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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度訴字第338號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年3月20日辯論終結 原　　　告　中埔混凝土股份有限公司 代　表　人　吳林菊蘭 訴訟代理人　張志隆　律師 複代理人　　謝英吉　律師 輔　佐　人　鄭靜雄 被　　　告　苗栗縣政府 代　表　人　劉政鴻 訴訟代理人　林宜緖 　　　　　　黃郁倫 上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國102年6 月26日台內訴字第1020210746號訴願決定（案號：0000000000） ，提起行政訴訟。本院判決如下︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：緣原告於民國（下同）93年11月3日向被告申請 苗栗縣○○鄉○○段○○○○○號等22筆非都市土地（特定農業 區農牧用地及水利用地，如附表）變更為特定專用區礦業用 地，經被告審認後以93年11月23日府工城字第0930127460號 函核准在案，並請按許可之開發計畫內容申請雜項執照，辦 理使用分區及使用地變更。嗣原告於99年7月13日向被告申 請雜項執照展延，並於101年7月5日及同年12月25日依內政 部101年5月10日台內營字第1010802850號函示，再向被告提 出申請雜項執照展延，案經被告審查，認原告未能於收受開 發許可通知之日起算1年內提出申請雜項執照，且遲至於99 年7月13日向被告申請雜項執照展延，不符行為時非都市土 地使用管制規則（下稱管制規則）第23條規定，遂以102年3 月12日府商產字第1020048510號函（下稱原處分)否准申請 。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。 二、本件原告主張： ㈠本案因有不可歸責之事由而原告申請「苗栗縣○○鄉○○段 ○○○○○號等22筆非都市土地變更為特定專用區礦業用地」雜 項執照展延係屬有理由： ⒈原告辦理苗栗縣○○鄉○○段○○○○○號等22筆非都市土地 （特定農業區農牧用地及水利用地）變更為「特定專用區 礦業用地」案，經被告以93年11月23日府工城字第093012 7460號函許可，原告依該函說明二，分別於94年1月31日 、95年3月27日向被告遞送變更編定申請書，被告於95年6 月20日函復，應先取得雜項使用執照後才可變更為礦業用 地，並於95年6月20日檢還申請書件，惟依據管制規則第 13條規定，並無敘明尚須經申請雜項執照之程序，故原告 信賴該條所定之程序辦理，並無任何可歸責之事由，況原 告嗣後亦於95年11月27日向財政部國有財產局臺灣中區辦 事處（按已改制為財政部國有財產署中區分署，以下稱國 產署中區分署）提出申請辦理雜項同意函，96年1月19日 該分署函復因未有租賃契約亦未予奉准專案讓售未予同意 核發同意函，同時被告亦謂無先取得雜項使用執照無法辦 理變更為礦業用地，公文往返耗時多日。96年3月28日再 向國產署中區分署申請承租案，奉復於96年6月4日同意展 延至96年6月15日前檢附經濟部核定資料，另國產署中區 分署於96年12月7日函知原告同意展延至96年12月30日前 檢送上述資料，否則承租案註銷，至97年1月7日國產署中 區分署再函原告對上述申請案同意再展延至97年2月29日 ，而國產署中區分署亦一再同意原告續辦，但卻又分別在 97年6月17日及97年12月3日二次註銷原告的申租案，理由 是被告未將土地變為礦業用地而註銷退件，98年2月3日再 次向國產署中區分署洽辦承租事宜，亦經該分署同意辦理 ，直至99年7月13日原告向被告提出第1次展延雜項執照申 請，從而，原告既有一再申請並遭國產署（按組織改造前 為財政部國有財產局，下稱國產署）延宕，此顯屬不可歸 責於原告之事由，依上開函文所示顯非原告之主觀事由， 而係屬不可避免之客觀事由，此部分被告亦從未加以說明 及考量。 ⒉次查，原告於99年7月13日提出展延雜項執照申請時，內 政部94年6月21日台內營字第0940083516號函及96年10月 23日台內營字第0960806048號函釋尚未停止適用，自應適 用該函釋之內容，而內政部94年6月21日台內營字第09400 83516號函說明一略以：「關於非都市土地使用管制規則 （以下簡稱管制規則）第23條規定：『申請人於獲准開發 許可後，應於收受通知之日起1年內申請雜項執照或水土 保持施工許可，……。但開發案件因故未能於期限內申請 雜項執照或水土保持施工許可者，得敘明理由申請展期； 展期之期間每次不得超過1年，並以2次為限。』