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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度訴更二字第7號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 102年12月26日辯論終結 原　　　告　黃煙評 　　　　　　謝永陽 共　　　同 訴訟代理人　施廷勳　律師 被　　　告　彰化縣政府 代　表　人　卓伯源 訴訟代理人　張奕群　律師 　　　　　　林其春 　　　　　　吳孟璇 上列當事人間因未依核定事業擴展計畫使用事件，原告不服本院 中華民國100年11月10日100年度訴更一字第41號判決，提起上訴 ，經最高行政法院102年度判字第104號判決廢棄發回更審，本院 更為判決如下︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 本審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：本件訴外人勝泰衛材股份有限公司（下稱勝泰公 司）以工廠需設置污染防治設施為由，向經濟部工業局（下 稱工業局）申請使用訴外人林春木所有鄰近坐落彰化縣○○ 鎮○○段○○○○○號毗連之農牧用地（面積4,573平方公尺， 下稱原2439地號土地），經該局以民國（下同）89年1月11 日工中字第560021號函（下稱系爭核准函）准予發給工業 用地證明書，林春木即於89年6月3日申請將該土地變更使用 地類別為丁種建築用地，並於89年8月2日將該土地分割為同 段2439、2439-1及2439-2地號等3筆土地，其中2439地號土 地於89年9月1日售予勝泰公司；另2439-1、2439-2地號土地 於95年1月11日經法院拍賣由訴外人林宇俊拍定取得後，合 併為2439-1地號，再分割為8筆土地，分別於95年3月至同年 10月間，將其中2349-1、2349-3至2349-5地號分別出售予訴 外人黃宗賢，2439-6及2439-7地號出售予訴外人葉雅雪，另 2349-8地號土地出售予原告黃煙評，2349-9地號土地售予原 告謝永陽（以上2筆土地合稱系爭土地）。嗣被告以勝泰公 司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，違反非都市土地 使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，於97年7月14日 以府建工字第0970412222號函（下稱原處分）廢止該事業計 畫之核定及工業用地證明書，並通知彰化縣和美地政事務所 （下稱和美地政所）恢復原2439地號土地原編定使用地類別 。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院98年度訴字第95號 判決（下稱本院前判決）訴願決定及原處分均撤銷，及命被 告應通知和美地政所將系爭土地之使用地類別回復登記為丁 種建築用地。被告不服，提起上訴，經最高行政法院以100 年度判字第1119號判決廢棄本院前判決，發回本院更審。經 本院以100年度訴更一字第41號判決（下稱原判決）駁回原 告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以102年度 判字第104號判決將原判決廢棄，發回本院更審。 