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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度訴字第351號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年1月22日辯論終結 原　　　告　臺灣彰化農田水利會 代　表　人　呂炉山 訴訟代理人　蔣大中　律師 　　　　　　莊惠萍　律師 　　　　　　朱仙莉　律師 被　　　告　彰化縣政府 代　表　人　魏明谷 訴訟代理人　張訓嘉　律師 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環 境保護署中華民國102年7月31日環署訴字第1020037421號訴願決 定，提起行政訴訟。本院判決如下︰ 　　主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事實及理由 一、程序事項：按本件被告代表人（縣長）業已更換，被告陳明 新代表人承受訴訟，於法無違，應予准許。 二、事實概要：緣被告轄內彰化市、和美鎮及鹿港鎮等110筆農 地，經民國（下同）93年執行「彰化縣農地土壤重金屬監測 計畫」及95年執行「彰化縣土壤及地下水污染調查及查證工 作計畫」，發現其土壤內銅、鋅、鎳、砷、鉻等重金屬濃度 超過食用作物農地土壤污染管制標準及土壤污染管制標準。 被告爰依修正前土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第 11條第2項，分別以94年2月2日府授環水字第0940005415號 及96年2月2日府授環水字第0000000000A號公告上開農地為 土壤污染控制場址（下稱系爭場址）。嗣為減輕系爭場址污 染危害擴大，被告依土污法第13條執行應變必要措施即「彰 化縣農地土壤重金屬110筆污染控制場址改善工作計畫」及 「彰化縣農地土壤重金屬110筆污染控制場址監督驗證工作 計畫」，並由土壤及地下水污染整治基金（下稱土污基金） 支出應變必要措施費用新臺幣（下同）2,869萬0,324元。其 後被告依據行政院環境保護署（下稱環保署）於99年執行之 「彰化農地污染之環境資料蒐集與污染關聯性分析計畫」查 證結果發現，系爭場址土壤與灌溉渠道底泥之重金屬污染間 具有密切關聯者共有73筆土地（面積合計17.71公頃，占全 部土地面積之68.3％），以原告為系爭場址內灌溉渠道之管 理機關，核准或同意事業廢污水搭排（使用水利建造物）進 入灌溉系統，使灌溉渠道遭受污染並引灌農田，致污染系爭 場址為由，核認原告為土污法第2條第16款第2目之「潛在污 染責任人」，並依同法第43條第1項規定，以102年3月12日 府授環水字第1020066008號函命原告於102年3月31日前繳納 系爭場址二分之一之應變必要措施費用共計979萬7,745元（ 計算式：2,869萬0,324元68.3％1/2），並匯入土壤及 地下水污染整治基金（即土污基金）帳戶。原告不服，提起 訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告主張： ㈠現行土污法對於潛在污染責任人求償之規定於本案並無適用 餘地，原處分與訴願決定違反法律不溯及既往原則與司法院 釋字714號解釋，自屬違法應予撤銷：依土污法修法理由、 司法院釋字第577號解釋法律不溯及既往原則與司法院釋字 第714號解釋文之意旨，99年2月3日修正之現行土污法關於 向潛在污染責任人求償之相關規定，僅適用於99年修法後「 仍繼續存在之污染」，本件系爭場址業已於98年6月1日整治 終結在案，被告自不得執99年新修正生效之土污法規定向原 告求償，其理由詳述如次： ⒈被告之求償基礎及背景事實：被告作成原處分之主要論據 為，其於94年間按舊土污法（按係92年1月8日總統華總一 義字第09100255710號令修正公布之土污法）第13條規定 ，於彰化市、和美鎮及鹿港鎮等110筆農地（即系爭場址 ）採取應變必要措施，並由土污基金於94年至96年間支出 2,869萬0,324元之費用。土污法於99年2月3日修正通過（ 下稱「現行土污法」），並新增潛在污染責任人應負擔採 取應變必要措施所支出之費用之規定，被告遂根據現行土 污法第43條第1項規定，要求原告償付其中之979萬7,745 元。 ⒉系爭場址業經被告於98年6月1日解除管制在案，此事實被 告亦不否認。被告係於94年2月2日，依舊土污法（即89年 2月2日制訂之土污法）之規定將系爭場址公告為土壤污染 控制場址，並採取應變必要措施，於96年間由土污基金支 付2,869萬0,324元之應變必要措施費用。惟系爭場址於96 年整治完畢，並經被告於98年6月1日以府授環水字第0980 110193號函解除管制在案，有該公告可稽，此一事實被告 亦不否認。 ⒊被告作成原處分所據之潛在污染責任規定係99年所新增原 處分認定之潛在污染責任，係99年2月3日現行土污法始新 增之規定，故被告94年公告系爭場址為土壤污染控制場址 、採取應變必要措施與支付應變必要措施費用之時，舊土 污法尚無潛在污染責任相關規定，茲說明於下： ⑴「潛在污染責任人」係99年2月3日新增之規定，現行土 污法於第2條第16款增訂潛在污染責任人為責任主體， 並相應於第43條（舊土污法第38條移列）及第53條（舊 土污法第48條移列）增列對於「潛在污染責任人」求償 之規定。 ⑵現行土污法新增之潛在污染責任人規定自99年2月5日始 生效，按中央法規標準法第13條規定「法規明定自公布 或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發 生效力」；另土污法第57條規定，「本法除第11條自本 法公布1年後施行外，其餘自公布日施行。」是以，前 述現行土污法第43條第1項規定中有關潛在污染責任人 須負擔採取應變必要措施所支出費用部分，應係自99年 2月5日起生效。 ⑶系爭場址整治完成時尚無向潛在污染責任人求償之規定 ，綜上可證，系爭場址經公告為土壤污染控制場址、採 取應變必要措施、支付應變必要措施費用暨解除系爭場 址之管制時（即94年至98年間），土污法均尚無向潛在 污染責任人求償之相關規定，實屬明確。 ⒋現行土污法關於對潛在污染責任人求償之規定於本案並無 適用，被告執該等事後修法始新增之規定向原告求償，全 然悖於法律不溯及既往原則及司法院釋字第714號解釋之 意旨。被告主張現行土污法第53條規定，得作為溯及既往 向原告求償潛在污染責任之基礎，惟被告之主張顯已違反 該條文之修法理由、司法院釋字第577號解釋揭示之法律 不溯及既往原則以及司法院釋字第714號解釋對於土污法 溯及規定之解釋意旨，茲分別說明如次： ⑴法律原則上不得溯及既往，僅於例外情形始得溯及適用 ：按，新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件 」原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯及既往原則 ，司法院釋字第577號解釋著有明文。被告主張得依現 行土污法第53條規定，使新增之潛在污染責任規定得溯 及既往適用於「修正前已經發生的污染事件」云云，並 非可採，蓋法律溯及既往適用乃屬例外之特別規定，對 於其可得溯及適用範圍之界定，自應參酌其規範目的謹 慎為之，不得恣意擴大。 ⑵查土污法第53條之修法理由指出：「因相關條文條次變 更及本次修正增訂之內容，爰將本條所列舉之條文有關 污染行為人、潛在污染責任人或第43條第3項之控制公 司、股東之義務及責任明定溯及既往，以期本法施行前 即發生污染之場址能妥善處理。」故反面解釋可知，土 污法第53條所規定之溯及既往，僅得適用於99年2月3日 修正後尚未完成整治之污染控制場址（蓋已完成整治之 污染場址自無再「妥善處理」之必要），非得將先前已 經完成整治結案之案件，重新拿出來要求潛在污染責任 人負擔先前早已支出之應變必要措施費用。 ⑶司法院釋字第714號解釋明揭土污法所稱之溯及規定乃 「不真正溯及」，僅得適用於施行後仍繼續存在之污染 場址，依其意旨，新土污法不得溯及適用於修正時已整 治完成之本件案關場址，司法院釋字第714號解釋，業 已明白揭示舊土污法第48條（即現行土污法第53條）之 溯及規定，僅適用於「土污法施行前發生之污染狀況於 土污法施行後仍繼續存在者」，此雖係針對舊土污法之 闡釋，惟於本件亦有適用。本案所涉污染已整治完成而 解除管制在案，被告顯誤解現行土污法第53條之規定， 原處分與訴願決定確屬違法，茲說明於下：現行土污法 第53條適用司法院釋字第714號解釋，雖係就舊土污法 第48條所為之解釋，惟現行土污法第53條就舊法第48條 所稱「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之……適 用之」一語並未修正，僅係將條號移列後另增加「潛在 污染責任人」為求償之對象，則就現行土污法第53條之 解釋自應同受司法院釋字第714號解釋之拘束，應無疑 義。司法院釋字第714號解釋文：「中華民國89年2月2 日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條（即現行 法第53條）規定……其中有關『於本法施行前已發生土 壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法 施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未 牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與 憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。 」司法院釋字第714號解釋理由書更進一步指出：「其 意旨僅在揭示前述整治義務以仍繼續存在之污染狀況為 規範客體，不因污染之行為發生於土污法施行前或施行 後而有所不同；反之，施行前終了之污染行為，如於施 行後已無污染狀況，系爭規定則無適用之餘地，是尚難 謂牴觸法律不溯及既往原則」。依司法院釋字第714號 意旨，舊土污法第48條所稱「於本法施行前已發生土壤 或地下水污染之污染行為人適用之」僅於該法規施行時 仍繼續存在之污染始有適用，並非真正溯及適用之規定 。司法院釋字第714號解釋認定舊土污法第48條所稱「 於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適 用之」之規定並未違反法律不溯及既往及信賴保護原則 ，無非係基於該法僅限於施行後仍繼續存在之污染始有 適用（亦即僅適用於過去發生但現在仍存在、尚未終結 之事實或法律關係），僅屬向未來生效之「不真正溯及 既往」規定，故無違反法律不溯及既往原則而合憲。黃 茂榮大法官亦於其協同意見書中指出：「關於課以除去 污染狀態及防止污染損害之擴大的義務，以依法律或命 令，課以該義務時，有無污染狀態為準，定其應適用之 法律。所以在整治責任之課予，原則上系爭規定（即舊 土污法第48條）並不引起溯及效力的問題」。此外，於 衡量人民信賴保護之合憲性審查階段，司法院釋字第71 4號解釋係以「污染行為人」為非法行為者，故提高適 用信賴保護之門檻，惟「潛在污染責任人」係採無過失 之規定；換言之，「潛在污染責任人」乃合法污染人， 應具有更高之信賴保護必要，舉重以明輕，更不得溯及 課予「潛在污染責任人」整治義務，實屬明確。綜上， 依司法院釋字第714號解釋意旨，大法官係考量法律不 溯及既往以及人民信賴保護等重要法律原則，認定舊土 污法關於「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之… …適用之」之規定僅於施行時仍繼續存在之污染始有適 用，並非溯及既往之規定。同理可證，現行土污法第53 條亦非溯及既往之規定，現行土污法對潛在污染責任人 求償之相關規定既係於99年2月3日始公布施行，對於99 年2月3日前已整治完畢之污染，自不得溯及既往求償。 ⑷實務見解亦肯定土污法第53條僅適用於修法後之整治工 作。高雄高等行政法院99年度訴字第449號判決意旨明 揭：「對於發生在土污法施行之前，而於土污法施行之 後仍繼續存在之污染（未終結之污染事實），土污法本 有適用餘地……端視個案污染事實於土污法施行後是否 繼續存在以及土污法之規定是否旨在整治既存污染而定 。因此，土污法施行後繼續存在之污染事實，而其污染 行為人於土污法施行時仍然存在者，就污染整治而言， 土污法對之即應適用。」是以，個案污染事實於土污法 施行前即已整治完畢，並已結案之案件，自無再適用土 污法處理之餘地。 ⑸本案系爭場址已整治完成而無土污法第53條之適用：依 憲法第78條及司法院釋字第185號解釋，司法院設大法 官以解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，故大法 官解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有 關事項應依解釋意旨為之。土污法之制訂與修正，旨在 針對土壤及地下水污染進行整治，其規範目的在於對「 現行存在之污染事實」進行整治，系爭場址既已於99年 2月3日土污法修正前即已整治完畢並已結案，自無該修 正後規定之適用。本案被告請求原告償付之費用，乃係 被告於96年間所支出之費用，系爭場址業已於現行土污 法修正生效前（99年2月），終結其污染事實並解除管 制在案，顯見被告於102年基於新法就前述支出之應變 必要措施費用，請求原告償付其中之979萬7,745元，乃 係就先前已經完全結案的事件，重新要求原告償付，顯 已違反「法律不溯及既往」原則，應屬違法，其不合理 自明。 ⒌被告之辯稱本件得依現行土污法之規定向潛在污染責任人 求償云云，顯悖於司法院釋字第714號解釋意旨及法律原 則，均非可採。被告辯稱現行土污法得溯及適用至本件污 染，無非係以現行土污法第53條明訂得溯及適用且修正理 由載有「明定溯及既往」之文字；以及根據司法院釋字第 714號解釋於舊土污法於89年施行後均得適用為理由，然 對於大法官明揭土污法不得解為溯及既往以保障人民信賴 乙節卻隻字未提，其論理顯非正確，茲分述如下： ⑴原處分及訴願決定錯誤適用現行土污法第53條之規定： 被告一再執現行土污法關於「於本法施行前已發生土壤 或地下水污染之……適用之」之規定，以單純文義解釋 主張現行土污法第53條有關潛在污染責任人之規定可溯 及適用至本件污染。惟就上開法條文字業經司法院釋字 第714號解釋明揭應解為僅對繼續存在之污染有適用， 已如前述，則被告避而不談司法院釋字第714號解釋明 揭土污法相關責任不得溯及適用以保障人民信賴之意旨 ，顯見其法理解釋之瑕疵與謬誤。系爭場址既於現行土 污法99年2月3日施行前即已整治完成，顯非屬施行後污 染狀況仍繼續存在之情形，並無現行土污法第53條之適 用，原處分顯係錯誤適用現行土污法第53條之規定，確 屬違法而應予撤銷。被告另辯稱現行土污法第53條之修 正理由中載有：「明定溯及既往，以期本法施行前即發 生污染之場址能妥善處理」，故應溯及適用云云。惟查 ，89年2月2日制訂之舊土污法第48條立法理由亦明載「 為妥善有效處理土壤污染問題，明定本法部分條文溯及 適用……」，然大法官仍於司法院釋字第714號解釋中 直指舊土污法第48條為非真正溯及既往之規定，且不得 適用於施行前已終結之污染行為，依此意旨，現行土污 法第53條亦屬不真正溯及之規定。被告僅以現行土污法 第53條立法理由中出現「溯及既往」一詞即聲稱本件得 溯及適用，實不足採。 ⑵被告扭曲司法院釋字第714號解釋意旨，辯稱本件得適 用現行土污法第53條之規定，並非可採：本件系爭場址 已於98年6月1日解除管制在案，斯時之土污法並無對於 「潛在污染責任人」求償之規定，被告對上開事實亦不 爭執，僅辯稱「就土污法施行前之污染，依土污法第53 條之規定，均溯及適用」，並稱司法院釋字第714號解 釋所稱「施行前」係指舊土污法之施行日期，故只要污 染係於舊土污法施行後（即89年間）仍存在之污染，均 得依現行法向潛在污染責任人求償，並無違反法律不溯 及原則云云。惟查，司法院釋字第714號解釋係就舊土 污法所為之解釋，其解釋文自係以舊土污法施行日為法 規適用之基準，惟被告既係以現行土污法第53條課予原 告整治責任，自應以現行法施行之日期（99年2月3日） 訂其適用之範圍，而非以舊土污法施行日為準，故現行 土污法第53條應解為係「課『潛在污染責任人』就現行 土污法施行後（即99年2月3日）仍繼續存在之污染狀況 ，有避免污染擴大及除去之整治等相關義務。」遑論， 大法官之所以對於舊土污法第48條做出合憲之解釋，無 非係認定該法並非溯及既往之規定，則現行土污法第53 條（即舊土污法第48條）亦不得解為有溯及既往之效果 ，如依被告所稱現行土污法（99年）就「舊土污法施行 後（89年）」發生之污染均有適用，將造成溯及適用之 情形，顯悖於司法院釋字第714號解釋之意旨，被告刻 意曲解對司法院釋字第714號解釋文字，昭然若揭。再 者，倘被告之邏輯可成立，設若有一場址於89年間舊土 污法施行時發生污染，並於90年整治完畢，依被告之主 張，於現行土污法於99年2月3日公布施行後，其即得援 引第53條重新回頭向近10年前之污染場址之「潛在污染 責任人」求償，此一結果顯然係就「行為人行為後始施 行之法律為依據而課予責任」，違反法律不溯及既往原 則，嚴重侵害人民之信賴保護利益，更全然悖於司法院 釋字第714號解釋之意旨。更有甚者，如被告之辯詞可 採，則舊土污法於89年2月2日施行後，主管機關得於未 來不斷修法增加舊法所無之責任主體，並可就過去已終 結之污染行為對新增之責任主體求償，此舉更顯非合理 亦於法未合，益證被告邏輯之謬誤。 ⑶被告於答辯狀中援引最高行政法院96年度判字第1953、 1954號判決以支持其辯詞，惟查，該等判決完全不足以 作為本案之參考。蓋該二判決所涉事實為，主管機關依 89年2月3日頒布之土污法，針對其於90年、91年間所公 告之污染控制場址，就其於92年4月9日所支出之應變措 施必要費用，並於93年命污染行為人繳納。前開案件中 ，主管機關之整治行為與支出費用之時點，均係在89年 土污法施行後。主管機關根據當時有效之法令，進行應 變措施並支出費用，再依當時有效之法令，命污染行為 人償付費用，自屬適法。然因本案相關事實與前述案例 完全不同，兩者之間自不能比附援引，互為參考。 ⒍綜上，現行土污法第53條有關向潛在污染責任人求償之規 定，僅限於99年2月3日施行時仍繼續存在之污染始有適用 ，此為司法院釋字第714號解釋意旨、修法理由及相關法 律原則所支持，本件污染於98年6月1日業已整治完畢，原 處分援引現行土污法第53條之規定命原告對於99年2月3日 施行前業已整治完成之系爭場址支付應變必要措施之費用 ，有違司法院釋字第714號解釋之意旨，顯非適法，訴願 決定維持原處分，亦有違誤，均應予撤銷。 ㈡被告並未舉證證明其求償費用與「減輕污染危害或避免污染 擴大」目的之關聯性及必要性，被告要求原告償付979萬7,7 45元實無理由：被告應舉證證明就72筆污染相關農地支出之 應變必要措施費用，惟被告並未提出實際整治工作項目之費 用明細，其應變必要措施費用之數額與合理性均有疑義；且 被告僅以農地面積比例計算求償費用，然各農地所採用之整 治方法與成本均有所不同，該求償費用計算顯有違誤；另被 告提出之結案報告中，多數工作項目根本與土污法第15條所 稱「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間不具有關連性 ，益證其要求原告償付979萬7,745元，並無理由，茲分述於 下： ⒈應變必要措施費用之支出須為與「減輕污染危害或避免污 染擴大」之目的間具有關聯性，且以達成該目的所必須者 為限，始得向潛在污染責任人求償： ⑴按，土污法第15條規定之應變必要措施之內容為：「直 轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴 大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變 必要措施……」。 ⑵最高行政法院於102年度判字第551號判決，以原審法院 未細究各支出費用項目是否屬「減輕污染危害或避免污 染擴大」行為而將原審判決廢棄發回。該判決揭示：「 所在地主管機關依行為時土污法第13條第1項所採應變 必要措施，既係因控制場址或整治場址實際狀況之所需 ，為達管制防止損害之擴大和消除危害之目的而實施， 自應調查評估確認相關危害是否由該場址所造成；又依 行為時同法第13條規定所支出之費用，既係以減輕污染 危害或避免污染擴大，所採取之應變必要措施，即該費 用之支出須為與『減輕污染危害或避免污染擴大』之目 的間具有關聯性；且該等措施乃執行法律上之具體行為 ，應以達成該目的所必須者為限，方與前揭行政程序法 第7條所揭示之比例原則相符，因此如何採取該類必要 性措施的種類、內容和範圍，在執行上，應受比例原則 的限制。」 ⑶被告負有證明費用支出與目的間具關聯性之義務。依前 揭判決意旨及土污法之規定，被告應舉證證明就案關場 址採用應變措施之必要性，所支出之2,869萬0,324元究 係用於哪些工作項目、該等工作項目與應變必要措施間 之關係及必要性等，始得依土污法第43條第1項規定向 原告求償。 ⒉被告未就費用之支出提出工作項目明細，亦未就系爭72筆 農地實際支出費用數額舉證，更未說明其與「減輕污染危 害或避免污染擴大」之關聯性或必要性，其求償數額顯非 可採： ⑴被告要求原告償付979萬7,745元之根據為，該等分布於 彰化市、和美鎮及鹿港鎮等地區之110筆農地（即系爭 場址），與原告所轄渠道底泥之重金屬正相關者共72筆 農地，面積合計17.71公頃，占系爭場址總面積25.93公 頃之68.3％，故要求原告就關連性部分償付土污基金支 出費用979萬7,745元【計算式：2,869萬0,324元（支出 費用總額）68.3％（正相關農地面積比例）1/2（ 潛在污染責任人負擔比例）＝979萬7,745元】，核先敘 明。 ⑵被告僅提出「改善工作計畫」及「監督驗證計畫」支付 予得標廠商之總金額，就系爭72筆農地實際支出金額則 付之闕如，無從佐證被告命原告償付979萬7,745元之合 理性：關於被告採取之應變必要措施，被告提出「彰化 縣農地土壤重金屬110筆污染控制場址改善工作計畫-甲 子計畫期末報告」、「彰化縣農地土壤重金屬110筆污 染控制場址改善工作計畫-乙子計畫期末報告」（下合 稱「改善工作計畫」）、「彰化縣農地土壤重金屬110 筆污染控制場址監督驗證工作計畫-甲子計畫期末報告 」、「彰化縣農地土壤重金屬110筆污染控制場址監督 驗證工作計畫-乙子計畫期末報告」（下合稱「監督驗 證計畫」），共4本計畫結案報告。惟查，細究該「改 善工作計畫」與「監督驗證計畫」內之支出憑證，僅簡 略列出被告於各計畫第1期、第2期及第3期支出經費總 額，無法得知各工作項目於各農地範圍之費用支出。於 多數工作項目應不屬於應變必要措施下，各工作項目之 費用明細即為重要之處分依據，倘被告無法證明於本件 正相關之72筆農地支出費用為若干，其逕向被告求償97 9萬7,745元，顯非適法。被告雖辯稱其招標採總標價法 ，得標金額為合理價格云云。惟其於政府採購階段採用 何種招標方式，與該等費用支出是否屬「減輕污染危害 或避免污染擴大」之應變必要措施，二者顯不相關，蓋 被告無論係以何等方式招標，均無解於其應依土污法相 關規定就費用關連性及必要性舉證之義務，故被告所辯 實無可採。 ⑶被告針對各農地所採用之整治方法與成本均有所不同， 被告僅以農地面積比例計算求償費用，顯然有誤。系爭 場址遍布各地，被告自應證明於各該地區所花費之應變 必要措施費用數額本案因案關場址遍布彰化市、和美鎮 及鹿港鎮等地，共110筆農地，該等農地並非相互連接 ，而被告所主張與原告所轄渠道底泥之重金屬正相關之 72筆農地，於各該地區之分布情形並不相同，被告既係 針對該72筆農地而向被告求償，自應證明於各該地區所 花費之應變必要措施費用數額，並就該等費用之工作項 目，說明其是否符合土污法第15條所規定之「減輕污染 危害或避免污染擴大」目的。由被告提出之「改善工作 計畫」可知，整治農地係採用三種改善工法，分別為排 客土法、分區水平稀釋法、垂直稀釋法，各筆農地因其 污染狀態不同而適用不同之工法，故每筆土地的整治成 本並不相同，且其費用比例與面積不具相關性。又整治 工法中之排客土法，必須為施用之農地購買客土（並非 各筆農地均有購買），且依此工法整治之各農地所購買 之客土量亦不同，故實際整治費用之支出並非簡略以面 積計算即可得出，被告忽略整治計畫之執行方式，以錯 誤之面積計算方式計算求償金額，顯屬違法。另關於「 地力回復工作」之部分，除不應計入應變必要措施費用 外，各農地所添加之肥料種類與數量亦不同，顯見各筆 農地花費之成本絕非相同。 ⑷被告提出之結案報告中，多數工作項目顯與土污法第15 條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的不具有關聯 性，自不得依土污法向原告求償：查，被告提出之「改 善工作計畫」，其主要執行內容可分為三項，分別為「 土壤污染改善工作」、「地力回復工作」與「其他工作 項目」。惟：「地力回復工作」係指為使地力能永續利 用，而對整治後之土壤進行肥料添加之工作，此工作並 不涉及「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，而僅 係土壤完成整治後，額外對土壤提供養分之工作項目， 故非整治污染之必要措施；此外，地力回復工作之進行 需取得原地主之同意，如原地主反對，被告即無須對整 治農地進行此項工作，足見其非「必要」措施；此外「 監督驗證計畫」亦包含監督驗證「地力回復工作」成果 ，均不應向潛在污染責任人求償。「監督驗證計畫」亦 顯示，數筆農地因事前調查未完備、施工未確實而造成 多次驗證之結果（最多高達4次），除監督驗證費用不 應列入應變必要措施費用外，多次驗證之農地是否為本 案正相關農地、多次驗證之費用是否得要求潛在污染責 任人償付，均有疑義。另「改善工作計畫」之「其他工 作項目」中，尚包含購置電腦與PDA（該設備已由廠商 移交被告）、舉辦工作說明會、舉辦成果技術移轉會議 等項目（參見原證33號），均與「減輕污染危害或避免 污染擴大」之目的顯無關聯；其次，「監督驗證計畫」 之「其他工作項目」中，亦包含協助被告辦理相關會議 、協助被告製作業務經常性報告、辦理成果移轉會議與 購置數位相機（已移交被告），均與「減輕污染危害或 避免污染擴大」之目的無關，此亦有被告所提被證11號 投標須知可稽，被告將此費用列為必要應變措施償付之 依據，顯係浮報費用向原告求償。 ⒊綜上所述，被告不僅未舉證證明求償費用與「減輕污染危 害或避免污染擴大」之相關性與必要性，由被告提出之「 改善工作計畫」與「監督驗證計畫」結案報告中可知，多 數工作項目根本與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目 的無關，且支出費用之比例絕非與農地面積為相同比例， 其逕以面積比例計算求償金額，顯有違前揭最高行政法院 判決意旨，足見原處分有重大違法之處，應予撤銷。 ㈢原告顯不符合土污法第2條第16款第2目明定之構成要件： ⒈土污法第2條第16款第2目明訂之構成要件： ⑴按土污法第2條第16款規定，「潛在污染責任人：指因 下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤 或地下水污染之人：……㈡核准或同意於灌排系統及灌 區集水區域內排放廢污水。」 ⑵由上可知，被告應舉證證明：①原告有「核准或同意」 於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水之行為；②且 須因污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水 污染。③「核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排 放廢污水」之行為須與「污染物累積於土壤或地下水， 而造成土壤或地下水污染」之結果間具有因果關係。 ⑶惟查，被告除於訴願階段已確認原告並未核准或同意任 何事業搭排到東西二、三圳之灌溉渠道，更未提出任何 證據證明被告有「核准或同意」排放廢污水至本案相關 渠道，以及與污染結果間具有「因果關係」之證據。綜 觀被告之書狀，其僅籠統泛稱「渠道底泥或農田重金屬 污染之主要原因，均為灌溉水質遭受污染」，即自行推 論係因原告有核准或同意廠商排放廢污水始導致系爭場 址之污染，事實上卻無法提出原告有同意污染行為人排 放廢污水之證據，即草率認定原告為土污法第2條第16 款第2目之潛在污染責任人，實有疑義。 ⒉被告並未舉證證明原告有「核准或同意」於灌排系統及灌 區集水區域內排放廢污水之污染行為： ⑴土污法第2條第16款第2目所稱之「核准或同意」限於依 水利法相關規定所為之核准或同意。按，土污法99年2 月3日修正理由明載：「第16款第2目規定係指依『水利 法』相關規定所為之核准或同意。」詳言之，修正理由 所稱之水利法相關規定如下：①水利法第63條之3第2項 規定：「排注廢污水或引取圳路用水，於埤池或圳路設 施上或其界限內施設建造物，非經主管機關（註：即縣 市政府）核准不得為之。」②行為時水污染防治法施行 細則第23條第1項第6款進一步載明：「地方主管機關公 告受理許可申請日後新設之事業，其放流水排入灌溉專 用渠道及私有水體者，應檢具所有人（註：即各地農田 水利會）之同意書。」是以，業者欲排放廢污水，依法 應依先取得農田水利會之同意，再向縣市政府申請核發 排放許可證。由此可知，土污法第2條第16款第2目所稱 之「核准或同意」係指：「被告」依水利法第63條之3 第2項所為之「核准」以及「原告」依水污染防治法施 行細則第23條第1項第6款所為之「同意」。 ⑵被告認定原告為潛在污染責任人之前提，應先舉證原告 有作成核准或同意行為，查桃園縣政府前以桃園農田水 利會為潛在污染責任人，向桃園農田水利會求償應變必 要措施費用之二分之一，惟於訴願階段遭環保署認定原 處分違法，並予以撤銷確定，其訴願決定指出：「按『 行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事 實。倘不能確實證明其違法事實之存在，其處罰即不能 認為合法。』改制前行政法院（現改制為最高行政法院 ）39年判字第2號著有判例。……查臺灣省政府67年依 據水利法第68條規定公告之『工廠、礦場、畜牧場廢水 排放農田灌排系統限制事項』，明定工廠排洩廢水進入 農田排水系統，應向當地農田水利會申請登記同意後始 得使用，因此原處分機關據以認定訴願人為土污法第2 條第16款第2目之潛在污染責任人之前提，應先舉證訴 願人有作成核准或同意行為。然遍查全卷資料，未見原 處分機關提出相關資料證明訴願人曾核准或同意○○化 工公司排洩廢水進入農田排水系統之申請資料。」 ⑶臺灣彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）之刑事調 查已確認本件系爭場址農地污染之污染行為人，被告無 法提出原告核准該等污染行為人「依水利法所為同意」 之文件，即應認定被告未盡舉證責任：由上可知，被告 如欲主張原告為土污法第2條第16款第2目所稱之「潛在 污染責任人」，自應提出原告依水污染防治法施行細則 第23條第1項第6款規定所出具之「同意書」，以證明原 告確有依「水利法」相關規定所為之同意。本件系爭場 址之農地污染，經彰化地檢署會同環保署環境督察人員 進行搜索調查後，查得祥賀電鍍工業有限公司等5家電 鍍廠以私接暗管等未經核准之非法方式偷排廢水，直接 導致系爭場址之農地污染，並以公共危險等罪提起公訴 在案。於起訴書中，彰化地檢署並明確指出：「祥賀公 司……以未經申請核准許可之地下管線（俗稱暗管）連 接至未經處理之電鍍原廢水槽，排放至蘇振輝公司右測 之側溝，再經由側溝注入東西三圳……行政院環境保護 署於92年、94年分別核定補助彰化縣環保局辦理『農地 土壤重金屬控制場址污染改善工作計畫』、『彰化縣農 地土壤重金屬110筆污染控制場只改善暨監督驗證工作 計畫』，……分別改善110筆污染場址」（參見原證45 號即彰化地檢署檢察官102年度偵字第9940號起訴書） 。準此，被告既無法提出「同意書」證明原告曾同意案 關場址污染行為人排放廢污水至案關場址，自應認定被 告未盡舉證責任。 ⑷被告辯稱其無法提出同意書之說法均不可採，所為之其 他舉證亦均與本件案關場址無涉：被告於訴願階段業已 自承原告從未同意業者搭排至東西二、三圳：於訴願階 段，原告主張從未同意業者搭排至灌溉渠道，被告乃於 102年6月6日府授環水字第1020161575號答辯函澄清： 「經本府查詢事業申請廢（污）水排放許可證所檢附農 田水利建造物管理機構之同意文件，訴願人（即原告） 並無接受事業搭排到東西二、三圳之申請。」（參見原 證54號）職是，被告已查證相關許可證並確認原告並未 核准或同意任何事業搭排到東西二、三圳之灌溉渠道， 故就該等灌溉渠道區域之農地污染，與原告無關，足堪 認定。被告迄今未提出任何原告「依水利法所為同意」 之文件以佐證原告有土污法第2條第16款第2目之污染行 為：依水污染防治法施行細則第23條第1項第6款之規定 ，業者欲排放廢污水，依法應依先取得農田水利會之「 依水利法所為」之同意書，再執以向縣市政府申請核發 排放許可證，被告自得提出該等同意書以證明，惟被告 迄今未提出任何原告出具之「同意書」，被告應亦不爭 執。被告雖辯稱其未保存業者申請文件，且相關文書均 為原告所持有，故其無法提出云云，均非事實。姑不論 被告就所有搭排戶資料均有完整建檔，更曾於訴願階段 提出詳細之搭排戶基本資料清冊，足證被告實係握有完 整之搭排資料；被告於訴願階段曾自行提出89至91年間 原告同意3家業者搭排進入排水渠道之同意書，以佐證 原告有同意業者搭排進入排水系統，顯見被告並無任何 無法提出原告同意書之情事。原證13號之函文內容無法 證明原告曾同意搭排至案關場址所涉之灌溉及灌排併用 渠道：被告於本件訴訟階段改口聲稱，雖然被告無法提 出原告依水污染防治法施行細則出具之同意書，但原證 13號之函文內容可證明原告曾同意搭排至灌溉及灌排併 用渠道云云。惟查，該等函文所涉渠道均與系爭場址無 關，則被告既已自承其無法提出原告依水污染防治法施 行細則出具之同意書，亦即未提出原告「依水利法所為 同意」之文件，自應認定其未盡舉證責任。被告另宣稱 由彰化地檢署起訴書記載原告「因上情不准工廠處理後 之廢水直接注入灌溉河渠」，即得反面推論原告本准許 工廠將處理後之廢水直接注入灌溉河渠云云。姑不論由 該起訴書片段根本無從得知與系爭場址所涉渠道之關連 性，遑論原告縱有被告所主張同意排放於灌溉渠道之事 實（原告仍否認之），被告身為主管機關，應有諸多證 物得以證明，然被告以其一貫之方式，企圖以無關之證 物間接影射原告有污染行為，誤導鈞院之判斷，其所辯 實不足採。 ⑸土污法第2條第16款第2目並無默示同意之態樣：被告另 宣稱原告受理事業之搭排，卻未確實依法定職責命搭排 戶改善，亦未依職權限制或禁止之，亦未通報當地主管 機關，等同於「默示同意」搭排戶排放廢污水至原告所 轄灌排系統，導致污染物進入系爭場址農地土壤造成污 染，應構成土污法第2條第16款第2目之潛在污染責任人 云云，顯非可採。姑不論土污法之構成要件為「核准或 同意」，並無所謂「默示同意」之態樣，且根據水污染 防治法施行細則第23條第1項第6款規定：「地方主管機 關公告受理許可申請日後新設之事業，其放流水排入灌 溉專用渠道及私有水體者，應檢具所有人之同意書」（ 此條文於81年12月7日即已修正公布），則被告應確認 業者取得原告之「書面同意」始得核發排放許可證，故 原告自無成立「默示同意」之可能。此外原告恪遵法定 義務，於受理搭排時，均定期監測水質，於發現異常時 ，除通知限期改善外，並會函報主管機關，絕無被告所 稱默示同意之情事。 ⑹間接排入之廢污水自始未取得原告同意，而不得命原告 負責：被告另稱間接排放廢水進入原告所轄渠道者，亦 應先經原告同意，故屬原告權責云云。惟道路側溝管理 權責應屬各道路主管機關，於縣道屬縣政府所轄，一般 道路則為各鄉鎮市公所管轄，此有市區道路條例第3條 第1項第2款、第4條及第5條可稽，故業者如欲經側溝排 放廢污水實完全無須經過原告之同意，反係需得被告之 核准，被告應不致否認，則被告之前開主張顯然未經查 證，均屬誤導之詞；且業者私下以暗管或經側溝擅自將 廢污水間接排入原告所轄渠道，並未依水利法相關規定 申請原告同意其搭排，自與土污法第2條第16款第2目之 構成要件有間。 ⑺被告意圖藉由混淆「排洩戶」（依法不須經同意）與搭 排戶而宣稱原告有同意排放廢污水，實非可取：被告宣 稱「原告核准909戶排洩戶每日排放廢污水……」，並 稱環保署90年「污染農地灌溉渠道底泥及水質重金屬污 染調查計畫」所列124戶「排洩戶」資訊可證原告曾核 准於灌溉渠道及灌排併用渠道內排放廢污水云云。惟查 ，依農田水利會灌溉水質監視作業規範第2條規定，「 排洩戶」係指家庭污水等本得排洩放流水而無須經原告 同意者，相關規定如下：「直（間）接將放流水排洩在 水利會管轄之灌排系統及農田者（家庭廢污水以都市或 社區為對象）；在集水區內排洩放流水具有影響灌溉水 源水質者；利用市街排水或下水道再匯入水利會管轄之 渠道，以都市或社區為對象（包括家庭廢污水）」，與 水利法所規範之搭排戶自始不相同，與土污法第2條第 16款第2目之構成要件亦毫無關連。被告另辯稱原告既 知悉卻未予以禁止自係同意該等排洩戶排放廢污水云云 。姑且不論「知悉」並非前述潛在污染責任構成要件中 「核准或同意」之態樣，前揭法條根本無「知悉」或「 已知」之用語，被告刻意誤導鈞院實不可採。另排洩戶 之大宗為畜牧業、家庭污水，與本案農地之重金屬污染 無關。 ⑻綜上，原告從未受理任何業者申請排入灌溉專用渠道或 灌排兼用渠道，即無核准或同意於灌溉或灌排渠道排放 廢污水之行為，不符合土污法第2條第16款第2目所示潛 在污染責任人之構成要件。且本件污染行為人業經刑事 調查確認，被告猶無法提出原告「依水利法所為同意」 之文件，即應認定被告未盡舉證責任。 ⒊被告並未舉證證明原告之行為與污染結果間存在因果關係 依土污法第2條第16款第2目之規定，被告應舉證證明原告 「核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水」 之行為與「污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地 下水污染」之結果間具有因果關係，始得認定原告為潛在 污染責任人。惟查，綜觀被告作成原處分以及於本件訴訟 中之邏輯，均係主張「渠道底泥」與「水質污染」具有關 連性，再泛稱被告為渠道主管機關，有同意廠商搭排（不 論是否屬於有流經案關場址之灌溉渠道）云云，試圖掩飾 其事實上無法說明污染來源更無法舉證因果關係之情事。 實則，本件案關場址之污染業已經彰化地檢署確認係祥賀 電鍍工業有限公司等5家電鍍廠所為，顯與原告無關，惟 仍就被告所舉研究計畫不可採之處說明如下： ⑴被告迄未證明系爭場址之污染與原告行為存在任何因果 關係：被告雖於答辯狀中提出環保署91年、94年、93年 、97年、98年、99年等相關計畫內容，認定受污染之灌 溉水與土壤重金屬污染具有關連性，然前揭計畫，均未 明確說明灌溉水中污染源為何，被告即在毫無根據之情 況下任意指稱灌溉水受污染係因原告核准或同意搭排所 致。實則，被告所據計畫均有疑義，縱肯認計畫內容之 合理性，被告亦僅證明灌溉渠道水質導致農地遭受污染 ，對於法條之構成要件未置一詞，遑論提出任何證明， 顯非適法。此外，被告多年來擅自核發排放許可證，而 鄉鎮市公所亦有權自行核准業者經側溝排放廢污水進入 原告所轄渠道，業者非法偷排廢污水之情事時有所聞， 故僅以灌溉渠道水質遭受污染之事實，顯無從證明係原 告之行為導致污染物累積於土壤，而造成案關場址土壤 污染。 ⑵環保署94年調查計畫僅係針對全國灌溉水與渠道底泥進 行分析，並未分析污染源，實無從證明本件因果關係查 ，該94年度「灌溉水及灌溉渠道底泥對農地污染之影響 探討專案研究工作計畫」係探討「灌溉水」及「灌溉渠 道底泥」對農地污染之影響，該計畫採樣區域為全國性 抽驗，與系爭控制場址無直接關連，且該計畫僅單純提 供污染存在與否之研究分析，並未明確說明污染源之來 源，更未認定相關農地所存在之重金屬污染，係來自於 原告所轄之渠道水源，被告以前揭計畫為處分之依據， 實非可採，更不得作為被告認定原告為潛在污染責任人 之依據。 ⑶99年關連性分析計畫已表明「本計畫並不針對污染源之 排放認定」，且該異時異地分析方法違反最高行政法院 判決意旨，顯有瑕疵而不足為本件污染原因之證明：99 年計畫已表明並非就案關場址之污染源進行認定依該計 畫附錄「採樣現況描述表」所標示之各採樣地點，均緊 鄰各種工廠、魚塭、家庭污水、地下水等周邊明顯污染 源，故可知該採樣點之污染來源複雜，根本不足以據以 認定該地區之污染來源。因此該計畫報告中特別明揭： 「本計畫並不針對污染源之排放認定」。99年計畫中已 有數筆土地無法比對又該計畫係以「93年土壤數據」、 「91年底泥數據」、「91年水質數據」、「99年底泥數 據」進行關連性比對，最終以「93年土壤數據」與「91 年底泥數據」之比對結果作為相關性依據。惟查，於該 「91年調查計畫」與「93年土壤監測計畫」執行時，案 關場址尚未被指定為控制場址，故於該計畫進行關連性 分析時，已有31筆農地土壤無法比對，其關連性之分析 結論，即91.3％之污染相關性，是否足以代表案關場址 全部110筆農地實有疑義。99年計畫已顯示有一半農地 底泥之污染與渠道水質無關，顯與被告聲稱污染係來自 原告所轄渠道之主張矛盾，99年度「彰化農地污染之環 境資料蒐集與污染關連性分析計畫」所作成之68.3％償 付比例結論，其認定實有矛盾之處，蓋前述比例係由72 筆採樣資料分析得出，惟其中36筆資料顯示灌溉渠道底 泥與農地土壤污染雖具有相關性，但灌溉渠道底泥與灌 溉渠道水質污染卻無相關性，亦即農地土壤與渠道底泥 存有污染關連，然與渠道水質卻無，顯與被告聲稱係原 告所提供之灌溉用水造成附近農田之污染云云自相矛盾 。99年計畫顯示案關場址多為空田未受灌溉依據被告94 年2月2日府授環水字第0940005415號函之附件，即「場 址使用情形之概述」顯示，系爭場址110筆土地中，有 高達99筆土地為無作物之空田，僅11筆土地實際供農作 使用。顯見系爭場址110筆土地土壤受到重金屬污染， 其真正原因應非來自於灌溉水源，被告單憑臆測、推論 所作成之認定，顯非適法，更無法讓原告信服。99年計 畫採用異時異地分析，且未對系爭場址土地環境背景予 以分析、判斷，已違反最高行政法院明揭之見解：按， 最高行政法院101年度判字第1086號判決意旨揭示：「 中環公司、台檢公司土壤採樣前，有無就系爭土地使用 沿革、社區住戶排放廢污水狀況、四鄰土地使用情形及 系爭場址土壤之質地變化、不同深度的濃度變化趨勢、 孔隙度、地下水位深度、地質水文之分布與流向並污染 來源於土壤中之傳輸特性予以分析，俾使採取之土壤樣 品檢測結果，得以明確獲悉土壤之污染源，踐行污染控 制計畫之擬定與實施，以達有效管制、斷絕污染源，淨 化土壤之目的。倘於土壤採樣前未對系爭場址土地環境 背景予以分析、判斷，則依據該土壤樣品檢測之污染物 含量，得否正確證明系爭污染物之來源，即非無疑。原 審就上開情形，未予查明，亦嫌未洽。」查，被告就責 任基礎與實際求償金額之計算，係以比對93年度「彰化 縣農地土壤重金屬監測計畫」調查之土壤重金屬含量與 91年度「污染農地灌溉渠道底泥及水質重金屬污染調查 計畫」調查之底泥重金屬含量間之結果作為認定依據。 惟依前揭判決意旨，該二計畫就其採樣地點、採樣方法 、採樣結果、有無針對案關場址土地環境背景予以分析 判斷、與原告所轄渠道的距離遠近等事項，均未做任何 說明。且兩計畫分別於91年度與93年度執行，其採樣環 境已有差異，且其採樣位置、深度、周邊環境均已不同 ，此種異時異地之採樣結果，實不得相互比對，作為認 定之依據，被告之做法顯非有理，其認定實非適法。次 查，被告於答辯狀中僅摘錄水質受有污染等片段文字， 惟水質資料之採樣日期、採樣地點、採樣方法、與原告 所轄渠道距離遠近或是否鄰近系爭場址等資訊均不明， 被告基於此等資料彙整表格，即指摘該水質污染資料與 原告所轄渠道具有相關性，要非無疑。再者，據被告處 分所援用之環保署99年關連性分析計畫中，業已顯示正 相關農地有半數與灌溉渠道水質不具污染關連，另參酌 「採樣現況描述表」所標示之各採樣地點，案關農地均 緊鄰各種工廠、魚塭、家庭污水、地下水等周邊明顯污 染源，故可知各該採樣點之污染來源複雜，而各種污染 源均可能藉由暗管、側溝等方式污染案關農地，惟被告 未對案關農地土壤背景予以分析、判斷，且忽略案關農 地周邊之灌溉水質並不具污染相關，即逕自認定案關農 地污染係原告核准或同意所致，其裁量顯有怠惰、認定 上亦有瑕疵，處分顯非適法。被告另於答辯六狀抗辯， 前述判決之案例係涉及土壤受具流動性之地下水污染， 故不得比附援引於本案，且原處分所涉污染農地均已確 認污染來源來自原告所轄灌溉渠道云云。惟本件同屬具 流動性之渠道水源所造成之土壤污染，被告所辯實屬牽 強，另本案系爭場址周邊污染源更為複雜（參見原證4 號採樣現況描述表），被告所辯系爭場址污染源已確認 等語，均未提出實證，實無可採。 ⑷93年計畫之分析對象根本非屬系爭場址，與本件無關： 被告於其答辯狀中宣稱：「就系爭場址污染來源而言， 被告執行之『93年度彰化縣農地土壤重金屬監測計畫』 即已顯示，系爭場址土壤重金屬污染與渠道底泥幾乎呈 現相同污染情形，且農地土壤重金屬農地以灌溉渠道入 水口最高，離灌溉渠道入水口越遠處，污染濃度則越低 。」並據此主張案關場址之污染源係因引灌受污染之灌 溉水所致云云。惟查，該「93年度彰化縣農地土壤重金 屬監測計畫」內容僅係針○○○鎮○○段1492、1493、 1494、1496及1499等5筆地號土地進行調查，然該5筆地 號並非系爭場址之與本案正相關農地，亦即該5筆地號 之農地並非被告於本案中之求償對象，被告以與本案無 關農地之調查分析結果，作為其認定污染源之根據，顯 非適法有據。且僅以區區5筆農地之調查結論，推論案 關場址110筆農地之污染流向，顯亦有以偏概全之情形 ，其推論結論自非可採。 ⑸被告提出之各計畫均不足以證明本案之因果關係。被告 一再泛稱綜合各研究分析計畫之結論，可得知案關場址 之污染係來自於渠道水質不符標準云云，惟依上開分析 細究該等計畫內容可知，均無從證明與本件污染之因果 關係。此外，被告引用之環保署90年「污染農地灌溉渠 道底泥及水質重金屬污染調查計畫」並非針對案關場址 所作之污染調查，其內容與案關農地並無直接關連，鈞 院無庸審酌。 ㈣原告顯不符合土污法第2條第16款第1目之構成要件。姑不論 本件系爭場址之污染業已經彰化地檢署確認係祥賀電鍍工業 有限公司等5家電鍍廠所為，並已提起公訴。退萬步言，原 告亦未施以土污法第2條第16款第1目所規定之「排放、灌注 、滲透」之行為。 ⒈土污法第2條第16款第1目之構成要件： ⑴土污法第2條第16款第1目所規定之「排放、灌注、滲透 」污染物之行為，係指行為人對於土壤或地下水直接施 以「排放、灌注、滲透」污染物之行為，且該行為須與 「污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污 染」之結果間具有因果關係，被告就上開構成要件負有 舉證責任。 ⑵惟查，被告迄今未提出任何證據證明原告有何「排放」 污染物之行為，亦未說明原告行為與案關場址土壤污染 有何因果關係，顯未證明原告符合土污法第2條第16款 第1目所示之構成要件，更已違反行政程序法第5條所規 定之「行政行為之內容應明確」之要求。 ⒉原告並未對系爭場址施以「排放、灌注、滲透」之行為： ⑴原告之「引灌」職權係指制定灌溉計畫：依據農田水利 會灌溉排水管理要點第2章規定，原告之「引灌」業務 係指依據灌溉地清冊、灌溉地籍圖，訂定年度正常灌溉 計畫、遇水源供水量無法滿足計畫用水量時，擬訂輪流 灌溉計畫、如有面積、作物或自然條件發生變化時，隨 時調整灌溉系統、並於河川引水口或分水口設置水門指 定專人管理、與修築引水設施等。 ⑵原告不符合第2條第16款第1目潛在污染責任：原告僅係 擬訂灌溉計畫後負責引水之單位，並無針對農田直接施 以「排放、灌注、滲透」，且實際上原告亦不可能有此 人力從事此等行為。事實上，各農田之灌溉，均是由農 民自行開關、引注灌溉水源至土壤中，顯見被告指稱原 告因「引灌」業務，而應負土污法第2條第16款第1目潛 在污染責任云云，實屬誤解，自非可採。 ⑶被告援引臺灣省灌溉事業管理規則第16條及第17條之規 定，宣稱原告有土污法第2條第16款第1目所規定之「排 放、灌注、滲透」污染物之行為云云。惟查，細究上開 條文，實係規範於進行輪流灌溉時如何平均分配用水， 避免水量不足，核與「排放、灌注、滲透」污染物之行 為毫無關連。遑論，原告之「引灌」業務承前所述，顯 無對農田直接施以「排放、灌注、滲透」污染物之可能 。 ㈤迴歸水實與系爭場址之污染無涉：訴願機關雖認定原告未核 准排放至東西二、三圳等灌溉渠道，搭排放流水亦未直接引 灌至農田，但仍以原告同意訴外人成濱工業有限公司等3家 業者搭排進入排水系統，原告於水源不足時仍得引用迴歸水 作為灌溉用水，認定原告為潛在污染責任人。惟本件污染行 為人業經刑事調查確認為祥賀電鍍工業有限公司等5家電鍍 廠所為，自與原告無關；且縱認被告前開論證可採（原告仍 否認，詳下述），系爭場址使用迴歸水之農地僅18筆，其中 水質正常者占9筆，則被告至多僅得就該等農地整治費用向 原告求償，原處分求償金額顯然有誤。 ⒈本案僅有18筆正相關農地使用迴歸水引灌，且半數水質與 底泥污染無相關性，本案污染正相關農地之分布： ⑴系爭場址共有110筆農地，僅72筆農地與原告所轄渠道 為正相關，系爭場址110筆農地所涉及之灌溉系統，包 括彰化站東西二、三圳（有79筆農地）、秀水站劉厝圳 （有17筆農地）、鹿港站溝廖圳（有12筆農地）、鹿港 站新分南圳（有1筆農地）、而花壇站則無圳路（有1筆 農地，即彰化市○○段○○○○○號）。