，請參照 本部營建署於94年1月26日及94年4月27日邀集中央目的事 業主管機關、各縣（市）政府、本部法規委員會及地政司 等單位召開會議研商獲致處理原則辦理：㈠關於雜項執照 展期是否需於獲准開發許可後1年內提出申請乙節，考量 非都市土地申請開發案件於其開發許可未經廢止前，依行 政程序法第110條規定其許可效力繼續存在，申請人於管 制規則第23條規定之雜項執照申請得展期之最終期限內， 即收受開發許可通知之日起3年內向直轄市、縣（市）政 府提出展期申請者，直轄市、縣（市）政府得予以受理， 並視個案事實就雜項執照申請期限展期之申請案作成准駁 之決定，惟同意其展期之最終期限應不得逾收受開發許可 通知之日起3年。……」，從而，原告於99年7月13日提出 展延雜項執照申請時，內政部94年6月21日台內營字第094 0083516號函及96年10月23日台內營字第0960806048號函 釋尚未停止適用，自應適用該函釋之內容，亦即於取得開 發許可後縱使逾3年始申請展延雜項執照，但於扣除不可 歸責事由後，仍於法定期間3年內，被告即可同意展延， 僅係是否屬不可歸責因素，應由受理雜項執照申請之直轄 市、縣（市）政府本於權責認定之。 ⒊而本案原告主張不可歸責之因素則係指：按管制規則第23 條規定，原告需先取得雜項執照並於雜項工程完成，申領 雜項工程使用執照後，始得申請辦理變更編定為允許之使 用分區及使用地（亦即本案之礦業用地）（按原告為辦理 本案之雜項使用執照亦曾多次向被告申請補發建築線預做 準備，並於95年6月1日提出申請書予被告，而該「申請書 」之「主旨」亦有明確提到要辦理雜項執照之事實，嗣後 被告亦於95年8月8日函復建築線指示【定】成果圖予原告 ，足見原告確實有積極辦理雜項執照之申請。）然而，系 爭土地為國產署所有，而當原告向國產署申請承租時，國 產署卻以國有非公用不動產租賃作業注意事項第2點之規 定，函復要求原告需先向被告取得礦業用地登記證明，亦 即將系爭土地變更為「礦業用地」後始能同意發給土地使 用權同意書，憑以請領雜項執照，國產署之否准行為顯然 與「非都市土地使用管制規則」第23條規定應辦理程序相 扞格，況母法國有財產法第42條第1項既已明文規定：「 非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於 左列各款規定之一者，得逕予出租：一、原有租賃期限屆 滿，未逾6個月者。二、民國82年7月21日前已實際使用， 並願繳清歷年使用補償金者。三、依法得讓售者。」原告 本即符合國有財產法第42條第1項第2款得逕予出租之規定 ，國產署卻以國有非公用不動產租賃作業注意事項第2點 之規定拒絕發給土地使用權同意書，憑以請領雜項執照且 將系爭土地承租予原告，還不斷要求原告進行補件再退件 。尤有甚者，當時系爭土地之管理機關臺灣省新生地開發 局亦曾以88年6月4日88新開管字第8802106號函及國產署 中區分署以89年1月13日台財產中勘第0000000000號函， 同意原告於開發許可之申請案核准後，得逕向被告申辦本 案土地變更編定為礦業用地，然當原告取得開發許可後， 國產署卻以前開理由加以否准原告之承租申請，實亦有所 矛盾。依據被告自承，原告公司辦理苗栗縣○○鄉○○段 ○○○○○號等22筆非都市土地（特定農業區農牧用地及水利 用地）變更為「特定專用區礦業用地」案，被告所適用之 法令「非都市土地使用管制規則」第23條與「國有非公用 不動產租賃作業注意事項」第2點，確實存在法規衝突情 形，此一事實與國產署中區分署證人李曉玟所述相同，亦 即被告之主管法規與國有財產局所適用之法規確實存在法 規衝突。基於前開所述，本件原告辦理變更「特定專用區 礦業用地」案，因被告與國產署所適用之法規存在法規衝 突，但原告於申請時並無從知悉，且被告與國產署各吹各 的調，從未對原告指出解決之方法，原告則僅能於夾縫中 不斷依照被告與國產署要求，進行複丈、送件、補件等程 序，殊不知所進行之程序，最終仍將因兩機關主管法規衝 突之情形下，徒勞無功，落得白忙一場。從而，原告於99 年7月13日依據上開內政部94年6月21日台內營字第094000 83516號函及96年10月23日台內營字第0960806048號函釋 第1次向被告申請展延即屬有理由，惟，被告卻未對此展 延申請做出認定，反而認定原告並未於上開期間主張有不 可歸責之事由，亦有所不當，此亦非可歸責於原告，請鈞 院明鑒。 ⒋按內政部101年5月10日台內營字第1010802850號令關於「 非都市土地使用管制規則」第23條（以下簡稱本條）規定 執行事宜，其規定如下，並自即日生效，其中說明四、五 、六內容略以：「……四、本條於99年4月28日修正發布 前申請雜項執照之規定，準用第1點至第3點申請水土保持 施工許可證或整地排水計畫施工許可證有關展期、不應歸 責於申請人事由認定等之規定辦理。五、本部94年6月21 日台內營字第0940083516號函及96年10月23日台內營字第 0960806048號函停止適用。六、基於信賴保護原則，申請 人如認有因第5點所揭二函之停止適用致影響其權益者， 應於本令生效日起2個月內，依下列方式申請補正，不受 第1點及第2點規定之限制；未於期限提出者，原許可失其 效力：㈠申請補正逾收受開發許可通知之日起1年而未滿2 年或3年者，得提出水土保持施工許可證或整地排水計畫 施工許可證之申請或敘明理由展期。