二、本件原告主張： ㈠被告廢止系爭核准函之97年7月14日原處分已違反行政程序 法第124條規定： ⒈按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者， 得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……二、原 處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處 分，受益人未履行該負擔者……」、「前條之廢止，應自 廢止原因發生後2年內為之」行政程序法第123條第2款、 第3款、第124條分別定有明文；又「行政處分已執行者， 行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適 當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置」， 亦為行政訴訟法第196條第1項所明定。 ⒉勝泰公司取得本件工業用地證明書後，該證明書核准所涉 之彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地，原地主林春木，於 89年6月3日即申請變更土地使用地類別為「丁種建築用地 」。林春木嗣於89年8月2日將前揭土地分割為3筆，分別 為2439地號（面積2,542平方公尺）、2439-1地號及2439- 2地號（合計2,031平方公尺），其中2439地號於89年9月1 日售予勝泰公司後，由該公司於其上建有供作辦公室、廠 房及倉庫使用之建築物，並領有使用執照（93和鎮建字第 6323、6324、6331、6333、及6334號）。而被告分別於93 年8月24日、94年9月5日、95年8月15日、96年3月7日邀集 勝泰公司至系爭土地現場會勘，發現勝泰公司擅自在部分 系爭2439地號土地上興建廠房、辦公室等建物作為生產設 施等用途，並未依原核定計畫作為設置污染防治設施之使 用用途，故乃多次函請該公司應依原核定計畫完成使用。 ⒊雖依88年12月31日修正之促進產業升級條例第53條第6項 準用第59條及89年11月15日修正發布之興辦工業人申請利 用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法第12條第 1項等規定，經發給工業用地證明書之原2439地號土地， 應於89年12月31日按照核定計畫完成使用，倘勝泰公司因 故未能如期完成使用時，得向被告申請展期。惟經被告於 93年8月24日會勘勝泰公司申請毗連工業用地是否完成使 用時，發現該公司有未依原核定計畫設置污染防治設施之 事實，此由該次會勘處理報告載稱：「㈢增置作為防治公 害設備用地部分：據該廠會同勘查人員表示，原本有設置 污染防治設備並完成使用，因廠區內廢棄物及廢污水均交 由環保公司處理及為配合廠區重新規劃建築，致將原有污 染防治設備打掉，重建後目前作為廠房及辦公室使用」等 語可稽（參鈞院更審前一審卷第79頁至第81頁）。另鈞院 101年度訴更二字第31號未依核定事業擴展計畫使用事件 並通知證人勝泰公司總經理趙尊評到庭證稱：勝泰公司以 前有設置污染防治設施，嗣將污染防治設備拆除後，於92 年間興建廠房及辦公室。被告會勘後要求再設置污染防治 設備，伊向被告表示，既然廠房及辦公室已建造完成，不 可能打掉再處理，看有何程序可協助勝泰公司為後續處理 等語。則依會勘之結果，被告於其時應已知訴外人勝泰公 司不但已逾預定完工之時間3年8月，且已違法建築廠房及 辦公室使用，該公司總經理趙尊評當時復即明確表示無可 能按原核定計畫使用，更無申請展延前揭完成期限之意， 至為灼然。 ⒋勝泰公司取得工業用地證明書後，同意提供系爭毗連用地 之地主林春木於89年6月3日即申請變更使用地類別為丁種 建築用地，隨即於89年8月2日將系爭2439地號土地分割為 3筆，分別為2439地號（面積2,542平方公尺）、2439-1地 號及2439-2地號（合計2,031平方公尺），除其中2439地 號於89年9月1日售予勝泰公司外，其餘土地於95年1月2日 即經法院強制執行拍定予訴外人林宇俊並移轉所有權登記 。林宇俊嗣後將之合併再分割為8筆土地，分別出售予原 告黃煙評、謝永陽等4人。從而勝泰公司原申請增加為毗 連用地之系爭分割後2439-1地號及2439-2地號土地既已因 所有權轉移，與原申請主體不同，顯已無可能按工業用地 證明書核准計畫完成增設防治公害設備使用。