而被告認定與原告 所轄渠道底泥之重金屬正相關之72筆農地之分布情形分 別為彰化站東西二、三圳有54筆農地、秀水站劉厝圳有 10筆農地、鹿港站溝廖圳有8筆農地。 ⑵直灌區54筆農地-未引用迴歸水：於系爭場址110筆農地 之灌溉方式中，計有79筆農田為直灌區，僅接受東西二 、三圳引灌，屬於直灌區，並無使用前述迴歸水之情形 。其中經被告認定具有污染正相關共計54筆（秀水站劉 厝圳有10筆農地、鹿港站溝廖圳有8筆農地，詳參原證3 號）。東西二、三圳係屬灌溉渠道，被告既已於102年6 月6日府授環水字第1020161575號答辯函中確認，原告 並未接受任何事業搭排至東西二、三圳之申請。則前述 正相關之54筆農地既然僅引灌東西二、三圳水源，原告 顯非屬該等土地之潛在污染責任人。 ⑶迴歸區僅18筆農地：扣除1筆農地無圳路，其餘30筆農 地，因位處下游、於彰化縣市無水庫資源可利用之困境 時，原告為實現國家水資源有效利用政策，故會於迴歸 區域設置水質監測站，引灌符合水質標準之迴歸餘水， 提供灌溉使用。其中經被告認定具有污染正相關共計18 筆（即秀水站劉厝圳有10筆農地與鹿港站溝廖圳有8筆 農地）。 ⒉計畫顯示，被告求償之迴歸區農地半數水質未受有污染， 則被告至多僅得向原告求償9筆農地整治費用： ⑴本件正相關之18筆迴歸區農地中，9筆農地於環保署91 年水質檢測報告中確認為合格，顯見該9筆農地縱有污 染，亦與其使用迴歸用水引灌無關，原告顯亦非屬該等 污染之潛在污染責任人，則縱認迴歸水確有污染（原告 仍否認），被告至多僅得就迴歸區受污染之9筆正相關 農地向原告求償應變措施必要費用，則被告現以72筆正 相關農地面積計算求償費用顯有重大違誤。 ⑵至被告於答辯六狀中辯稱半數水質合格係因渠道水質可 能每日變化，不一定採樣可以採得，渠道底泥較具關連 性云云。惟被告指摘原告為潛在污染責任人係主張原告 同意排放之「放流水」造成案關場址之污染，故本案渠 道之水質是否受有污染，與該污染水質是否為原告所同 意排放，必然為被告證明因果關係之重要關鍵；然被告 至今仍無法提出系爭場址之水質係受原告同意排放之放 流水污染之證據，僅能以環保署90年計畫中寥寥文字主 張灌溉渠道受有污染（該文字尚無法判斷是否與案關場 址相關）；而被告主張之具關連性之底泥污染，以被告 一貫草率之因果關係推論，甚可能係因70年間工廠排放 累積所致，與80年後之渠道水質無關。 ⒊實則，原告引灌迴歸水均有定期監測，並非造成迴歸區9 筆農地污染之污染源： ⑴迴歸區均有設置監視點，水質紀錄足以證明迴歸水未受 污染本案計有18筆與污染正相關農地屬於有使用迴歸用 水引灌之區域（即秀水站劉厝圳有10筆農地與鹿港站溝 廖圳有8筆農地），原告於該區域中之鹿港站設有「新 圳2」監視點及於秀水站設有「莿桐排水」監視點，長 期監測引灌水質，僅於水質符合灌溉水質標準時，始開 放農民引灌。根據迴歸引灌區之水質監測資料（參見原 證21）可知，迴歸引灌水均符合灌溉水質標準，顯非土 污法第2條第16款第2目所規定之「廢污水」，原告自不 構成潛在污染責任，原處分之認定顯屬無據。 ⑵被告根本未舉證迴歸水受有污染，僅泛稱迴歸引灌區受 有污染即推論係來自迴歸水，顯非可採，被告根據環保 署99年關連性分析計畫所作成之結論，認定與原告所轄 渠道底泥之重金屬正相關之污染遍及直灌區與迴歸引灌 區，並據以作為原處分之基礎。惟查，訴願決定業已確 認直灌區之污染並非來自灌溉用水，則顯不能在無任何 證據之情況下，率爾認定迴歸引灌區之污染係來自於迴 歸用水；遑論被告根本未就該等迴歸引灌之區域是否屬 案關場址提出說明，僅以原告有依法迴歸引灌之事實遽 認原告應負潛在污染責任人之責，顯非可採。實則，可 能造成污染的原因甚多，包括該地區工廠之非法排放廢 污水、農民濫用農藥等，此等情事顯不可歸責於原告， 被告據此命原告負擔整治費用，更非合理。 ⒋訴願機關據以作成訴願決定之3家工廠搭排與本案無涉本 件案關場址之污染業經彰化地檢署確認係祥賀電鍍工業有 限公司等5家電鍍廠所為，訴願決定逕以原告曾同意位於 東西二圳沿線之「成濱工業有限公司」、「鋒龍電鍍工廠 股份有限公司」及「茂詮興業有限公司」3家事業搭排於 「排水渠道」，而認定原告應對於案關場址之遭受污染， 顯與事實不符。 ⑴3家業者僅排放至排水渠道：原告同意前述3家事業搭排 者，乃係「排水渠道」，而非東西二、三圳之灌溉渠道 。惟基於灌排分離之水工設計，排水渠道用水並不直接 引灌於農田，以作為農業灌溉使用，故該3家事業之搭 排，顯與本案所涉之各「灌溉渠道」之底泥或系爭場址 之遭受重金屬污染無關。 ⑵3家業者位於上游，離下游之迴歸區相距甚遠：系爭場 址分布於彰化縣彰化市、和美鎮及鹿港鎮三地，而該三 家工廠係位於案關場址中之直灌區，其將水排入「排水 渠道」之位置係位於上游區域，與前述引用迴歸水作為 灌溉用水之下游區域相距甚遠，加上大量餘水匯聚後， 該3家工廠所產生之放流水顯不可能影響該迴歸水之水 質。此由案關場址地理分布圖（本案農地圖形）即可得 知，系爭場址與該3家事業所在位置距離遙遠，兩者間 橫跨許多條側溝、市區○○○道路排水等圳路，而位於 和美鎮或鹿港鎮之數十筆整治農地更與該3家事業分屬 不同鄉鎮，顯見該3家事業之搭排，與案關場址之污染 完全無關，被告亦未提出任何證據證明以原告同意該三 家事業搭排，據以認定原告為案關場址污染之潛在污染 責任人，顯非合理，殊不足採。 ⑶被告援引函文推論鋒龍電鍍工廠股份有限公司地理位置 等抗辯均非可採：被告另聲稱鋒龍電鍍工廠股份有限公 司所在之牛稠子山腳小段58至281-15地號均鄰近東西二 圳云云。惟查，原告業已提出地圖標示相關業者所在地 點，證明其確與案關場址相距極遠，依經驗法則判斷絕 非案關場址之污染源，被告以函文內容提及之地號間接 推論工廠之地理位置，實無可採。被告雖又辯稱：「無 論距離遠近，只要原告核准廢污水排放進入排水渠道… 自會因原告之迴歸引灌行為經由東西二、三圳進入農田 …」（見被告答辯五狀第9頁段落3）。惟查，被告前自 行認定本件因迴歸引灌導致污染之圳路為「秀水站劉厝 圳」之10筆農地以及「鹿港站溝廖圳」之8筆農地，則 自應舉證原告有於該等圳路迴歸引灌「不符水質標準之 迴歸水」，而非籠統的主張只要原告有同意於任一排水 渠道排放廢污水，即會迴歸造成系爭場址之污染，被告 根本未確實舉證，實屬顯然。 ㈥系爭場址污染行為人既已經刑事調查確認，被告應向渠等求 償全額之應變措施費用，被告轉向原告求償二分之一之費用 ，實屬裁量濫用： ⒈行政院環境保護署認定捨可全額求償之污染行為人，而向 負擔二分之一之潛在污染責任人求償屬裁量濫用 ⑴查，桃園縣政府前以桃園農田水利會為潛在污染責任人 ，向桃園農田水利會求償應變必要措施費用之二分之一 ，於訴願階段環保署認定原處分機關既可向污染行為人 求償全額之應變必要措施費用，即不得捨此而不為，轉 向農田水利會求償：「原處分機關既已認定系爭場址之 污染行為人為○○化工公司，縱使原處分機關所稱訴願 人為本案之潛在污染責任人屬實，……本案既已知悉污 染行為人，原處分機關應先行向○○化工公司進行求償 而非訴願人，且依土污法第43條第1項規定，原處分機 關可向○○化工公司為全額之支出費用求償，然原處分 機關竟捨棄全額求償不為，卻向僅能求償二分之一之訴 願人為之，其理由及法令依據為何？亦未見原處分機關 予以說明，難謂原處分機關於作成系爭處分時無裁量濫 用之嫌。」 ⑵由上可知，本件案關場址之污染行為人既已經刑事調查 而確認為祥賀電鍍工業有限公司等5家電鍍廠，則被告 自應依法向污染行為人求償全額之應變必要措施費用， 其逕向原告求償自屬裁量濫用之違法。被告雖辯稱污染 行為人與潛在污染責任人屬連帶責任之關係，主管機關 得同時或先後對潛在污染責任人或污染行為人為全部或 一部之給付云云。惟查，潛在污染責任人與污染行為人 依現行土污法之規定，係屬不同責任之主體，其責任之 構成要件相異，求償之法律基礎與原則亦非相同（合法 行為跟違法行為已有落差），且二者責任並非基於同一 之基礎法律事實，責任範圍亦有不同，被告所辯顯非合 理。且行政機關果此為之，於向潛在污染責任人求償後 ，尚須向污染行為人就其污染事實為相同之求償，顯需 耗費雙倍之人力、物力與時間，則該行政行為顯有瑕疵 與濫用之虞。 ⒉被告之求償顯屬裁量濫用：被告一方面無法提出相關資料 證明原告曾同意污染行為人排放廢水進入農田排水系統之 申請資料；另一方面，被告既已確認本件污染行為人，自 應向污染行為人求償全額之應變必要措施費用，被告捨此 而不為，依前開訴願決定意旨，應有裁量濫用之違法。 ㈦原告恪遵法定義務，並已盡其監督管理之責；反觀被告依法 有權禁止工廠廢污水之排放，竟長期怠忽職守，甚至遭監察 院糾正，始應對本件污染負最大責任，被告一再宣稱，原告 具有定期檢驗灌溉水質之法定義務，應向當地環保主管機關 舉發，惟原告長年未履行其法定義務，且明知所轄渠道不符 合灌溉用水水質標準，卻未確實依法定職責命搭排戶改善， 亦未依職權限制或禁止之，也未通報當地主管機關，默示同 意搭排戶排放廢污水至原告所轄灌排系統，導致污染物進入 系爭場址農地土壤造成污染，構成土污法第2條第16款第2目 之潛在污染責任人云云。 ⒈原告之法定義務係進行監測、限期改善並報請主管機關處 理，被告始有公權力限制或禁止排放者：按，依臺灣省灌 溉事業管理規則第29條規定：「流入及介入之水體應先經 適當處理，不符灌溉用水水質標準時主管機關應限制或禁 止之。」第30條規定：「流入灌排系統及灌區集水區域內 之放流水，管理機構應經常派員採樣檢驗，不符灌溉用水 水質標準，足以危害農耕或損害他人利益者，應通知排放 人限期改善，未依限改善者，應報請地方主管機關依水利 法、水污染防治法及其他有關法規處理。」由上開規定可 知，管理機構（即農田水利會）之法定義務係進行監測、 限期改善並報請主管機關處理，可執行公權力限制或禁止 流入及介入水體者，乃係主管機關之職權，被告之主張顯 係誤解前述法令之規定。 ⒉原告恪遵法定義務，被告之指摘顯不合理：姑不論原告依 法應為之監督管理實與土污法第2條第16款第2目「潛在污 染責任人」之構成要件毫無關連；原告亦恪遵法定義務， 長期進行監測、限期改善並報請主管機關處理，理由詳述 於下： ⑴水質監測之義務：原告核准或受理搭排，除要求搭排戶 申請時需檢附水質檢測合格資料，並依放流水標準監測 排入排水渠道之水質，每2月至少動員上百員工辦理水 質採驗，及至廠商放流口作檢測分析，對照環保單位核 發數以千計之排放許可，且採驗比例之少，原告確已恪 遵其責，絕無被告所稱未確實依法定職責命搭排戶改善 、未依職權限制或禁止之，及未通報當地主管機關，或 默示同意搭排戶排放廢污水至原告所轄灌排系統等情事 。原告對於灌溉水道之水質，一直以來均嚴格把關，灌 溉專用及灌排並用渠道絕不受理搭排，業者禁止排入灌 溉及灌排兼用渠道，或要求改道、輔導專管附掛等，從 未懈怠己責，應予澄清。 ⑵限期改善並通知主管機關：為減少農地與水源繼續遭地 方政府與環保機關同意排放之廢污水污染，原告主動依 環保單位提供之資料，要求業者辦理改道、協助廠商專 管附掛管路，實已大幅改善污染狀況。原告恪遵職責， 定期將監測資料函報主管機關，一旦發現業者非法排入 原告所管轄之渠道，皆依法通知並限期改道。經濟部水 利署102年6月7日經水源字第10215073350號函（此一整 理資料乃監察院調查廢污水排放案件時，原告依經濟部 水利署之命令整理提供，並經呈送監察院作為參考資料 ，原告當時亦已收受該等資料副本且未提出任何質疑， 其證據力應無疑義）即已匯整，原告自90年起，作出之 189筆限期改道案，各筆改道案全部都有副知環保機關 及地方主管機關即被告，惟被告從未回覆任何一件，亦 未依水利法進行裁罰或通知辦理改道事宜。綜上可知， 被告之指摘，皆為不實之陳述，自非可採。此外，無論 於搭排戶初次申請時，或搭排戶已合法取得搭排許可後 ，原告均會針對搭排戶排出之水質進行檢測，且於檢測 結果不符合法定標準時，通知搭排戶進行改善。自89年 起，原告已作成339件限期改善之公文，共限期改善739 戶，並依法律規定通報主管機關。足見原告業已恪遵法 定義務，絕無被告所稱「默示同意」搭排戶排放廢污水 至原告所轄灌排系統中之情形。惟於原告依法通報主管 機關後，卻未見主管機關依相關法規積極督導該等搭排 戶改善，或為限制或禁止之處分，實令人遺憾。綜上可 知，被告之前述指摘，並非事實，自非可採。 ⒊被告長期失職縱容違法工廠始為污染主因： ⑴監察院認定被告長期失職縱容違章工廠造成農地污染， 已對被告提出糾正：查，監察院對經濟部、行政院農業 委員會（下稱農委會）、環保署、行政院衛生署、被告 等機關，就「彰化縣農地遭重金屬污染嚴重」一事提出 糾正案，其糾正案文中指出：「……彰化縣政府對違章 工廠之查報成效不彰，尤其對為數眾多之電鍍業及金屬 表面處理業等違章工廠，輔導及取締不力，放任其排放 之廢水流入灌（排）渠道，實為該縣農地遭受重金屬嚴 重污染之主因」，顯見彰化縣灌排渠道之污染主因，實 來自於被告負責管轄之違章工廠，而與原告無關。 ⑵彰化環保聯盟亦表示被告顯有失職：公共電視之報導亦 指出「彰化環保聯盟理事長蔡嘉陽表示『民眾或彰化環 盟把廢水採樣送環保局化驗，甚至報案都沒有結果，環 保局回覆都說，水質乾淨安全。』……彰化地檢署這次 的行動，是跳過環保局，直接與環保署中區督察大隊合 作，引起不少揣測，因為電鍍廠暗管偷排廢水不是一天 兩天，為什麼彰化縣環保局例行的稽查，無法發現暗管 ？」。被告一再聲稱系爭渠道自80年起即年年水質超標 情事，究其原因實乃被告疏於行使其法定職權所致，此 亦為監察院所認定在案，則被告於本件訴訟動輒以彰化 縣渠道水質不佳為由，逕以推論原告未盡監督之責而應 對本件污染負責云云，實屬卸責之詞，顯無理由。 ⑶89年以前被告即長期未經原告同意濫發排放許可證：被 告曾於89年前大量核發排放許可證予電鍍業者，縱容業 者於80年至94年間排放廢污水於灌溉及灌排併用渠道， 且均未依法取得原告之同意，進而影響渠道水質，且造 成水質遭受污染，長期累積重金屬於底泥之狀況，此乃 被告違法核發排放許可證所致，與原告無涉。環保署遲 至89年3月3日始正視上開問題，嚴格要求各地縣政府應 依法於受理排放許可證或展延排放許可證之申請時，「 應先經農田水利機關（構）同意排入灌溉專用渠道，並 確認同意排入之水質水量，始予核發」，此有環保署89 年3月3日發函予各縣市政府環保局之函文可稽。另就過 去未經農田水利會同意即核准發給排放許可證之業者， 環保署亦要求各地環保局「應限期請其辦理放流口之變 更、登記、或撤銷其排放許可，並對該等違規業者予以 造冊，函請農田水利機關（構）禁止搭排。」惟查，被 告非僅未造冊知會原告，於89年至94年間，仍陸續有搭 排戶持被告核發之排放許可證向原告申請展延，顯見被 告並未撤銷違法搭排戶之排放許可。原告所轄渠道多達 1萬6千條，包括幹線、支線、分線、主給及小給等水道 ，就被告違法核准排入「灌溉渠道」之搭排戶，原告自 89年開始做出大量限期改善及限期改道之決定，直至94 年方才全數清查完畢，然被告於94年將系爭場址公告為 控制污染場址，竟反指原告有核准或同意排放廢污水之 行為，顯與事實有間。 ㈧被告辯稱原告對業者發出之「限期改道」公文宣稱就原告有 土污法第2條第16款第2目所稱之「同意行為」云云，惟被告 實係就相關公文為斷章取義之解釋，且均未證明該等公文與 案關場址之關連性，顯係意圖以無關之公文誤導鈞院，原告 謹澄清於下： ⒈被告應盡之舉證責任： ⑴按土污法第2條第16款規定，「潛在污染責任人：指因 下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤 或地下水污染之人：……㈡核准或同意於灌排系統及灌 區集水區域內排放廢污水。」 ⑵被告主張原告應負潛在污染責任人之賠償義務，無非係 宣稱原告有同意業者排放廢污水至灌溉渠道，經農民引 灌後污染農地；以及原告有同意業者排放廢污水至排水 渠道，經迴歸引灌後污染農地云云。則依土污法第2條 第16款第2目之規定可知，被告就其主張應為以下之舉 證：①就被告宣稱原告有同意業者排放廢污水至灌溉渠 道乙節，應舉證：A.原告有「同意」業者於「系爭場址 之灌溉渠道」進行排放。B.排放至所涉灌溉渠道之水質 不合格。C.導致污染物累積於系爭場址之土壤或地下水 ，而造成土壤或地下水污染。②就被告宣稱原告有同意 業者排放廢污水至排水渠道，經迴歸引灌後污染農地乙 節，應舉證：A.原告有「同意」業者於「系爭場址之排 水渠道」進行排放。B.所涉迴歸水之水質不合格。C.導 致污染物累積系爭場址於土壤或地下水，而造成土壤或 地下水污染。 ⑶由彰化地檢署之起訴書可知，除已確認祥賀電鍍工業有 限公司等5家電鍍廠以私接暗管等未經核准之非法方式 偷排廢水（非經由灌溉或排水渠道），直接導致系爭場 址之農地污染外，另有監察院之糾正案文所指「為數眾 多之電鍍業及金屬表面處理業等違章工廠」偷排廢水（ 非合法搭排戶），導致彰化縣之農地污染，顯見除原告 同意之合法搭排之外，尚有其他眾多非法污染源可能造 成農地污染，故被告自不得單憑「原告有同意搭排」之 行為，即推論此為系爭場址污染之原因。綜觀被告於本 件所為之舉證，至多僅得證明原告有同意搭排至排水渠 道，對於搭排與農地污染之因果關係為何卻付之闕如， 自應認其未合法舉證。 ⒉被告就原證13號「限期改道」公文所為之解釋均非可採， 被告所舉公文均與本件系爭場址無關。查，原證13號乃原 告對業者發出之「限期改道」公文，蓋業者於取得被告核 發之排放許可後，每5年須向被告辦理排放許可之展延（ 自89年後，相關流程尚要求業者於申請時需提供原告之同 意搭排文件），故業者向原告申請搭排時，原告依法均會 進行現場勘查，如發現業者違法私下將放流水排放至「灌 溉渠道」或「灌排併用渠道」，將不准許業者排放至「排 水渠道」之搭排申請，原證13號公文中提及業者經查有排 入灌溉渠道或灌排併用渠道等等內容僅為現場勘查之實際 發現，並非原告原有同意業者搭排進入該等渠道（原告係 核准至排水渠道）。 ⑴被告援引原證13號之6件限期改道公文，並宣稱其可證 明原告曾核准廢污水搭排至東西二、三圳之灌溉渠道云 云，惟該等公文實與本件無關。被告聲稱「由原證13以 下之記載，亦可證明原告曾核准廢污水搭排於東西二、 三圳等灌溉渠道」云云。惟查：①該等限期改道公文作 成日期均晚於本件公告污染場址之時點（即94年2月2日 ），縱假設業者於5年前即有申請搭排，其時點亦晚於9 4年2月2日；②原告已舉證證明原始同意業者排放之渠 道為「排水渠道」；③部分業者為畜牧、紡織業，並未 排放重金屬廢水；④前開「排水渠道」所在位置「完全 與系爭場址無涉」。 ⑵被告援引原證13號之2件限期改道公文，並宣稱其可證 明原告曾核准廢污水搭排至東西二、三圳之灌排並用渠 道云云，該等公文實與本件無關。被告聲稱「由原證13 以下之記載，亦可證明原告曾核准廢污水搭排於灌排並 用渠道」云云。惟查：①該等限期改道公文作成日期均 晚於本件公告污染場址之時點；②原告已舉證證明原始 同意業者排放之渠道為「排水渠道」；③部分業者為畜 牧業，並未排放重金屬廢水；④前開「排水渠道」所在 位置「完全與案關場址無涉」。 ⒊被告提出以下公文宣稱原告核准廢污水進入排水渠道，經 迴歸引灌後造成污染云云，惟查，被告完全未說明該等排 水渠道與系爭場址有何關連，顯非可採： ⑴被告援引原證13號之8件限期改道公文，並宣稱其可證 明原告曾核准廢污水搭排至東西二、三圳之排水渠道， 經迴歸引灌導致污染云云，該等公文實與本件無關。被 告聲稱「由原證13以下之記載，可證明原告曾核准廢污 水搭排於排水渠道，該廢污水之污染物會經由原告迴歸 引灌等造成灌溉水及底泥之污染，進而導致污染物累積 於農田土壤中」云云。惟查：①該等限期改道公文作成 日期均晚於本件公告污染場址之時點（即94年2月2日） ，縱假設業者於5年前即有申請搭排，其時點亦晚於94 年2月2日；②公文所涉之「排水渠道」所在位置「完全 與系爭場址無涉」。 ⑵訴願決定所舉函文亦非可採。被告聲稱「由訴願決定書 可知，原告曾核准……等事業之搭排，該廢水經由原告 迴歸引灌進入東西二、三圳」云云，惟訴願決定所稱茂 詮興業有限公司等3家業者係搭排進入「下廍排水」及 「牛稠子排水」排水渠道，惟「下廍排水」及「牛稠子 排水」實均係直接排入市區○○道，與東西二、三圳並 無關連，被告亦未舉證說明該等排水渠道如何因迴歸引 灌流入系爭場址，其空言主張顯非可採。 ⑶被告所呈被證13號亦與本件系爭場址無關。被告聲稱「 原告核准承龍股份有限公司等6家金屬表面處理業者搭 排於牛稠子排水，其污染物並經原告迴歸引灌進入東西 二、三圳」云云，惟查，「牛稠子排水」係直接排入市 區○○道，與東西二、三圳並無關連，被告亦未舉證說 明該等排水渠道如何因迴歸引灌流入系爭場址，其空言 主張顯非可採。 ⑷系爭場址所涉迴歸水之水質檢測均符合標準，非屬土污 法第2條第16款第2目所稱之「廢污水」。被告所舉上開 公文及同意函，至多僅得證明原告曾依法同意業者搭排 至排水渠道，惟該等排水渠道除均與本件無關之外，且 部分根本未用於迴歸引灌外，被告更未舉證證明農民迴 歸引灌之水質不符標準而屬土污法所稱之「廢污水」。 蓋迴歸水係將排水渠道之水加以稀釋至符合灌溉水質後 始由農民引灌，並非直接取用排水渠道之水，故被告自 應證明迴歸水之水質有未經充分稀釋而不合格之情事。 遑論，系爭場址中引灌迴歸水之正相關農地，僅18筆農 地，其中9筆農地業經系爭處分所據99年關連性分析計 畫認定迴歸水質合格，剩餘之9筆正相關農地亦經原告 定期監測迴歸水質均為合格，此有水質監測資料可稽， 足證原告迴歸引用之迴歸水質合格，系爭場址農地之污 染源並非來自原告依法同意之搭排或迴歸水。 ㈨被告行政訴訟言詞辯論意旨二狀所援引之大法官意見書實有 誤導之虞，說明如下： ⒈被告宣稱：「司法院釋字第714號解釋羅昌發大法官協同 意見書明白闡釋……是以縱非法之污染行為，……值得保 護之信賴較低」云云。惟查，被告之辯詞實為斷章取義， 蓋羅昌發大法官之協同意見結論實係指出「本席對於系爭 規定所引條文是否均為達成立法政策目的之侵害較小方法 ，仍存有疑義；本席另建議立法者就有溯及效果之系爭規 定，考量設置衡量個案公平性之規定，並設置減低受規範 者所受衝擊，或使其得以調適之機制。」亦再度強調信賴 保護之重要性。 ⒉被告又稱：「陳碧玉大法官部分協同部分不同意見書亦明 白闡釋……無論合法或非法污染行為，……難謂逾越其所 能預見之範圍，而得認其有值得保護之信賴利益」云云。 惟查，被告援引之意見實屬陳碧玉大法官之「不同意見」 ，且係針對「污染行為人」之意見，並非本案所涉之「潛 在污染責任人」，顯與本案無關。 ㈩被告行政訴訟言詞辯論意旨一狀內容多所違誤，謹就被告前 未提出之辯詞指駁如下： ⒈原告所轄灌溉渠道之注入水源甚多，相關研究報告僅指出 灌溉渠道水質與農地均受到污染，顯不足以排除係因其他 注入水源導致污染之可能性，自無從證明被告同意搭排與 污染結果具有因果關係： ⑴被告提出被證14自承可能進入灌溉渠道之水源包括公共 水體（河川、區域排水、市區○○○○道路側溝（生活 廢水、事業廢水）以及非法排放，亦即上開水源均係於 未經原告同意之情形下進入灌溉渠道而影響水質。 ⑵被告僅稱「灌溉或排水渠道為農田土壤污染主要輸入來 源」、「原處分所涉污染農地，均已確認其污染來源係 來自於原告所轄灌溉渠道，此有環保署上開計畫期末報 告清楚可稽」，則被告實亦承認其至多僅知悉係灌溉渠 道之水質受到污染，至於究係因公共水體、道路側溝、 非法排放或搭排流入之水質不符而導致灌溉渠道之污染 ，被告據以作成原處分之研究報告均未認定，被告迄今 亦無任何舉證說明如何排除系爭場址渠道係遭公共水體 、道路側溝或非法排放污染之可能性，即自行推論係因 原告同意搭排所致，顯屬速斷。 ⑶姑不論原告從未同意業者搭排進入灌溉渠道，實則，原 已提出原證17及21號水質監測資料證明系爭場址所涉渠 道水質均合格，足證原告同意之搭排水並非渠道水質之 污染來源。被告雖否認上開證物之真正，惟該等水質監 測資料均係原告由農委會所建置之「農田水利會灌溉水 質管理業務作業系統」直接下載，被告均可查詢確認， 其具有證據能力足堪認定。 ⑷被告雖提出附件7至9辯稱複數責任人均應就污染負起整 治責任云云。惟查，該等判決均係說明「污染行為人」 之責任，然污染行為人之構成要件本與「潛在污染責任 人」不同，自無比附援引之空間。 ⒉被告聲稱原告曾同意廢污水搭排進入渠道之主張均非可採 ，謹逐一駁斥如下： ⑴被告從未准許電鍍廠將廢污水排入灌溉渠道：被告聲稱 「起訴書第8頁記載：『彰化農田水利會因上情不准工 廠處理後之廢水直接注入灌溉河渠』……由上述起訴書 所載事實可知，原告本准許工廠將處理後之廢水直接注 入灌溉河渠，係至系爭場址經公告後，方不准工廠處理 廢水繼續排入灌溉河渠」云云。惟查，原告過去至多僅 同意工廠將處理後符合水質標準之廢水排入「排水渠道 」，於系爭場址公告後則係限制電鍍業者連「排水渠道 」亦不許排入，被告空言主張顯非可採。 ⑵下部（廍）排水係進入下水道，與東西二、三圳無關： 被告提出被證15、16號並聲稱「原告曾核准廢污水排入 下部排水，後該廢污水所含污染物隨東西二、三圳進入 系爭場址」云云。惟查，基於灌排分離政策，排水渠道 本無可能匯入灌溉渠道，被證15及16亦看不出下部排水 如何匯入東西二圳。