人之所 以同意參與重劃，自係認同重劃計畫書所載之事項。惟 重劃過程中，或有各種難以預料之因素，導致重劃計畫 書所載事項，難以實現。此時，為兼顧重劃業務之進行 、及全體土地所有權人之信賴保障，自應由參加人理事 會召開會員大會，向全體土地所有權人說明窒礙難行之 處，取得其諒解與支持，並請會員大會作成修改重劃計 畫書之決議。蓋重劃計畫書，猶如全體土地所有權人與 參加人所締結，參與、辦理重劃之契約，任一方均不得 任意變更契約內容；反之，倘僅由參加人理事會逕為追 加工程費用之決議，一方面破壞全體土地所有權人同意 參與重劃之基礎，一方面使全體土地所有權人淪為任人 宰割之對象，嚴重牴觸私法自治原則。在此情形下，可 以想見籌備會為取得全體土地所有權人同意參加重劃， 刻意低估重劃負擔，俟重劃開始進行之後，參加人便拉 高各種費用，令全體土地所有權人增加預期外的負擔。 準此，即便重劃計畫書所載之開發費用係屬預估性質， 於變更數額時，仍應透過修改重劃計畫書之程序，俾符 私法自治之精神。 ⑶次查，目前自辦重劃實務之操作，往往是建商於重劃前 ，先取得一定比例面積土地或一定比例地主支持，由建 商指定之人擔任籌備會發起人，並進而成立重劃會。重 劃會美其名係由重劃區內全體土地所有權人參與組成， 惟實際控制權在於建商之手。其第一次會員大會，建商 多透過取得委託書，由其指派之人代理部分土地所有權 人出席第一次會員大會，並決議通過預定事項。是以， 重劃自發動至執行，均由建商所掌控，原居住於當地之 土地所有權人，難有置喙餘地。倘容任建商或重劃會就 重劃開發費用，隨意變更或增加重劃計畫書所載之數額 ，土地所有權人形同任人宰割、予取予求。準此，基於 「誠信原則」，重劃開發費用自不得僅由建商或重劃會 任意變更，以保障原地主之權益。 ⑷再者，參加人辯稱，「……勢必需要召開會員大會…… 如會員大會無故不作成同意增加工程費用之決議者…… 將使重劃工程無法完成，此對重劃會或全體所有權人皆 有不利之影響……」云云，與私法自治意旨顯然有悖。 惟重劃會原係全體土地所有權人組成之非法人團體，二 者雖形式上有別，惟實質上同一。準此，二者利益應屬 相同。方全體土地所有權人過半數決議，不贊同增加公 共預算之時，基於私法自治，可知公共工程預算之增加 不利於全體土地所有權人。於此，豈能由主管機關或重 劃會理監事代為認定是否有利？又參加人將「重劃會」 與「全體所有權人」並列，足見參加人認為自己與全體 土地所有權人並非同一，益徵參加人係由建商所操控， 而非代表全體土地所有權人之利益。所謂「不利之影響 」，無非是降低建商之獲利而已。 ⑸末按，參加人略以獎勵辦法之沿革，說明公共工程費用 僅須經主管機關核定，即可拘束全體土地所有權人，亦 有誤會。詳述如后。內政部83年3月15日台內地字第830 3196號函，至今仍未經內政部廢止適用，足徵中央主管 機關並不認為獎勵辦法歷次修正，有公共工程費用增加 ，毋須召開會員大會以修正重劃計畫書之意。主管機關 就各種工程費用之核定，要屬「外部」監督權之行使， 與重劃會「內部」如何形成決定無關。獎勵辦法第33條 第2項：「前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送 經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓 之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額 為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸 款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事 會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費 用加總數額，重新計算之金額為準。」關於工程費用， 雖規定以各工程主管機關核定之數額為準，惟並未排除 在工程費用有增加之情形，重劃會應先召開會員大會修 改重劃計畫書之程序。簡言之，重劃會於工程費用增加 時，應先召集會員大會修改重劃計畫書，再報請各工程 主管機關核定，始合「公私協力」、「契約自治」之意 旨。又重劃會理事會事先透過會員大會說明工程費用增 加之必要性，可減少事後土地所有權人與重劃會之糾紛 。經實證，全國各地之自辦重劃區重劃會，因忽視全體 土地所有權人之參與權益，造成各地重劃糾紛不斷。據 此，參加人所謂無庸召開會員大會修正重劃計畫書以避 免延宕重劃時程云云，其結果便是重劃糾紛不斷、重劃 完畢之日遙遙無期，不啻治絲益棼。 ⒌實施辦法第39條、平均地權條例施行細則第82條之1第1項 ，均係針對「公辦重劃」之規定；相關管線工程費用要屬 工程費用之一部，仍應經過主管機關核定：參加人於102 年6月4日陳述意見狀、102年7月16日陳述意見一狀略以獎 勵辦法未就管線工程費用有所規定，自應適用實施辦法云 云置辯，但查： ⑴就文義解釋而言，管線工程費用屬於工程費用之一部： 按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使 用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地 、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地 ，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地 抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息 ，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔 ，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地 者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得 移送法院強制執行。」平均地權條例第60條第1項定有 明文。職是，重劃區內土地所有權人僅應負擔公共設施 用地、工程費用、重劃費用、貸款利息。除此四種明文 列舉之負擔外，其他各種名目之費用，重劃區內土地所 有權人皆毋須負擔之。次按「本條例第60條之用詞涵義 如左：一、原公有道路、溝渠、河川等土地，指重劃計 畫書核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作道路 、溝渠﹑河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土 地。二、未登記地，指重劃計畫書核定時，尚未依土地 法辦理總登記之土地。三、工程費用，指道路、橋樑、 溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之 規劃設計費、施工費、整地費、材料費及工程管理費。 四、重劃費用包括土地改良物或墳墓拆遷補償費、地籍 整理費及辦理本重劃區必要之業務費。」平均地權條例 施行細則第82條訂有明文。則重劃區內土地所有權人四 種法定負擔之內容，亦僅限於前該條文所列之範圍。再 按「前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工 程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷 補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準； 其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息 ，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定 提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總 數額，重新計算之金額為準。」獎勵辦法第33條第2項 訂有明文。平均地權條例係獎勵辦法之母法，獎勵辦法 之解釋自不能逾越母法授權之目的、範圍、內容。平均 地權條例、施行細則，既對重劃區內土地所有權人應負 擔之範圍設有明文，獎勵辦法當受其拘束，殆無疑義。 關於管線工程費用，若將其理解為前述四種法定負擔以 外之其他負擔，則顯然違背平均地權條例第60條之規定 ，委無可採。參加人重劃會辯稱，獎勵辦法未就管線工 程費用有所規定，而應回歸適用市地重劃實施辦法云云 ，乃疏未顧及平均地權條例第60條之規定使然。實則， 管線工程費用當屬平均地權條例施行細則第82條第3款 ，地下管道之相關費用，而屬工程費用之一部。準此， 依獎勵辦法第33條第2項，管線工程費用即應經主管機 關核定，始得編入計算負擔總計表，彰彰明甚。 ⑵就體系解釋而言，管線工程費用仍屬工程費用之一部： 按「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即 依計畫書所列工程項目進行規劃﹑設計及施工。自來水 、電力、電訊、天然氣等公用事業所需之地下管道土木 工程及其他必要設施，應協調各該事業機構配合規劃﹑ 設計，並按重劃工程進度施工。其所需經費，依規定應 由使用人分擔者，得列為重劃工程費用。」實施辦法第 39條訂有明文。依實施辦法所進行之重劃，乃係主管機 關以公權力主動發動重劃，稱之「公辦重劃」。與「自 辦重劃」，係土地所有權人發動者，有所不同。「公辦 重劃」，既係主管機關主動辦理，則具有濃厚之公權力 行政性質，是關於各種工程費用，均係主管機關決定為 已足。惟「自辦重劃」具「公私協力」性質，各種工程 費用非特應先記載重劃計畫書，經全體土地所有權人決 議通過，更應送經主管機關事後監督核定。準此，「自 辦重劃」之情形，主管機關不得越俎代庖，代替會員大 會作成任何決定，以尊重私法自治。次按「直轄市或縣 （市）主管機關辦理重劃區之電力、電信、自來水管線 工程所需工程費用或遷移費用，除法規另有規定，從其 規定外，由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構 ）依下列分擔原則辦理……。……土地所有權人自行辦 理市地重劃管線工程費用之分擔，得參照第1項規定， 以個案協商方式辦理。」平均地權條例施行細則第82條 之1第1項；第4項訂有明文。自前開條文第1項係「直轄 市或縣（市）主管機關辦理……」可知，該條項係用以 規範「公辦重劃」，而不及於「自辦重劃」，合先敘明 。其次，「公辦重劃」之情形，主管機關本係重劃之發 動、執行者，相關管線工程費用自無庸另行事後監督核 定。再者，該條第4項為「土地所有權人自行辦理市地 重劃管線工程費用之分擔，得參照第1項規定，以個案 協商方式辦理。」可知，於「自辦重劃」之情形，關於 管線工程費用，乃由重劃會與各管線事業機關（構）協 商辦理。詳言之，重劃會理事會就管線工程費用得與各 管線事業機關（構）協商之，惟對內應事前取得會員大 會同意或事後求得追認，並依獎勵辦法第33條第2項之 規定，送請各工程主管機關核定，俾收行政監督之效。 參加人主張管線工程費用，毋須工程主管機關核定云云 ，顯係混淆「公辦重劃」與「自辦重劃」之界限，委不 足採。 ⒍被告作成系爭原處分A、B時，違背被告所屬地政局分層負 責明細表，顯有裁量怠惰之情事： ⑴被告於102年7年9月準備程序中辯稱，其作成系爭原處 分A、B時，有各層級人員依法審查云云，然查：按「本 條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄 市政府；在縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券 之發行事項，中央主管機關為財政部。」