是本件至遲 於系爭2439-1地號、2439-2地號95年1月2日經法院拍賣由 第三人取得所有權後，勝泰公司即已確定無法依申請時所 提之計畫供興建設置污染防治設施。則被告遲至97年7月1 4日始以系爭行政處分廢止工業用地證明書，不論以93年8 月24日「會勘知悉」勝泰公司未設置污染防治設施，甚且 改為其他用途並無意按原核准計畫使用或申請展期；抑或 以系爭大霞段2439-1地號及2439-2地號土地，於95年1月2 日經法院拍定並移轉所有權起算，被告所為本件廢止之處 分，均已逾首揭規定之2年除斥期間，自屬違法。 ⒌雖被告辯以：「如認證一之核准函為『附負擔之行政處分 』，則系爭核准函課予勝泰公司應履行之負擔，包括『應 依原核定計畫設置污染防治設施使用』及『不得移作他用 』等2項負擔；既然勝泰公司在該毗連地上建築廠房及辦 公室並且繼續使用，其未履行『不得將系爭毗連地移作他 用』之負擔，其廢止原因即係持續發生中，則被告於97年 7月14日以原處分廢止系爭核准函，就勝泰公司未履行『 不得將系爭毗連地移作他用』之『負擔』而言，並未逾2 年除斥期間」云云。惟查：⑴勝泰公司於87年7月間申請 工業局核發毗連之分割前原2439地號土地工業用地證明書 時所檢附之「增置污染防治設施增加毗鄰土地擴展計畫書 」第5點「規劃設施重點」載明：「……本公司增加之毗 連土地主要是規劃改善處理電鍍作業中產生之電鍍廢水， 增加毗連土地規劃配置混凝池、膠凝池、沉澱池，及吸附 過濾回收槽、放流槽、污泥晒乾床、電鍍污泥堆置場等使 用，詳如本公司增加毗鄰地前後廠地建築配置圖平面圖標 示……。」等語，故工業局於系爭核准函說明欄第5之(5) 點記載：「貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃 及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來 變更用地前之土地編定」等語中之「貴公司應請確實依所 提報污染防治計畫書規劃及配置使用」、「不得移作他用 」為一體之兩面，實係申明88年12月31日修正公布之促進 產業升級條例第53條第6項準用第59條規定，即經發給工 業用地證明書之使用地，應按照核定計畫完成使用之法規 意旨，並呼應勝泰公司申請工業用地證明書之用意，以符 合該公司之利益，並非附有負擔之附款，蓋上開事項本即 屬勝泰公司所提出及申請之目的，豈能謂為「負擔」；其 餘「否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定」 ，方屬「保留廢止權」之附款，此乃工業局慮及倘勝泰公 司未依原核定計畫使用原2439地號土地，脫免非都市土地 使用管制之規定者，即得行使廢止權，廢止系爭核准函核 發予勝泰公司之工業用地證明書之核定，以落實非都市土 地使用管制之目的。⑵退萬步言，縱假設系爭核准函所述 之「貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置 使用，不得移作他用」其中「不得移作他用」一詞係一項 獨立之「負擔」。惟依趙尊評於鈞院101年度訴更二字第3 1號審理時具結後所稱，其於92年即申請核發建造執照於 系爭土地上興建「辦公室、廠房」，93年完工取得使用執 照，故勝泰公司於92年間即違反「不得移作他用」之負擔 甚明（參鈞院101年度訴更二字第31號卷第107頁等）；又 系爭分割前2439地號土地之原地主林春木於89年6月3日即 依據系爭工業用地證明書申請變更使用地類別為丁種建築 用地，於89年8月2日將原2439地號土地分割為3筆，分別 為2439地號、2439-1地號及2439-2地號，於89年9月1日將 2439地號售予勝泰公司，其他仍由林春木所有之2439-1地 號及2439-2地號土地則於95年1月11日經法院強制執行程 序拍賣予第三人取得所有權。