其提出展期，屬未滿 2年情形者，展期至收受開發許可通知日起屆滿2年之日止 ；屬未滿3年情形者，僅得展期至收受開發許可通知日起 屆滿3年之日止。㈡申請補正逾收受開發許可通知之日起3 年者，應提出逾3年以上之期間未能申請水土保持施工許 可證或整地排水計畫施工許可證（或雜項執照）不應歸責 於申請人之事由證明，並同時申請水土保持施工許可證或 整地排水計畫施工許可證；如該事由仍存續而未能同時申 請許可證者，申請人應依行政程序法第50條第3項規定， 於申請補正日起1年內申請許可證，逾1年者，不得再申請 。經直轄市、縣（市）政府認定屬不應歸責於申請人者， 得同意其申請。」、內政部營建署101年8月31日營署綜字 第1010053665號函說明二、三略以：「……即因本部上開 96年10月23日函示，不可歸責於申請人事由之期間得不計 入99年4月28日修正前非都市土地使用管制規則第23條申 請雜項執照之法定期間，因此以往實務執行上，逾申請法 定期間（依本部上開94年6月21日函釋得為3年）仍未申請 雜項執照者，於不可歸責於申請人事由消滅後，經扣除該 事由期間仍於法定期間內，直轄市、縣（市）政府仍得受 理其雜項執照之申請或展延，……三、……是否屬不可歸 責因素，應由受理雜項執照申請之直轄市、縣（市）政府 本於權責認定之。」從而，內政部101年5月10日台內營字 第1010802850號令關於「非都市土地使用管制規則」第23 條規定執行事宜，其規定並自即日生效，原告再於101年7 月5日向被告申請展廷，嗣後被告則以101年8月10日府商 產字第101060698號函請原告書明本案是否有因前開二號 函停止適用以致基於信賴保護原則適用旨揭號令第6點規 定申請展延，而原告陳述確實有上開各項不可歸責之相關 情事，然被告卻於102年3月12日府商產字第1020048510號 函之說明三及訴願答辯書竟認為上開事由非屬客觀不可歸 責申請人之事由，而駁回原告之展延申請，其駁回理由顯 有所不當。 ㈡至於被告抗辯依據國產署中區分署102年1月28日台財產中租 字第1020000594號函第4點提及原告可以「委託經營」方式 ，取得合法使用權等語。惟查： ⒈本案原告係依「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦 事業計畫審查作業要點」之規定向土地管理機關取得同意 函，再向被告申請「非都市土地（特定農業區農牧用地及 水利用地）變更為特定專用區礦業用地」，並經被告審查 通過許可：⑴按「經濟部（以下簡稱本部）為審核非都市 土地變更編定為礦業用地、土石堆置、儲運及加工等興辦 事業，特訂定本要點。」、「興辦事業申請人提出興辦事 業用地（礦業用地）計畫書，應檢具下列書件一式七份， 向土地所在地縣（市）政府申請：……7.辦計畫土地使用 清冊（格式如附件二）。」、「申請之土地其權屬公有者 ，依下列方式處理：……2.已登記之公有土地，經土地管 理機關同意以會勘方式辦理或取得土地管理機關出具『同 意於申請案核准後變更編定為礦業用地使用之文件』，依 第4點、第5點備具書、圖件向縣（市）政府提出申請。」 、「縣（市）政府受理興辦事業申請人申請興辦事業計畫 後應即由承辦土石採取業務單位審查，經會地政、工務（ 建設）、農業、環保等單位意見後核簽具體意見於審查表 （如附件三）連同相關資料報經濟部轉相關機關複審同意 後函復縣（市）政府轉知申請人，依照『非都市土地變更 編定執行要點』規定向縣（市）政府地政單位申請辦理變 更編定。」為「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦 事業計畫審查作業要點」第1、4、7、9點分別定有明文。 ⑵查本案原告係符合80年7月20日以前即已設廠並領有「 經濟部工廠登記證」符合依經濟部礦務局頒布之「特定農 業區既存砂石碎解洗選場輔導處理方案」之輔導要件，原 告係為目的事業主管機關列為專案輔導合法化經營者，且 原告每年都有向國產署中區分署繳交土地使用補償金，從 而，原告係依「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦 事業計畫審查作業要點」第1、4、7點之規定向土地管理 機關臺灣省新生地開發局及國產署中區分署申請出具「同 意於申請案核准後變更編定為礦業用地使用之文件」，並 分別於88年4月14日、89年9月3日經臺灣省新生地開發局 及國產署中區分署同意於申請案核准後（被告93年11月23 日府工城字第0930127460號函許可）得逕向被告申辦變更 編定為礦業用地。原告再向被告申請「非都市土地（特定 農業區農牧用地及水利用地）變更為特定專用區礦業用地 」，亦經被告審查通過許可，此即為原告使用系爭土地之 法源。⑶綜上所述，原告在申請時即係以承租之方式向臺 灣省新生地開發局及國產署中區分署申請，而非以委託經 營之方式為之，故被告之抗辯顯與開發許可計畫書所載之 內容不相符。 ⒉再者，該函文係102年1月28日發出，係發生於原告提出展 延（原告係99年7月13日向被告申請雜項執照展延）之後 ，尚難據此認定係可歸責於原告。 ㈢綜上所述，既然，原告依據被告與國產署之要求所進行之所 有公文往來終成泡影，則本件被告與國產署之公文辦理時間 當屬沒必要之花費且亦屬不可歸責於原告事由，而自原告公 司取得變更許可之93年11月23日至99年7月13日原告申請展 延，期間經過2,056日，扣除1,542日，為514日，仍在3年時 間內，則原告申請展延，自屬於法有據。被告卻於102年3月 12日府商產字第1020048510號函之說明三竟認為上開事由非 屬客觀不可歸責申請人之事由，而駁回原告之展延申請，其 駁回理由顯有所不當等情。並聲明求為判決⒈訴願決定及原 處分均撤銷。⒉被告應准許原告申請苗栗縣○○鄉○○段如 附表所示22筆非都市土地（特定農業區農牧用地及水利用地 ）變更為「特定專用區礦業用地」案，准予展延。 三、被告則以： ㈠按管制規則第23條規定：「申請人於獲准開發許可後，應於 通知之日起1年內申請水土保持施工許可證或整地排水計畫 施工許可證（99年4月28日修正前為申請雜項執照或水土保 持施工許可），以從事區內整地排水及公共設施等雜項工程 ，並於工程完成，經直轄市或縣（市）查驗合格後，申請人 應辦理相關公共設施用地移轉予該管直轄市、縣（市）政府 或鄉（鎮、市）公所，始得申請辦理變更編定為允許之使用 分區及使用地。但開發案件因故未能於期限內申請上述證明 文件者，得敘明理由申請展延；展期之期間每次不得超過1 年，並以2次為限；逾期未申請者，區域計畫擬定機關原許 可失其效力。」；另依內政部營建署99年11月23日營署綜字 第0990076820號函說明四所述，因機關受理審查或處理案件 之時間得否屬不可歸責於申請人因素，而不計入申請雜項執 照期限，仍應由地方主管機關本於權責就個案事實自行審認 。如經審認該處理時間得不計入申請雜項執照期限後，仍逾 收受開發許可通知之日起3年者，依管制規則第23條第1項定 ，其開發許可已失其效力；若未逾收受開發許可通知之日起 3年者，申請人得提出水土保持計畫或整地排水計畫之展期 申請，地方主管得予受理，並視個案事實就申請期限展期之 申請案作成准駁之決定，惟同意其展期之最終期限應不得逾 收受開發許可通知之日起3年。而就本案原告自93年11月23 日收受被告核發開發許可通知之日起迄今確逾3年以上期間 （含展延期限）未申辦雜項執照，確已符原許可失其效力之 事實要件。 ㈡就原告於99年7月13日提出展延雜項執照申請，因內政部94 年6月21日台內營字第0940083516號函釋及96年10月23日台 內營字第0960806048號函釋尚未停止適用，自應適用扣除不 可歸責事由之內容乙節，按上開94年6月21日號函說明一、 ㈠略以：「……惟同意其展延之最終期限應不得逾收受開發 許可通知之日起3年。」惟原告實際提出展延之所請，確已 逾開發許可通知之日起3年，致被告無以憑辦。另上開96年1 0月23日函說明三、㈢略以：「……，由申請人舉證相關不 可歸責因素（如天災、政策限制……等），於申請雜項執照 時，經地方主管建築機關審核同意後，得扣除前揭不可歸責 因素之期間計算。」然原告上開期日所提展期申請未就不可 歸責事由予以主張，且就實際逾期緣由亦難以認定是否確為 天災或政策限制等因素，故就前開二號函釋向被告主張展延 ，確有疑義。 ㈢經原告函請適用內政部101年5月10日（台內營字第10108028 50號）頒布有關「非都市土地使用管制規則」第23條申請雜 項執照展延解釋令第6點乙節，查前開解釋令第6點要件係基 於信賴保護原則，各案申請人如因內政部94年6月21日台內 營字第0940083516號函釋及96年10月23日台內營字第096080 6048號函釋停止適用，致其權益受有影響者，始得於前揭令 生效日起2個月內提出補正。又查內政部94年6月21日台內營 字第0940083516號函釋意旨，原告仍須於收受開發許可通知 之日起3年內向主管機關提出展延申請，主管機關始得受理 ，且該同意其展期之最終期限應不得逾收受開發許可通知之 日起3年。故即便內政部94年6月21日台內營字第0940083516 號函及96年10月23日台內營字第0960806048號函未停止適用 ，本件原告是否仍得依前開二號函釋向被告主張展延，尚非 無疑。再查，原告101年7月5日中埔字第0101070500號函之 內容並未就前揭內政部94年6月21日台內營字第0940083516 號函及96年10月23日台內營字第0960806048號函之停止適用 ，致其權益受有何影響而為主張；另依內政部99年11月23日 營署綜字第0990076820號函說明四：「……如經貴府審認該 處理時間得不計入申請雜項執照期限後，仍逾收受開發許可 通知之日起3年者，依前開管制規則第23條第1項規定，期開 發許可已失其效力；……。」