平均地權條例 第2條定有明文。據此，關於自辦市地重劃業務，於臺 中市轄內，被告即為主管機關，合先敘明。次按「管轄 權非依法規不得設定或變更。」行政程序法第11條第5 項定有明文。又按「中央法令明定直轄市政府為地方主 管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得 以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。前項 情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方 式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。 」被告組織權限劃分自治條例第2條定有明文。行政機 關之管轄權原不得任意移轉，惟不排除依法規變更。依 前開自治條例，被告得準用「行政委任」之規定，將管 轄權移轉予下級機關。被告所屬地政局旋依該些規定， 取得國土測繪法及其子法、農地重劃條例及其子法、農 村社區土地重劃條例及其子法、地籍清理條例第4、5條 及其施行細則第5條之管轄權限。準此，關於自辦市地 重劃之管轄權，因未經委任，仍應由被告行使，先予陳 明。被告基於內部分層負責原則，責由被告所屬地政局 制訂「臺中市政府地政局分層負責明細表（甲表）」。 該明細表中，關於自辦市地重劃業務，僅列有「1.重劃 區範圍核定事項」、「2.重劃計畫書核定事項」、「3. 重劃計畫書公告事項」、「4.重劃區土地之禁限建及禁 止移轉公告事項」等四項。前該各列舉事項，分別得由 局（處）長或市長作最後之核定。惟「公共工程費用之 核定」、「計算負擔總計表之核定」，未見明列於前該 明細表中。依「明示其一，排除其他」之法理，「公共 工程費用之核定」、「計算負擔總計表之核定」，被告 並未授權由所屬地政局局長作成最終決定，而應由被告 之代表人，即臺中市市長為之。 ⑵查被告以102年7月2日陳報狀所提呈，系爭原處分A、B 之審查資料上，最終僅蓋用地政局局長之「甲章」。由 此可知，系爭原處分A、B，除未經地政局局長親自審查 外、更欠缺市長之審查。系爭原處分A、B，既未完成審 查流程，即倉促作成，則被告有裁量怠惰之情事，實堪 認定。 ㈤針對被告102年8月8日言詞辯論意旨狀，關於被告所屬地政 局分層負責明細表（乙表）部分，補充說明如下： ⒈按「本府分層負責明細表由本府定之。本府各局、處及委 員會分層負責明細表分甲表及乙表。甲表由各局、處及委 員會擬訂，報本府核定；乙表由各局、處及委員會定之， 報本府備查。」被告組織自治條例第14條（下稱組織條例 ）定有明文。又「本府各機關分層負責明細表，分為甲、 乙兩表，府稿部分為甲表，局、處、委員會稿部分為乙表 。」改制後被告各一級機關分層負責明細表訂定原則第1 點（下稱明細表訂定原則）訂有明文。 ⒉次按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市 為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。其有關土地 債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」平均地權條 例第2條定有明文。 ⒊查本件自辦市地重劃事件，係位於臺中市轄區，其主管機 關厥為被告。準此，有權對於工程費用、計算負擔總計表 為核定者，即為被告。易言之，被告作成前揭核定，自應 以「臺中市政府」名義發函。 ⒋被告基於分層負責原則，於組織自治條例第14條授權其所 屬一級機關得訂定分層負責明細表，包括甲表、乙表。其 中甲表部分，依組織條例、明細表訂定原則，指應以「臺 中市政府」名義發函之業務。此部分權限原屬被告，因分 層負責之故，將特定表列之業務，授權所屬一級機關人員 來審查、決定，並以被告名義行文。因涉及內部審查權限 授與，故甲表應經被告核定。而乙表部分，則指以「各一 級機關」名義發函之業務，因本屬各一級機關管轄範圍， 未涉內部審查權限授與，故僅須送請被告備查。從而，關 於重劃業務，既屬被告之權限，對外應以被告名義行文， 其分層負責明細表，自應使用「甲表」。 ⒌被告辯稱系爭原處分A、B，係依「乙表」作成而合法云云 ，顯有誤會。蓋重劃業務依法屬被告權限，被告並未依行 政程序法第15條第1項，將該管轄權限委任予被告所屬地 政局，被告所屬地政局就重劃業務根本無管轄權限。準此 ，「乙表」關於重劃業務部分，顯係誤列。實則，被告所 屬地政局誤認對重劃業務有管轄權限，始會將重劃業務列 入「乙表」；也正因此誤解，當初被告所屬地政局始會先 就公共工程預算書、圖、及計算負擔總計表予以核定或備 查。否則，倘被告所屬地政局就重劃業務有管轄權限而能 自行對外行文，何需自行撤銷前開核定處分？ ㈥綜上所述，被告作成系爭原處分A、B，實有諸多違法之處等 語。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告則以： ㈠按平均地權條例第60條第1項規定：「依本條例規定實施市 地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場 、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、 零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登 記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用 與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共 同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土 地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移 送法院強制執行。」又實施辦法第21條第1項規定：「土地 所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之項目如左：一 、公共設施用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠 、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中 學、停車場、零售市場等十項用地，扣○○○區○○○○道 路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有 權人按其土地受益比例所算得之負擔。二、費用負擔：指工 程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依 其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。」另 實施辦法第32條、第33條規定：「自辦市地重劃地區之公共 設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由 合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於 計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得 發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各該 工程主管機關備查。各該工程主管機關為前項核定時，應依 各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。重劃工程施 工期間，理事會應督促監造單位及施工廠商依有關施工規範 辦理，並定期申請各該工程主管機關會同實施查核。」、「 重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法 規定辦理。重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總 計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。前項計算負擔總 計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為 準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會 員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載 數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用 ，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重 劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」 ㈡依獎勵辦法第33條第2項規定：「重劃會於辦理重劃土地分 配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關 核定。」同條第3項規定：「前項計算負擔總計表有關工程 費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；……」經 查： ⒈參加人經第五次理、監事聯席會議決議通過，於100年3月 間依實施辦法第32條規定，申請「重劃區公共設施工程預 算書、圖第一次變更設計」核定，案經被告所屬地政局轉 送建設局審核，建設局以100年4月6日中市建土字第10000 26347號函復：「有關永春自辦市地重劃區第一次變更設 計公共設施乙案，……二、旨揭工程變更設計，貴局原送 之工程圖說尚有瑕疵（圖號：L-704、L-705、L-902)，經 永春自辦市地重劃區重劃會修正後，本局無其他意見，… …」，被告所屬地政局乃以100年4月13日中市地劃一字第 1000010159號函復：同意備查。然被告所屬地政局為補正 上開同意備查函恐有缺乏事務權限之瑕疵，以101年8月9 日中市地劃一字第1010029676號函自行撤銷上開100年4月 13日中市地劃一字第1000010159號函之處分後，被告另以 101年8月9日原處分A函復參加人：「貴會所送『臺中市永 春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第一次變更設計一 案』，同意核定，並自000年0月00日生效，請查照。」 ⒉參加人於100年1月19日惠永字第1000031號函送負擔總計 表暨相關附件資料報請被告核定，經審查後，被告所屬地 政局100年1月24日中市地劃一字第1000002225號函復要求 檢附相關憑證憑辦。該會復於同年4月18日惠永字第10000 178號函檢附相關資料，被告所屬地政局100年4月27日中 市地劃一字第1000011585號函復略以：審查發現地上物補 償費尚有多筆未領取，請儘速協調所有權人領取或辦理提 存後再行辦理；參加人又於同年5月13日申復但未被接受 ，仍應提存始能認列補償費，直至同年5月30日補齊後， 被告所屬地政局100年6月3日中市地劃一字第1000017232 號函同意核定「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔統計 表」。