實則，下部排水係直接流入下水道 ，與東西二、三圳無關。退步言之，縱設下部排水將因 迴歸而進入系爭場址，被告亦不爭執至多僅有18筆農地 係因迴歸水而受污染，原處分之求償金額顯有違誤。 ⑶被告援引原證13號之限期改道公文，意圖佐證原告有同 意排放廢污水進入所轄渠道，惟該等公文全數與本件無 關：原告前已提出附件3號說明被告所援引之公文實與 本件系爭場址無涉，鈞院實無庸審酌。被告另提出9件 公文宣稱「間接進入原告所轄渠道者，原告亦有管理責 任。惟原告在系爭場址公告前，……未善盡其管理義務 」云云。惟查，系爭場址公告日為94年2月2日，被告所 執9件公文作成日期均晚於94年2月2日，顯均與本件污 染無關，僅為被告誤導之詞，鈞院亦無庸審酌。遑論被 告援引之公文均屬原告依法積極查緝不法污染源而作成 之限期改道通知，益證原告恪遵法定義務之事實。 ⒊原告並未從事「引灌」行為，且依法引灌合乎水質標準之 灌溉水，不應構成土污法第2條第16款之潛在污染責任： 原告並未「引灌」灌溉水進入農田，詳如前述。被告另稱 ：「潛在污染責任人本係基於無過失責任之立法……縱原 告引灌之水所含污染物均低於灌溉水質標準，惟原告長期 引灌行為造成污染物累積於農田中而超過土壤污染管制標 準，仍屬土污法第2條第16款之潛在污染責任人」云云。 惟查，姑不論符合灌溉水質標準之水源根本非屬土污法所 稱之「污染物」，倘原告遵照法定之灌溉水標準進行水質 監測，而仍有可能造成農地污染，則係該法定灌溉水標準 應予以調整修正，豈可徒以「土污法為無過失責任」為由 課以依法行政之原告潛在污染責任人之責，被告對於土污 法之解釋顯悖於行政法之誠信原則及信賴保護原則，應非 可採。 ⒋被告業已依法向彰化地檢署所查獲之電鍍工廠求償，自不 應再向原告求償應變必要措施費用之半數： ⑴被告空言主張「有關彰化地檢署所查獲之電鍍工廠，經 查多為原告之搭排戶」云云。惟查，該等業者均係偷接 暗管非法排放廢水，此觀起訴書之認定自明，被告所言 不實，原告否認之。 ⑵被告指出：「被告已依法向其等求償，現於環保署訴願 會審議中」。顯見被告亦同意該等電鍍廠始屬系爭場址 之實際污染行為人，故已依法向渠等請求賠償應變必要 措施費用之全額，自無由再向原告求償應變必要措施費 用之半數，否則即屬裁量濫用，更有重複求償而不當得 利之虞，顯非適法。 系爭場址污染農地正相關筆數及解除管制農地筆數： ⒈被告認定系爭場址與被告所轄渠道底泥重金屬具有正相關 者為72筆農地：原處分根據環保署執行之「灌溉水及灌溉 渠道底泥對農地污染之影響探討專案研究工作計畫」（下 稱「99年計畫」）而稱「本場址之土壤重金屬污染與貴會 所轄渠道底泥之重金屬污染具有正相關者共73筆」云云， 惟經原告逐一比對地號後發現實際上正相關之農地僅72筆 ，詳參原證3號「農地明細表」。本件被告係以正相關農 地面積據以計算原告應繳納之應變措施必要費用，則原處 分計算之正相關農地筆數既有錯誤，加總之農地面積是否 亦有錯誤，被告應予說明。 ⒉系爭場址污染農地已全數解除管制：查，被告於98年6月1 日，以府授環水字第0980110193號公告「110筆農地改善 計畫」之執行已完成農地改善，其中雖僅列出108筆控制 場址，惟監察院102年12月4日作成之調查意見已指出，○ ○○鎮○○段0078及0081地號土地業經被告決定不予整治 且已輔導改種景觀作物。是以，系爭場址之農地業已全數 解除管制。此外，被告既然未○○○鎮○○段0078及0081 地號之農地進行整治，亦未支出應變必要措施費用，惟被 告仍將其列入系爭處分之求償標的，原處分計算之應變措 施必要費用顯有錯誤。 原告長期均有恪遵法定義務，定期監測水質，並積極通報被 告依職權進行處分，被告一再泛稱原告為渠道管理者應負最 大責任，卻迴避其身為主管機關之職責，意圖卸責，實非可 採： ⒈被告身為核發事業排放許可證以及水污染防治之主管機關 ，依法負有監督管理業者事業廢污水之職權，並具有限制 或禁止事業排放之公權力： ⑴按，水污染防治法明訂被告為水污染防治之主管機關， 業者設立時均應由被告審查後發給排放許可證，被告有 權進入業者工廠內進行查緝，於查知水質異常時應廢止 排放許可，並得封閉業者偷排之管線。謹列明相關條文 如下：第3條：本法所稱主管機關：在中央為行政院環 境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（ 市）政府。第14條第1項：事業排放廢（污）水於地面 水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機 關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡 易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。第15條第2 項：前項許可證及簡易排放許可文件有效期間內，因水 質惡化有危害生態或人體健康之虞時，直轄市、縣（市 ）主管機關得變更許可事項或廢止之。第16條：事業廢 （污）水利用不明排放管排放者，由主管機關公告廢止 ，經公告一週尚無人認領者，得予以封閉或排除該排放 管線。第26條第1項：各級主管機關得派員攜帶證明文 件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施 之場所，為下列各項查證工作：一、檢查污染物來源及 廢（污）水處理、排放情形。二、索取有關資料。三、 採樣、流量測定及有關廢（污）水處理、排放情形之攝 影。 ⑵次按，臺灣省灌溉事業管理規則亦規定被告為灌溉事業 主管機關，應限制或禁止不符標準之排水，於接到原告 通知後應依有關規定處罰。謹列明相關條文如下：第3 條：本規則所稱主管機關，在中央為經濟部，在縣（市 ）為縣市政府。第29條：流入及介入之水體應先經適當 處理，不符灌溉用水水質標準時主管機關應限制或禁止 之。第30條：流入灌排系統及灌區集水區域內之放流水 ，管理機構應經常派員採樣檢驗，不符灌溉用水水質標 準，足以危害農耕或損害他人利益者，應通知排放人限 期改善，未依限改善者，應報請地方主管機關依水利法 、水污染防治法及其他有關法規處理。第50條：違反本 規則或依本規則所發布之命令規定作為或不作為義務者 ，應由主管機關依水利法有關規定處罰。 ⒉反觀原告依法僅有定期監測之義務，並於發現違法排放時 命業者限期改善，再通報被告依法查處。原告依法並無對 業者開罰或禁止排放之權： ⑴依臺灣省灌溉事業管理規則之規定，原告身為渠道管理 者負有監督及通報之義務。謹列明相關條文如下：第26 條：管理機構應經常檢驗其轄區域內之灌溉用水水質， 並予紀錄。第30條：流入灌排系統及灌區集水區域內之 放流水，管理機構應經常派員採樣檢驗，不符灌溉用水 水質標準，足以危害農耕或損害他人利益者，應通知排 放人限期改善，未依限改善者，應報請地方主管機關依 水利法、水污染防治法及其他有關法規處理。 ⑵次按，依農田水利會灌溉排水管理要點之規定，原告就 其核准之搭排戶水質不符標準時，依法僅得命限期改善 ，就未改善者始得終止其搭排：第25點：水利會核准之 搭排水，其水質不符放流水或灌溉用水標準時，水利會 應立即通知搭排者暫停排放並限期改善，期限內未改善 者，終止其搭排契約。 ⒊原告已善盡其監督及通報之義務，有相關函文佐證，被告 泛稱原告長期怠忽職守云云，均非屬實： ⑴首查，於102年間，監察院為調查廢污水排放於灌排渠 道之管理情形，要求農委會及經濟部水利署協助辦理， 經濟部水利署函請原告提供90年以來之違規舉發案件。 原告遂提出原證13號表格（並副知被告），就未經原告 同意而擅自排入灌溉渠道之業者，經原告查獲依法發函 命限期改善、限期改道及撤銷搭排許可之函文列表，共 計189件，足證原告均有依農田水利會灌溉排水管理要 點第25點之規定盡監督義務。 ⑵次查，無論於搭排戶初次申請時，或搭排戶已合法取得 搭排許可後，原告均會針對搭排戶排出之水質進行檢測 ，且於檢測結果不符合法定標準時，通知搭排戶進行改 善。原告已提出原證22號證明，自89年起，原告已作成 339件限期改善之公文，共限期改善739戶，並依法律規 定通報主管機關。 ⑶再者，原告長期均有依臺灣省灌溉事業管理規則第26條 及第30條之規定，派員檢驗灌溉用水水質，更定期函送 水質檢驗報告通知被告應依法取締違法排放廢污水之業 者，謹提呈相關函文，其函文主旨均載明：「檢送本會 轄區東西二、三圳監視點水質檢驗報告乙份，有關超過 灌溉水質標準之渠道用水，請貴局基於主管機關立場惠 予依法取締，以維農業用水安全，請查照」等語，但被 告均未依其法定職權進行取締，對於渠道水質應負最大 責任。 ⑷更有甚者，原告於依法撤銷業者之搭排許可時，均會副 知被告應一併撤銷排放許可證，惟被告竟置之不理，原 告僅得再度發函請求被告依法取締，函文主旨均載明： 「檢送本會灌區非法排洩戶名單乙份，業經彰化縣政府 撤銷排放許可證後仍繼續非法排放，惠請貴局依法取締 ，請查照」等語，足證被告怠忽職守縱容業者違法排放 始為造成渠道污染之主因。 ⒋原告實已積極監督渠道水質，惟礙於法律規定及法定權限 ，原告至多僅得命業者限期改善或撤銷其搭排許可，並通 知被告依法查處，惟被告長期怠忽職守，而未依前揭水污 染防治法之規定積極進入業者工廠內進行查緝、廢止排放 許可或封閉業者偷排之管線，故監察院糾正案文才直指： 「……彰化縣政府對違章工廠之查報成效不彰，尤其對為 數眾多之電鍍業及金屬表面處理業等違章工廠，輔導及取 締不力，放任其排放之廢水流入灌（排）渠道，實為該縣 農地遭受重金屬嚴重污染之主因」，顯見彰化縣灌排渠道 之污染主因，實來自於被告之失職，而與原告無關。 原告另提呈系爭場址所涉渠道分布圖，並說明如下： ⒈系爭場址直灌區為原告彰化工作站所轄（渠道圖詳如原證 61號，藍色為排水渠道，紅色為灌溉渠道，灰色則為縣市 政府及區公所所轄之市區排水）。 ⒉系爭場址迴歸引灌區為原告秀水工作站及鹿港工作站所轄 。 ⒊系爭場址座落位置詳如原證64號（如黑點所示）。如圖所 示，系爭場址72筆正相關農地並非相互連接，且與本件所 涉東西二、三圳等渠道位置亦無直接之關聯性；遑論99年 計畫附錄之「採樣現況描述表」亦顯示該計畫採樣點均鄰 近各種工廠、魚塭、家庭污水、地下水等周邊明顯污染源 ，故可知該採樣點之污染來源複雜，根本不足以據以認定 該地區之污染來源。因此該計畫報告中特別明揭：「本計 畫並不針對污染源之排放認定」。 ⒋被告提出之同意函所載業者與所核准搭排之渠道均與系爭 場址無涉： ⑴被告目前提出之原告同意搭排函文（即被證13號及訴願 決定書所載之3家廠商），至多僅能佐證原告有同意業 者搭排至「排水渠道」，惟無法證明業者排放之水質有 任何不符標準而可能造成污染之情事。再者，核准搭排 至「排水渠道」僅有可能因迴歸引灌而污染案關場址， 故僅與原告秀水與鹿港工作站所涉之迴歸引灌區18筆正 相關農地有關，合先敘明。 ⑵細究被告提出之同意函，原告就前揭業者所核准之渠道 僅有下廍排水、牛稠子排水以及牛埔子排水，謹就其流 向分述如下：①牛稠子排水：直接排入建國南路市區○ ○道；且位於彰化工作站灌區，不可能污染本案迴歸引 灌區之農地。②牛埔子排水：南側為八卦山，故牛埔子 排水流經市區○○道後向北排入山寮排水幹線（因牛埔 子排水太小，未顯示於渠道分布圖）；且位於彰化工作 站灌區，不可能污染本案迴歸引灌區之農地。③下廍排 水：直接排入市區○○道後流入建國北路下水道（因下 廍排水太小，未顯示於渠道分布圖）。被告雖稱原告核 准茂詮興業有限公司排放於下廍排水，廢污水會直接流 入東西二圳云云。惟查，茂詮興業有限公司座落於彰化 市○○○段2-22、17-4地號土地，由其放流口所在位置 可知，茂詮興業有限公司係直接排入彰12（聖安路）市 區○○道，且受彰化市南方地勢較低之影響，其排放水 根本不會流入下廍排水。 原處分求償之數額顯有重大錯誤，應予撤銷： ⒈被告將未引用渠道水之農地亦列入求償費用之計算：彰化 縣環境保護局（下稱彰化縣環保局）「彰化縣農地土壤重 金屬110筆污染控制場址監督驗證工作計畫-甲子計畫期末 報告」第2-27至2-28頁「甲計畫農地灌溉方式」列表指出 ，甲計畫所涉之59筆農地中，即有逾10筆農地係抽用地下 水灌溉，而非引灌渠道水。此外，乙計畫所涉之其餘51筆 農地並未列出灌溉方式，原告合理懷疑該等農地亦有部分 使用地下水，被告自應舉證說明該等農地是否均有引灌渠 道水，始得就該等農地正相關部分向原告求償。單憑甲計 畫所列出之59筆農地，對照原處分據以向原告求償之農地 地號可知，其中即有9筆農地係使用地下水灌溉，根本未 引灌渠道水，則該等農地之污染顯與原告無關。被告既主 張以受污染農地面積比例（68.3％）計算原告應分擔之應 變措施必要費用，其誤將使用地下水灌溉之農地納入計算 ，則原處分求償之數額顯有重大錯誤，自應予撤銷。 ⒉被告將根本未經整治之土地亦列入求償費用之計算：被告 自承就系爭場址之其中3筆土地因地主表明不願意整治， 故就該等土地並未支出應變必要措施費用，則於計算原告 負擔比例時，自應扣除該3筆土地之面積，惟被告仍將其 列入系爭處分之求償標的，原處分計算之應變措施必要費 用顯有錯誤。 ⒊被告針對各農地所採用之整治方法與成本均有所不同，被 告僅以農地面積比例計算求償費用，顯然有誤，應變必要 措施費用之支出須為與「減輕污染危害或避免污染擴大」 之目的間具有關聯性，且以達成該目的所必須者為限，被 告逕以「改善工作計畫」與「監督驗證計畫」之總額比例 計算求償費用，未區分整治各筆土地支出之實際費用，顯 然違反最高行政法院判決之意旨。 系爭場址於99年2月3日土污法修正前已完成整治，自無潛在 污染責任人求償規定之適用：查，被告於98年6月1日，以府 授環水字第0980110193號公告「110筆農地改善計畫」之執 行已完成農地改善（參見原證6號），其中雖僅列出108筆控 制場址，惟被告亦承認其餘3筆土地係地主表明不願意整治 ，並經輔導改種景觀作物，於「彰化農地污染之環境資料蒐 集與污染關連性分析計畫」亦援用「98年彰化縣農地土壤重 金屬110筆污染控制場址監督驗證工作計畫」指出「本計畫 所探討的110筆農地坵塊確實已經完成整治工作」（參見卷 附「彰化農地污染之環境資料蒐集與污染關連性分析計畫」 第114頁回覆說明右1欄位），故系爭場址之農地業已於99年 2月3日前全數整治完成，並無疑義，依司法院釋字第714號 解釋之意旨，本件應無現行土污法潛在污染責任人規定之適 用。 原告長期均有恪遵法定義務，定期監測水質，並積極通報被 告依職權進行處分： ⒈查，原告就87年以前之公文，因時日久遠業已報廢，被告 泛稱自82年起即有污染，即要求原告應提出相關公文否則 即屬未盡監督義務云云，惟土污法乃89年始制訂，被告一 再主張89年以前之行為亦應納入本案審理，顯無理由。原 告謹再整理原告均有積極監督非法排放業者，並函請被告 處理之公文如下： ⑴原證13號：原告提呈經濟部水利署之189件違規舉發案 件列表（89年至102年）經監察院參酌後對被告作成糾 正案，應具有證據能力。 ⑵原證22號：原告對違規業者所為之339件限期改善公文 列表（89年至102年）。 ⑶原證59號：原告定期函送水質檢驗報告通知被告應依法 取締之公文（88至91年）。 ⑷原證60號：就業經原告通知但被告遲未依法查處之業者 ，原告二度發函請求被告依法取締之公文（89年）。 ⑸原證72號：原告通報被告違規業者資料，請求被告依法 查處之公文；以及向違規業者所為之限期改善公文（88 至92年）。由此文件可證明，原告均有通報被告應行使 其法定職權，且業者縱係排放至排水渠道，原告均一律 要求業者所排放之水質需符合「灌溉水質標準」，而非 僅要求業者符合「放流水標準」。 ⑹原證73號：82年度灌溉水質調查及管理制度化推動及研 究成果報告節本，足證原告自69年起即戮力進行監督（ 69年至80年） ⒉由上可知，不論是否為原告准許之搭排戶，原告均有積極 進行監督並依法舉報，惟依水污染防治法及臺灣省灌溉事 業管理規則之規定，被告始為廢止業者排放許可、禁止排 放並封閉偷排管線之權責機關，其於收受原告通報後仍縱 容業者繼續排放（被告迄今無法提出任何收受原告通報後 有撤銷搭排許可之書證），竟反謂原告可「自力救濟」以 阻止業者偷排，顯屬卸責之詞。實則，原告已盡力排除對 於渠道水質之污染，並於確認水質合格後始開放農民引灌 ，則原告之行為與農地污染實無因果關係。 原告依法就符合水質標準之業者本可准許搭排至「排水渠道 」，被告一再以原告有核准業者搭排，即泛稱原告為潛在污 染責任人，顯非可採 ⒈被告提出環保署91年、94年、93年、97年、98年、99年等 相關計畫內容，並主張渠道水質受到污染係因原告同意業 者排放廢污水所致云云，然前揭計畫，均未明確說明灌溉 水中污染源為何，被告僅係在毫無根據之情況下擅自推論 指稱灌溉水受污染係因原告核准或同意搭排所致。 ⒉實則，被告所稱之排洩戶及製紙業、紡織染整業、化工業 、鋼鐵機械業、電鍍業等高污染潛勢廠商，均屬原告查知 之非法偷排業者，且業經原告發函要求限期改善並通報被 告依法處理者，根本非屬原告准許搭排者，被告亦未提出 任何原告作成之搭排許可以實其說，僅泛稱原告均知悉云 云，反就被告接獲原告通知後何以未禁止該等業者繼續排 放未置一詞。 ⒊退萬步言，原告依法本得准許經水質檢驗合格之廠商搭排 至「排水渠道」，然竟遭被告以「只要原告有准許搭排， 即必定會造成渠道水質及農地污染」此等謬誤之邏輯求償 ，原告實難接受。 ⒋細究被告賴以作成原處分之「99年關連性分析計畫」，該 計畫完全係以向原告求償為目的而進行，甚至載明選定原 告為求償對象之理由為：「彰化縣為目前農地污染經費支 出之大宗、彰化線之渠道水質與農地污染物質資料較齊全 、農田水利會之資力較為充足。」（即鈞院卷附關連性分 析計畫第30頁）顯見整份計畫分析及結論之客觀性顯有疑 問。是以，學者專家就該計畫進行審查時亦一再質疑應找 出實際污染源，而非以此概括之邏輯向原告求償：王明光 委員：「如何就底泥污染追溯污染源及追蹤其傳輸途徑是 一大工程……如何做到讓人心服口服？」（環保署回覆說 明「本計畫並不針對污染源的排放認定」）；陳尊賢委員 ：「問題是哪些工廠（占約50％面積）從何時開始污染， 此點須有明確答案。……污染源不一定是農田水利處，應 是附近工廠非法排放，建議分析是那個工廠產生Cu、Zn、 Cr、Ni污染？……水質及底泥之調查結果是某些時間點之 資料，不一定能說明水利處是污染人，而是附近工廠。農 委會調查報告亦提示二者不一定有關。」、「一定要追到 污染源產生者才有辦法開罰」；彰化縣環保局：「有些農 民是引用地下水作為灌溉用水。……灌溉系統中的民生用 水大於工廠廢水。」惟前開質疑均遭環保署以此為長期污 染故可主張原告未盡管理職責云云作為回覆（即鈞院卷附 關連性分析計畫第861-867頁），顯未就因果關係確實舉 證。 ⒌實則，彰化縣二林鎮遲至98年底始完成首座污水處理廠及 污水下水道，而彰化縣市其餘地區更是於今年（104年） 始開始計畫建置污水下水道，在未建置排水設施之情形下 ，被告長期縱容業者與居民未經原告同意即非法排放廢污 水，故遭監察院予以糾正。原告長期以來基於協助地方政 府及經濟部之立場，同意水質合格之業者得以附掛管路之 方式搭排至排水渠道，以解決無排水路可排放之困境，如 被告反可依此向原告求償，則原告不得以將終止一切搭排 同意，則工廠日後如何繼續營業等後續問題，將由被告自 行負責。 原告僅核准符合水質標準之業者搭排至牛稠子排水及下廍排 水，均不致造成東西二、三圳之污染： ⒈被告宣稱牛稠子排水為灌排併用渠道，並非事實。蓋牛稠 子排水位於市區，屬於市區排水，沿線並無任何農地，自 無從進行灌排併用，其下游並無灌溉功能，原告早於89年 即發函告知彰化市公所，此等函文係於訴訟前作成，而非 如被告所呈相關計畫乃臨訟製作者，自具有較高之可信度 。 ⒉被告另稱下廍排水可能匯流至東西二圳造成污染云云，惟 查，原告雖曾同意茂詮興業有限公司搭排至下廍排水，惟 於90年間即已撤銷其搭排許可並函告被告，91年間更再次 函告被告應撤銷其排放許可證，被告均無任何作為；且茂 詮興業有限公司搭排使用之渠道實屬鄰近下廍排水之其他 小排渠道（因未命名故以下廍排水稱之），原告亦已提出 地形圖說明其排放水不會流入下廍排水，詳參原告補充理 由㈩狀第7頁以下。再者，下廍排水隸屬於市區排水系統 ，依排水管理法第6條之規定：「直轄市管、縣（市）管 區域排水之管理機關為該排水流經之直轄市、縣（市）政 府，或由其所設置之機關管理。」故下廍排水係屬彰化市 公所所轄，非屬原告管轄範圍，且原告早於89年即函請內 政部營建署規劃將下廍排水改道，惟主管機關彰化市公所 直至97年始進行下廍排水改道工程，此更經被告列為其施 政成果，顯見原告僅係協助辦理，被告竟反稱係改道乃原 告職責，實屬卸責之詞。 ⒊退萬步言，縱　鈞院認定搭排進入排水渠道仍有可能迴歸 污染農地，則求償費用亦應限於引灌迴歸水之農地，並扣 除使用地下水之農地，且以整治個別農地所費之應變措施 必要費用為準。 原處分就系爭場址正相關之農地面積計算多所違誤，原處分 顯罹有重大瑕疵而應予撤銷；原告從未同意業者搭排進入灌 溉渠道，且不論是否屬原告同意之搭排戶，原告長期均有盡 監督管理義務，反觀被告浮濫核發排放許可證，又未依法履 行主管機關之法定職權，卻一方面向被告求償，另一方面再 向實際污染業者重複求償，致其完全無庸負責，顯非事理之 平。 綜上，被告據以作成原處分之各年度研究計畫均未指出實際 污染源/行為人為何，被告亦未表明原告係「核准或同意」 何人排放廢污水，僅泛稱渠道水質及底泥遭受污染，即推論 原告應負潛在污染責任。實則，本件系爭場址之真正污染行 為人業經刑事調查確認，被告自應依土污法第2條第16款之 構成要件舉證原告曾同意該等行為人排放廢污水，然被告迄 今未提出任何直接證據，自不容被告恣意推論即令原告負擔 高達979萬7,745元之整治費用等情。並聲明求為判決訴願決 定及原處分均撤銷。 四、被告則以： ㈠系爭場址土壤重金屬污染係因引灌受污染之灌溉水所致： ⒈我國農地污染大部分發生在水田，主要係因水田需要大量 灌溉用水，若灌溉水質管理不善，即導致該受污染之灌溉 水長年大量灌注農田，造成污染物累積於農田土壤中，使 農田暴露於污染風險中，而呈現系統性之問題。故政府自 70年代以來，即持續進行農地土壤重金屬含量狀況之調查 監測工作；依據81至90年細密調查結果顯示，全國以彰化 縣農地受污染面積最多。 ⒉環保署91年執行「污染農地灌溉渠道底泥及水質重金屬污 染調查計畫」，由桃園、彰化及高雄三縣市之農地污染， 進行調查結果發現，灌溉水質受污染乃為農地受污染之主 因，且污染農地鄰近渠道底泥多含與農田土壤污染相同之 重金屬污染物，顯示污染農地與渠道確實呈現高度相關性 。 ⒊環保署復於94及97年度執行「灌溉水及灌溉渠道底泥對農 地污染之影響探討計畫」及「灌溉水監測網路系統之重金 屬檢測計畫報告」，其結果均顯示，灌溉或排水渠道為農 田土壤污染主要輸入來源。 ⒋就系爭場址污染來源而言，被告執行之「93年度彰化縣農 地土壤重金屬監測計畫」即已顯示，系爭場址土壤重金屬 污染與渠道底泥幾乎呈現相同污染情形，且農地土壤重金 屬濃度以灌溉渠道入水口最高，離灌溉渠道入水口越遠處 ，污染濃度則越低。 ⒌為進一步確認本場址之污染來源，環保署於98年執行系爭 場址污染分析計畫。其研究結果顯示系爭場址土壤之污染 物質主要係由灌溉渠道進入田間，污染農地土壤與渠道底 泥之間，呈現相關之農地坵塊數比例高達93％。 ⒍另由原告101年1月10日彰水管字第1020000529號函明載「 灌溉水質確實與污染農地相關」等語可知，本件兩造均知 悉灌溉水與系爭場址農地污染之關聯性。 ⒎就原告主張，回應說明如下： ⑴原告主張系爭場址污染分析計畫採樣點附近污染來源複 雜云云。惟該污染源之污染物之所以進入系爭農地土壤 ，均係經由原告所轄灌溉渠道，是以原告所轄灌溉渠道 內之污染水為造成系爭農地土壤污染主因，並無疑義。 ⑵原證11之案例，係涉及土壤因油品隨地下水污染物擴散 ，而遭受污染之案例。在該案例中，因地下水具有流動 性，原證11爰認須確認污染來源，方可有效管制、斷絕 污染源。本件原處分所涉場址之污染並非因地下水污染 所導致，而地下水流向不定，且無固定範圍，此與灌溉 渠道流向及範圍均固定，兩案所涉事實，截然不同，無 強為比附援引之餘地。況且，原處分所涉污染農地，均 已確認其污染來源係來自於原告所轄灌溉渠道，此有環 保署上開計畫期末報告清楚可稽。依環保署執行計畫之 成果，已具有應如何有效管制及斷絕污染源之方向，本 件原處分與原證11之判決意旨並無不符之處。 ⑶原告主張系爭場址污染分析計畫不得藉由比對93年度調 查之土壤及91年調查之底泥，認定農地土壤及渠道底泥 之關聯性云云。惟系爭場址污染分析計畫已依其專業研 判：「污染農地土壤與渠道底泥關聯性分析之資料採用 環保署『91年污染農地灌溉渠道底泥及水質重金屬污染 調查計畫』之調查分析結果，可忠實呈現當年污染概況 」，並經環保署及環工專業之審查委員所肯認。 ⑷彰化縣○○鎮○○段1492、1493、1494、1496及1499等 5 筆農地，於「93年度彰化縣農地土壤重金屬監測計畫 」時已確認「離灌溉渠道近之土壤污染濃度較離灌溉渠 道遠之土壤污染濃度高，且土壤污染物與渠道底泥污染 物具有相關性」乙節。