故本案原告似不得逕依內政部 101年5月10日台內營字第1010802850號令第6點之規定提出 展延申請；退而言之，縱原告依規期限提出申請，並主張辦 理國有土地租售法令與管制規則之法令競合應可視為不可歸 責因素，然就原告與國產署申請非公用土地承租所涉相關法 令之解釋與適用係為國產署之權責範疇，縱有相關法令競合 之情況，亦係屬興辦事業開發所應評估及承擔之風險，被告 自難認定為不可歸責於申請人之事由（係指依客觀標準，凡 以通常之注意，而不能預見或不可避免之事由皆屬之，若僅 為主觀上之事由，則非屬之），且該案地除採租賃方式外亦 可循「國有非公用財產委託經營要點」第5點第1項第2款「 獲准整體開發者，得委託主管機關審查結果許可開發、籌設 或設置之對象經營」之規定，逕向國產署所屬分支機構辦理 委託經營，俟簽訂委託契約及核發國有土地使用權同意書， 即據以向主管機關申領雜項執照。是以被告遂於102年3月12 日府商產字第1020048510號函表示就上開競合事由准予扣除 並提出展延之所請，礙難同意。 ㈣另原告於102年4月10日向內政部訴願審議委員會提起訴願， 經同年6月內政部訴願審議委員會決議，案經被告審認該事 由係屬興辦事業開發所應評估及承擔之風險範疇，非不能預 見或不可避免之事由，核無不當，是以主張不可歸責於申請 人之事由，核不足採。從而被告認本案申請人未能收受開發 許可通知之日起算1年內提出申請雜項執照，且遲至99年7月 13日始向被告申請雜項執照展延，確不符行為時非都市土地 使用管制規則之規定。 ㈤經查有關開發許可案件之程序係依據「非都市土地使用管制 規則」第13及14條規定辦理審議，其審議程序可依前開管制 規則附表二辦理，再按「非都市土地開發審議作業規範」第 15點及附件三申請書件製作格式規定：「基地內之公有土地 或未登記土地，基於整體規劃開發及水土保持計畫需要，應 先依規定取得同意合併開發或核准讓售之文件。」即公有土 地主管機關之同意文件係申辦開發許可審議要件，故本案由 國產署中區分署及內政部營建署新生地開發局分別函以同意 其土地辦理變更編定申請，惟未取得合法使用權源之前，不 得擅自使用。原告於93年11月23日取得被告府工城字第0930 127460號許可函後向國產署辦理相關國有土地使用權利作業 （即原告所提租用作業），以利辦理申請雜項執照。再按原 告所述不可歸責事由包含地籍複丈登記、向被告辦理用地變 更編定、向國財署辦理國有土地使用權利作業等共計1,542 日，其計算時日，係以向各級政府單位收文申辦當日至處理 完成之天數皆計算為非屬可歸責原告之事由，惟依開發案當 時之審議流程程序，申請用地變更編定亦非申請雜項執照之 必備前提事項，本案原告本應依前開管制規則第23條規定於 1年內申請雜項執照或水土保持施工許可證，卻誤解程序而 向被告逕行申請用地變更編定，且有關辦理地籍複丈登記及 用地變更編定作業，尚難認非屬可歸責原告之事由，另有關 原告向國產署申辦土地使用權部分，依前開審議作業規範第 15點規定，即屬本開發案原告應評估及承擔之風險範疇，且 政府機關辦理公文時效，亦非不能預見及避免，故上開共計 1,542日實難屬不可歸責原告之事由。 ㈥綜上所述，被告確依非都市土地開發相關法令秉公處置，並 無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、兩造之爭點：本件原告申請雜項執照展延，因逾期遭被告否 准，其中有無不可歸責於原告之事由？而被告之否准展延是 否適法？經查： ㈠按「申請人於獲准開發許可後，應於收受通知之日起1年內 申請雜項執照或水土保持施工許可，以從事區內整地排水及 公共設施等雜項工程，並於雜項工程完成後，申領雜項工程 使用執照，經直轄市或縣（市）政府查驗合格後，申請人應 辦理相關公共設施移交予該管直轄市、縣（市）政府或鄉（ 鎮、市、區）公所後，始得申請辦理變更編定為允許之使用 分區及使用地。但開發案件因故未能於期限內申請雜項執照 或水土保持施工許可者，得敘明理由申請展期；展期之期間 每次不得超過1年，並以2次為限。」為管制規則第23條第1 項所規定，又「……一、㈠關於雜項執照展期是否需於獲准 開發許可後1年內提出申請乙節，考量非都市土地申請開發 案件於其開發許可未經廢止前，依行政程序法第110條規定 其許可效力繼續存在，申請人於管制規則第23條規定之雜項 執照申請得展期之最終期限內，即收受開發許可通知之日起 3年內向直轄市、縣（市）政府提出展期申請者，直轄市、 縣（市）政府得予以受理，並視個案事實就雜項執照申請期 限展期之申請案作成准駁之決定，惟同意其展期之最終期限 應不得逾收受開發許可通知之日起3年。……」、「關於『 非都市土地使用管制規則』第23條（以下簡稱本條）規定執 行事宜，其規定如下，並自即日生效：……二、……但遲誤 本條規定期間已逾1年者，不得申請回復原狀。不應歸責於 申請人事由之期間扣除應按下列規定計算：㈠申請人舉證不 可歸責因素（指依客觀標準，凡以通常之注意，而不能預見 或不可避免之事由皆屬之，若僅為主觀上之事由，則非所屬 ）致影響申請水土保持施工許可證或整地排水計畫施工許可 證者，經直轄市、縣（市）政府同意，得扣除該不應歸責因 素之期間計算。