然被告所屬地政局為補正上開同意備查函恐有缺乏 事務權限之瑕疵，以101年8月9日中市地劃一字第1010029 677號函自行撤銷上開100年6月3日准予核定「臺中市永春 自辦市地重劃區計算負擔統計表」後，被告再以101年8月 9日原處分B函復參加人：「貴會所送『臺中市永春自辦市 地重劃區計算負擔總計表』同意核定，並自000年0月0日 生效，請查照。」 ㈢系爭原處分A、B為被告同意核定參加人所送公共設施工程預 算書、圖以及負擔總計表，並未限制人民之權益，且非經聽 證程序作成之行政處分、其他法規製作之各種規格化之處分 書、或依法製作之要式處分，符合前揭行政程序法第97 條 得不記明理由之情形，即略式（非標準）記載之處分，原告 主張系爭原處粉A、B有應記載事項欠缺，容有誤解。 ㈣系爭原處分A、B並無「溯及既往生效」之問題： ⒈按獎勵辦法第32條、第33條規定：「自辦市地重劃地區之 公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造， 並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算 ，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關 核定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計 畫，送請各該工程主管機關備查。各該工程主管機關為前 項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以 審查。重劃工程施工期間，理事會應督促監造單位及施工 廠商依有關施工規範辦理，並定期申請各該工程主管機關 會同實施查核。」、「重劃負擔之計算及土地交換分合設 計，依市地重劃實施辦法規定辦理。重劃會於辦理重劃土 地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主 管機關核定。前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送 經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之 拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準 ；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息 ，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提 交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額 ，重新計算之金額為準。」然如前所述，參加人送請審查 之公共設施設計書圖及工程預算以及重劃負擔總計表，除 被告所屬地政局外，尚經被告所屬建設局等主管機關審核 ，而臺中市於99年12月25日改制為直轄市，被告改制前各 局處原為單位改制後成為獨立機關，參加人於100年1月及 3月間分別向被告所屬地政局函報負擔總計表及公共設施 工程第一次變更設計預算書、圖，並依權責詳加審核後如 單以被告所屬地政局名義為行政處分，如被告所屬地政局 就各獨立主管機關審核之結果為行政處分，恐生「缺乏事 務權限」之瑕疵，自有不宜，故被告所屬地政局方以101 年8月9日中市地劃一字第1010029676號函、101年8月9日 中市地劃一字第1010029677號函撤銷被告所屬地政局先前 同意之核定備查函文。 ⒉按「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維 護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另 定失其效力之日期。」行政處分撤銷之效果，在使該處分 自始失其效力，故行政處分於成立當時之瑕疵而致撤銷時 ，其處分自始不能成立，應溯及既往失其效力，但溯及既 往，有時因破壞既成法律秩序，而有害於公益或過度侵害 當事人權益，基於此，被告於做成系爭原處分A、B時，除 以「臺中市政府」名義，重新同意核定負擔總計表及公共 設施工程第一次變更設計預算書、圖外，為維持先前地政 局已撤銷之核定處分前之效力，故於系爭原處分A、B分別 註記100年4月13日、100年6月3日為生效日期，並非單純 「溯及既往生效」，此瑕疵處分之治療，為程序上有瑕疵 之處分，經由補正而成為與合法要件相符之行為，從而系 爭原處分A、B，尚無違誤。 ㈤系爭原處分A、B並無裁量怠惰、裁量濫用、裁量縮減不應准 予核定而准予核定等違法： ⒈查，依獎勵辦法第14條及第15條規定，「工程設計、發包 」及「審核經費收支」為理事會及監事會之權責，有關「 臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第一次變 更設計案」係參加人委由嘉天工程顧問有限公司辦理完成 ，計增加145,726,993元，提經100年2月25日第五次理、 監事聯席會議決議通過（應出席理事13人、監事3人，實 際出席理事11人、監事3人，出席及決議符合法定人數） ，有會議紀錄影本可稽，合先陳明。 ⒉再查，依獎勵辦法第32條第1項規定：「自辦市地重劃地 區之公共設施工程，理事會應依有關規定之標準規劃、設 計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖 及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工 程主管機關核定，始得發包施工。……」所謂技師簽證意 指「工程技術事項、諸如規劃、設計、監造、鑑定、預算 、施工等，由擁有國家考試專業技師資格者，實際執行該 事項，或進行查核、核閱、複核、審查作業，並基於可令 人信服之證據，提出文件內容為真實，且與既定規範、準 則相符之意見或證明書，並於其上簽名、蓋章負責」。技 師法第12條第1項規定：「技師得受委託辦理本科技術事 項之規劃、設計、監造、研究、分析、試驗、評價、鑑定 、施工、製造、保養、檢驗、計畫管理及與本科技術有關 之事務。」依行政院公共工程委員會98年12月2日工程技 字第09800526520號令就技師簽證之範圍方式規定如下： 「……有關應由技師本人簽署並加蓋技師執業圖記之圖樣 、書表及技師簽署方式如下：㈠應逐頁簽署並加蓋技師執 業圖記者：1.基本設計圖。2.細部設計圖。3.各階段抽查 施工作業及抽驗材料設備之抽查（驗）之綜合研判總表。 ㈡應於封面或內容首頁簽署並加蓋技師執業圖記，且全份 文件應裝訂成冊、編目錄及頁碼並加蓋騎縫章者：1.測量 、地質調查及其他補充調查或勘測報告。2.規劃設計書及 可行性報告。3.工作計畫書。4.設計計算書。5. 工程預 算書。6.監造計畫書。7.公共工程監造報表。8.抽查施工 作業及抽驗材料設備之抽查（驗）紀錄表。9.調查報告。 10.鑑定報告。11.評估報告及檢測報告。㈢應就其審查之 下列文件或物件，於相關審查意見表（單）簽署並加蓋技 師執業圖記：施工廠商之施工計畫、品質計畫、預定進度 表、施工圖、器材樣品、材料設備、設備功能運轉測試報 表、試驗報告、竣工及結算文件。……」上開臺中市永春 自辦市地重劃區公共設施工預算書、施工圖說等經嘉天工 程顧問有限公司何竹天土木工程技師簽證，被告工程主管 機關就重劃區公共設施工預算書、施工圖說等同意核定， 並無違法。 ⒊有關重劃計畫書內數據係籌備會以概估性質計列，為實施 辦法第14條第1項第8款所明定，自與實際核定金額不符， 重劃計畫書所載工程費用備註欄內亦註記，以重劃會送請 主管機關核定金額為準，並公告及通知各土地所有權人。 原告認為公共設施工程第一次變更設計上修工程費用，暴 增3億餘元，亦非事實。查參加人進行該工程變更設計， 係配合區內高壓電無法遷移增列倒虹吸工程、配合細部計 畫個案變更調整工程設計內容、及臺中市道路挖補增列一 挖補費外，並增加區內有線電○○○區○○○○道工程所 致。參加人於100年3月11日惠永字第1000121號函將第一 次變更設計預算書、圖送被告所屬地政局於100年3月17日 中市地劃一字第1000007240號函轉被告所屬建設局核定， 案經該局100年4月6日中市建土字第1000026347號函復， 並經被告所屬地政局100年4月13日中市地劃一字第100001 0159號函同意備查，工程費計870,651,693元整。 ⒋依獎勵辦法第33條第2項規定：「重劃會於辦理重劃土地 分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管 機關核定。」同條第3項規定：「前項計算負擔總計表有 關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準； ……」經查該重劃區公共設施工程預算書、圖，業經被告 所屬建設局實質審核，嗣該重劃區內之負擔總計表經參加 人修正後以100年5月30日惠永字第1000276號函報核，有 關公共設施工程費金額即為870,651,693元，有臺中市永 春自辦市地重劃區重劃費用負擔一覽表影本可證，與原先 被告所屬建設局所核相符，則該重劃區有關工程費用，自 應以送經各工程主管機關核定之數額為準，是被告以101 年8月9日府授地劃一字第1010137739號函復參加人：「貴 會所送『臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖 第一次變更設計一案』，同意核定，並自000年0月00日生 效，請查照。」揆諸首揭獎勵辦法第32條、第33條規定， 原處分並無違法。 ⒌除上開審查外，參加人於100年1月19日惠永字第1000031 號函送負擔總計表暨相關附件資料報請核定時，被告所屬 地政局100年1月25日中市地劃一字第1000002225號函復要 求檢附相關憑證憑辦。參加人復於同年4月18日惠永字第1 0000178號函檢附相關資料，被告所屬地政局100年4月27 日中市地劃一字第1000011585號函復略以：審查發現地上 物補償費尚有多筆未領取，請儘速協調所有權人領取或辦 理提存後再行辦理；參加人又於同年5月13日申復但未被 接受，仍應提存始能認列補償費，直至同年5月30日補齊 後，被告所屬地政局100年6月3日中市地劃一字第1000017 232號函同意核定。期間先後達數月之久，絕非原告所稱 未作實質審查或裁量怠惰情事。 ⒍原告主張系爭原處分A、B未經地政局長親自審查，更欠缺 市長之審查，系爭原處分A、B未完成審查流程，被告有裁 量怠惰云云，然查：系爭原處分A、B為因應被告因升格為 直轄市，為補正前開被告所屬地政局100年4月13日中市地 劃一字第1000010159號函、100年6月3日中市地劃一字第1 000017232號函以被告所屬地政局名義恐有缺乏事務權限 之瑕疵，方再以被告名義為系爭原處分A、B，惟先前公共 設施預算書、圖以及負擔費用統計表，皆已依實施辦法第 32條、第33條規定，送請各該工程主管機關審查，此有10 0年4月13日中市地劃一字第1000010159號函、100年6月3 日中市地劃一字第1000017232號函之相關審查卷證可稽， 原告稱系爭原處分A、B未完成審查流程云云，自與事實不 符。再查：依據卷內被告所屬地政局分層負責明細表關於 自辦市地重劃業務關於「工程預算書圖審核事項」（即公 共工程費用之核定）、「重劃負擔總計表核定事項」為地 政局長核定決行，根本也非由市長審查核定，原告對此容 有誤解。