足徵勝泰公司除違反原核定 使用計畫內容外，亦違反上揭「不得移作他用」之要求， 自始即將原核定內容所示2439地號土地分割後之2439-1地 號、2439-2地號二部分不作為工業使用且轉供林春木使用 。⑶次查，勝泰公司於87年7月9日提出於經濟部之「勝泰 衛材股份有限公司增置污染防治設施增加毗鄰土地擴展計 畫書」，內附「承諾書」乙紙，載明「……需增加土地坐 落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號等1筆土地，變更編定為 特定農業區丁種建築用地。茲承諾未變更前，不變更作非 工業使用及未完成使用前不轉供他人使用之承諾……」。 承上，勝泰公司之作為亦已違反上開「不變更作非工業使 用及未完成使用前不轉供他人使用」之承諾。申言之，勝 泰公司所違反原核定計畫內容且發生應廢止系爭工業用地 證明之原因，除未依防治計畫書規劃使用外，尚有違反土 地之配置使用計畫（包含轉供他用），而該二廢止原因被 告至遲於93年8月24日會勘勝泰公司現場時，即可發現。 從而廢止系爭工業用地證明之期間起算點，至遲當然自93 年8月24日會勘勝泰公司現場時起算，諉無疑義。⑷至於 勝泰公司將系爭土地移作他用等違規情狀之繼續（如系爭 土地上改建核定計畫外廠房、辦公室之繼續存在），乃勝 泰公司違規「狀態之繼續」，並非勝泰公司違規「行為之 繼續」，故廢止系爭工業用地證明原因起算點係自違規移 作他用行為完成時起算，不因違規狀態之繼續而遞延（猶 如刑事不法之「即成犯」，追訴時效之起算點係自不法行 為完成時起算，而非至不法行為終了始起算）。故被告辯 稱本件廢止原因係「持續發生中」，故其於97年7月14日 廢止原工業用地證明並未逾2年除斥期間云云，顯屬誤會 。 ⒍被告又辯稱：「被告未於93年會勘後即廢止系爭工業用地 證明書，係因業者要求展延及適用比例原則之結果……被 告之前雖多次會勘，勝泰公司未依核定計畫使用，但因當 時法令並未明文規定核定計畫應於多久期間內完成，及逾 期未完成，應如何處理」等，均與事實不合。經查：⑴被 告93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日、96年3月7日 所製勝泰公司申請毗連工業用地完成使用證明會勘處理報 告表可知（請分別參更審前一審卷第80頁、第84、85頁、 第88、89頁、第90、91頁），遲至96年3月7日，仍未見勝 泰公司有對被告提出任何「申請延展」之紀錄。而勝泰公 司遲至96年3月5日提出「計畫變更」之申請（變更內容為 申請經濟部認定其屬「低污染事業」，參更審前一審卷第 189頁以下），其申請內容顯不符合88年12月31日修正公 布之促進產業升級條例第53條第6項準用第59條第2項「興 辦工業人因故未能如期完成使用時，得向工業主管機關申 請展期」之規定，勝泰公司亦根本無展期之意願。⑵比例 原則之適用，本應於行政機關不違背依法行政之前提下， 今被告逾越依法行政之框架，違法（逾除斥期間）廢止系 爭工業用地證明書，方辯稱其乃出於比例原則之故，顯屬 推諉。⑶又於上揭94年9月5日及95年8月15日二次勝泰公 司申請毗連工業用地完成使用證明會勘處理報告表之會勘 結果均已明白表示：「本府將依『非都市土地使用管制規 則』第31條及第54條規定，廢止本擴展計畫及恢復原變更 前之土地編定」。職是，豈有被告所辯「未依核定計畫使 用，應如何處理之疑義，於97年才修法明文規定」之情？ 按內政部於92年3月26日以內授中辦地字第0920082365號 令修正發布之非都市土地使用管制規則第31條第5項明定 ：「工業主管機關應依第54條檢查是否依原核定計畫使用 ；如有違反使用，經工業主管機關廢止其事業計畫之核定 者，直轄市或縣（市）政府應函請土地登記機關恢復原編 定，並通知土地所有權人。」足徵被告早已知勝泰公司如 違反工業用地證明書核定之事業計畫，其可依上開規定廢 止工業用地證明書並通知土地登記機關恢復系爭土地變更 前地目，而非被告所辯之當時無法可循。 ⒎原告主張被告所為廢止工業用地證明書之系爭行政處分中 ，關於原告土地部分之處分違法，自屬有據。又因被告為 廢止上開工業用地證明書之處分後，即以97年7月14日府 建工字第0970143831號函囑請和美地政所依非都市土地使 用管制規則第31條規定恢復系爭土地原編定，惟若被告所 為系爭行政處分遭撤銷，則上揭函請和美地政所恢復系爭 土地原編定之舉即失所附麗，是原告自得依行政訴訟法第 196條規定請求鈞院判命被告應通知和美地政所將原告所 有系爭地號土地之登記簿標示部記載之使用地類別回復為 「丁種建築用地」，方能彰顯撤銷系爭行政處分之價值及 實益。 ⒏被告訴訟代理人於更審前一審98年5月14日準備程序時自 承：「又依據原來核發工業用地證明書函文第五點㈤有規 定：不得移作他用，否則應註銷並恢復其原來變更用地前 之土地編定」；於答辯㈥狀亦陳稱：「惟所有權人倘將毗 連地之主體已與原核定計畫主體不同，違反原核定擴展計 畫，且原核定擴展計畫已無完成使用之可能，經查處應予 以廢止該擴展計畫並依非都市土地使用管制規則恢復原編 定」（分別參更審前一審卷第185頁、第411頁）。換言之 被告亦自認「所有權人倘將毗連土地轉售予他人」，將導 致興辦工業人已無可能依核定計畫使用，廢止工業用地證 明原因發生，應依非都市土地使用管制規則恢復土地原編 定，且此種情形殆已無申請展延或補正之可能。經查，系 爭土地所有權係於95年1月11日轉移登記予原告前手林宇 俊，亦即廢止工業用地證明原因自斯時確定發生，行政程 序法第124條規定之2年除斥期間起算。惟被告遲至97年7 月14日始發文通知勝泰公司、本件原告等人，撤銷工業用 地證明並回復系爭土地原編定（參更審前一審卷第18至23 頁），足見撤銷時早已逾上開2年除斥期間。從而被告於 本件訴訟方以當時未即時撤銷工業用地證明書，係為給業 者緩衝，以達到不使行政處分過苛、符合比例原則之目的 云云，實屬托詞。 ㈡退步言，縱鈞院認系爭行政處分並無違反行政程序法第124 條規定之違法，惟原告於本件得主張信賴保護，被告仍不得 廢止系爭授益行政處分：為貫徹依法行政原則，行政機關於 發現其行政處分有違法瑕疵時，原則上固可依職權加以撤銷 ，惟如因違法行政處分而受益之人民，對於該違法行政處分 之存續已產生信賴，且於衡量比較撤銷違法處分所可維護之 公共利益後，其信賴較值得保護時，則該違法授益處分即不 得任意依職權撤銷之（參翁岳生教授編行政法上冊2006年10 月三版第132頁第9行至第12行）。司法院釋字第589號解釋 文揭示：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之 維護，法秩序之安定及信賴保護原則之遵守，行政法規公布 施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止 時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，受規範對象如已在因 法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之 事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者， 即應受信賴保護原則之保障，至於如何保障其信賴利益，究 係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上 地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的，國家 財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重，信賴利益所依 據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定」，是可 知，「信賴保護原則」適用之範疇乃涵蓋行政處分、行政法 規等之異動，非僅止於行政程序法第117條及第123條等規定 所示情形；保護方法兼有「存續保障」或「金錢補償」，不 因係廢止或撤銷行政處分而有不同。