雖因本5筆農地未有91年調查之 底泥可供系爭場址污染分析計畫判斷，為行政處分之謹 慎起見，被告就該5筆農地整治費用未向原告求償；惟 此並不足以推翻該5筆農地之污染與灌溉渠道之相關性 ，亦不足以推翻系爭場址污染分析計畫關於與灌溉渠道 底泥污染具有相關性農地之認定。 ⑸原告以系爭場址於公告時部分為空田，主張該區域非為 農作未引灌云云。惟系爭場址於被告執行「93年度彰化 縣農地土壤重金屬監測計畫甲、乙計畫」時，均為農田 ，因該監測計畫調查出其土壤污染物濃度超過土壤污染 管制標準後，其農作物經剷除銷毀後方成為空田。 ㈡原告為系爭場址引灌渠道之管理機構，引灌受污染水體進入 農田，並核准及同意廢污水排放於其所轄灌排系統及灌區集 水區域，導致污染物累積於農田，造成系爭場址土壤污染， 應屬土污法第2條第16款之潛在污染責任人： ⒈按「潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土 壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：㈠排放、灌 注、滲透污染物。㈡核准或同意於灌排系統及灌區集水區 域內排放廢污水。」及「潛在污染責任人應繳納之費用， 為依規定所支出費用之二分之一」土污法第2條第16款及 第43條第1項後段定有明文。 ⒉另按「土壤或地下水污染可能因長期或合法排放污染物所 造成，參酌國外立法例如美國『全面性環境應變補償及責 任法』（Comprehensive Environmental Response Compe nsation and Liability Act, CERCLA），及英國環境法 （Environment Act）第IIA編（Part IIA），對於行為人 之整治責任，亦均採無過失責任，即行為人無論是否符合 環保法令，均需對其排放行為所造成之土壤污染負整治責 任，爰就潛在污染責任人定義，以落實行為人之責任」， 此有土污法第2條第16款立法理由說明可稽。 ⒊由上可知，污染之造成可能係出於非法行為或合法行為， 惟基於污染者負責原則，凡屬對於污染結果有因果關係者 ，即應對污染結果負責，而非諉由與污染結果無關之社會 大眾負擔。據此，我國土污法參考美國全面性環境應變補 償及責任法，及英國環境法第IIA編，明定對於污染結果 有所助成者，即應負土污法上潛在污染責任人之整治責任 。惟因考量其行為之可歸責性與污染行為人不同，爰於土 污法第43條第1項後段明定潛在污染責任人僅就污染責任 負擔一半，且同條第8項亦規定就該支出，潛在污染責任 人得向污染行為人求償。 ⒋由土污法第2條第16款之文義可知，潛在污染責任人分為 二種態樣，一為因排放、灌注或滲透污染物，導致污染物 累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人；另 一為因核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污 水，導致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下 水污染者。就第二種態樣而言，法條文義既明文列舉「核 准」或「同意」兩種不同行為態樣，故「核准」及「同意 」即應為不同解釋。質言之，該條之核准係指經事前申請 及審核後，管理機構為准許之權限行使，而該條之同意係 指核准以外明示同意或默示同意，雖非經事前申請程序予 以核准，惟因有權管理之管理機構就排放廢污水者之行為 予以配合或未行使法定權限予以阻止，而使其與經過申請 、審核者相同，取得排放廢污水於灌排系統或灌區集水區 域之地位。 ⒌原告引灌受污染之灌溉水進入農田，構成土污法第2條第 16款第1目之潛在污染責任人： ⑴按「灌溉事業，除多目標或具有特殊目標之設施，由政 府設立或指定機構管理外，其餘灌溉事業，由興辦灌溉 事業人呈准主管機關設置管理機構管理之。前項灌溉事 業人包括農田水利會（以下簡稱水利會）及其他公私法 人及自然人。第1項所稱管理機構包括各地水利會及水 利公司及其他公私法人」69年修正之臺灣省灌溉事業管 理規則第5條定有明文。 ⑵依上開規定，系爭場址所涉渠道均由原告管理，原告引 灌其所轄渠道之水進入系爭場址農地，使該灌溉水內所 含污染物進入系爭場址，長期累積導致系爭場址農地土 壤污染。因其灌注污染物之行為，導致系爭場址農地土 壤污染之結果，依潛在污染責任人之相關規定，應就系 爭場址污染應變必要措施所生費用負擔二分之一（此乃 係考量原告為管理農田水利之公法人，為農田灌溉之需 要而有引灌行為，在不追究其是否應負污染行為人之情 形下，認定其至少應負潛在污染責任人之責任，而由政 府之土污基金與原告各負擔整治費用之二分之一）。（ ⑶復按農田水利會灌溉排水管理要點第20、25及26點明定 ：「水利會應經常檢驗其事業區域內之灌溉用水水質， 並予記錄」、「水利會核准之搭排水，其水質不符放流 水或灌溉用水標準時，水利會應立即通知搭排者暫停排 放並限期改善，期限內未改善者，終止其搭排契約，並 依第25點（按：應為第26點之誤）規定辦理」、「灌溉 用水若遭受廢（污）水污染，水利會應向當地環保主管 機關舉發，並依損害情形對污染者加以求償」。另臺灣 省灌溉事業管理規則第26條及第30條亦規定「管理機構 應經常檢驗其轄區域內之灌溉用水水質，並予紀錄」及 「流入灌排系統及灌區集水區域內之放流水，管理機構 應經常派員採樣檢驗，不符灌溉用水水質標準，足以危 害農耕或損害他人利益者，應通知排放人限期改善，未 依限改善者，應報請地方主管機關依水利法、水污染防 治法及其他有關法規處理」。 ⑷由上開規定可知，農田水利會身為灌排渠道之管理機構 ，「應經常」檢驗其管轄設施之灌溉用水及流入灌排系 統放流水之水質，使灌溉用水維持符合灌溉用水水質標 準之程度；若發現不符水質標準，即應確認污染來源， 並限期命該搭排者暫停排放並限期改善，若無法確認污 染源或命限期改善而逾期未改善者，農田水利會即須將 該等情事通報地方主管機關。 ⑸惟由系爭場址污染分析計畫彙整歷來原告所轄渠道資料 顯示，系爭場址引灌之東西二圳，自82年起，每年之灌 溉水質均不符灌溉水質標準，其中以重金屬鎳、銅、鋅 、鉻為最主要污染物，其中鎳污染濃度最高為灌溉水質 標準之22.45倍、銅污染濃度最高為灌溉水質標準之7.5 倍、鋅污染濃度最高為灌溉水質標準之4.5倍；東西三 圳於82年、85年、88至94年間亦均檢驗出灌溉水質之重 金屬銅、鎳、鉻超過灌溉水質標準情事；秀水站劉厝圳 於80、81、92、93及96年間亦均檢驗出灌溉水質之重金 屬銅、鎳、鋅、鉻、鎘超過灌溉水質標準情事，其中銅 污染濃度最高為灌溉水質標準之2275倍、鉻污染濃度最 高為灌溉水質標準之42倍、鎳污染濃度最高為灌溉水質 標準之35.5倍、鋅污染濃度最高為灌溉水質標準之6.5 倍。且直至97年，原告所轄渠道仍有19.2％初驗不合格 。 ⑹另依環保署90年執行「污染農地灌溉渠道底泥及水質重 金屬污染調查計畫」第2-31頁記載東西二、三圳「水呈 暗棕色，懸浮物多，有油膜、惡臭味，作物受害」，及 第2-60頁至第2-62頁水質重金屬監測資料顯示東西二、 三圳自80年至89年間年年均有灌溉水質查有遭受重金屬 銅、鎳、鉻、鎘等污染情事，可進一步證明，系爭場址 所涉東西二、三圳污染歷程長達十數年，且其污染跡象 明顯可見，原告身為灌溉渠道之管理機構，實無諉為不 知之理。 ⑺就上開灌溉水質不符灌溉水質標準情事，因原告有定期 檢驗灌溉水質之法定義務，自難諉為不知。農田水利會 灌溉排水管理要點明定若灌溉水遭污染時，原告即應向 當地環保主管機關舉發，並依損害情形對污染者加以求 償；惟原告長年未履行其法定義務，並於明知其所轄灌 溉渠道之水質不符灌溉水質標準，若將其引灌進入農田 ，自有造成農田污染可能之情況下，仍持續引灌該受污 染之水進入系爭場址農田，導致污染物累積於系爭場址 土壤中，構成土污法第2條第16款之潛在污染責任人。 ⑻原告雖以原證17及21主張其所轄東西二、三圳灌溉水質 均合格云云。惟原證17及21無法看出資料來源，被告謹 否認其形式及實質真正。再者，由原告補充理由狀第7 頁可知，原告自69年起即開始水質監測工作，至少每2 個月測量乙次，每年均有建檔保留，而系爭場址乃於94 年公告，其污染係因先前原告所轄之東西二、三圳含有 污染物所致；原證17及21僅有部分採樣資料，若非僅為 部分資料擷取（非但不足以反應事實，亦難謂無隱匿部 分資料之疑義），即顯示原告未依法定期監測水質。且 該份資料均為系爭場址公告後之資料，無足推翻環保署 執行計畫所確認原告所轄渠道自82年起即有污染物多所 超標之事實。另由原告起訴狀第12頁記載溝廖圳及劉厝 圳經查有水質不合格情事，以及由被證1第3-100頁記載 劉厝圳於80、81、92、93及95年均驗有灌溉用水遭受重 金屬污染情事等可知，原告主張溝廖圳及劉厝圳水質均 合格云云，顯屬不實。 ⑼再者，姑不論原告所引灌之水是否符合灌溉水質標準， 潛在污染責任人本係基於無過失責任之立法，使助成污 染結果之潛在污染責任人與政府就污染整治成本各負擔 一半，是以，縱原告引灌之水所含污染物均低於灌溉水 質標準，惟原告長期引灌行為造成污染物累積於農田中 而超過土壤污染管制標準，仍屬土污法第2條第16款之 潛在污染責任人。 ⒍原告核准或同意於灌排系統或灌區集水區域內排放廢污水 ，導致污染物經由灌溉渠道進入並累積系爭場址農地土壤 中，亦構成土污法第2條第16款第2目之潛在污染責任人： ⑴按「灌排系統及灌區集水區域內未經管理機構之同意， 不得擅自排放廢污水」、「流入及介入之水體應先經適 當處理，不符灌溉用水水質標準時主管機關應限制或禁 止之」及「水利會所屬之灌排系統，未經水利會之同意 ，不得擅自排放廢（污）水；灌溉專用渠道則絕對禁止 排放廢（污）水」臺灣省灌溉事業管理規則第27條、第 29條及農田水利會灌溉排水管理要點第21點均定有明文 。由上開規定可知，原告依法管理系爭場址所涉渠道， 具有核准廢污水排放於其所轄灌排渠道之權限。 ⑵由農業灌溉水質保護方案明文指出：「依據農田水利會 灌溉水質監測資料，目前約有5％灌溉水質較不佳，主 要肇因包括廢（污）水排入引灌之公共水體、廢（污） 水間接經道路側溝介入灌排渠道、廢（污）水未經主管 或管理機關(構)同意排入灌排渠道，以及廢（污）水經 農田水利會同意搭排排入灌排渠道」等語可知，農田水 利會同意廢污水搭排排入灌排渠道，為灌溉渠道水質不 佳原因之一。 ⑶由系爭場址污染分析計畫可知，於90年時，原告核准90 9戶排洩戶，准許每日6萬6,708公噸之廢污水進入其灌 排渠道；以此核算，該年度原告即核准2,434萬8,420公 噸之廢污水進入其所轄灌排渠道。原告自69年起即具有 核准廢污水排放於其所轄灌排渠道之權限，迄今數十年 間，原告核准排放至其所轄渠道之廢污水高達數億公噸 。此類廢污水內之污染物，因原告之核准行為，隨灌排 渠道進入系爭場址農地土壤，經年累月累積於系爭場址 農地土壤中，導致系爭場址農地土壤污染超過管制標準 。原告核准搭排戶或排洩戶於灌排系統或灌區集水區內 排放廢污水，導致污染物累積於土壤中，造成土壤污染 ，構成土污法第2條第16款第2目之潛在污染責任人。 ⑷由環保署91年執行之「污染農地灌溉渠道底泥及水質重 金屬污染調查計畫」可知，原告曾核准於灌溉渠道及灌 排併用渠道內排放廢污水：經查，環保署91年執行之「 污染農地灌溉渠道底泥及水質重金屬污染調查計畫」第 6-3頁、第6-5頁記載原告核准51戶排洩戶於灌溉專用渠 道、124戶排洩戶於灌排併用渠道排放廢污水等語可知 ，原告曾核准於灌溉渠道及灌排併用渠道內排放廢污水 。原告雖稱排洩戶不須經其同意云云。惟臺灣省灌溉事 業管理規則第27條規定，灌排系統及灌區集水區域內未 經管理機構之同意，不得擅自排放廢污水；另由「農田 水利會灌溉水質監視作業規範」第2條規定排洩戶定義 為「直（間）接將放流水排洩在水利會管轄之灌排系統 及農田者」，以及由「農業灌溉水質保護方案」第三、 ㈠、6點規定農田水利會應配合中央及地方政府調查作 提供排洩戶之基本資料等語可知，排洩戶乃為原告知悉 、掌有相關資料並列冊管理之廢污水排放者。原告既知 悉該等排洩戶將廢污水排放進其管轄之灌排系統，卻未 予以禁止，自係同意該等排洩戶於其所轄灌排系統排放 廢污水。另由農委會「98年度加強灌溉水質管理維護計 畫第1次工作檢討會議」紀錄第9頁可知，原告具有決定 排洩戶是否繼續於其灌排渠道排放廢污水之權利，其既 知悉排洩戶將廢污水排放進入其灌排系統，卻未予禁止 ，自係同意該等排洩戶之廢污水排放。 ⑸由彰化地檢署起訴書可知，原告曾核准廢污水排入灌溉 渠道：按彰化地檢署檢察官102年度偵字第9940號起訴 書第8頁記載：「1.嗣經上開㈡之1.所述行政院環境保 護署土壤及地下水污染整治基金管理會發覺彰化縣彰化 市、和美鎮等農地受重金屬污染嚴重，而臺灣省彰化農 田水利會（下稱彰化農田水利會）因上情不准工廠處理 後之廢水直接注入灌溉河渠，以使工廠之廢水與農用灌 溉用水分離，而只准許工廠排放之廢水可依掛管在灌溉 渠道之方式，排入較無灌溉之河渠或距離河水出水口較 近之地點，以平農民10幾年來之怨恨，而欲扭轉『工業 用好水，農業用毒水』之譏」。由上述起訴書所載事實 可知，原告本准許工廠將處理後之廢水直接注入灌溉河 渠，係至系爭場址經公告後，方不准工廠處理廢水繼續 排入灌溉河渠，以平農民十幾年來對於「工業用好水， 農業用毒水」之怨恨。 ⑹由原證48第2份函文記載二重湳圳導水路為灌溉專用渠 道，以及第1份函文記載原告核准廠家於二重湳圳搭排 等節可知，原告確有核准廠家在灌溉渠道搭排。是以， 原告稱其未曾核准於灌溉渠道搭排云云，乃屬不實。 ⑺由原證13以下之記載，可證明原告曾核准廢污水搭排於 東西二、三圳等灌溉渠道：第11面（即鈞院卷第163頁 ）記載「0000000000，2005/06/21，貴公司申請座落彰 化市○○段○○○○號使用水利建造物搭排展延乙案，經 查貴公司廢水排入本會東西二圳上游段屬灌溉專用渠道 ，依規定灌溉專用渠道禁止排放廢污水，請貴公司於94 年7月20日前遷移改道排入排水系統後再議，復請查照 」。第13面（即鈞院卷第164頁）記載「0000000000，2 006/07/24貴公司申請坐落彰化市○○○○○○段281-1 5地號使用水利建造物搭排展延乙案，經查貴公司放流 水排入本會東西二圳灌溉渠道，依規定灌溉渠道禁止廢 污水排放，請貴公司完成改道排入排水系統後再議」。 第15面（即鈞院卷第165頁）記載「0000000000，2011/ 11/10，貴社申請坐○○○鄉○○段539、540、541地號 3筆土地放流水使用本會水利建造物搭排展延乙案，經 查貴社放流水排入本會灌溉專用渠道『二重湳圳導水路 』」。第16面（即鈞院卷第165頁背面）記載「0000000 000，2011/4/22貴場申請坐○○○鄉○○段475、476、 47 7地號3筆土地放流水使用本會水利建造物搭排展延 乙案，經查貴場放流水排入本會灌溉專用渠道『西金屯 分線-主給三小給』，廢污水依法禁止排入灌溉專用渠 道，請於文到1個月內完成改道」。第17面（即鈞院卷 第166頁）記載「0000000000，2007/07/20有關貴公司 申請坐落彰化市0000000段2-22、17-4地號使用 水利建造物搭排展延乙案，經查貴公司放流水排入本會 中庄子分線屬灌溉渠道，依規定灌溉渠道禁止廢水排入 ，請貴公司完成改道排入排水系統後再議」。 ⑻另由原告101年5月22日陳述意見函第二、3點「搭排管 理方面」記載「東西二、三圳及烏溪灌區內已無任何金 屬表面處理業搭排本會所轄渠道」等語益證，原告曾核 准金屬表面處理業搭排東西二、三圳，係後來農田污染 事態嚴重後，方才禁止金屬表面處理業於東西二、三圳 之搭排。 ⑼此外，原告核准廢污水搭排於排水渠道，因該廢污水之 污染物會經由原告迴歸引灌等，造成灌溉水及底泥之污 染，進而導致污染物累積於農田土壤中：①由原證13以 下之記載，可證明原告核准廢污水搭排於排水渠道，該 廢污水之污染物會經由原告迴歸引灌等，造成灌溉水及 底泥之污染，進而導致污染物累積於農田土壤中：第9 面（即鈞院卷第162頁）記載「0000000000，2010/06/0 4，有關貴場放流水經查排入本會竹溪排水後匯入本會 慶豐圳屬灌排並用渠道，依規定禁止受理搭排展延」。 第11面（即鈞院卷第163頁）記載「0000000000，2010/ 12/28，貴公司申請……搭排展延乙案，因貴公司屬金 屬製造業其放流水排入本會新庄子排水，為避免本會底 泥遭受重金屬污染，請貴公司辦理改道排入非本會管轄 之渠道」。第12面（即鈞院卷第163頁背面）記載「000 0000000，2012/03/12貴公司申請坐○○○鎮○○段○○○ ○號查詢放流水是否使用本會轄管渠道乙案，經查貴公 司放流水排入本會新忠7-5小排，下游本會上有迴歸引 灌農田」。第12面（即鈞院卷第163頁背面）記載「000 0000000，2010/12/28，貴公司申請……搭排展延乙案 ，因貴公司屬金屬製造業其放流水排入本會新庄子排水 ，為避免本會底泥遭受重金屬污染，請貴公司辦理改道 排入非本會管轄之渠道」。第13面（即鈞院卷第164頁 ）記載「0000000000，2010/05/24，貴公司申請……搭 排展延乙案，因貴公司屬金屬製造業其放流水排入本會 新庄子排水，為避免本會渠道底泥遭受重金屬污染，請 貴公司辦理改道排入非本會轄管之渠道」。第14面（即 鈞院卷第164頁背面）記載「0000000000，2007/04/25 貴公司申請坐落彰○○○鎮○○段754-2、782地號使用 水利建造物搭排展延乙案，經查貴公司放流水排入渠道 下游本會立即迴歸引水灌溉農田，影響本會灌溉水質甚 鉅，請貴公司完成改道排入番雅溝排水再議」。第17面 （即鈞院卷第166頁）記載「0000000000，2009/08/11 有關貴公司申請坐○○○鎮○○段○○○○○號申請搭排展 延乙案，經查貴公司放流水排入渠道嘉犁重劃29輪中排 ，本會於下游洋子厝尚有小新圳抽水機引灌農田。貴公 司屬金屬表面處理業，所檢附水污染防治設備無法處理 到符合灌溉用水水質標準，本會不同意接受搭排展延」 。第18面（即鈞院卷第166頁背面）記載「0000000000 ，2012/10/01貴公司申請坐○○○鄉○○段○○○○號查 詢放流水是否使用本會轄管渠道乙案，經查貴公司放流 水排入本會線東6輪3小排，貴公司屬金屬表面處理業， 下游本會尚有迴歸水引灌農田，為避免農地遭受污染， 請貴公司辦理改道」。第19面（即鈞院卷第167頁）最 後一欄記載「0000000000，2013/01/15，……經查貴公 司放流水排入本會保中排水後匯入福碼圳屬灌溉專用渠 道」。②由原證52記載「貴場放流水經查排入本會竹溪 排水後會匯入本會慶豐圳屬灌排並用渠道」等語益證， 原告核准於排水系統搭排之廢污水，會進入灌排並用渠 道，經原告之引灌後進入農田，導致污染物之累積。是 原告於系爭場址公告後，已不再核准搭排。③另由原告 起訴狀第10頁第伍、一點可知，其確實有於所轄渠道上 游部分，核准工業廢污水之搭排，並於下游處將該排水 渠道之水迴歸用於灌溉。原告所核准排放之廢污水內之 污染物，因原告將其迴歸用於灌溉，而進入系爭場址農 地，經過長期累積，造成系爭場址農地土壤污染，核已 構成土污法第2條第16款第2目之潛在污染責任人。④由 訴願決定書可知，原告曾核准訴外人成濱工業有限公司 、鋒龍電鍍工廠股份有限公司（牛稠子排水）及茂詮興 業有限公司等事業之搭排，該廢水經由原告迴歸引灌進 入東西二、三圳。⑤另由被證13可知，原告除核准上開 3家廠家排放廢污水，並經原告迴歸引灌，導致其內之 污染物累積於系爭農地以外，原告亦核准承龍股份有限 公司等6家金屬表面處理業者搭排於牛稠子排水，其污 染物並經經原告迴歸引灌進入東西二、三圳。⑥再者， 由本件訴訟卷證資料可證，原告曾核准廢污水排入下部 排水，後該廢污水所含污染物隨東西二圳進入系爭場址 ：由原告101年5月22日陳述意見函第三點「近期成效及 污染成因」第3段記載「經查本會監測東西二圳最大污 染源確認為下部排水」等語可知，原告已確認東西二圳 之最大污染源為下部排水。另由環保署111公頃農地土 壤重金屬調查與場址列管計畫「彰化縣調查區塊分布圖 （F）」以及「彰化農田水利會推動事業廢污水設施專 管排放廢污水簡報」可知，下部排水匯流進入東西二圳 （被證15、16）。由此益證，原告核准排放進入排水渠 道之廢污水，其污染物會隨東西二、三圳等灌溉渠道進 入系爭場址。由原證47第1份函文記載「貴公司申請… …放流水使用下部排水搭排乙案，本會同意搭排使用」 等語可知，原告曾同意茂詮興業有限公司（屬會產生系 爭場址污染物之金屬表面處理業）搭排於下部排水，導 致該公司所產生之污染物隨東西二圳進入系爭場址。⑦ 由被告所可掌握之有限資料，即可顯示原告曾核准多家 金屬表面處理業者搭排廢污水進入灌溉渠道，或進入排 水渠道後經由原告迴歸引灌進入東西二、三圳。參以原 證46、47、50、51等可知，原告核准搭排之資料，多未 副知被告，是以原告所核准搭排進入該渠道之廠家實際 上應遠多於被告所得以掌握者。⑧另應敘明者為，被告 102年6月6日府授環水字第1020161575號函係指經被告 查詢被告所掌握之資料，無原告核准搭排至東西二、三 圳之資料。惟由本件訴訟資料可證，原告確實曾經核准 搭排至東西二、三圳，係因原告有諸多資料未副知被告 ，導致被告彼時無法得知。再者，無論由訴願決定所掌 握之資料，或本件訴訟中調查所得資料，均可確實證明 原告曾核准搭排至排水渠道，使該廢污水最終進入東西 二、三圳，導致污染物隨東西二、三圳進入系爭場址， 造成系爭場址土壤污染，已如上述。 ⑽由農田水利會灌溉排水管理要點及臺灣省灌溉事業管理 規則相關規定可知，原告對於其所轄水質有定期檢測， 以確保其符合灌溉用水水質標準。此外，原告除對其核 准之放流水有檢驗權責以外，對於其他介入之水體，原 告亦應確保其符合灌溉水質標準，否則即應限制或禁止 之。惟查，原告所轄東西二、三圳等渠道，自82年以來 即經常出現灌溉水質不符灌溉水質標準情事，該污染或 係因原告核准搭排戶及排洩戶排放之廢污水所致，或係 有其他介入之水體所導致，原告就流入或介入其所轄渠 道之水體，均應確保其符合灌溉水質標準。質言之，就 其核准之搭排戶或排洩戶若有水質超過灌溉用水標準時 ，即應立即通知搭排者暫停排放並限期改善，期限內未 改善者，終止其搭排契約，並向當地主管機關通報即向 該排放者求償；若所核准之搭排戶或排洩戶之放流水均 符合灌溉水質標準，惟灌溉水仍出現污染濃度超過灌溉 水質標準情事，原告即應檢討其搭排許可是否不適當， 或追查是否有其他污染來源並通報當地主管機關。惟原 告長年在明知其所轄渠道不符灌溉用水水質標準之情況 下，未確實依其法定權責，命水質不符之搭排戶或排洩 戶改善，亦未依其法定職權就超過灌溉水質標準之其他 介入水體限制或禁止之，及未通報當地主管機關，默示 同意該等排放者取得持續排放廢污水於原告所轄之灌排 系統或灌區集水區域，導致該廢污水內之污染物隨渠道 進入系爭場址農地土壤，造成土壤污染，構成土污法第 2 條第16款第2目之潛在污染責任人。 ⒎原告雖以原證13及原證22主張其有依法通報主管機關云云 。惟由其等所示內容顯示：原告前有核准廢污水排入東西 二圳等灌溉渠道；原告前有核准廢污水排入灌排並用渠道 ；縱排入排水渠道者，其污染物亦會經由原告之迴歸引灌 措施而進入農田；原告對於間接排入其灌溉渠道之廢污水 具有管轄權責；且原告確曾核准多家產生系爭場址污染物 工廠之搭排，且未依法撤銷其搭排： ⑴原證13乃為原告於原處分作成後方提報之資料，無足證 明在系爭場址公告前，原告有依法通報主管機關。 ⑵由原證13之記載，可證明原告曾核准廢污水搭排於東西 二、三圳等灌溉渠道，已如上述。 ⑶由原證13第12面（即鈞院卷第163頁背面）記載，「000 0000000，2011/12/16貴公司申請坐○○○鄉○○段588 、589、591、596、597、640、641地號土地放流水使用 本會水利建造物搭排展延乙案，經查貴公司放流水排入 灌排並用渠道『大埔截水溝1小排』，本會不同意展延 排放」等語，可證明原告曾核准廢污水搭排於灌排並用 渠道。 ⑷由原證13之記載，證明原告核准廢污水搭排於排水渠道 ，該廢污水之污染物會經由原告迴歸引灌等，造成灌溉 水及底泥之污染，進而導致污染物累積於農田土壤中， 已如前述。 ⑸由原證13以下記載可知，縱非排入原告所轄渠道，但該 廢污水會間接進入原告所轄渠道者，原告亦有管理責任 。惟原告在系爭場址公告前，明知系爭場址所涉渠道已 遭受污染，卻未善盡其管理義務，長期未採積極措施阻 絕污水排入，泰半均以函文虛應故事，致污染日益嚴重 ，顯然默示同意該等廢污水排入：第13面（即鈞院卷第 164頁）記載「0000000000，2007/08/20貴公司申請坐 ○○○鎮○○段14-1、14-7、14-22地號流水是否使用 本會灌排渠道乙案，經查貴公司放流水間接由路邊測溝 排入本會灌溉專用渠道八堡一圳，嚴重影響灌溉用水水 質，事業廢水依法禁止排入灌溉專用渠道，請貴公司於 文到1個月內將放流口改道排入排水系統」。