依據卷內臺中市政府101年8月9日府授地劃一字 第1010137739號函卷影本、臺中市政府101年8月9日府授 地劃一字第1010137748號函卷影本，其內部公函稿為府文 之形式（發文主體為臺中市政府）並非為局文之形式，故 方以被告-乙○○市長為行政處分名義機關，上開處分並 無違反前開被告所屬地政局分層負責明細表之規定，且系 爭原處分A、B為府文函文前提下，也註明本案依分層負責 規定授權主管局長決行，又系爭原處分A、B為基於先前被 告主管機關審查之事實為決定，何來裁量怠惰之情形？ ㈥綜上所陳，揆諸首揭實施辦法第32條、第33條規定，原處分 並無不合，應予維持，原告之訴所陳各節，實無理由等情。 並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、參加人主張： ㈠關於工程費用： ⒈原告起訴狀第17頁第3段以下略以本件重劃案，關於公共 工程設施費用，重劃計畫書之數額（扣除管道管線工程、 雜項工程）合計僅492,180,000元；變更第一次公共設施 工程預算書中竟上修至870,651,693元，暴增378,471,693 元（請參閱起訴書第21頁最後一段），原告並主張依據內 政部83年3月15日台內地字第8303196號函及83年4月8日台 內地字第8304302號函，該公共工程設施費用之增加應由 會員大會通過修改重劃計畫書之方式辦理，而不得僅由參 加人理事會決議、主管機關核可方式辦理云云。經查，關 於公共工程設施費用，於81年12月30日施行之獎勵辦法第 31條規定：「重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市 地重劃實施辦法規定辦理。重劃會於辦理重劃土地分配前 ，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核 備。前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程 主管機關核定。工程費用、重劃費用及貸款利息，以送經 會員大會審議通過並經直轄市或縣（市）主管機關核定之 重劃計畫書所載數額為準。」但因公共工程設施費用事先 預估數額每每與實際發生之費用不合（因公共工程設施每 每有追加減及工程變更之情事發生），而如該公共工程設 施費用數額有變動即需召開會員大會以修正重劃計畫書者 ，對於重劃程序之進行顯然將造成不必要之延宕。為此， 95年6月22日獎勵辦法第33條規定（按參加人誤繕為89年7 月20日獎勵辦法第31條規定，下同）修正為：「重劃負擔 之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦 理。重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表 送請直轄市或縣（市）主管機關核定。前項計算負擔總計 表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為 準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交 會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書 所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工 程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補 償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」亦即 ，為因應公共工程設施每每有追加減及工程變更之情事， 於89年7月20日修正之獎勵辦法第31條亦已規定，公共工 程設施費用不再以重劃計畫書為準，而係以「送經各工程 主管機關核定之數額」為準，重劃計畫書所載公共工程設 施費用數額僅僅為概估性質。原告所引用內政部83年3月1 5日台內地字第8303196號函及83年4月8日台內地字第8304 302號函係依據81年12月30日施行之獎勵辦法所為之解釋 ，然依上開說明，89年7月20日修正之獎勵辦法第31條規 定，公共工程設施費用不再以重劃計畫書為準，而係以「 送經各工程主管機關核定之數額」為準，重劃計畫書所載 公共工程設施費用數額僅僅為概估性質。從而，實際發生 之公共工程設施費用如與重劃計畫書所載不合者，當無須 再行修訂重劃計畫書內容，僅需依據獎勵辦法第13條及第 14條規定由理事會及監事會辦理，並經主管機關核定即可 ，而本件被告依該獎勵辦法規定為本件公共工程設施費用 之核定，依法洵屬有據，原告空言指摘被告就此所為核定 違法云云，並無可採。 ⒉原告102年7月9日行政準備狀就此再行主張公共設施工程 費用就重劃計畫書所載數額增加，應先送交參加人會員大 會修改重劃計畫書，再報請主管機關核定云云，就原告該 等主張，參加人陳述意見如下。原告自陳本件重劃計畫書 就重劃費用已有載明「本計劃書開發總費用係屬預估，未 來應依實際發生之費用為準。」（請參閱原告102年7月9 日行政準備狀第5頁最後一段第1行以下），會員大會並依 此通過該重劃計畫書，另再依據獎勵辦法第31條（按為81 年12月30日修正公布之獎勵辦法）規定：「重劃負擔之計 算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。 重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請 直轄市或縣（市）主管機關核備。前項計算負擔總計表有 關工程費用，應以送經各工程主管機關核定。工程費用、 重劃費用及貸款利息，以送經會員大會審議通過並經直轄 市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書所載數額為準。 」則參加人以實際發生且被告核定之公共設施工程費用作 為負擔計算之依據，不但與會員大會決議相合，且符合獎 勵辦法第31條規定，原告指摘參加人就本件公共設施工程 費用就重劃計畫書所載數額增加，應先送交重劃會會員大 會修改重劃計畫書，再報請主管機關核定云云，原告該等 主張，洵屬無據。查關於公共工程設施費用，81年12月30 日施行之獎勵辦法第31條規定：「重劃負擔之計算及土地 交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。重劃會於 辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或 縣（市）主管機關核備。前項計算負擔總計表有關工程費 用，應以送經各工程主管機關核定。工程費用、重劃費用 及貸款利息，以送經會員大會審議通過並經直轄市或縣（ 市）主管機關核定之重劃計畫書所載數額為準。」其後於 89年7月20日修正為：「重劃負擔之計算及土地交換分合 設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。重劃會於辦理重劃 土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市） 主管機關核定。前項計算負擔總計表有關工程費用，應以 送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓 之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為 準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利 息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定 提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數 額，重新計算之金額為準。」（按此規定應為95年6月22 日修正公布之第33條），其修正之原因在於公共設施之工 程費用，每每有工程變更或追加而增減工程費用之情況， 重劃計畫書所載工程費用數額與實際發生者，幾乎皆會有 不相符之情形，而如依照81年12月30日施行之獎勵辦法第 31條規定，就該公共設施工程費用如需修改重劃計畫書者 ，勢必需要召開會員大會，而會員大會之召開每每因人數 不足而無法召開，而縱使有召開，但就工程費用之增加係 屬增加會員之負擔，如會員大會無故不作成同意增加工程 費用之決議者，則公共設施工程費用既有增加之必要，而 會員大會又不作成同意增加工程費用之決議者，將使重劃 工程無法完成，此對於重劃會或全體所有權人皆有不利之 影響，是以，89年7月20日修正獎勵辦法第31條規定不再 將公共設施之工程費用以重劃計畫書為準而改以主管機關 核定為準，以此解決因會員大會又不作成同意增加工程費 用之決議而使重劃工程無法完成之窘境，原告所主張公共 設施工程費用增加應由會員大會決議修改重劃計畫書，再 報請主管機關核定云云，與現行獎勵辦法規定不合。 ㈡關於電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電 視及監視系統工程費部分： ⒈原告起訴狀第24頁第三段以下略以公共工程設施費用、電 力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及 監視系統工程費，依獎勵辦法第33條規定，此等費用皆應 經主管機關核定，而電力管線、電信管線、瓦斯管線、自 來水管線、有線電視及監視系統工程費皆未經由主管機關 核定云云。然查，關於公共工程設施費用之核定，此業如 上述。另關於電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管 線、有線電視及監視系統工程費部分，依據實施辦法第39 條規定：「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關 應即依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。自來 水、電力、電訊、天然氣等公用事業所需之地下管道土木 工程及其他必要設施，應協調各該事業機構配合規劃、設 計，並按重劃工程進度施工。其所需經費，依規定應由使 用人分擔者，得列為重劃工程費用。」及平均地權條例施 行細則第82條之1規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦 理重劃區之電力、電信、自來水管線工程所需工程費用或 遷移費用，除法規另有規定，從其規定外，由參加重劃土 地所有權人與管線事業機關（構）依下列分擔原則辦理： 一、原有架空線路或管線辦理遷移時，應協調管線事業機 關（構）勘定遷移位置，管線事業機關（構）應依協調結 果配合辦理遷移，並負擔全數遷移費用。但同一工程限於 工地環境，需辦理多次遷移時，除最後一次費用由管線事 業機關（構）負擔外，其餘各次遷移費及用戶所有部分之 遷移費，均由參加重劃土地所有權人負擔。二、原有架空 之電力線路應永久遷移，經重劃區要求改為地下化者，遷 移費用除依前款規定辦理外，地下化所需變更設置費扣除 依原架空標準設計拆遷所需變更設置費用之差額，由參加 重劃土地所有權人與管線事業機關（構）各負擔二分之一 。三、新設電力採架空方式辦理者，所需工程費用由參加 重劃土地所有權人與管線事業機關（構）各負擔二分之一 ；採地下化方式辦理者，管線之土木工程費用，由參加重 劃土地所有權人與管線事業機關（構）各負擔二分之一。 