又，行政法上信賴保護 原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：一、須有信 賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行 政機關之行政處分或其他行為）。二、信賴表現：即當事人 因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及 其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係， 而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預 見之損失。三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得 保護，最高行政法院亦著有93年度判字第1677號判決意旨可 參。經查： ⒈原告信賴系爭土地登記謄本上使用編定之記載，為善意第 三人，原告向訴外人林宇俊購買系爭土地時曾委由代書查 閱土地登記謄本、地籍圖等公文書，並因信賴系爭土地登 記謄本上使用編定之記載為正確而購買之，於買賣過程中 ，根本不知，亦無從知悉系爭土地乃勝泰公司預定作為污 染防治設施之用，是於取得系爭土地所有權之過程中，原 告既為善意，且有足資信賴之基礎即地政公示登記。添 ⒉原告已有信賴之表現：原告黃煙評花費新臺幣（下同）肆 佰柒拾伍萬玖仟捌佰元（含土地價金、仲介費、代書代辦 移轉登記等費用，參更一審【即100年度訴更一字第41號 】卷第106頁至第111頁背面）之金錢購入系爭2439-8地號 「丁種建築用地」，繼支出申請建造執照與臺灣省彰化農 田水利會架橋等費用壹拾肆萬貳仟陸佰伍拾陸元（參更一 審卷第112頁至第114頁），嗣後再花費數百萬元於系爭土 地上鳩工興建門牌彰化縣○○鎮○○里○○路○○○巷○○○號 之作業廠房（參更審前一審卷第266頁），總計花費壹仟 餘萬元。原告謝永陽則係花費參佰壹拾陸萬元（不含仲介 費、代書代辦移轉登記等費用，參更審前一審卷第267頁 ）之金錢購入系爭2439-9地號「丁種建築用地」，是可證 原告2人具有信賴表現之行為，無庸置疑。 ⒊原告之信賴利益顯然大於被告廢止原授益處分所欲維護之 公益，且無不值得保護之情形：按「被告僅憑嗣後行政院 86年9月17日台（86）忠授字第08888號函已增訂赴聖國日 支生活費標準，及行政院87年3月26日台（87）忠授四字 第02171號函示等理由，而未具體指出原告於系爭差旅費 之支領將對公益帶來何等重大危害，而有予以防止或除去 之必要，亦未對原告指明如因廢止該合法授益處分而受有 財產上之損失時，願給予何種程度之損失補償，率於87年 6月4日以外（87）非一字第8703013671號函請泰山職訓中 心轉知原告退還自86年9月17日至10月30日之差旅費每人 1,970美元，是否悉符廢止合法授益處分之法理，非無研 究之餘地。」最高行政法院89年度判字第1227號判決意旨 參照。又經濟上之利益非必然小於公益，若金錢損害甚鉅 ，且原告又屬善意信賴登記者，其與被告撤銷原授益處分 僅係為維護系爭8筆土地，土地變更編定之合目的性及土 地登記與核定用途相符之正確性之公共利益相較，信賴利 益並未較小，矧如不回復原編定地目，原告仍係按變更後 之工業用地性質使用，並未破壞土地登記之正確性。再者 ，「在解釋第117條第2款中『顯然』的概念時，不應狹義 的由字面來闡釋，認為受益人的信賴利益必須高於公益甚 多，才符合該款的要件。該款規定應從寬解釋為：只要私 益（信賴利益）可被評價為高於撤銷所欲維護公益，就應 認為構成上述規定的要件，而不得撤銷該受益行政處分。 