第15面（ 即鈞院卷第165頁）記載「0000000000，2013/01/22貴 公司函詢坐○○○鄉○○段○○○○號土地放流水是否使 用本會轄管渠道乙案，經查貴公司放流水間接排入本會 灌溉專用渠道『南尾分線』，廢污水依法禁止排入灌溉 專用渠道，請於文到後1個月內完成改道排入排水系統 」。第15面（即鈞院卷第165頁）記載「0000000000， 2013/01/23，貴公司申請坐○○○鄉○○段704、705地 號等2筆土地放流水使用本會水利建造物搭排乙案，經 查貴公司生活污水間接排入灌溉專用渠道『同安抽水機 圳秀厝分線』，廢污水依法禁止排入灌溉專用渠道，於 文到1個月內封閉放流口」。第16面（即鈞院卷第165頁 背面）記載「0000000000，2009/04/13貴公司申請坐○ ○村鄉○○段○○○○號放流水使用本會水利建造物搭排 展延乙案，經查貴公司事業廢水間接排入本會灌溉專用 渠道，事業廢水依法禁止灌溉專用渠道，請於文到1個 月內將放流口改道排入排水系統」。第17面（即鈞院卷 第166頁）記載「0000000000，2013/01/18，貴公司申 請坐○○○鄉○○段○○○○號土地……搭排乙案，經查 貴公司生活污染間接排入灌溉專用渠道『同安抽水機圳 秀厝分線』，廢污水依法禁止排入灌溉專用渠道，於文 到1個月內封閉放流口」。第17面（即鈞院卷第166頁） 記載「0000000000，2005/08/26，貴公司申請事業地址 坐落南投縣○○鄉○○路○○○○號加油站放流水是否使 用本會灌排渠道乙案，經查貴公司加油站放流水由彰南 路路邊溝排排入本會灌溉專用渠道，依規定灌溉專用渠 道禁止排放」。第18面（即鈞院卷第166頁背面）記載 「0000000000，2012/04/24，貴公司申請坐○○○鄉○ ○段○○○○號土地放流水是否使用本會灌排渠道乙案， 經查貴公司放流水間接排入本會灌溉專用渠道『鴻門圳 』，廢污水依法禁止排入灌溉專用渠道」。第18面（即 鈞院卷第166頁背面）記載「0000000000，2012/11/09 ，台端申請坐○○○鄉○○段○○○號……搭排乙案，經 查該農舍放流水間接排入本會灌溉專用渠道『八堡一圳 直灌十六之一』，廢污水依法禁止排入灌溉專用渠道」 。第19面（即鈞院卷第167頁）記載「0000000000，200 9/09/09，貴場申請坐○○○鎮○○○段○○○○段283 、283-7地號……搭排乙案，經查貴場放流水間接排入 本會灌溉專用渠道慶豐圳，事業廢水依法禁止排入灌溉 專用渠道」。 ⑹由原告前揭函文之記載可知，原告對於是否准予搭排或 展延，完全具有自主決定權，而原告核准搭排對象包含 電鍍廠、廢金屬處理業等與系爭場址污染有關之業者， 且未依法撤銷其搭排：由原證13第10面（即鈞院卷第16 2頁背面）最下方欄記載「0000000000，2012/09/13， 貴公司申請坐落埔心鄉……乙案，依據本會99年3月8日 彰水管字第0990002427號函不再受理電鍍廠及金屬表面 處理業之搭排申請」、第15面（即鈞院卷第165頁）第3 欄記載「0000000000，2010/07/02，貴公司申請……搭 排乙案，經查貴公司放流水間接排入本會轄管渠道『湖 北排水』，依據本會99年3月8日彰水管字第0990002427 號函不再受理電鍍之搭排申請」等語益證，在此之前， 原告曾核准會產生系爭場址污染之電鍍廠及金屬處理業 者之搭排。由原證22所載2001/03/28、2001/08/08、20 01/11/20、2002/09/10、2003/03/20、2003/05/29、20 07/01/08、2007/07/20、2008/09/16、2009/08/10、20 11/07/07、2012/04/09等函文內容可知，原告曾核准多 家會產生系爭場址污染物之電鍍廠及金屬處理業者之搭 排。由原證22顯示，原告係至系爭場址公告後，方就放 流水不符法定標準者依法撤銷其搭排申請。此亡羊補牢 之舉，雖有助於往後污染之減輕，惟由此益證原告在系 爭場址公告前，鮮有依法管理其所轄渠道。另由原證22 顯示，原告就放流水不符法定標準者，至少有26家違法 搭排戶，未依法撤銷搭排許可，例如代通有限公司經原 告於2011/03/22、2011/07/07、2011/10/21、2011/12/ 05、2012/06/28、2012/10/04等多次認定其放流水不符 標準，卻未依法撤銷，或例如元祥金屬工業股份有限公 司經原告於2009/05/27、2010/03/25、2012/04/09、20 12/06/28等多次認定其放流水不符標準，卻未依法撤銷 。 ⑺原告雖以原證46至52主張原證13所示其曾核准於灌溉渠 道或灌溉並用渠道內搭排，並經申請展延乙節，實際上 是業者申請於排水渠道之搭排展延云云。惟查，原證46 至52所列地號及時間與原證13所示展延搭排之函文所載 亦不相同，不足以推翻原證13所示所載原告曾核准於灌 溉渠道或灌溉並用渠道搭排之事實，原證48則證明原告 確實曾核准於灌溉渠道搭排廢污水：①經查，原證46第 1份函文為「彰化市○○段74-89」地號土地申請搭排， 第2份函文為「彰化市○○段○○○○○號土地申請展延搭 排之函文，兩者非屬同一地號土地之申請事件。另由原 證46第1份函文可知原告核准廠家於牛埔子排水搭排。 經查，牛埔子排水前經原告迴歸引灌後，進入東西二、 三圳，此有訴願決定認定原告核准訴外人成濱工業有限 公司（搭排於牛埔子排水）、鋒龍電鍍工廠股份有限公 司及茂詮興業有限公司等事業之搭排，導致該廢水經由 原告迴歸引灌進入東西二、三圳，足資參照（參原證2 第8頁、被證7）。②由原證47第1份函文可知，該廠家 之搭排期限至94年9月30日止，惟原證47第2份函文卻係 於96年7月18日作成，是以第2份函文是否為第1份函文 之展延，非屬無疑。原告雖以原證57主張此係因業者曾 經遭撤銷搭排後重新申請云云，惟並未提出業者再次申 請及原告重新核准之函文，無從比對原告後核准該業者 搭排於何渠道，僅屬原告空言主張。③原證48第1份函 文為○○○鄉○○段○○○○段40-4、40-10、40-11」 地號土地申請搭排，第2份函文為○○○鄉○○段539、 540、541」地號土地申請展延搭排之函文，兩者非屬同 一地號土地之申請事件。另由原證48第2份函文記載二 重湳圳導水路為灌溉專用渠道，以及第1份函文記載原 告核准廠家於二重湳圳搭排等節可知，原告確有核准廠 家在灌溉渠道搭排。④原證49第1份函文為原告發給被 告之函文，與原證47及48核准搭排之函文顯有不同，並 非原告最終同意廠家搭排之函文，故其最終核准該廠家 搭排至何處，原告既未舉證證明，僅空言主張，自無足 採。⑤由原證50可知，原告核准廠家於牛稠子排水搭排 。經查，牛稠子排水前經原告迴歸引灌後，進入東西二 、三圳。此亦有訴願決定認定原告核准訴外人成濱工業 有限公司、鋒龍電鍍工廠股份有限公司（牛稠子排水） 及茂詮興業有限公司等事業之搭排，導致該廢水經由原 告迴歸引灌進入東西二、三圳，足資參照。⑥原證51第 1份函文為○○○鄉○○○○段208-209、212-218」地 號土地申請搭排，第2份函文為○○○鄉○○段588、58 9、590、591、594、596、597、640、641」地號土地申 請展延搭排之函文，兩者非屬同一地號土地之申請事件 。⑦原證52僅有原告拒絕展延申請之函文，自無證明原 告原核准該廠家排入何處。 ⑻原告雖稱其申請展延之函文作成日期為系爭場址公告後 ，與系爭場址之公告無關云云。惟因原告核准搭排之年 限為5年，故原告首次核准廠家搭排之日期，至少均為 該廠家申請展延搭排之5年以前；亦即，原告於該廠家 申請展延前5年（即系爭場址公告前），即已核准其排 放廢污水進入原告所轄灌溉渠道及灌溉並用渠道。再者 ，該等函文可證明原告主張其未曾核准於灌溉渠道及灌 排並用渠道，以及其核准排放於排水渠道者不會影響灌 溉渠道云云，乃屬不實，縱該等函文部分作成時間晚於 系爭場址公告，仍無法動搖原告曾核准於灌溉渠道及灌 排並用渠道，以及縱係核准排放進入排水渠道之廢污水 亦會因原告迴歸引灌等污染灌溉渠道水質等事實。 ⑼原證22部分：原證22僅為原告自製之表，其形式真正及 實質真正業經被告抗辯，原告自始未提出相關函文供鈞 院參酌，並無足採。縱認原證22所載為真（因原告未舉 證證明，被告亦無從查證，謹否認之），惟由原證22可 知原告於89年前未依法限制廢污水之排入。對照系爭場 址污染分析計畫可知，系爭場址所涉渠道，自80年起即 每年均查有水質超標情事，惟原告彼時仍繼續將該受污 染之水引灌進入農田，且未依法禁止廢污水之排放，亦 未依法通報主管機關。實則，系爭農地係於94年時公告 ，其污染多來自於原告自民國6、70年起至系爭場址公 告時數十年間核准或同意於灌排系統排放之廢污水。原 告於本件訴訟中所提證據絕大部分為系爭場址公告後， 其方採取之亡羊補牢措施，有魚目混珠之嫌。 ⒏就原告核准搭排之廠商廢污水會經迴歸引灌進入系爭場址 所涉渠道東西二、三圳乙節，為兩造所不爭執之事實。原 告雖稱此3家廠家離系爭場址極遠云云，惟查： ⑴由原證19可知，原告核准搭排之鋒龍電鍍工廠股份有限 公司及成濱工業有限公司均毗鄰東西二、三圳，原告稱 其所核准搭排之該等廠家距離東西二、三圳甚遠云云， 顯屬不實。 ⑵另由被證7可知，原告所核准搭排之鋒龍電鍍工廠股份 有限公司位於彰化市○○○段○○○段17-21、17-22地 號。由原證13第13面（即鈞院卷第164頁）記載：「000 0000000，2006/07/24，貴公司申請坐落彰化市○○○ 段○○○段281-15地號……搭排展延乙案，經查貴公司 放流水排入本會東西二圳灌溉渠道」、「0000000000， 2006/07/24，貴公司申請坐落彰化市○○○段○○○段 58、58-1地號……搭排乙案，經查貴公司放流水排入本 會東西二圳灌溉渠道」等語可知，牛稠子段山腳小段58 至281-15地號土地，均毗鄰東西二圳。原告主張牛稠子 段山腳小段17-21、17-22地號距離東西二、三圳甚遠云 云，顯然有違經驗及論理法則。 ⑶再者，由農委會「98年度加強灌溉水質管理維護計畫第 1次工作檢討會議」附件4-4編號第53記載彰化市○○○ 段○○○段2-22、17-4地號係屬東西二圳等語可知，原 告主張牛稠子段山腳小段17-21、17-22地號距離東西二 、三圳甚遠云云，顯屬不實。 ⑷由原告起訴狀第10頁可知，其所核准搭排之3家工廠， 係將廢污水排入系爭農地上游之渠道。且由原證13及原 證22記載可知，原告之函文明載上游之排放水經原告迴 歸引灌後，會對於下游水質造成影響。原告主張其允許 在上游搭排不會影響下游水質云云，不但有違經驗法則 ，亦顯然違背其自己所作函文認定。該等廠家之廢污水 經年累月經由原告所轄灌溉渠道引灌進入農田，導致污 染物累積於農地土壤中，最終造成土壤污染物濃度超過 管制標準，原告自屬因核准於灌排系統排放廢污水，導 致污染物累積於土壤中致造成土壤污染之潛在污染責任 人。 ⒐原告雖稱係農民將受污染水之灌溉水灌注進入農田云云。 惟： ⑴由臺灣省灌溉事業管理規則第16條：「農田灌溉用水應 由指定水口另修給水路網引水入田，不得私開水口，並 應避免過畛透水或越田灌溉」、第17條規定：「輪灌時 應俟水流至水路尾端達到一定水平後，由下而上依續開 啟水門，其水口左右並列不分上下時，應先左後右，不 得亂引，並不得佔用流程水，但有特別習慣或特別情形 者，得由管理機構酌情變更之」等規定可知，農田灌溉 用水應由指定水口另修給水路網引水入田，不得私開水 口，經原告決定引水順序後由原告由下而上開啟水門。 是以，原告方具有依法引水入田及開啟水門之權限，其 稱係農民將污染水灌注進入農田云云，顯屬不實。 ⑵另，由原告補充理由三狀第4頁至第5頁可知，原告對於 灌溉系統具有訂定、調整之權，其就各水門亦均指定專 人管理、修築引水設施。由此可證，灌溉渠道之水體係 由原告管理、決定並分配引灌進入農地。 ⑶由原告102年1月10日彰水管字第1020000529號函第十點 記載「本會為輸水引灌農田單位」等語，亦可證明受污 染之水係因原告之引灌行為進入農田。 ⑷監測及管理灌溉渠道水質以避免農田污染屬原告之權責 ，原告為求卸責，將責任推諉至無辜農民身上，並無足 取。 ⒑原告雖稱被告亦有核准排放廢污水進入其所轄渠道云云， 惟： ⑴原告就其此部分之主張，未有任何舉證，空言主張，並 無足採。 ⑵無論被告有無原告所謂核准排放廢污水進入其所轄渠道 情事（被告否認之），均不影響原告有核准或同意排放 廢污水進入灌排渠道導致污染物累積於農田土壤之認定 （原告准許搭排或展延與否，有完全自主權，已如前述 ）。且土污法規定潛在污染責任人負整治責任二分之一 ，另二分之一由政府承擔，已考量由政府及潛在污染責 任人共同分擔責任之意旨。 ⑶再者，原告為系爭渠道之管理人，系爭渠道自80年起即 年年有灌溉渠道水質超標情事，原告諉稱其自89年前均 不知有搭排戶排放廢污水進入其渠道云云，顯有違經驗 法則。 ⑷原告雖以原證40至43稱被告亦有核准排放廢污水進入其 所轄渠道云云。惟：原證43係金大有電鍍股份有限公司 向原告申請搭排之申請書，與被告無涉。由原證40至42 排放許可登記事項表之排放許可證字號為「省環中排許 」等語可知，該排放許可證係由臺灣省政府核發，與被 告無涉。由原證40至42可知，臺灣省政府係核准該等業 者排放進入鹿港溪及洋子溪，此均與原告所轄渠道無關 。實不知原告稱被告亦有核准排放廢污水進入其所轄渠 道云云，所據何來？ ⑸原告稱其函文均有副知被告云云：由被證22所列資料可 知於95年前，原告大部分函文均未依法副知被告，95年 後雖較為落實法規規定，惟仍有部分函文未依法副知被 告。再者，另由原證47第2份函文、原證48第2份、原證 49第2份及原證51第2份等函文副本並未發送被告乙節可 知，原告多有明知有廢污水排入其灌溉渠道，卻未依法 通知主管機關之情事。原告雖主張其有將函文副本副知 被告，被告依法應保存該文件20年云云。惟機關檔案保 存年限區分表第貳點規定：「各機關應就主管業務，依 『機關檔案保存年限及銷毀辦法』之規定並參考本表， 編訂檔案保存年限區分表」可知，該表係提供各機關自 行編訂檔案保存年限區分表之用，各機關檔案年限之保 存，仍應依自行編訂之檔案年限保存表為之。依「彰化 縣環境保護局檔案分類編號暨保存年限基準表」，有關 原告所轄渠道之檔案所屬保存類次名稱為「水污染防治 -其他」，保存年限為5年。由原告所提機關檔案保存年 限區分表可知，其依職權應保存相關文件20年。依行政 訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，既被告已 以證物證明原告有核准搭排進入灌溉渠道及灌排並用渠 道，原告就有利於其之主張，即負有舉證責任。另業者 向原告申請展延搭排之資料，均為原告所有，原告就此 負有提出證物以釐清本件所涉事實，否則即應負擔不利 益，亦為行政訴訟法第135條之意旨。原告主張依原證 54可證被告擁有所有原告核准搭排資料，卻故意不提出 云云。惟原證54即被告102年6月6日附件2及3，即為原 證19第1頁及第2頁及原告核准鋒龍電鍍工廠股份有限公 司等3家廠家排放之函文，原告憑此主張被告已掌握其 幾十年來成千上萬之搭排資料卻故意不提出云云，實屬 無稽。 ⒒原告主張被告未證明農民引灌之迴歸水不符標準云云： ⑴原告為具有引灌權限並執行農田引灌之公法人，並非農 民，已如前述。 ⑵土污法第2條第16款第1目排放、灌注或滲透污染物者， 並不限於排放、灌注或滲透污染物濃度高於法定標準之 廢污水，此乃為本款無過失責任立法之精神意旨，故原 告因排放、灌注或滲透污染物致污染物累積於土壤中造 成土壤污染，縱其排放、灌注或滲透之水質符合法定標 準，亦屬本目之潛在污染責任人。 ⑶就原告所同意搭排者，乃屬廢污水，此觀臺灣省灌溉事 業管理規則第27條規定「灌排系統及灌區集水區域內未 經管理機構之同意，不得擅自排放廢污水」等語自明。 ㈢被告僅就有關連性之部分命原告繳納應變必要措施費用，自 屬有據： ⒈為確認系爭場址與灌溉渠道間污染物關聯性，系爭場址污 染分析計畫分別比對系爭場址土壤、底泥及水質三者間彼 此關係，結果發現造成渠道底泥或農田重金屬污染之主要 原因，均為灌溉水質遭受污染。灌溉水質雖可能因排入源 多元、非於固定時點排入，故其內之污染物每日、每季均 有變化，導致查證當時不一定可以在灌溉水質當中檢驗出 與農地土壤相同之污染物；惟因底泥具有長期累積之特性 ，凡存在於灌溉水質之污染物均會累積於底泥當中，故相 較於隨時可能變動之灌溉水質，底泥之污染狀況，更能反 映長時間受污染之灌溉水質影響農田土壤之污染歷程，故 該計畫認定渠道底泥及土壤污染之關聯性之比對，為較為 準確之比對方式。 ⒉是以，系爭場址污染分析計畫即闡明：「由歷年相關報告 及本案調查結果皆指出，造成渠道底泥或農田土壤重金屬 污染之主要原因同為灌溉水質遭受污染所致。但底泥因具 有長期累積的特性，相較於每日、每季所含污染物質可能 未盡一致的灌溉水而言，更能呈現長時間受污染灌溉水質 影響農田土壤之污染歷程，因此以渠道底泥之品質印證土 壤污染與渠道灌溉水間之關連性，自然比僅以單次或數次 渠道灌溉水質檢測結果與土壤污染進行關連性比對更為準 確」。 ⒊就渠道底泥與農地土壤污染物之比對，上開計畫以91年查 證所得之渠道底泥資料，比對系爭場址93年農地土壤污染 查證資料。因系爭場址之110筆農地，其中僅有80筆農地 有渠道資料可資比對，故上開計畫僅得比對其中80筆農地 渠道底泥及土壤農地重金屬之關聯性。其研究結果顯示， 該80筆農地當中，有73筆土壤污染與渠道底泥污染具有關 聯性，亦即，以該80筆農地而論，即有高達91.3％之比例 ，業經證實土壤污染與渠道底泥污染具有關聯性。而該73 筆農地之面積合計為17.71公頃，佔該80筆農地面積之95. 1％，占全部110農地面積（25.93公頃）之68.3％，後者 即為被告計算原告應負擔費用之比例。是以，被告係以業 經證實渠道底泥污染與農地土壤污染有關聯性之農地面積 ，占系爭場址面積之比例，計算原告所應負擔之範圍。 ⒋據此，被告僅就業經查證與原告所轄灌溉渠道有關連性之 面積比例，命原告就該部分負潛在污染責任人責任，即2, 869萬0,324元68.3％1/2＝979萬7,745（元），應屬 有據。 ⒌原告主張系爭場址污染分析計畫執行時，有31筆農地土壤 無法比對，是否足以代表系爭場址全部110筆農地有疑云 云。惟查，原處分命原告繳納費用之依據，乃為經系爭場 址污染分析計畫於排除該31筆農地後，確認農地土壤與渠 道底泥具有相關性者共72筆農地之面積，占系爭場址面積 之比例。是以，本件求償之農地，已扣除該31筆農地，均 屬經系爭場址污染分析計畫確認與渠道底泥污染具有關聯 性者，並無疑義。 ⒍原告主張上開72筆農地中有部分農地之灌溉渠道底泥與灌 溉水質無關聯性，農田污染來源應非灌溉渠道水質云云。 惟灌排渠道之水質每日、甚至每時均可能有所變動；例如 原告所核准之搭排戶並非平均持續排放相同污染濃度之廢 污水進入灌排渠道，而係有時排放、有時不排放，故單次 或幾次之水質採樣結果，難以反應水質之全部狀況。惟進 入水體之污染物會累積於底泥當中，且底泥之污染物不會 無由而生，必係來自灌排渠道之水中之污染物累積；是以 ，底泥污染物之狀況自較得反映長時間受污染灌溉水質影 響農田土壤之污染歷程，此早業經系爭場址污染分析計畫 清楚說明在案。 ㈣本件應變必要措施，均為減輕系爭場址污染危害所執行： ⒈為系爭場址污染危害減輕，土污基金支出①「彰化縣農地 土壤重金屬110筆污染控制場址改善工作計畫-甲計畫」10 17萬9,512元；②「彰化縣農地土壤重金屬110筆污染控制 場址改善暨監督驗證工作計畫-乙計畫」共918萬2,295元 ；③「彰化縣農地土壤重金屬110筆污染控制場址監督驗 證工作計畫-甲計畫」482萬2,526元；④「彰化縣農地土 壤重金屬110筆污染控制場址督驗證工作計畫-乙計畫」45 0萬5,991元；⑤共計支出2,869萬0,324元。此有上開各計 畫之支出憑證在卷可稽。 ⒉由系爭場址之「改善工作計畫」所載內容可知，其工作內 容為將超過管制標準之農地土壤污染，降低至管制標準以 下。因整治措施會導致地力降低，故有回復地力以減輕污 染造成之損害，此均屬減輕污染危害之措施。 ⒊由系爭場址之「監督驗證計畫」所載內容可知，其工作內 容為監督改善工作之進行，以及驗證改善工作成果，係為 了確保改善工作計畫之成效，亦屬減輕污染危害措施之一 部。原告雖稱部分農地經多次驗證云云，惟「監督驗證計 畫」係採總包價法，該驗證並未增加計畫經費；且由此益 證執行監督驗證工作藉以確保污染整治成效之重要性。 ⒋由上開措施之招標文件及契約書可知，上開措施均採「總 包價法」，經公開招標後有多家廠商投標，最後之得標金 額，乃為經公開競價機制後，足以認定為完成系爭場址污 染改善措施（包含相關配合措施）之合理價格。 ㈤原告以原證44主張污染行為人責任優先於潛在污染責任人云 云，惟原證44所採之見解有違土污法第43條連帶清償責任之 意旨： ⒈按「依……第15條……規定支出之費用，直轄市、縣（市 ）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納； 潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之二 分之一」、「第1項、第3項及第6項應繳納費用，於繳納 義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任」土污法 第43條第1項及第9項定有明文。 ⒉復按「連帶債務之債權人，得對於債務人中之一人或數人 或其全體，同時或先後請求全部或一部之給付。連帶債務 未全部履行前，全體債務人仍負連帶責任」民法第273條 定有明文。 ⒊由上開規定可知，就主管機關依土污法第15條所代為支應 之費用，污染行為人與潛在污染責任人間係負連帶清償責 任。因之，主管機關得同時或先後對於連帶責任人中之一 人或數人或其全體請求全部或一部之給付，亦即主管機關 得對於責任人中之任何一人要求一部或全部之給付。 ⒋原證44所採見解顯然違反土污法第43條連帶清償責任之明 文規定，自不足以作為有利於原告主張之依據。 ⒌有關彰化地檢署所查獲之電鍍工廠，經查多為原告之搭排 戶，原告並因此收受搭排費。就經環保署執行關連性分析 已得確認該等污染行為人與「98年度彰化縣農地土壤金屬 污染控制場址監督、驗證、改善等工作計畫」應變必要措 施所涉農地部分，被告已依法向其等求償現於環保署訴願 會審議中。就該等污染行為人與系爭場址之關係，尚未經 確認，被告尚在查證中，惟此並不影響污染行為人與潛在 污染責任人間係負連帶清償責任之認定。原告若有相當證 據可認定該等污染行為人與系爭場址之關連性，自得提供 相關證據供被告認定，或依土污法第43條第8項向該等污 染行為人求償。 ㈥原告主張尚有其他非法排放導致渠道水質污染云云。惟最高 行政法院已一致多次闡明複數責任人均應就污染負起整治責 任，不得以他人同為責任人主張免責： ⒈按「經查本件真正實際污染行為之人既為台碱公司及上訴 人，不論是否尚有其他法人共同造成系爭場址之污染，或 經濟部亦為系爭場址之污染行為人，亦無礙上訴人為污染 行為人依土污法應負污染整治之責任」、「本件真正實際 污染行為之人既為運泰公司及上訴人，不論是否尚有其他 法人共同造成系爭場址之污染，無礙上訴人為污染行為人 依土污法應負污染整治之責任，被上訴人依據土污法施行 細則第15條規定，命上訴人提出清理計畫之申請，依法尚 無違誤」、「台金公司與其後所併入之台糖公司，固應負 污染行為人之責任，然此並不影響原處分㈠認定上訴人為 污染行為人之合法性」此有最高行政法院96年度判字第19 54號、101年度判字第475號及102年度判字第380號等判決 意旨足資參照。 ⒉經查，原告曾核准廢污水排放進入系爭場址所涉灌排渠道 ，且「農業灌溉水質保護方案」已明文闡釋合法搭排為造 成灌溉渠道水不佳原因之一，已如上述。縱系爭場址所涉 灌排渠道之水質污染部分係因非法排放所致，惟原告既為 系爭場址潛在污染責任人，其依法應負之整治責任，並不 因同有其他責任人而受影響。 ㈦依土污法第53條規定，於土污法施行後尚存之污染，均有土 污法相關規定之適用，污染行為人及潛在污染責任人等均應 負相關整治責任，以利受污染土壤及地下水之整治： ⒈按「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25 條 、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項 至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之 污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數 以上之股東，適用之」土污法第53條明文規定，明文規範 就土污法於89年2月2日公布施行日之前所發生之土壤或地 下水污染事件，均有本法之適用。本條立法目的係為使在 土污法施行後仍存在之污染，無論其污染係發生於土污法 施行前或後，均有妥適處理之法源依據。 ⒉由本條規定可知，就土污法施行前（即89年前）已發生之 土壤及地下水污染事件，直轄市、縣（市）主管機關於土 污法施行後，就該污染事件，均得依土污法執行應變必要 措施，就該應變必要措施所生費用，依污染者負責原則， 並得向污染行為人及潛在污染責任人求償，本條並經司法 院釋字第714號解釋肯認合憲在案。 ⒊是以，就系爭場址之污染，無論其污染行為係發生土污法 施行前或後，只要其污染狀況於土污法施行後仍存在，被 告依土污法第15條（即修正前第13條）執行應變必要措施 ，並依同法第43條就應變必要措施費用向潛在污染責任人 （即原告）求償，此規定業經司法院釋字第714號解釋肯 認合憲在案。原告主張被告依土污法第53條向其求償違反 法律不溯及既往原則云云，顯違司法院釋字第714號解釋 意旨。 ⒋另依本條修法理由說明「增訂修正條文第13條（按：應為 第53條）污染行為人或潛在污染責任人提出污染控制計畫 及相關罰則之溯及既往規定，以期本法施行前即發生污染 之控制場址能妥善處理」可知，本條乃係在舊土污法第48 條基礎之上，因應新法已擴大相關責任主體之規定，將潛 在污染責任人等併為納入土污法第53條之應負責任主體。 亦即，本條修正目的係在舊法第48條規定土污法施行前所 發生污染，污染責任人應依土污法肩負相關污染責任規定 之基礎上，擴大其責任主體，明定就土污法施行前所發生 之污染，污染行為人及潛在污染責任人均應依第53條規定 就該污染予以負責，以期土污法施行前發生之污染能妥善 處理，並非為限縮潛在污染責任人應負責任之範圍。 ⒌據此，最高行政法院96年度判字第1953及1954號判決均明 文闡釋「土污法雖於89年2月2日始制定公布，惟土污法第 48 條明文規定，第7條、第12條、第13條、第16條至第18 條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施 行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之，台碱 公司既為系爭場址之污染行為人，則有關土污法上述條文 所發生之權利義務，自應溯及既往適用於台碱公司」。 ⒍系爭場址於被告93及95年查證時發現有污染事實存在，經 被告於94年及96年公告為控制場址，自屬大法官前開解釋 所稱「於土污法施行後仍繼續存在之污染問題」，而屬土 污法第53條所涵蓋之範圍： ⑴原告主張系爭場址非屬「土污法施行前發生之污染狀況 於土污法施行後仍繼續存在者」云云。 ⑵惟由司法院釋字第714號解釋理由書明載：「其意旨僅 在揭示前述整治義務以仍繼續存在之污染狀況為規範客 體，不因污染之行為發生於土污法施行前或施行後而有 所不同；反之，施行前終了之污染行為，如於施行後已 無污染狀況，系爭規定則無適用之餘地，是尚難謂牴觸 法律不溯及既往原則……系爭規定為妥善有效處理前述 土壤或地下水污染問題，使土污法施行前發生而施行後 仍繼續存在之污染問題可併予解決，俾能全面進行整治 工作，避免污染繼續擴大，目的洵屬正當，且所採手段 亦有助於上開目的之達成」等語可清楚明知，大法官明 白肯認若於89年土污法施行後，尚存在污染之狀況，即 有修正前土污法第48條（即現行法第53條）之適用。 ⑶系爭場址於被告93及95年查證時發現有污染事實存在， 經被告於94年及96年公告為控制場址，自屬大法官前開 解釋所稱「於土污法施行後仍繼續存在之污染問題」， 而屬土污法第53條所涵蓋之範圍。 ⑷原告稱被告對大法官解釋有關人民信賴保障部分避而不 談云云。惟司法院釋字第714號解釋係充分考量人民信 賴保護及土污法規定凡屬土污法施行後尚存污染場址均 有土污法溯及適用之公益後，認定土污法溯及既往之規 定合憲。 ⑸原告稱依司法院釋字第714號解釋，土污法不得適用於 施行前已終結之污染行為云云，乃屬對本號解釋之誤解 。蓋司法院釋字第714號解釋理由書已明文闡釋「其意 旨僅在揭示前述整治義務以仍繼續存在之污染狀況為規 範客體，不因污染之行為發生於土污法施行前或施行後 而有所不同」，是以，無論污染行為係於土污法施行前 後終結，凡屬土污法於89年施行後尚存污染之場址，即 有適用土污法予以處理之必要。 ⒎土污法第53條之「本法」係指「土壤及地下水污染整治法 」，原告將其土污法割列為99年2月3日修正前後兩部不同 之土壤及地下水污染整治法云云，毫無根據，且顯違土污 法立法意旨及99年修法意旨： ⑴土污法第53條之「本法」係指「土壤及地下水污染整治 法」，原告將其土污法割列為99年2月3日修正前後兩部 不同之土壤及地下水污染整治法，並主張第53條規定之 本法係指99年修正後之土污法云云，毫無根據。 ⑵再者，土污法第53條係臚列各相關責任人均應就本法施 行前已發生之污染負責，並未區分污染責任人所適用之 「本法」與潛在污染責任人所適用之「本法」有所不同 。如按原告主張所謂本法係指99年2月3日修正之土壤及 地下水污染整治法，則主管機關於89年至98年間依土污 法完成整治之場址，難道均屬「於本法施行後已無污染 之場址」，其整治費用不得向污染行為人或潛在污染責 任人求償？豈有修法係為擴大責任主體，卻反而使原本 應負責之責任主體得以免責之理？由此可見，原告之主 張顯不合理，亦顯然違背土污法第53條之立法精神意旨 。 ⑶另就污染場址處理之先後順序而言，均以對於人民健康 有較大影響者優先整治。按照原告之主張，在99年2月3 日前發現之污染場址，若因污染較為嚴重等因素，對於 人民健康有較大影響，而由主管機關在99年2月3日前優 先整治，該費用不得向相關責任人求償，惟污染較為輕 微之污染場址，主管機關在99年2月3日後方完成整治者 ，反得向相關責任人求償，顯然輕重失衡，毫無足取。 ⑷此外，依原告主張，若主管機關選擇持續坐視場址污染 存在，導致場址污染迄今均尚未移除，因其屬於99年修 法後尚存在污染之場址，則被告命潛在污染責任人提控 制計畫，潛在污染責任人即有依法負系爭場址污染控制 之法定責任；惟若主管機關為保護國民健康，盡早移除 系爭場址污染，反而使潛在污染責任人獲得不須就系爭 場址污染負責之不當利益。如此主張，顯然有違土污法 要求主管機關應積極控制、整治污染場址之立法意旨（ 如土污法第13條第2項、第14條第2項、第15條、第22條 第2項），以及99年修法係為擴大責任主體之修法意旨 ；亦將使同應依土污法負責之潛在污染責任人，部分因 主管機關積極整治而取得不須為污染負責之不當利益， 產生同屬潛在污染責任人間受不當之差別待遇，顯違平 等原則，並無足取。 ⑸原告主張被告得不斷修法新增責任主體，於法未合云云 。惟查，是否修法增加責任主體之憲政權責機關乃為立 法機關，並非被告。被告雖得以行政主管機關立場提出 修法建議，惟決定是否修法，最終均須由具有民意基礎 之立法機關為之。再者，就何者應就污染場址負責，各 國本有不同立法例。我國土污法例法之初，雖係參考美 國超級基金法（Superfund Act），惟我國之相關責任 人範圍遠小於超級基金法所規定之相關責任人之範圍， 未來是否有必要參考國外例法例擴大責任主體，本屬立 法者立法政策職權。 ⒏原告雖稱其為合法之污染責任人，具有較高之信賴保護必 要云云，顯與司法院釋字第714號解釋相違： ⑴司法院釋字第714號解釋羅昌發大法官協同意見書明白 闡釋「由此規定之第一款可知，現行法所稱之污染行為 人，並非限於『非法』污染行為人（而包括非『非法』 之洩漏或棄置污染物行為人）。故在現行法之下，無法 再以系爭規定所規範對象之污染行為人，其污染行為本 屬不法，故無值得保護之信賴，為論述基礎。然如前所 述，受規範者有無值得保護之信賴，並非單純以行為是 否合法或非法為準；如受規範者有違公共道德或商業倫 理或誠信，亦可認為其無值得保護之信賴。故在新法之 下，縱使受規範者在土污法施行前無『非法』之污染行 為，然因其非『非法』之洩漏或棄置等污染行為在公共 道德與商業倫理上，仍應受負面之評價，故仍應認其值 得保護之信賴較低」。是以，縱非非法之污染行為，然 其污染行為在公共道德與商業倫理上，仍應受負面評價 ，值得保護之信賴較低。 ⑵司法院釋字第714號解釋陳碧玉大法官部分協同部分不 同意見書亦明白闡釋「土污法係因確保土地及地下水資 源之永續利用、改善生活環境，增進國民健康等重大公 益而規定，而系爭污染行為人於土污法制定施行前，不 論合法或非法的排放、洩漏、灌注或棄置污染物，或未 依法令規定清理污染物，其係以相對廉價之處置污染物 之方法獲取利益者，則以不適當之處置方式，將對於環 境造成巨大傷害，於將來有被要求負整治責任之可能等 情，亦尚難謂逾越其所能預見之範圍，而得認其有值得 保護之信賴利益，從而系爭規定不牴觸法律不溯及既往 原則……行為人在危害產生過程獲利等因素，污染行為 人因其行為所產生之外來物質、生物或能量，縱於行為 當時因尚難認其為污染物，而未被禁止，或規定應處置 方式，然於污染被發現時，倘得以認定為污染物時，不 問是否有可歸責事由，仍應負整治責任，不以非法行為 為限，乃為土污法本質之所在。況無論過去污染行為係 合法或非法，就該污染被發現之現在觀之，同樣有造成 污染結果之事實，同具整治之必要性，同為重大公益之 維護」。亦即，無論合法或非法污染行為，將可能對於 環境造成巨大傷害，於將來有被要求負整治責任之可能 等情，難謂逾越其所能預見之範圍，而得認其有值得保 護之信賴利益。 ⑶由上開大法官協同意見書可知，無論合法或非法之污染 行為，均難認有值得保護之利益，且無論污染行為為合 法或非法，就污染結果整治之必要性而言，均同為重大 公益之維護。原告稱其具有較高信賴利益云云，顯與司 法院釋字第714號解釋相違。 ⒐原告稱被告得依土污法第53條向潛在污染責任人求償之規 定，將造成「就行為人行為後始施行之法律為依據而課予 責任」，違反法不溯及既往原則，侵害其信賴利益云云。 由司法院釋字第714號解釋可知，縱污染行為於土污法施 行前已結束，惟因土污法施行後，就該污染之整治具有重 大公益，且污染之行為人之信賴利益並不值得保護，故修 正前土污法第48條之規定（即現行法第53條），並無違反 法律不溯及既往原則或信賴保護原則。原告主張顯然與司 法院釋字第714號解釋意旨相違，並無足取。 ㈧依土污法第53條文義、修法理由及司法院釋字第714號解釋 等可知，於土污法施行後仍存有污染之場址，污染行為人及 潛在污染責任人即應依土污法規定負相關整治責任。原告主 張土污法應割裂為99年修法前後不同兩部法律；或主張土污 法第53條污染行為人與潛在污染責任人所應適用之「本法」 應為不同之割裂解釋；或主張99年雖修法擴大責任主體，使 潛在污染責任人應與污染行為人併同負責，但若主管機關已 積極依法整治者，可免除潛在污染責任人之責任云云，顯違 本條修法理由及司法院釋字第714號解釋意旨，亦有違平等 原則。 ㈨環保署91年8月執行之「污染農地灌溉渠道底泥及水質重金 屬污染調查計畫」如被證18，簡要說明如下： ⒈有關農地污染之調查，政府自70年起即持續進行農地土壤 重金屬品質狀況之調查監測工作。彰化農田水利會東西二 圳系統所灌溉之農田亦早經媒體報導為受污染之農地。為 理解農地污染與灌溉渠道間之關連性，環保署爰執行本計 畫，調查桃園、彰化及高雄三地之農地污染物與渠道水質 及底泥污染物之關連性。本計畫執行範圍包含桃園、彰化 及高雄三地，僅擷印與原告所轄渠道有關之部分，並提供 計畫報告之目錄供參。 ⒉由上開計畫報告可知，依歷來農地污染調查結果，原告所 轄渠道涉及之污染農地面積，居全國首位，農地污染面積 為居第二之桃園縣，其污染面積甚至未達原告所轄渠道涉 及之污染農地面積之四分之一。 ⒊由上開計畫報告亦可知悉，原告所轄東西二、三圳之水質 起碼自80年起即年年檢驗出重金屬超標情事，底泥亦因長 期污染累積，導致污染物濃度多遠超過該計畫之參考值。 ⒋上開計畫報告結論認定該計畫所調查之農地，重金屬含量 各級區正相關比例有高達98％至100％，其污染均與原告 所轄渠道具有正相關性，灌溉水質受污染為農地污染之主 要原因。 ⒌另由上開報告調查可知，原告所掌握並據以提供之排洩戶 ，有51戶於灌溉專用渠道排放廢污水，124戶於灌排並用 渠道排放廢污水，另有368戶於迴歸利用渠道排放廢污水 。 ㈩被告93年執行之「93年度彰化縣農地土壤監測計畫」如被證 19，簡要說明如下： ⒈被告本計畫分為甲計畫及乙計畫二項子計畫，其中甲計畫 針對彰化市43.64公頃之農地進行土壤重金屬濃度進行檢 測，乙計畫針對和美鎮（31.72公頃）、鹿港鎮（15.29公 頃）、花壇鄉（0.46公頃）及秀水鄉（0.37公頃）之農地 進行土壤重金屬濃度進行檢測。最後由甲計畫執行團隊彙 整二項子計畫之檢測結果。 ⒉就上開檢測結果之彙整，包含各檢測土地鄉鎮市○○段○ ○號、面積、土地利用狀況及高於管制標準項目，均彙整 如被證19（即甲計畫之第五章結論與建議）之各列表。 被告95年執行之「95年度彰化土壤及地下水污染調查及查證 工作計畫」如被證20，簡要說明如下： ⒈本計畫主要係針對全興工業區等3處工業區進行地下水水 質監測。因計畫工作項目包含協助處理民眾陳情事項，且 於計畫執行中，經民眾通知有部分農地有受污染之虞，爰 以本計畫之資源，協助調查疑似受污染之農地。 ⒉本計畫之計畫摘要、目錄及受污染農地之調查緣起及結果 ，均詳載於被證20。 環保署94年執行之「灌溉水及灌溉渠道底泥對農地污染之影 響探討計畫」如被證21，簡要說明如下： ⒈由本計畫執行成果可知，該計畫研究結果顯示農地土壤重 金屬污染來源係來自於灌溉渠道。 ⒉本報告資料繁多，且可於環保署網站下載全文，故謹提出 摘要、目錄、計畫緣起、結論與建議等章節之紙本如被證 21，並提出本計畫之全文如被證21所附之光碟。 環保署97年執行之「灌溉水監測網路系統之重金屬檢測計畫 」如被證22，簡要說明如下： ⒈由本計畫執行成果可知，依據歷年來之資料（包含92年至 96年等較近期之資料），原告所轄渠道其污染潛勢為全國 最高，歷來渠道水質複驗結果超過標準之比例，亦為全國 最高。 ⒉由本計畫執行成果可知，彰化地區因灌排合一及迴歸水再 利用兩種特性，造成水質無法改善，持續污染。是以，常 有農地經列管、整治、解除列管後，再次遭受污染而予以 列管情事。 ⒊另本計畫執行成果亦顯示彰化縣之污染農地與排洩戶/搭 排戶之關係密切，建議應加強稽查。 ⒋由本計畫執行成果第42頁至第96頁可知，東西二圳、排入 東西二圳之下部排水及東西三圳等，多有PH值、電導度、 重金屬鎳、鉻、銅、鉛及鋅經複驗不合格者。原告曾經主 張水質合格之溝廖圳及劉厝圳等亦均有電導度經複驗結果 不合格者。 ⒌復由本計畫附錄三第26頁至第44頁可知：⑴原告明知有製 紙業、紡織染整業、化工業、鋼鐵機械業、電鍍業等多種 高污染潛勢廠商（如桃色螢光筆畫記處），將其廢污水排 放進入原告所轄之灌溉專用渠道，卻未曾依法禁止排放之 ，同意該等高污染產業繼續排放廢污水於灌溉專用渠道中 。⑵原告明知有紡織染整業、電鍍業、石油化學業等多種 高污染潛勢廠商（如綠色螢光筆畫記處），將其廢污水排 放進入原告所轄之灌排並用渠道，卻未曾依法禁止排放之 ，同意該等高污染產業繼續排放廢污水於灌排並用渠道中 。其中，有多家電鍍廠均排入「牛稠排水」。訴願決定認 定污染物經排入牛稠排水後，進入東西三圳，造成系爭場 址重金屬污染。⑶承上，上開電鍍廠中，包含興沅金屬工 業有限公司、承龍股份有限公司、鋒龍電鍍工廠股份有限 公司及順立電鍍工廠，為被證13及被證7所示經原告核准 之搭排戶。由被證22第46頁記載，本計畫係發函請各水利 會提供搭排戶/排洩戶資料，據以作成附錄三，是以，亦 有可能附錄三第26頁至第44頁之資料，乃係搭排戶之資料 。惟無論係搭排戶或排洩戶，該等高污染潛勢事業均為原 告所明知排入其灌排並用渠道者，而依臺灣省灌溉事業管 理規則第27條及農田水利會灌溉排水管理要點第21點規定 「灌排系統及灌區集水區域內未經管理機構之同意，不得 擅自排放廢污水」及「水利會所屬之灌排系統，未經水利 會之同意，不得擅自排放廢（污）水；灌溉專用渠道則絕 對禁止排放廢（污）水」，原告既明知其等排放廢污水進 入灌排並用渠道卻未曾禁止之，自係同意其等之排放。⑷ 由上可知，牛稠排水乃屬灌排並用渠道。復由本計畫第22 2頁可知，牛稠排水位於該圖紅色框示處。比對被證23， 牛稠排水位於被證23以紅色及黃色色筆圈畫之處。復由被 證23之渠道流向標示可知，牛稠排水嗣匯流入東西三圳。 是以，訴願決定認定原告核准鋒龍電鍍工廠股份有限公司 於牛稠排水搭排，與系爭場址污染具有關連性，乃有所據 。⑸此外，原告亦明知有製紙業、鋼鐵機械業、化工業、 紡織染整業、石油化學業、製革業、電鍍業等高污染潛勢 事業，將其廢污水排放進入原告所轄之迴歸利用渠道（參 黃色螢光筆畫記處），卻未曾依法禁止排放之，同意該等 高污染產業繼續排放廢污水於迴歸利用渠道中。而原告所 轄渠道因迴歸利用，造成水質無法改善，已如上述；是以 ，原告同意上開高污染潛勢事業持續於迴歸利用渠道排放 廢污水，與系爭場址污染具有關連性。⑹另由被證22附錄 三第42頁可知，下部排水為迴歸利用渠道，並非原告主張 之單純排水渠道。而下部排水嗣匯流進入東西二圳，有被 證15及被證16可稽。是以，訴願決定認定原告核准茂詮興 業有限公司於下部排水搭排，與系爭場址污染具有關連性 ，乃有所據。此外，由被證22附錄三第42頁可知，原告明 知環鎂電鍍股份有限公司於下部排水排放廢污水，卻未依 法禁止之，與系爭場址污染具有關連性。 原處分所涉111筆農地土壤污染控制場址，各筆農地公告控 制場址之日期及函號說明如下： ⒈原處分依土污法第15條（修正前第13條）及第43條（修正 前第38條），求償「彰化縣農地土壤重金屬110筆污染控 制場址改善工作計畫」及「彰化縣農地土壤重金屬110筆 污染控制場址監督驗證工作計畫」二項應變必要措施費用 。 ⒉上開二項應變必要措施所涉111筆農地土壤污染控制場址 ，各筆農地公告控制場址之日期及函號說明如下：○○○ 鎮○○段○○○○○○號，經被告91年8月30日府授環三字第0 9101568790號公告為土壤污染控制場址。⑵彰化市○○○ 段○○○○○號，經被告94年12月30日府授環水字第09402504 13號公告為土壤污染控制場址。⑶彰化市○○段○○○○○號 ，經被告以96年2月2日府授環水字第0000000000A號公告 為土壤污染控制場址。⑷其餘108筆地號農地，經被告以 94年2月2日府授環水字第0940005415號公告為土壤污染控 制場址。 上開111筆農地土壤污染控制場址，經執行系爭二項應變必 要措施後，其中108筆農地之污染物濃度均低於土壤污染管 制標準，達成減輕污染危害目的，經被告98年6月1日府授環 水字第0980110193號公告解除列管。 系爭二項應變必要措施，係以總包價法計算服務費用；亦即 ，在契約範圍內，無論執行團隊執行應變必要措施費用低於 或高於契約總價，均不得增減契約金額。且執行團隊就計畫 中111筆土地均已執行地籍資料彙整及現地勘查等工作項目 ，除彰化市○○段○○○○○○○號土地外，亦均執行土壤污染範 圍細密調查。就無法執行後續應變必要措施之3筆農地，係 因地主表明不願意整治，非可歸責於執行團隊。就此部分， 在執行團隊及被告均依約執行及給付契約價金後，被告就系 爭二項應變必要措施所支出之2,869萬0,324元，以經查證與 原告渠道污染具有因果關係之面積比例（即68.3％），依土 污法第43條向原告求償二分之一費用（即979萬7,745元）， 乃屬有據，並無原告所稱計算金額有誤疑義。 原告以原證3主張系爭場址與原告所轄渠道具有正相關者僅7 2筆云云。惟由被證24第3-44頁可知，西勢子段西勢子小段0 000-0000地號，亦經查證污染與原告所轄渠道具有正相關， 惟原證3卻未列入本地號，方導致原告計算之筆數為72筆。 是以，系爭場址與原告所轄渠道具有正相關者，為73筆農地 ，總計占系爭場址面積68.3％。 原告引灌受污染之灌溉水進入農田，構成土污法第2條第16 款第1目之潛在污染責任人： ⒈由原證59可知，原告於明知其所轄灌溉渠道之水質不符灌 溉水質標準，仍持續引灌該受污染之水進入系爭場址農田 ，導致污染物累積於系爭場址土壤中，構成土污法第2條 第16款之潛在污染責任人。 ⒉復由原證69第4頁第八點記載「灌溉水質確實與污染農地 相關」等語可知，原告明知灌溉水質受有污染，若將其引 入農田，將造成農田污染，卻仍持續引灌受污染之水進入 系爭場址農田，造成系爭場址農田污染。 ⒊再者，姑不論原告所引灌之水是否符合灌溉水質標準，潛 在污染責任人本係基於無過失責任之立法，使助成污染結 果之潛在污染責任人與政府就污染整治成本各負擔一半， 是以，縱原告引灌之水所含污染物均低於灌溉水質標準， 惟原告長期引灌行為造成污染物累積於農田中而超過土壤 污染管制標準，仍屬土污法第2條第16款之潛在污染責任 人。 原告核准或同意於灌排系統或灌區集水區域內排放廢污水， 導致污染物經由灌溉渠道進入並累積系爭場址農地土壤中， 亦構成土污法第2條第16款第2目之潛在污染責任人： ⒈由下列規定可知，原告依法管理系爭場址所涉渠道，具有 核准廢污水排放於其所轄灌排渠道之權限；亦即，廢污水 未經原告同意，不得排放於原告所轄渠道：⑴臺灣省灌溉 事業管理規則第27條規定：「灌排系統及灌區集水區域內 未經管理機構之同意，不得擅自排放廢污水」。⑵農田水 利會灌溉排水管理要點第21點規定：「水利會所屬之灌排 系統，未經水利會之同意，不得擅自排放廢（污）水；灌 溉專用渠道則絕對禁止排放廢（污）水」。 ⒉由農業灌溉水質保護方案明文指出：「依據農田水利會灌 溉水質監測資料，目前約有5％灌溉水質較不佳，主要肇 因包括……廢（污）水經農田水利會同意搭排排入灌排渠 道」等語可知，農田水利會同意廢污水搭排排入灌排渠道 ，為灌溉渠道水質不佳原因之一。 ⒊原告曾核准排放系爭農田污染高度相關之電鍍業者排放進 入其所轄渠道，詳如被告言詞辯論意旨一狀第10頁說明。 ⒋原告雖主張牛稠子排水及下部排水為單純之排水渠道，不 會進入東西二、三圳云云。惟：原證65及66無出處，亦無 法證明為系爭場址公告前之渠道圖，合先敘明。由被證22 附錄三可知，牛稠子排水為灌排並用渠道，下部排水為迴 歸利用渠道，並非原告所稱單純排水渠道。再者，由被證 15及16可證，下部排水後匯流至東西二圳。另由被證23可 知，牛稠子排水後匯流進入東西三圳。原告主張牛稠子排 水及下部排水不會進入東西二、三圳云云，實與事實相違 。原告復稱茂詮興業有限公司未排放於下部排水云云。惟 茂詮興業有限公司業經原告於89年同意其於下部排水搭排 ，乃為原證47所示不爭之事實。原告主張茂詮興業有限公 司之廢污水不會進入下部排水云云，顯為與事實不符之主 張。原告雖以原證60主張其有追查非法排放者及通報主管 機關云云。惟東西二三圳污染自82年起自系爭場址公告時 ，期間歷經十數年，年年查有污染，原告僅以其中1個月 之公文主張其有善盡法定義務云云，實屬避重就輕。再者 ，原證60未提供該函文之附件，完全無法看出與系爭場址 所轄渠道是否具有關連性。 原告言詞辯論意旨狀主張系爭農地其中10餘筆引灌地下水非 灌排渠道水，故該等農地之污染顯與原告無關云云。經查原 告於起訴狀及歷來書狀與準備程序期間均未提出此一攻擊防 禦方法，其在言詞辯論始提出，自不應予准許。且查原證70 所註記有引灌地下水之地號，與原證3之註記並不相同，其 中原證70第1頁即報告第2-27頁項次2彰化市○○○段0120-1 、0223、南興段0000○○○鎮○○段○○○○○○號在原證3並 未列載有引灌地下水，顯然此引灌地下水之註記僅係作成報 告時依當時所知情況而作一時性之註記，故會產生兩者不同 之情形。經被告訴訟代理人向國立臺灣大學生態工程研究中 心張尊國教授詢問：「何以系爭污染農地有引灌地下水者， 仍認定與原告之灌排渠道污染有關？」，張教授答稱：「註 記引灌地下水者，並非指該農地一年四季均引灌地下水，而 係指其有引灌地下水備用之情形，此等農地平時仍引灌農田 水利會灌排渠道水，所以造成農地污染。」。再參照原證3 所列各農地均有記載其所屬「站別」、「圳路別」、「所屬 灌溉區域」、「直灌」或「迴歸引灌」，顯見張尊國所言甚 是，各該農地平常仍係引灌原告灌排渠道水，蓋原證3為原 告提出引用為證據，自係原告認其記載為真，可以予以引證 。原告以有引灌地下水備用之註記即稱系爭農地污染與其無 關，自不足採。 被告支出之整治費用有扣除幾筆土地未施作部分： ⒈按本件111筆污染土地之整治，其中： ⑴「彰化縣農地土壤重金屬110筆污染控制場址改善工作 計畫」部分： ①「改善工作計畫」之甲子計畫部分，面積13.67公頃 ，有關採樣分析、周界環境品質維護、土地翻轉稀釋 工法作業。地力回復作業、其他費用，係全部土地交 由受託整治單位統籌處理，計支出費用847萬4,380元 ，僅於最後階段，其中彰化市○○段○○○○○○號土地 ，面積0.2697公頃，因已栽植景觀作物，地主放棄整 治，故採扣款方式計算承攬報酬，公式如下：8,474, 3800.2697/13.67＝167,194，亦即扣款16萬7,194 元。 ②「改善工作計畫」之乙子計畫部分，面積13.45公頃 ：工程費用（項次貳）210萬5,000元，總地力回復作 業（項次肆）費用170萬2,770元，其他相關（項次陸 至拾壹）費用160萬1,980元（環衛、道安、勞安、管 理費、綜合保險費、營業稅、包商利潤、空氣污染防 制費）。