四、新設電信採架空方式辦理者，所需工程費用由管線事 業機關（構）全部負擔；採地下化方式辦理者，管線之土 木工程費用，由參加重劃土地所有權人負擔三分之一，管 線事業機關（構）負擔三分之二。五、新設自來水管線之 工程費用，由參加重劃土地所有權人全部負擔。六、新設 電力、電信管線工程需施設之電氣設備及纜線費用，由管 線事業機關（構）全部負擔。重劃區內天然氣、有線電視 及其他管線工程費用，以個案協商方式辦理。重劃區外新 設管線之工程費用，由管線事業機關（構）全部負擔。但 自來水管線因重劃區位置或地勢特殊需增加設備之工程費 用，得以個案協商方式辦理。土地所有權人自行辦理市地 重劃管線工程費用之分擔，得參照第1項規定，以個案協 商方式辦理。」關於電力管線、電信管線、瓦斯管線、自 來水管線、有線電視及監視系統工程費用部分，法令已規 定逕以重劃會與各該事業機構分擔之費用作為重劃工程費 用，此部分既有法令明文規定，即無再須由主管機關核定 。被告96年12月17日府建工字第0960291766號函核定永春 自辦市地重劃區工程預算書、圖，屬公共設施工程。至於 公用事業管線工程，所需工程費用或遷移費用之分擔，即 依照上開實施辦法第39條規定及平均地權條例施行細則第 82條之1規定辦理，電力管線工程重劃會負擔二分之一、 電信重劃會負擔三分之一、天然氣重劃會負擔90%、自來 水管線工程重劃會全額負擔。社區監控、有線電視及其他 管道係預為施作工程，係避免交地後即開挖，有助於重劃 後土地價值及效益提昇，符合同細則條文第2項規定，自 可納入重劃共同負擔。原告主張該等費用不應納入計算負 擔總計表或應另行由主管機關核定云云，顯然於法有悖。 ⒉原告102年7月9日行政準備狀就此再行主張實施辦法第39 條及平均地權條例施行細則第82條之1規定係關於「公辦 重劃」之規定，而本件係屬「自辦重劃」並不適用市地重 劃實施辦法第39條及平均地權條例施行細則第82條之1規 定云云，就原告該等主張，參加人陳述意見如下：依獎勵 辦法第1條規定「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條 例）第58條第2項規定訂定之。」獎勵辦法之母法為平均 地權條例，平均地權條例施行細則第82條之1規定，當然 適用於本件「自辦重劃」程序，原告主張平均地權條例施 行細則第82條之1規定僅適用於「公辦重劃」而不適用於 「自辦重劃」，已有不合。再依獎勵辦法第2條「土地所 有權人自行辦理市地重劃，依本辦法之規定。本辦法未規 定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」關於「自辦重劃 」之程序，如獎勵辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法 之規定，而獎勵辦法關於公共設施工程費用、電力管線、 電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統 工程費，既然未有規定，是以，關於「自辦重劃」之公共 設施工程費用及電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水 管線、有線電視及監視系統工程費，自應準用實施辦法第 39條規定，原告主張實施辦法第39條係關於「公辦重劃」 之規定，不適用於本件「自辦重劃」云云，顯無可採。末 查，依獎勵辦法第33條第1項規定「重劃負擔之計算及土 地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。」而公 共設施工程費用及電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來 水管線、有線電視及監視系統工程費，係關於重劃負擔之 計算，而獎勵辦法關於公共設施工程費用、電力管線、電 信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工 程費，既然未有規定，則依獎勵辦法第33條第1項規定， 關於「自辦重劃」之公共設施工程費用及電力管線、電信 管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程 費，自應適用實施辦法第39條規定，此益徵原告主張不可 採。 ㈢關於拆遷補償費用部分：原告起訴狀第27頁第二段以下略以 依獎勵辦法第33條規定，拆遷補償費用應先由理事會查定後 ，提交會員大會通過，而本件參加人章程第8條規定就拆遷 補償費用數額之決定授權由理事會辦理，但此非可授權事項 ，且本件理事會做成拆遷補償費用數額之決議，亦有瑕疵云 云。依獎勵辦法第33條第2項規定：「前項計算負擔總計表 有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準； 土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大 會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額 為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及 理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費 用加總數額，重新計算之金額為準。」及獎勵辦法第11條第 1項後段及第2項規定：「會員大會之權責如左：一、通過或 修改章程。二、選任或解任理、監事。三、監督理事、監事 職務之執行。四、追認或修正重劃計畫書。五、重劃分配結 果之認可。六、抵費地之處分。七、預算及決算之審議。八 、理事會、監事會提請審議事項。九、本辦法規定應提會員 大會審議之事項。十、其他重大事項。會員大會對於前項各 款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地 面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。第2項之權責 ，除第1款至第4款及第8款外，得經會員大會決議授權由理 事會辦理。」而補償費數額之查定及確定既非獎勵辦法第11 條第1項第1款至第4款及第8款之事項，本件參加人章程第8 條規定就拆遷補償費用數額之決定授權由理事會辦理，依法 並無不合。又本件參加人提報負擔總計表時，皆依上開規定 計算，被告本應准於核定並認列，但被告為確保土地所有權 人權益，經嚴加審核，將列冊補償未具領或未辦理提存之補 償費120,744,779元整，全數剔除，致使平均負擔比率降至 49.47%，遠比章程第16條第2項平均負擔比率50%為低，被告 就此確實有實質審查，原告指摘被告有裁量怠惰等違法事由 ，並無可採。 ㈣關於系爭原處分A、B是否有違反行政程序法第96條規定部分 ：查「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分 相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居 所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代 表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人 之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二 、主旨、事實、理由及其法令依據。三、有附款者，附款之 內容。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人 或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量 行政處分，得不經署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、 月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救 濟方法、期間及其受理機關。前項規定於依前條第2項作成 之書面，準用之。」固為行政程序法第96條所明定，然依同 法第97條規定「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得 不記明理由︰一、未限制人民之權益者。二、處分相對人或 利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之 理由者。三、大量作成之同種類行政處分或以自動機器作成 之行政處分依其狀況無須說明理由者。四、一般處分經公告 或刊登政府公報或新聞紙者。五、有關專門知識、技能或資 格所為之考試、檢定或鑑定等程序。六、依法律規定無須記 明理由者。」，如行政處分未限制人民之權益者或處分相對 人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處 分之理由者，得不記明理由。經查，系爭原處分A、B係分別 就「變更第一次公共工程預算書、圖」及「計算負擔總計表 」為核定，被告就此核定之依據為獎勵辦法規定，該核定係 使自辦重劃程序完成，而原告為該自辦重劃程序之所有權人 之一，該自辦重劃程序完成，對於原告係屬有利益事項，此 依行政程序法第97條第1款規定，系爭原處分A、B自無須附 理由。原告另主張該重劃費用之變動對於其權益有影響云云 。然查，被告對於重劃費用之核定並未有終局確定之效力， 原告如就該重劃費用或其負擔之計算有爭執者，仍得循民事 訴訟程序或行政救濟程序主張權利，原告主張其因系爭原處 分A、B而權益受損或受限制，容有不合。再者，原告起訴狀 自陳「被告所屬地政局於原告提起第一次訴願後，翌日隨即 以原處分機關無事務權限為由，自行撤銷前揭行政處分（原 證九）；被告就第一次訴願，亦認原處分已經消滅，訴願不 合法，駁回原告之訴願；被告並作成系爭原處分A，同意核 定『臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第一次 變更設計一案』，及系爭原處分B，同意核定「臺中市永春 自辦市地重劃區計算負擔總計表」。」依此，原告無待被告 之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者，此依行政程序法 第97條第2款規定，系爭原處分A、B處分自無須附理由。 五、兩造之爭點：系爭原處分A、B是否符合行政處分之要式規定 ？系爭原處分A是否有「溯及既往生效」、「違反比例原則 」、「違反利益衡平原則」之違法？本案公共設施工程費用 增加，「變更第一次公共設施工程預算書」之理事會決議是 否違背參加人會員大會之決議及牴觸參加人章程，而屬無效 ？被告所為系爭原處分A、B是否適法？經查： ㈠按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直 轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券之 發行事項，中央主管機關為財政部。」、「依本條例規定實 施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊 樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車 場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及 未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃 費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比 例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建 築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者， 得移送法院強制執行。」