㈡申請人須變更開發許可，如變更計畫內容 復涉水土保持或整地排水工程內容之調整，經申請變更計畫 審查，且主管機關完成審議，作成許可處分者，得扣除自主 管機關受理之日起至核發變更計畫許可處分之日止之期間計 算。……。五、本部94年6月21日台內營字第0940083516號 函及96年10月23日台內營字第0960806048號函停止適用。六 、基於信賴保護原則，申請人如認第5點所揭2函之停止適用 致影響其權益者，應於本令生效日起2個月內，依下列方式 申請補正，不受第1點及第2點規定之限制；未於期限提出者 ，原許可失其效力：㈠申請補正逾收受開發許可通知之日起 1年而未滿2年或3年者，得提出水土保持施工許可證或整地 排水計畫施工許可證之申請或敘明理由展期。其提出展期， 屬未滿2年情形者，展期至收受開發許可通知日起屆滿2年之 日止；屬未滿3年情形者，僅得展期至收受開發許可通知日 起屆滿3年之日止。㈡申請補正逾收受開發許可通知之日起3 年者，應提出逾3年以上之期間未能申請水土保持施工許可 證或整地排水計畫施工許可證（或雜項執照）不應歸責於申 請人之事由證明，並同時申請水土保持施工許可證或整地排 水計畫施工許可證；如該事由仍存續而未能同時申請許可證 者，申請人應依行政程序法第50條第3項規定，於申請補正 日起1年內申請許可證，逾1年者不得再申請。經直轄市、縣 （市）政府認定屬不可歸責於申請人者，得同意其申請。」 亦經內政部94年6月21日台內營字第0940083516號函及內政 部101年5月10日台內營字第1010802850號令釋在案（見本院 卷第23頁、第24頁、第59頁及第60頁）。 ㈡本件原告於99年7月13日、101年7月5日及101年12月25日向 被告提出申請雜項執照展延（見本院卷第58頁、第61頁至第 64頁），經被告審查後，以原告之開發許可案經被告以93年 11月23日府工城字第0930127460號函核准後，依管制規則第 23條第1項規定，原告應於收受開發許可通知之日（93年11 月23日）起算1年內申請雜項執照，然原告未依規定提出。 又依上開規則第23條第1項但書規定，開發案件因故未能於 期限內申請雜項執照者，得敘明理由申請展期；展期之期間 每次不得超過1年，並以2次為限，即原告應於1年內向被告 提出申請雜項執照，若有可歸責或不可歸責之事由無法1年 內期限提出申請者，則應於上開規定期限內提出申請雜項執 照展延，惟原告遲至99年7月13日始提出申請雜項執照展延 ，已逾上開所規定之期限，且該日之前原告並未向被告提出 雜項執照之申請，亦不符管制規則第23條規定，被告以原告 開發案逾收受開發許可通知之日（93年11月23日）起算3年 內未能依管制規則第23條規定申請雜項執照，雖依內政部10 1年5月10日台內營字第1010802850號令所釋申請展延，提出 因國產署辦理國有土地租售法令與上開管制規則為法令競合 之不可歸責原告事由，然上開法令間縱有競合之情事，亦係 該開發案評估及承擔之風險，難認係屬客觀不可歸責申請人 之原告之事由，而予以否准系爭開發案展延，揆諸前揭規定 及內政部函釋意旨，被告所為之處分並無違誤。 ㈢原告起訴主張因國產署辦理國有土地租售法令與管制規則為 法令競合，致原告延宕逾期提出申請，屬內政部101年5月10 日台內營字第1010802850號函釋不可歸責於原告之事由，本 件被告與國產署之公文辦理時間當屬沒必要之花費且亦屬不 可歸責於原告事由，而自原告取得變更許可之93年11月23日 至99年7月13日原告申請展延，期間經過2,056日，扣除1,54 2日，為514日，仍在3年時間內，原告申請展延，自屬於法 有據云云。然查： ⒈內政部101年5月10日台內營字第1010802850號函係載明： 「……二、……但遲誤本條規定期間已逾1年者，不得申 請回復原狀。不應歸責於申請人事由之期間扣除應按下列 規定計算：㈠申請人舉證不可歸責因素（指依客觀標準， 凡以通常之注意，而不能預見或不可避免之事由皆屬之， 若僅為主觀上之事由，則非所屬）致影響申請水土保持施 工許可證或整地排水計畫施工許可證者，經直轄市、縣（ 市）政府同意，得扣除該不應歸責因素之期間計算。」因 而上開函釋所稱「不可歸責因素」應以客觀標準認定，凡 以通常之注意，而不能預見或不可避免之事由皆屬之。 ⒉本件原告於收受被告開發許可後，向系爭土地管理機關國 產署中區分署申請系爭土地使用權同意書，憑以請領雜項 執照，惟國產署認系爭土地未有租賃契約亦未奉准專案讓 售，無法同意核發同意函，此有國產署中區分署96年1月 19日台財產中處字第0960002332號函在卷可稽（見本院卷 第32頁），原告雖於96年3月28日向國產署提出申請承租 系爭22筆國有土地，惟該分署於96年6月4日台財產中管字 第0969501918號函請原告於96年6月15日前檢附經經濟部 核准編定為礦業用地之相關資料及位置圖，逾期申租案註 銷，亦於96年12月7日台財產中管字第0969503698號函請 原告於96年12月30日前檢附經主管機關核准編定為礦業用 地之土地清冊、位置圖、面積等相關資料，俾憑續處，逾 期註銷申租案，原告於96年12月28日具申請書申請展延補 