在衡量私益與公益時，所需考量的因素包含：－－撤銷該 授益行政處分對於受益人之影響：若撤銷將對受益人造成 極為重大的影響，例如將使受益人的生計陷入困境，須予 以特別評估；－－不撤銷行政處分對於公眾或第三人之影 響；行政處分的違法原因是否可以歸責於受益人：若違法 原因可以歸責於受益人，則其信賴比較不值得保護；－－ 作成行政處分的行政機關（原處分機關）：原處分機關的 層級越高，當事人的信賴越值得保護；－－行政處分作成 時所經的程序：其程序越嚴謹、正式，當事人的信賴越值 得保護；－－行政處分發布後所經過的時間等：經過的時 間越久，當事人的信賴越值得保護」（林三欽教授所著20 08年2月出版「行政爭訟制度」與「信賴保護原則」之課 題一書第384頁、第385頁）。經查：原告等人耗費鉅資購 入系爭土地且合法申請核發建造執照，於其上興工建屋、 投入機械設備，今如遭撤銷系爭土地編定回復為「農業用 地」，日後即可能因此遭撤銷原核發之建造執照，使系爭 土地上已有保存登記房屋成為「違章建築」。原告投入畢 生積蓄、心血所建構之不動產頓時化為農業用地及違章建 築，勢必對原告之生計造成莫大影響，甚且因而無法繼續 經營原有事業，面臨斷炊之苦。縱未撤銷系爭工業用地證 明，對公眾或第三人實未生明顯之影響。未依原核定計畫 使用之違法原因純粹係勝泰公司所造成，完全無可歸責於 原告，今若予撤銷，無異係令原告等無辜第三人承擔違法 之苦果。系爭工業用地證明本係經濟部工業局所核發，經 濟部職司全國經濟發展事務，對一般民眾而言，其所為行 政處分位階甚高，其效力不容質疑；而系爭工業用地證明 自89年核發迄97年被告撤銷為止已歷經8年餘，一般民眾 亦無可能料及該行政處分竟有遭撤銷之一天！綜上說明可 知，本件信賴利益確實可被評價為高於被告撤銷原授益行 政處分所欲維護之公益價值。 ⒋次查，被告於查明勝泰公司未依工業局核准，將系爭土地 設置污染防治設施使用，以被告96年5月29日府建工字第0 960105805號函報請工業局廢止原核准函時，即稱：「… …查本案興辦工業人利用促進產業升級條例第53條取得 工業用地證明書後將土地變更為丁種建築用地，未依核定 計畫作為污染防治設施使用，擅自將面積2,542平方公尺 作為該公司廠房、倉庫及辦公室等用途使用外，其餘面積 2,031平方公尺歷經查封、法拍、分割再出售，對於新承 受之購買人無法從土地登記簿謄本判斷本案係列管土地， 應可歸屬善意第三人，基於信賴保護原則，建請貴局惠予 協助處理，以維公平正義原則」；嗣工業局96年7月9日工 地字第09600481170號函復被告亦稱：「……本案勝泰 公司依促進產業升級條例第53條規定取得工業用地證明書 ，將土地變更為丁種建築用地後，未依核定計畫作為污染 防治設施使用，因貴府尚未依法回復原編定，旨揭地號土 地於分割後，售予第三者（彰化縣○○鎮○○段2349-1、 2349-2、2349-3、2349-4、2349-5、2439-6、2439-7、23 49-8、2349-9地號共8筆）；信賴者因單純相信該等土地 為丁種建築用地，為信賴之基礎，進而花費貲材承購、築 屋，是為信賴之表現；倘信賴者因信賴該等土地公示登記 ，卻因土地回復原編定，致受可能之損害，似宜依信賴保 護之法理，維持其權益。惟本案具體事證，仍應由貴府本 於職權認定裁奪」，有上開二函文附於更審前一審卷第19 6頁至第199頁可稽。足徵被告亦認系爭土地於分割後承購 之人，似有信賴保護之適用。 ⒌被告嗣後雖以：「96年5月29日府建工字第0960105805號 函及工業局96年7月9日工地字第09600481170號函，應均 係行政機關內部間，對法律問題之討論，並非就已形成確 定法律見解並對外而為之意思表示」。