其○○○鎮○○段○○○○○號面積0.351公頃 ○○○鎮○○段○○○○○號面積0.4219公頃、大榮段00 80地號面積0.249公頃共3肇土地，由於大榮段0078及 0081地號土地因已栽植景觀作物，地主放棄整治，依 契約書經費配置表「貳、工程費用」、「肆、地力回 復作業費用」、「其他相關費用（項次陸至拾壹）」 ，扣款計算公式（2,105,000＋1,702,770＋1,601,98 0）0.773/13.45＝310,910，亦即扣款金額為31萬0 ,910元。大榮段0080地號土地因地主於整治完成後興 建建物，以致無法進行地力回復，依契約書經費配置 表「肆、地力回復作業費用」、「其他相關費用（項 次陸至拾壹）」，扣款計算公式（1,702,770＋1,601 ,980/2）0.249/13.45＝46,352，亦即扣款金額為4 萬6,352元。（註：大榮段0080地號土地公式內需將 其他相關費用1,601,980除以2之原因是該項費用適用 於「工程費用」及「地力回復」兩項，該地號完成前 半段改善工程，而未進行後半段之地力回復，故將該 費用除以2計算） ⑵「彰化縣農地土壤重金屬110筆污染控制場址監督驗證 工作計畫」部分： ①彰化市○○段○○○○○○號土地面積0.2697公頃：因栽 植景觀作物，地主放棄整治，依契約書經費配置表中 「改善過程監督查核」、「改善驗證報告撰寫」、「 營業稅」共計61萬7,508元，計畫面積13.7公頃，扣 款計算公式617,5080.2697/13.7＝12,156，亦即扣 款金額為1萬2,156元。 ○○○鎮○○段○○○○○號土地面積0.351公頃○○○鎮 ○○段○○○○○號土地面積0.4219公頃：因栽植景觀作 物，地主放棄整治，依契約書經費配置表中改善過程 監督查核相關費用（「報告製作」、「郵電通訊費」 、「設備費」、「管理費」、「營業費」、「營業稅 」）45萬2,600元，計畫面積13.45公頃，扣款公式為 452,600（0.351＋0.4219）/13.45＝26,009，亦即 扣款金2萬6,009元。 ⒉由上可知，被告就支出整治費用向原告求償二分之一， 均經過甚為詳細之計算，一一扣除不可列入請求部分， 原告泛稱計算有誤云云，亦無足採。 綜上所述，原告歷來有核准或同意東西二圳等灌溉渠道及灌 排並用渠道之搭排，且縱係搭排進入排水渠道，其污染物亦 會因原告之迴歸引灌行為污染灌溉渠道水質及底泥，導致污 染物累積於農田土壤中。另廢污水間接排放進入原告所轄渠 道者，亦為原告所轄權責。而系爭場址之污染係因原告所轄 渠道污染物引灌進入農田所致，原告所轄渠道亦多有水質不 符法定標準情事，原告職司灌溉渠道之管理及引灌，因核准 或同意於灌排系統排放廢污水，以及引灌污染物進入農田， 導致污染物累積於系爭場址，造成系爭場址污染，乃為系爭 場址潛在污染責任人，被告僅就業經確認與其所轄渠道有關 聯性之面積部分比例，依法以原處分命原告繳納應變必要費 用979萬7,745元，為於法有據之合法處分等語，資為抗辯。 並聲明求為判決駁回原告之訴。 五、本件被告轄內彰化市、和美鎮及鹿港鎮等110筆農地，經93 年執行「彰化縣農地土壤重金屬監測計畫」及95年執行「彰 化縣土壤及地下水污染調查及查證工作計畫」，發現其土壤 內銅、鋅、鎳、砷、鉻等重金屬濃度超過食用作物農地土壤 污染管制標準及土壤污染管制標準。被告依修正前土污法第 11條第2項，分別以94年2月2日府授環水字第0940005415號 及96年2月2日府授環水字第0000000000A號公告上開農地為 土壤污染控制場址（即系爭場址）。而為減輕系爭場址污染 危害擴大，被告依土污法第13條執行應變必要措施即「彰化 縣農地土壤重金屬110筆污染控制場址改善工作計畫」及「 彰化縣農地土壤重金屬110筆污染控制場址監督驗證工作計 畫」，並由土污基金支出應變必要措施費用2,869萬0,324元 。嗣後被告依據環保署於99年執行之「彰化農地污染之環境 資料蒐集與污染關聯性分析計畫」查證結果發現，系爭場址 土壤與灌溉渠道底泥之重金屬污染間具有密切關聯者共有73 筆土地（面積合計17.71公頃，占全部土地面積之68.3％） ，而以原告為系爭場址內灌溉渠道之管理機關，核准或同意 事業廢污水搭排（使用水利建造物）進入灌溉系統，使灌溉 渠道遭受污染並引灌農田，致污染系爭場址為由，核認原告 為土污法第2條第16款第2目之「潛在污染責任人」，並依同 法第43條第1項規定，以102年3月12日府授環水字第1020066 008號函命原告於102年3月31日前繳納系爭場址二分之一之 應變必要措施費用共計979萬7,745元（計算式：2,869萬0,3 24元68.3％1/2），並匯入土污基金帳戶，原告不服， 提起訴願，經訴願決定駁回，被告所為處分固非無見。然查 ： ㈠本件被告作成原處分之主要論據為，其於94年間按舊土污法 第13條規定，於彰化市、和美鎮及鹿港鎮等110筆農地（即 系爭場址）採取應變必要措施，並由土污基金於94年至96年 間支出2,869萬324元之費用。土污法於99年2月3日修正公布 ，並新增潛在污染責任人應負擔採取應變必要措施所支出之 費用之規定，被告遂根據現行土污法第43條第1項規定，要 求原告償付其中之979萬7,745元。是本件兩造之爭點為系爭 場址已於98年6月1日整治完成，解除管制，本案是否適用現 行土污法第53條規定？原告是否該當現行土污法第53條所規 定「潛在污染責任人」之要件？ ㈡「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生活 之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。二、地下水：指流動或停 滯於地面以下之水。三、底泥：指因重力而沉積於地面水體 底層之物質。四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之 介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生 活環境之虞。五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能 量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康 及生活環境之虞。六、底泥污染：指底泥因物質、生物或能 量之介入，致影響地面水體生態環境與水生食物的正常用途 或危害國民健康及生活環境之虞。七、污染物：指任何能導 致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。八、土壤污 染監測標準：指基於土壤污染預防目的，所訂定須進行土壤 污染監測之污染物濃度。九、地下水污染監測標準：指基於 地下水污染預防目的，所訂定須進行地下水污染監測之污染 物濃度。十、土壤污染管制標準：指為防止土壤污染惡化， 所訂定之土壤污染管制限度。十一、地下水污染管制標準： 指為防止地下水污染惡化，所訂定之地下水污染管制限度。 十二、底泥品質指標：指基於管理底泥品質之目的，考量污 染傳輸移動特性及生物有效累積性等，所訂定分類管理或用 途限制之限度。十三、土壤污染整治目標：指基於土壤污染 整治目的，所訂定之污染物限度。十四、地下水污染整治目 標：指基於地下水污染整治目的，所訂定之污染物限度。十 五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水 污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物 。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未 依法令規定清理污染物。十六、潛在污染責任人：指因下列 行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水 污染之人：㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或同意於灌 排系統及灌區集水區域內排放廢污水。十七、污染控制場址 ：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自 然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤 或地下水污染管制標準者。十八、污染整治場址：指污染控 制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞， 而經中央主管機關審核公告者。十九、污染土地關係人：指 土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染 行為人之土地使用人、管理人或所有人。二十、污染管制區 ：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範 圍或情況所劃定之區域。」、「直轄市、縣（市）主管機關 為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址 實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止 作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地 下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使 用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。 三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自 來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生 主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品 進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或 銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕 種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或 清理污染物。八、其他應變必要措施。直轄市、縣（市）主 管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措 施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或 委託第三人為之。」、「依第12條第8項、第13條第2項、第 14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規 定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行 為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用 ，為依規定所支出費用之二分之一。潛在污染責任人為執行 第12條第7項、第13條第1項、第14條第1項、第15條及第22 條第1項規定所支出之費用，得於執行完畢後檢附單據，報 請中央主管機關核付其支出費用之二分之一。污染行為人或 潛在污染責任人為公司組織時，直轄市、縣（市）主管機關 得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數 或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營 之公司或股東繳納前二項費用；污染行為人或潛在污染責任 人因合併、分割或其他事由消滅時，亦同。前項污染行為人 或潛在污染責任人之負責人、持有超過其已發行有表決權之 股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或 業務經營之公司或股東，就污染行為實際決策者，污染行為 人或潛在污染責任人得就第1項支出之費用，向該負責人、 公司或股東求償。污染行為人、潛在污染責任人、依第3項 規定應負責之負責人、公司或股東依第1項、第3項規定應繳 納之費用，屆期未繳納者，每逾1日按滯納之金額加徵百分 之零點五滯納金，一併繳納；逾期30日仍未繳納者，處新臺 幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並限期繳入土壤及地下水 污染整治基金。依第7條第5項規定支出之應變必要措施費用 ，直轄市、縣（市）主管機關得準用第1項及第5項規定，限 期命污染行為人、潛在污染責任人、依第3項規定應負責之 負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人繳納。 場所使用人、管理人或所有人就前項支出之費用，得向污染 行為人或潛在污染責任人連帶求償。潛在污染責任人就第1 項、第6項及第7項支出之費用，得向污染行為人求償。第1 項、第3項及第6項應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應 就繳納費用負連帶清償責任。」、「第7條、第12條至第15 條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第 1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已 發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控 制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」、「本法除 第11條自本法公布1年後施行外，其餘自公布日施行。」分 別為現行土污法（99年2月3日總統華總一字第09900024211 號令修正公布）第2條、第15條、第43條、第53條及第57條 所規定。又「中華民國89年2月2日制定公布之土壤及地下水 污染整治法第48條規定：『第7條、第12條、第13條、第16 條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於 本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。 』其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染 行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續 存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法 第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權 之意旨均無違背。」亦經司法院釋字第714號解釋有案。 ㈢系爭場址業經被告於98年6月1日解除管制在案，此亦為被告 所不爭執，被告係於94年2月2日，依舊土污法（即89年2月2 日總統華總一字第8900023580號令制定公布之土污法、並 於92年1月8日總統華總一字第09100255710號令修正公布第1 0、34、42條條文）之規定將系爭場址公告為土壤污染控制 場址，並採取應變必要措施，於96年間由土污基金支付2,86 9萬324元之應變必要措施費用。惟系爭場址於96年整治完畢 ，並經被告於98年6月1日以府授環水字第0980110193號公告 解除管制在案，有該公告可稽（見本院卷一第105頁至第106 頁），此一事實被告亦不否認。 ⒈而被告作成原處分所依據之潛在污染責任規定係99年2月3 日現行土污法所新增之規定，故被告94年公告系爭場址為 土壤污染控制場址、採取應變必要措施與支付應變必要措 施費用之時，舊土污法尚無潛在污染責任相關規定，即「 潛在污染責任人」係99年2月3日新增之規定，現行土污法 於第2條第16款增訂潛在污染責任人為責任主體，並相應 於第43條（舊土污法第38條移列）及第53條（舊土污法第 48條移列）增列對於「潛在污染責任人」求償之規定。 ⒉現行土污法新增之潛在污染責任人規定自99年2月3日始生 效，蓋現行土污法第57條已規定「本法除第11條自本法公 布1年後施行外，其餘自公布日施行。」故前述現行土污 法第43條第1項規定中有關潛在污染責任人須負擔採取應 變必要措施所支出費用部分，應係自99年2月3日起生效。 系爭場址整治完成時既無向潛在污染責任人求償之規定， 而系爭場址經公告為土壤污染控制場址、採取應變必要措 施、支付應變必要措施費用暨解除系爭場址之管制時（即 94年至98年間），土污法均尚無向潛在污染責任人求償之 相關規定，實屬明確應可認定。 ⒊又「新訂生效之法規，對於法規生效前『已發生事件』， 原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂 『事件』，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所 謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實 現而言。」司法院釋字第577號解釋有案，是法律原則上 不得溯及既往，僅於例外情形始得溯及適用，被告主張得 依現行土污法第53條規定，使新增之潛在污染責任規定得 溯及既往適用於「修正前已經發生的污染事件」云云，並 非可採，蓋法律溯及既往適用乃屬例外之特別規定，對於 其可得溯及適用範圍之界定，自應參酌其規範目的謹慎為 之，不得恣意擴大。查土污法第53條之修法理由指出：「 一、條次變更。二、因相關條文條次變更及本次修正增訂 之內容，爰將本條所列舉之條文有關污染行為人、潛在污 染責任人或第43條第3項之控制公司、股東之義務及責任 明定溯及既往，以期本法施行前即發生污染之場址能妥善 處理。」由反面解釋可知，土污法第53條所規定之溯及既 往，僅得適用於99年2月3日修正後尚未完成整治之污染控 制場址，蓋已完成整治之污染場址自無再「妥善處理」之 必要。自無前已經完成整治終結之案件，重新拿出來要求 潛在責任人負擔先前早已支出之應變必要措施費用。況司 法院釋字第714號解釋明揭土污法所稱之溯及規定乃「不 真正溯及」，僅得適用於施行後仍繼續存在之污染場址， 依其意旨，新土污法不得溯及適用於修正時已整治完成之 場址，即司法院釋字第714號解釋，業已明白揭示舊土污 法第48條（即現行土污法第53條）之溯及規定，僅適用於 「土污法施行前發生之污染狀況於土污法施行後仍繼續存 在者」，此雖係針對舊土污法之闡釋，惟於本件亦有適用 。現行土污法第53條就舊法第48條所稱「於本法施行前已 發生土壤或地下水污染之……適用之」一語並未修正，僅 係將條號移列後另增加「潛在污染責任人」為求償之對象 ，則就現行土污法第53條之解釋自應同受司法院釋字第71 4號解釋之拘束，應無疑義。 ⒋再司法院釋字第714號解釋已載明：「中華民國89年2月2 日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條（即現行法 第53條）規定……其中有關『於本法施行前已發生土壤或 地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後 ，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律 不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條 保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」而其解釋理 由書亦指出：「其意旨僅在揭示前述整治義務以仍繼續存 在之污染狀況為規範客體，不因污染之行為發生於土污法 施行前或施行後而有所不同；反之，施行前終了之污染行 為，如於施行後已無污染狀況，系爭規定則無適用之餘地 ，是尚難謂牴觸法律不溯及既往原則」。由司法院釋字第 714號解釋意旨可知，舊土污法第48條所稱「於本法施行 前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」僅於該 法規施行時仍繼續存在之污染始有適用，並非真正溯及適 用之規定，即肯定舊土污法第48條所稱「於本法施行前已 發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」之規定並未 違反法律不溯及既往及信賴保護原則，無非係基於該法僅 限於施行後仍繼續存在之污染始有適用（亦即僅適用於過 去發生但現在仍存在、尚未終結之事實或法律關係），僅 屬向未來生效之「不真正溯及既往」規定，故無違反法律 不溯及既往原則而認係合憲。而「關於課以除去污染狀態 及防止污染損害之擴大的義務，以依法律或命令，課以該 義務時，有無污染狀態為準，定其應適用之法律。所以在 整治責任之課予，原則上系爭規定（即舊土污法第48條） 並不引起溯及效力的問題」（參見司法院釋字第714號解 釋黃茂榮大法官協同意見書）。從而，依司法院釋字第71 4號解釋意旨，大法官係考量法律不溯及既往以及人民信 賴保護等重要法律原則，認定舊土污法關於「於本法施行 前已發生土壤或地下水污染之……適用之」之規定僅於施 行時仍繼續存在之污染始有適用，並非溯及既往之規定。 因而，現行土污法第53條亦非溯及既往之規定，現行土污 法對潛在污染責任人求償之相關規定既係於99年2月3日始 公布施行，對於99年2月3日前已整治完畢之污染，自不得 溯及既往求償。是以，個案污染事實於土污法施行前即已 整治完畢，並已結案之案件，自無再適用土污法處理之餘 地。本件所涉污染已整治完成而解除管制在案，被告顯誤 解現行土污法第53條之規定。 ⒌土污法之制訂與修正，旨在針對土壤及地下水污染進行整 治，其規範目的在於對「現行存在之污染事實」進行整治 ，系爭場址既已於99年2月3日土污法修正前即已整治完畢 並已結案，自無該修正後規定之適用。本案被告請求原告 償付之費用，乃係被告於96年間所支出之費用，系爭場址 業已於現行土污法修正生效前（99年2月），終結其污染 事實並解除管制在案，顯見被告於102年基於新法就前述 支出之應變必要措施費用，請求原告償付其中之979萬7,7 45元，乃係就先前已經完全結案的事件，重新要求原告償 付，顯已違反「法律不溯及既往」原則。被告辯稱現行土 污法得溯及適用至本件系爭污染場址，無非係以現行土污 法第53條明訂得溯及適用且修正理由載有「明定溯及既往 」之文字；以及司法院釋字第714號解釋於舊土污法於89 年施行後均得適用為理由，並非可採。 ㈣另被告援引最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決以 支持其說，然查該二判決所涉事實為，主管機關依89年2月2 日制定公布之土污法，針對其於90年、91年間所公告之污染 控制場址，就其於92年4月9日所支出之應變措施必要費用， 並於93年命污染人繳納。前開案件中，主管機關之整治行為 與支出費用之時點，均係在89年2月2日之土污法施行後。主 管機關根據當時有效之法令，進行應變措施並支出費用，再 依當時有效之法令，命污染行為人償付費用，自屬適法。然 因本案相關事實與前述案例完全不同，自難比附援引，而為 被告有利之認定。 六、綜上所述，現行土污法第53條有關向潛在污染責任人求償之 規定，僅限於99年2月3日施行時仍繼續存在之污染始有適用 ，本件污染既於98年6月1日業已整治完畢，原處分援引現行 土污法第53條之規定命原告對於99年2月3日施行前業已整治 完成之系爭場址支付應變必要措施之費用，有違司法院釋字 第714號解釋之意旨，顯非適法，訴願決定維持原處分，亦 有違誤，被告上開所辯不足採；從而本件原告之訴為有理由 ，爰將訴願決定及原處分均予撤銷。至於被告以農地面積比 例計算求償金額979萬7,745元，是否合理，應變措施費用是 否與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的性與必要性相 關，或原告主張彰化地檢署已調查確認本案污染行為人，被 告應向該行為人裁處全部應變措施費用，卻反向原告裁處二 分之一之應變措施費用，是否逾越裁量權等，不影響於本判 決之認定，無再予論述之必要，併予敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條 第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　104　 年　　 2　　 月　 5 　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　林 秋 華 法 官 劉 錫 賢 法 官 莊 金 昌 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　104　 年　　 2 　 月　 13 　日 書記官 李 孟 純