附主管機關核准編定為礦業用地之相關資料，經國產署中 區分署97年1月7日台財產中管字第0960029318號函同意展 延至97年2月29日，然因原告逾期未補正，經國產署中區 分署97年3月5日台財產中管字第0979500380號函將原告申 租案（96BA247-即原告96年3月28日承租國有非公用不動 產申請書）註銷，並將原繳證件退還，原告復於97年3月1 4日再具承租國有非公用不動產申請書向國產署中區分署 申請承租系爭22筆國有土地，經國產署中區分署以因被告 尚未將該等土地變更編定為特定專用區礦業用地範圍，於 97年6月17日以台財產中管字第0970008634號函復無法核 辦出租事宜，原告於97年7月24日具承租國有非公用不動 產申請書再向國產署中區分署申請承租系爭22筆國有土地 ，亦經國產署中區分署於97年12月3日台財產中管字第097 9502811號函以因系爭土地尚未經被告（即苗栗縣政府） 核定同意變更為特定專用區礦業用地，無法核辦出租事宜 ，而不符出租規定未能同意出租，此亦為原告所不爭執， 並有該等函文附卷可參，況證人及國產署中區分署之承辦 科長李曉玟到院證稱「22筆土地中，有一部分是當初臺灣 省新生地開發局同意的，有一部分是國產署於民國80幾年 同意原告申請變更編定，以國產署立場認為，當時土地變 更編定例如農牧用地變更為礦業用地，是提高土地之使用 強度，土地會有更好的利用價值，所以本署均會同意，當 時與申請人間不須有任何契約關係，即可同意其申請變更 編定，本署認為變更編定必須經過主管機關審核，如符合 規定才能變更，本署僅同意其申請動作而已，當時只要能 提高土地之使用強度，本署均會同意。臺灣省新生地開發 局於88年6月4日發文同意，本署於89年1月13日發文同意5 筆土地，也是系爭22筆土地中的土地。」、「（問）：國 產署當時同意原告向主管機關申請變更編定，原告一直申 請，嗣後為何以國產署中區分署102年1月28日台財產中租 字第1020000594號函覆被告？（證人答）：因為嗣後原告 要的不是變更編定同意書，而是要土地使用權同意書，土 地使用權同意書與變更編定同意書兩者不同，變更編定過 程中不須使用到國有土地，若給土地使用權同意書，可以 使用國有土地，故核發土地使用權同意書時，會要求申請 人與本署間成立租賃關係、委託經營關係或任何合法使用 權關係，才會核發土地使用權同意書。」、「（問）：系 爭土地除租賃以外，其他方式是否可以取得使用權？（證 人答）：有，出租應符合出租規定，國有土地提供民間使 用尚有委託經營，即提供土地給民間經營開發，亦須符合 委託經營之相關規定。」、「本案一直均循出租方式，整 個資料中從未見過本署有通知原告可循委託經營。」、「 （問）：倘若出租不行，國產署有無通知原告尚有其他方 式？原告有無這樣的表示？（證人答）：一、本署沒有通 知原告。二、沒有看到書面。」、「若要取得使用權，一 定要訂約」、「（問）：系爭22筆土地是否均不符合規定 ？（證人答）：是，本署與原告沒有任何契約關係存在， 本署不能發給土地使用權同意書。」、「原告一直有申請 ，但均被本署註銷，之前向本署申請承租，至少現行階段 因為還不是礦業用地，原告是作土石堆置使用，依規定土 石堆置使用，必須為礦業用地始能出租。」、「系爭土地 在未變更編定前，本署不得出租與原告作為堆置土石用地 ，所以不同意出租。」、「本署當時僅同意原告持同意函 向主管機關申請變更編定，被告表示原告要取得國產署之 土地使用權同意書始能變更編定，所以本署於102年1月28 日發文（本院卷第79頁至第81頁），係被告為循求解套， 本署於公文最後一段提及，以現行規定，建議循委託經營 方式，短期委託經營較為寬鬆，與本署成立委託經營契約 ，本署即可核發土地使用權同意書，供原告申請雜項執照 ，原告取得雜項執照變更為礦業用地，之後原告即可以礦 業用地向本署承租國有土地。」、「尚未變更為礦業用地 以前，無法出租與原告使用」等語，足證原告雖有向國產 署申請承租系爭土地，惟因未變更為礦業用地，國產署自 未能出租予原告，亦無法出具使用權同意書，而未能申請 取得雜項執照，此情事自難謂不可歸責於原告之事由。雖 原告於99年7月13日、101年7月5日及101年12月25日向被 告提出雜項執照展延。案經被告審認該事由係屬興辦事業 開發所應評估及承擔之風險範疇，非不能預見或不可避免 之事由，認定非屬不可歸責於原告之事由，其申請展期， 顯已逾期，被告予以否准展期，並無違誤。原告主張因國 產署辦理國有土地租售法令與管制規則為法令競合，致原 告延宕逾期提出申請，屬內政部101年5月10日台內營字第 1010802850號函釋不可歸責於原告之事由，本件被告與國 產署之公文辦理時間當屬沒必要之花費且亦屬不可歸責於 原告事由，而自原告取得變更許可之93年11月23日至99年 7月13日原告申請展延，期間經過2,056日，扣除1,542日 ，為514日，仍在3年時間內，原告申請展延，自屬於法有 據云云，核非可採。 ⒊又「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，其申請 人應依相關審議規範之規定製作開發計畫書圖及檢同有關 文件，並依下列程序，向直轄市或縣(市)政府申請辦理： 一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請變更土 地使用分區及使用地。海埔地如已依其他法令規定申請開 發及造地施工許可者，免依前項第1款及第2款規定辦理。 」、「直轄市或縣(市)政府依前條規定受理申請後，應查 核開發計畫書圖及基本資料，並視開發計畫之使用性質， 徵詢相關單位意見後，提出具體初審意見，併同申請案之 相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，提報其區域計畫 委員會，依各該區域計畫內容與相關審議規範及建築法令 之規定審議。前項申請案經區域計畫委員會審議同意後， 區域計畫擬定機關應核發開發許可，並通知申請人及土地 所在地直轄市或縣(市)政府。」、「申請人於獲准開發許 可後，應於收受通知之日起1年內申請雜項執照或水土保 持施工許可，以從事區內整地排水及公共設施等雜項工程 ，並於雜項工程完成後，申領雜項工程使用執照，經直轄 市或縣（市）政府查驗合格後，申請人應辦理相關公共設 施移交予該管直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市、區） 公所後，始得申請辦理變更編定為允許之使用分區及使用 地。但開發案件因故未能於期限內申請雜項執照或水土保 持施工許可者，得敘明理由申請展期；展期之期間每次不 得超過1年，並以2次為限。前項雜項工程之審查項目及相 關申請書圖文件，由內政部定之。」分別為行為時管制規 則第13條、第14條及第23條所規定。即有關開發許可案件 之程序係依據管制規則第13條及第14條規定辦理審議，而 「非都市土地開發審議作業規範」第15點亦規定「基地內 之公有土地或未登記土地，基於整體規劃開發及水土保持 計畫需要，應先依規定取得同意合併開發或核准讓售之文 件。」即公有土地主管機關之同意文件係申辦開發許可審 議要件，故本件由國產署中區分署及內政部營建署新生地 開發局分別函以同意其土地辦理變更編定申請，惟未取得 合法使用權源之前，不得擅自使用。此亦有兩造所提臺灣 省新生地開發局88年6月4日88新開管字第8802106號函及 國產署中區分署89年1月13日臺財產中勘第0000000000號 函在卷可稽（見本院卷第38頁、39頁、第133頁、第134頁 ），原告係於93年11月23日取得被告府工城字第09301274 60號許可函後向國產署辦理相關國有土地使用權利作業（ 即原告所提租用作業），以利辦理申請雜項執照。另原告 所述不可歸責事由包含地籍複丈登記、向被告辦理用地變 更編定、向國產署辦理國有土地使用權利作業等共計1,54 2日（見本院卷第176頁至第180頁原告所提申請情形綜整 表），其計算時日，係以向各級政府單位收文申辦當日至 處理完成之天數皆計算為非屬可歸責原告之事由，惟依開 發案當時之審議流程程序，申請用地變更編定並非申請雜 項執照之必備前提事項，原告本應依前開管制規則第23條 規定於1年內申請雜項執照或水土保持施工許可證，卻誤 解程序而向被告逕行申請用地變更編定，是有關辦理地籍 複丈登記及用地變更編定作業，亦難認非屬可歸責原告之 事由，因而有關原告向國產署中區分署申辦土地使用權部 分，依前開審議作業規範第15點規定，係屬本開發案原告 應評估及承擔之風險範疇，故上開共計1,542日之承辦期 間難認屬不可歸責原告之事由。 ㈣從而，被告認原告未能收受開發許可通知之日起算1年內提 出申請雜項執照，且遲至99年7月13日始向被告申請雜項執 照展延，不符管制規則第23條規定，被告以102年3月12日府 商產字第1020048510號函否准申請，揆諸首揭規定及函釋， 原處分並無違誤。 五、綜上所述，本件原告所訴並無可採，本件原處分並無違誤， 訴願予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求被告應准 許原告申請苗栗縣○○鄉○○段如附表所示22筆非都市土地 （特定農業區農牧用地及水利用地）變更為「特定專用區礦 業用地」案，准予展延，為無理由，應予駁回。本件事證已 臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定， 爰不一一論列。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條 第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　 3　　 月　 27 　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　林 秋 華 法 官 劉 錫 賢 法 官 莊 金 昌 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　 4 　 月　 2 　日 書記官 李 孟 純