、「土地所有權人依本條例第60條 規定，應共同負擔之項目如左：一、公共設施用地負擔：指 重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園 、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等 十項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記 地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所 算得之負擔。二、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款 利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定 重劃後地價折價抵付之負擔。」、「自辦市地重劃地區之公 共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委 由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應 於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始 得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各 該工程主管機關備查。各該工程主管機關為前項核定時，應 依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。重劃工程 施工期間，理事會應督促監造單位及施工廠商依有關施工規 範辦理，並定期申請各該工程主管機關會同實施查核。」、 「重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦 法規定辦理。重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔 總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。前項計算負擔 總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額 為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交 會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所 載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費 用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與 重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」分別為平均地 權條例第2條、第60條第1項、市地重劃實施辦法第21條第1 項、獎勵辦法（95年6月22日修正公布）第32條、第33條所 規定規定。 ㈡訴外人黃志清等依行為時獎勵辦法第7條規定申請發起自辦 市地重劃，經被告於93年11月11日以府地劃字第0930184097 號函准予成立永春自辦市地重劃區籌備會。嗣經被告於95年 11月21日以府地劃字第0950245619號函核定重劃範圍，原告 所有坐落臺中市○○區○○段563、563-1、563-2、564、56 4-1、564-2、565、573及574地號等9筆土地，位於該重劃區 範圍內。嗣該籌備會於95年12月6日依獎勵辦法相關規定， 向被告提出重劃計畫書，經被告依獎勵辦法第27條第1項規 定審查，認系爭重劃區範圍總面積約53.7908公頃（含私有 46.0758公頃），土地所有權人總數840人（含公有2人）， 籌備會徵得重劃區內私有土地所有權人數425人（58.38%） 及其面積26.38公頃（57.31%）均逾半數之同意，符合平均 地權條例第58條第3項規定，被告以96年1月5日府地劃字第 0960002865號函核定重劃計畫書。籌備會旋依獎勵辦法第27 條第2項規定，於96年1月5日以惠永字第096001號公告「臺 中市永春自辦市地重劃區重劃計畫書、圖」，該重劃計畫書 公告於被告所屬地政局、臺中市南屯區公所及籌備會公告欄 ，公告期間自96年1月5日至96年2月4日止。籌備會另以96年 1月6日惠永字第000000-0號函通知重劃區內土地所有權人， 續以96年6月15日惠永字第0960065號函知所有權人訂於96年 6月27日召開第2次會員大會，並於該次大會選出理事及監事 ，被告於籌備會陳報會議紀錄後，以96年7月6日府地劃字第 0960145930號函核准成立「臺中市永春自辦市地重劃區重劃 會」（即參加人）。嗣參加人經第五次理、監事聯席會議決 議通過，於100年3月間依獎勵辦法第32條規定，申請「重劃 區公共設施工程預算書、圖第一次變更設計」核定，經被告 所屬地政局轉送被告所屬建設局審核，該局以100年4月6日 中市建土字第1000026347號函復：「有關永春自辦市地重劃 區第一次變更設計公共設施乙案，……二、旨揭工程變更設 計，貴局原送之工程圖說尚有瑕疵（圖號：L-704、L-705、 L-902），經永春自辦市地重劃區重劃會修正後，本局無其 他意見，……」，被告所屬地政局乃以100年4月13日中市地 劃一字第1000010159號函復：同意備查。嗣參加人依獎勵辦 法第33條規定，檢送「負擔總計表」申請核定，亦經被告所 屬地政局於100年6月3日以中市地劃一字第1000017232號函 復：同意核定。原告不服，於101年8月8日以利害關係人身 分提起訴願，被告所屬地政局遂以101年8月9日中市地劃一 字第1010029676號函自行撤銷100年4月13日准予「重劃區公 共設施工程預算書、圖第一次變更設計」備查案；並以101 年8月9日中市地劃一字第1010029677號函自行撤銷100年6月 3日「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表」同意核 定案。由被告另以101年8月9日府授地劃一字第1010137739 號函（原處分A）復參加人：「貴會所送『臺中市永春自辦 市地重劃區公共設施預算書、圖第一次變更設計一案』，同 意核定，並自000年0月00日生效，請查照。」、以101年8月 9日府授地劃一字第1010137748號函（原處分B）復參加人： 「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表』 同意核定，並自000年0月0日生效，請查照。」等情，為兩 造所不爭執，並有參加人章程、被告96年1月5日府地劃字第 0960002865號函、臺中市永春自辦市地重劃區重劃計劃書、 參加人經第五次理、監事聯席會議紀錄、重劃區公共設施工 程第一次變更設計施工預算書、圖、被告所屬建設局100年4 月6日中市建土字第1000026347號函、被告所屬地政局100年 4月12日中市地劃一字第1000010159號函、被告所屬地政局 於100年6月3日以中市地劃一字第1000017232號函、被告所 屬地政局101年8月9日中市地劃一字第1010029676號函、101 年8月9日中市地劃一字第1010029677號函、被告101年8月9 日府授地劃一字第1010137739號函（原處分A）、被告101年 8月9日府授地劃一字第1010137748號函（原處分B）附卷可 稽（見本院卷第26頁至第28頁、第88頁至第94頁、第109頁 至第110頁、第145頁至第148頁、第190頁至第199頁、第217 頁至第218頁、第224頁至第260頁、第461頁至第470頁）， 揆諸前揭規定，原處分並無違誤。 ㈢原告雖起訴主張，系爭原處分A、B有應記載事項欠缺，及溯 及既往而無效，被告之處分有無裁量怠惰、裁量濫用、裁量 縮減不應准予核定卻准予核定，且公共工程設施費用、電力 管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視 系統工程費，依獎勵辦法第33條規定，此等費用皆應經主管 機關核定，參加人之電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來 水管線、有線電視及監視系統工程費皆未經由主管機關核定 等違法情事，然查： ⒈按「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理 由︰一、未限制人民之權益者。二、處分相對人或利害關 係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由 者。三、大量作成之同種類行政處分或以自動機器作成之 行政處分依其狀況無須說明理由者。四、一般處分經公告 或刊登政府公報或新聞紙者。五、有關專門知識、技能或 資格所為之考試、檢定或鑑定等程序。六、依法律規定無 須記明理由者。」行政程序法第97條定有明文。而系爭原 處分A、B係被告同意核定參加人所送公共設施工程預算書 、圖以及負擔總計表，並未限制人民之權益，且非經聽證 程序作成之行政處分、各種規格化之處分書、或依法製作 之要式處分，符合行政程序法第97條規定得不記明理由之 情形，原告主張系爭原處分A、B有應記載事項欠缺，尚有 誤會。 ⒉按「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維 護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另 定失其效力之日期。」行政程序法第118條所規定，本件 參加人經第五次理、監事聯席會議決議通過，於100年3月 間依實施辦法第32條規定，申請「重劃區公共設施工程預 算書、圖第一次變更設計」核定，經被告所屬地政局轉送 建設局審核，被告所屬建設局以100年4月6日中市建土字 第1000026347號函復略以：「有關永春自辦市地重劃區第 一次變更設計公共設施乙案，……二、旨揭工程變更設計 ，貴局原送之工程圖說尚有瑕疵（圖號：L-704、L-705、 L-902)，經永春自辦市地重劃區重劃會修正後，本局無其 他意見，……」，被告所屬地政局以100年4月13日中市地 劃一字第1000010159號函復：同意備查。被告所屬地政局 為補正上開同意備查函恐有缺乏事務權限之瑕疵，以101 年8月9日中市地劃一字第1010029676號函自行撤銷上開10 0年4月13日中市地劃一字第1000010159號函之處分後，被 告另以101年8月9日原處分A函復參加人：「貴會所送『臺 中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第一次變更 設計一案』，同意核定，並自000年0月00日生效，請查照 。」另參加人於100年1月19日惠永字第1000031號函送負 擔總計表暨相關附件資料報請被告核定，經審查後，被告 所屬地政局100年1月24日中市地劃一字第1000002225號函 復要求檢附相關憑證憑辦。參加人於同年4月18日惠永字 第10000178號函檢附相關資料，經被告所屬地政局100年4 月27日中市地劃一字第1000011585號函復略以：審查發現 地上物補償費尚有多筆未領取，請儘速協調所有權人領取 或辦理提存後再行辦理；參加人再於同年5月13日申復， 然未為被告接受，認仍應提存始能認列補償費，至100年5 月30日補齊相關資料後，被告所屬地政局100年6月3日中 市地劃一字第1000017232號函同意核定「臺中市永春自辦 市地重劃區計算負擔統計表」。然被告所屬地政局為補正 上開同意備查函恐有缺乏事務權限之瑕疵，乃以101年8月 9日中市地劃一字第1010029677號函自行撤銷上開100年6 月3日准予核定「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔統 計表」後，被告再以101年8月9日原處分B函復參加人：「 貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表』 同意核定，並自000年0月0日生效，請查照。」而「違法 行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或 為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效 力之日期。」已如前述，是行政處分撤銷之效果，在使該 處分自始失其效力，故行政處分於成立當時之瑕疵而致撤 銷時，其處分自始不能成立，應溯及既往失其效力，但溯 及既往，有時因破壞既成法律秩序，而有害於公益或過度 侵害當事人權益，本件被告於做成系爭原處分A、B時，除 以「臺中市政府」名義，重新同意核定負擔總計表及公共 設施工程第一次變更設計預算書、圖外，為維持先前地政 局已撤銷之核定處分前之效力，故於系爭原處分A、B分別 註記100年4月13日、100年6月3日為生效日期，並非單純 「溯及既往生效」，此程序上有瑕疵之處分，經由補正而 成為與合法要件相符之行為，從而系爭原處分A、B，並無 原告所主張有溯及既往而無效之情事。 ⒊又「理事會之權責如下：一、召開會員大會並執行其決議 。二、代為申請貸款。三、土地改良物或墳墓拆遷補償數 額之查定。四、工程設計、發包、施工、監造、驗收及移 管。五、異議之協調處理。六、撰寫重劃報告。七、其他 重劃業務應辦事項。理事會對於前項各款事項之決議，應 有理事四分之三以上之出席，出席理事三分之二以上同意 行之。理事會執行重劃業務時，得視實際需要雇用各種專 業人員辦理或委託法人、學術團體辦理。」、「監事會之 權責如下：一、監察理事會執行會員大會之決議案。二、 監察理事會執行重劃業務。三、審核經費收支。四、監察 財務及財產。五、其他依權責應監察事項。監事會對於前 項各款事項之決議，應有監事四分之三以上之出席，出席 監事三分之二以上之同意行之。重劃會不設監事會時，第 1項各款所列事項，由監事一人行之。」為獎勵辦法第14 條及第15條所規定，由上開規定可知「工程設計、發包」 及「審核經費收支」為理事會及監事會之權責，有關「臺 中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第一次變更 設計案」係參加人委由嘉天工程顧問有限公司辦理完成， 計增加145,726,993元（見本院卷第248頁，即第一次變更 設計施工預算書第19頁），提經參加人100年2月25日第五 次理、監事聯席會議決議通過（應出席理事13人、監事3 人，實際出席理事11人、監事3人，出席及決議符合法定 人數），有會議紀錄影本在卷可參（見本院卷第224頁及 第225頁），而89年7月20日修正公布之獎勵辦法第32條第 1項亦規定：「自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事 會應依有關規定之標準規劃、設計及監造，並委由合格之 相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算 負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發 包施工。……」所謂技師簽證應係指技師法第12條第1項 規定「技師得受委託辦理本科技術事項之規劃、設計、監 造、研究、分析、試驗、評價、鑑定、施工、製造、保養 、檢驗、計畫管理及與本科技術有關之事務。」而言，再 就技師簽證之範圍方式，行政院公共工程委員會98年12月 2日工程技字第09800526520號令就此為：「……有關應由 技師本人簽署並加蓋技師執業圖記之圖樣、書表及技師簽 署方式如下：㈠應逐頁簽署並加蓋技師執業圖記者：1.基 本設計圖。2.細部設計圖。3.各階段抽查施工作業及抽驗 材料設備之抽查（驗）之綜合研判總表。㈡應於封面或內 容首頁簽署並加蓋技師執業圖記，且全份文件應裝訂成冊 、編目錄及頁碼並加蓋騎縫章者：1.測量、地質調查及其 他補充調查或勘測報告。2.規劃設計書及可行性報告。3. 工作計畫書。4.設計計算書。5.工程預算書。6.監造計畫 書。7.公共工程監造報表。8.抽查施工作業及抽驗材料設 備之抽查（驗）紀錄表。9.調查報告。10.鑑定報告。11. 評估報告及檢測報告。㈢應就其審查之下列文件或物件， 於相關審查意見表（單）簽署並加蓋技師執業圖記：施工 廠商之施工計畫、品質計畫、預定進度表、施工圖、器材 樣品、材料設備、設備功能運轉測試報表、試驗報告、竣 工及結算文件。……」之釋示，以上開工程技術事項、諸 如規劃、設計、監造、鑑定、預算、施工等，其目的乃由 擁有國家考試專業技師資格者，並實際執行該事項，而進 行查核、核閱、複核、審查作業，提出文件內容為真實， 且與既定規範、準則相符之意見或證明書，並於其上簽名 、蓋章負責，方足以令人信服，本件上開臺中市永春自辦 市地重劃區公共設施工程第一次變更設計施工預算書、施 工圖說等（見本院卷第226頁至第252頁），經嘉天工程顧 問有限公司何竹天土木工程技師簽證，被告工程主管機關 就重劃區公共設施工預算書、施工圖說等同意核備，並無 違誤。 ⒋況有關重劃計畫書內數據係籌備會以概估性質計列，為實 施辦法第14條第1項第8款所明定，自會與實際核定金額不 符，重劃計畫書所載工程費用備註欄內亦註記「本計畫書 開發總費用係屬預估，未來應依實際發生之費用為準」（ 本院卷第79頁至第88頁原告所提臺中市永春自辦市地重劃 區重劃計畫書－捌、預估費用負擔：一、費用負擔總額概 括欄下之註。本院卷第253頁至第260頁被告所提該重劃計 畫書亦同此記載），而參加人於100年3月11日惠永字第10 00121號函將第一次變更設計預算書、圖送被告所屬地政 局於100年3月17日中市地劃一字第1000007240號函轉被告 所屬建設局核定，經該局100年4月6日中市建土字第10000 26347號函復，並經被告所屬地政局100年4月13日中市地 劃一字第1000010159號函同意備查，工程費計870,651,69 3元。此有上開函文及第一次變更設計總表【預算】等件 附於訴願卷可稽（見訴願卷第37頁至第43頁），是參加人 依89年7月20日修正公布之獎勵辦法第31條第第1項、第2 項（95年6月22日修正公布之獎勵辦法為第33條第2項、第 3項，101年2月4日修正公布之獎勵辦法為第33條第2項、 第3項）規定，送請主管機關核備，自符合法律規定。而 該重劃區公共設施工程預算書、圖，業經被告所屬建設局 實質審核，嗣該重劃區內之負擔總計表經參加人修正後以 100年5月30日惠永字第1000276號函報核，有關公共設施 工程費金額即為870,651,693元，有臺中市永春自辦市地 重劃區重劃費用負擔一覽表影本在卷可證，與被告所屬建 設局所核相符，則該重劃區有關工程費用，自應以送經各 工程主管機關核定之數額為準，是被告以101年8月9日府 授地劃一字第1010137739號函復參加人：「貴會所送『臺 中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第一次變更 設計一案』，同意核定，並自000年0月00日生效，請查照 。」，揆諸首揭獎勵辦法第32條、第33條規定，原處分並 無違誤。另參加人於100年1月19日惠永字第1000031號函 送負擔總計表暨相關附件資料報請核定時，被告所屬地政 局100年1月25日中市地劃一字第1000002225號函復要求檢 附相關憑證憑辦。參加人復於同年4月18日惠永字第10000 178號函檢附相關資料，被告所屬地政局100年4月27日中 市地劃一字第1000011585號函復略以：審查發現地上物補 償費尚有多筆未領取，請儘速協調所有權人領取或辦理提 存後再行辦理；參加人又於同年5月13日申復但未被接受 ，仍應提存始能認列補償費，直至同年5月30日補齊後， 被告所屬地政局100年6月3日中市地劃一字第1000017232 號函同意核定。期間先後達數月之久，並非原告所主張被 告未作實質審查之情形。 ⒌至原告主張系爭原處分A、B未經地政局長親自審查，更欠 缺市長之審查，系爭原處分A、B未完成審查流程，被告有 裁量怠惰云云，然查：系爭原處分A、B為因應被告因升格 為直轄市（按被告於99年12月25日與臺中縣合併升格為直 轄市），為補正前開被告所屬地政局100年4月13日中市地 劃一字第1000010159號函、100年6月3日中市地劃一字第1 000017232號函以被告所屬地政局名義恐有缺乏事務權限 之瑕疵，方再以被告名義為系爭原處分A、B，惟先前公共 設施預算書、圖以及負擔費用統計表，皆已依實施辦法第 32條、第33條規定，送請各該工程主管機關審查，此有10 0年4月13日中市地劃一字第1000010159號函、100年6月3 日中市地劃一字第1000017232號函之相關審查卷證可證（ 見本院卷第378頁至第509頁被告所提上開資料），已如前 述，原告主張系爭原處分A、B未完成審查流程云云，自與 事實不符。再被告所屬地政局分層負責明細表（見本院卷 第510頁至第528頁之分層負責明細表）關於自辦市地重劃 業務關於「工程預算書圖審核事項」（即公共工程費用之 核定）、「重劃負擔總計表核定事項」為地政局長核定決 行（見本院卷第514頁反面），亦非由市長審查核定，原 告對此容有誤解。再臺中市政府101年8月9日府授地劃一 字第1010137739號函、臺中市政府101年8月9日府授地劃 一字第1010137748號函影本，其內部公函稿為臺中市政府 函（稿）之形式（及發文主體為臺中市政府）並非以地政 局函文之形式，自應以被告為行政處分名義機關，上開處 分並無違反前開被告所屬地政局分層負責明細表之規定， 且系爭原處分A、B為臺中市政府函文下，亦註明本案依分 層負責規定授權主管局長決行，又系爭原處分A、B為基於 先前被告主管機關審查之事實為決定，亦無裁量怠惰之情 事。 ⒍原告另主張公共設施工程費用就重劃計畫書所載數額增加 ，應先送交參加人會員大會修改重劃計畫書，再報請主管 機關核定云云，然查重劃計畫書就重劃費用已有載明「本 計劃書開發總費用係屬預估，未來應依實際發生之費用為 準。」會員大會並依此通過該重劃計畫書，依81年12月30 日修正公布之獎勵辦法第31條雖規定：「重劃負擔之計算 及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。重 劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直 轄市或縣（市）主管機關核備。前項計算負擔總計表有關 工程費用，應以送經各工程主管機關核定。工程費用、重 劃費用及貸款利息，以送經會員大會審議通過並經直轄市 或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書所載數額為準。」 其後於89年7月20日修正之第31條規定為：「重劃負擔之 計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理 。重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送 請直轄市或縣（市）主管機關核備。前項計算負擔總計表 有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準 ；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會 員大會通過之數額為準；其餘重劃費用及貸款利息，以重 劃計畫書所載數額為準」（此規定於95年6月22日修正公 布為第33條：其規定為：「重劃負擔之計算及土地交換分 合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。重劃會於辦理重 劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市 ）主管機關核定。前項計算負擔總計表有關工程費用，應 以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳 墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額 為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款 利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查 定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總 數額，重新計算之金額為準。」），其修正之原因在於公 共設施之工程費用，每每有工程變更或追加而增減工程費 用之情況，重劃計畫書所載工程費用數額與實際發生者， 幾乎皆會有不相符之情形，如依照81年12月30日施行之獎 勵辦法第31條規定，就該公共設施工程費用如需修改重劃 計畫書者，勢必需要召開會員大會，而會員大會之召開每 每因人數不足而無法召開，而縱使有召開，但就工程費用 之增加係屬增加會員之負擔，如會員大會無故不作成同意 增加工程費用之決議者，則公共設施工程費用既有增加之 必要，而會員大會不作成同意增加工程費用之決議者，將 使重劃工程擱置延宕，甚至無法完成，此對於重劃會或全 體土地所有權人皆有不利之影響，是以，89年7月20日修 正獎勵辦法第31條規定不再將公共設施之工程費用以重劃 計畫書為準而改以主管機關核定為準，以此解決因會員大 會又不作成同意增加工程費用之決議而使重劃工程無法完 成之窘境，而參加人以實際發生且被告核定之公共設施工 程費用作為負擔計算之依據，不但與會員大會決議相合， 且符合獎勵辦法第31條規定，原告主張參加人應就本件公 共設施工程費用就重劃計畫書所載數額增加，應先送交重 劃會會員大會修改重劃計畫書，再報請主管機關核定云云 ，核與現行獎勵辦法規定不合，亦非可採。雖參加人章程 第8條第1項關於會員大會之權責，其第4項及第7項有規定 「追認或修正重劃計畫書」、「預算及決算之審議」，其 增加工程費用是否有經會員大會通過或決議，惟此為土地 所有權人之原告與參加人民事之糾葛，核與被告核定其公 共設施工程費用無涉。 ⒎關於原告爭執電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管 線、有線電視及監視系統工程費部分：原告主張公共工程 設施費用、電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線 、有線電視及監視系統工程費，依獎勵辦法第33條規定， 此等費用皆應經主管機關核定，參加人之電力管線、電信 管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程 費皆未經由主管機關核定云云。惟查，關於公共工程設施 費用之核定，業如上述。另關於電力管線、電信管線、瓦 斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費部分， 依據實施辦法第39條規定：「重劃計畫書經上級主管機關 核定後，主管機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃、 設計及施工。自來水、電力、電訊、天然氣等公用事業所 需之地下管道土木工程及其他必要設施，應協調各該事業 機構配合規劃、設計，並按重劃工程進度施工。其所需經 費，依規定應由使用人分擔者，得列為重劃工程費用。」 及平均地權條例施行細則第82條之1規定：「直轄市或縣 （市）主管機關辦理重劃區之電力、電信、自來水管線工 程所需工程費用或遷移費用，除法規另有規定，從其規定 外，由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構）依下 列分擔原則辦理：一、原有架空線路或管線辦理遷移時， 應協調管線事業機關（構）勘定遷移位置，管線事業機關 （構）應依協調結果配合辦理遷移，並負擔全數遷移費用 。但同一工程限於工地環境，需辦理多次遷移時，除最後 一次費用由管線事業機關（構）負擔外，其餘各次遷移費 及用戶所有部分之遷移費，均由參加重劃土地所有權人負 擔。二、原有架空之電力線路應永久遷移，經重劃區要求 改為地下化者，遷移費用除依前款規定辦理外，地下化所 需變更設置費扣除依原架空標準設計拆遷所需變更設置費 用之差額，由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構 ）各負擔二分之一。三、新設電力採架空方式辦理者，所 需工程費用由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構 ）各負擔二分之一；採地下化方式辦理者，管線之土木工 程費用，由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構） 各負擔二分之一。四、新設電信採架空方式辦理者，所需 工程費用由管線事業機關（構）全部負擔；採地下化方式 辦理者，管線之土木工程費用，由參加重劃土地所有權人 負擔三分之一，管線事業機關（構）負擔三分之二。五、 新設自來水管線之工程費用，由參加重劃土地所有權人全 部負擔。六、新設電力、電信管線工程需施設之電氣設備 及纜線費用，由管線事業機關（構）全部負擔。重劃區內 天然氣、有線電視及其他管線工程費用，以個案協商方式 辦理。重劃區外新設管線之工程費用，由管線事業機關（ 構）全部負擔。但自來水管線因重劃區位置或地勢特殊需 增加設備之工程費用，得以個案協商方式辦理。土地所有 權人自行辦理市地重劃管線工程費用之分擔，得參照第1 項規定，以個案協商方式辦理。」關於電力管線、電信管 線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費 用部分，法令已規定逕以重劃會與各該事業機構分擔之費 用作為重劃工程費用，此部分既有法令明文規定，即無再 由主管機關予以核定之理。被告96年12月17日府建工字第 0960291766號函核定永春自辦市重劃區工程預算書、圖， 屬公共設施工程。至於公用事業管線工程，所需工程費用 或遷移費用之分擔，即依照上開實施辦法第39條規定及平 均地權條例施行細則第82條之1規定辦理，電力管線工程 重劃會負擔二分之一、電信重劃會負擔三分之一、天然氣 重劃會負擔90%、自來水管線工程重劃會全額負擔。社區 監控、有線電視及其他管道係預為施作工程，係避免交地 後即開挖，有助於重劃後土地價值及效益提昇，符合同細 則條文第2項規定，自可納入重劃共同負擔。原告主張該 等費用不應納入計算負擔總計表或應另行由主管機關核定 云云，顯然與上開規定有違，而非可採。況依獎勵辦法第 1條規定「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第5 8條第2項規定訂定之。」獎勵辦法之母法為平均地權條例 ，平均地權條例施行細則第82條之1規定，當然適用於本 件「自辦重劃」程序，再依獎勵辦法第2條「土地所有權 人自行辦理市地重劃，依本辦法之規定。本辦法未規定者 ，準用市地重劃實施辦法之規定。」關於「自辦重劃」之 程序，如獎勵辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規 定，而獎勵辦法關於公共設施工程費用、電力管線、電信 管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程 費，既然未有規定，是以，關於「自辦重劃」之公共設施 工程費用及電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線 、有線電視及監視系統工程費，自應準用實施辦法第39條 規定，另獎勵辦法第33條第1項亦規定「重劃負擔之計算 及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。」 而公共設施工程費用及電力管線、電信管線、瓦斯管線、 自來水管線、有線電視及監視系統工程費，係關於重劃負 擔之計算，而獎勵辦法關於公共設施工程費用、電力管線 、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系 統工程費，既然未有規定，則依獎勵辦法第33條第1項規 定，關於「自辦重劃」之公共設施工程費用及電力管線、 電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統 工程費，自應適用實施辦法第39條規定，原告主張平均地 權條例施行細則第82條之1規定僅適用於「公辦重劃」而 不適用於「自辦重劃」，實施辦法第39條係關於「公辦重 劃」之規定，不適用於本件「自辦重劃」云云，亦無可採 。 ⒏至原告所引最高行政法院100年度判字第2096號判決、臺 北高等行政法院95年度訴字第1272號判決、本院101年度 簡字第8號判決、99年度簡字第10號判決、99年度訴字第 219號判決、99年度訴字第166號判決、99年度訴字第31號 判決、98年度訴字第482號判決、98年度訴字第204號判決 、97年度簡字第55號判決既非判例，且案情各異，尚難比 附援引，執為原告有利之依據。 六、綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分並無違誤，訴願 決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予 駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響 於本判決之認定，爰不一一論列。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條 第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102　年　　8　　月　　29 　　日 臺中高等行政法院第二庭 審判長法 官　王　茂　修 法 官　林 秋 華 法 官　莊　金　昌 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　102　年　　8　　月　　29 　　日 　 書記官　林 昱 妏