惟查：「上訴人在 招標及決標過程中從未對被上訴人提出競標資格之質疑， 卻在相隔多年後之本案信賴利益損害賠償訴訟中，去爭執 被上訴人之競標資格，實有違程序法理上之『禁反言原則 』與行政程序法第8條所定之『誠信原則』」、「被告未 據敘明原告委託辦理安全鑑定之團體，是否不具公信力， 或屬非專業團體，而於原告委託作成系爭結構物尚可修繕 之安全鑑定結論後，仍以系爭結構物『潛在不安全』為理 由而否准原告修繕之申請，此一否准之理由是否有違被告 ○○○市00000000號函意旨，而違反公法上之禁 反言原則，非無疑義」最高行政法院著有100年度判字第 2001號、88年判字第3096號判決意旨可參。被告於發現本 件勝泰公司違反核定計畫使用，且系爭土地已由原告等第 三人取得所有權後，正式寄發上揭公函予經濟部工業局、 勝泰公司等單位，該函受文者既含有勝泰公司，即非被告 所稱「係行政機關內部間，對法律問題之討論」而已，雖 未必係行政處分之性質，尚未對外直接發生法律效果，然 已足以引起勝泰公司或其他閱覽過上開公文之民眾之信賴 。從而基於前揭所陳之公法上禁反言原則，被告於處理本 件紛爭時，自須遵守其自己原經斟酌事實、採擇適用法律 且已對外表示之認定，而非於行政訴訟中再作截然不同之 認定及抗辯，前後反覆；矧被告於訴訟中作相反之認定（ 即原告等人情形不適用信賴保護原則），並無何不同於上 開認定時之證據或理由足以支持；而經濟部於作成本件訴 願決定時，自應本於其自己所持上開見解作成撤銷原處分 之決定，否則亦難謂未違反禁反言原則。 ⒍訟爭兩造當事人既均認本件得適用信賴保護原則之存續保 障，被告所為系爭處分即屬無據，更不得通知彰化和美地 政事務所回復系爭土地之原編定。 ㈢最高行政法院102年度判字第104號判決撤銷發回之理由，主 要在於原告是否知悉經濟部工業局原核定係作為設置污染防 治設施之用；原告有無信賴保護之適用等情尚須調查、認定 。經查： ⒈原告購買系爭土地前至現場查看，系爭土地呈現大部分地 表為水泥級配鋪設之空地，有水泥板圍牆圍繞，部分地表 則略佈雜草，隔鄰則為工廠之廠房建物。而申領之系爭土 地登記謄本使用地類別登記為「丁種建築用地」，登記原 因為「分割」，其上並未登載關於限制用途或附有任何條 件之相關文字。上開事實可參鈞院更一審卷第121頁至第1 30頁所示土地登記第二類謄本、臺灣彰化地方法院民事執 行處查封筆錄、執行處囑託估價報告所附勘估標的物即系 爭土地現況照片等。是可知，由一般人購買不動產前均會 調閱之土地登記謄本上記載，全無系爭土地「限於設置污 染防治設備用途」之登記；由原告等人購買系爭土地時看 到之「現況」，並非作為「污染防治設施」或「農用」， 反係毗鄰土地上工業廠房林立。以上種種，實足令通常人 皆確定系爭土地為一般丁種建築用地，既無從發現係自農 業用地變更地目而來，更無可能知悉系爭丁種建築用地僅 能作為設置污染防治設備之用途。換言之，系爭土地「登 記謄本」之公示事項與「土地現況」，二者均足為原告信 賴系爭土地為一般丁種建築用地之基礎。 ⒉勝泰公司於系爭土地獲核發工業用地證明書並變更地目為 丁種建築用地後，即憑之以該公司代表人或股東之身分， 大肆申請於系爭土地建造「廠房、員工宿舍」等非污染防 治設施用途之建物，而各主管之行政機關亦皆照准，有彰 化縣和美鎮公所核發之使用執照、建造執照等資料可參。 換言之，連主管之行政機關皆未發現系爭土地用途限於只 能依工業用地證明書核定計畫即設置污染防治設備之用， 進而核發建造執照、使用執照，則身為無任何行政資訊、 公權力之普通老百姓，又如何奢望於購入時可知系爭丁種 建築用地只能用於設置污染防治設備之用？ ⒊亦因如此，被告於本件案發後發給工業局請示之函文內容 即認定：「其餘面積2,031平方公尺歷經查封、法拍、分 割再出售，對於新承受之購買人無法從土地登記簿謄本判 斷本案係列管土地，應可歸屬為善意第三人，基於信賴保 護原則，建請貴局惠予協助處理，以維公平正義原則」。 經濟部工業局則本於相同見解回稱：「因貴府尚未依法回 復原編定前，旨揭地號土地於分割後，售予第三者……信 賴者因單純相信該等土地為丁種建築用地，為信賴之基礎 ；進而花費至貲材承購、築屋，是為信賴之表現；倘信賴 者因信賴該等土地公示登記，卻因土地回復原編定，致受 可能之損害，似宜依信賴保護之法理，維持其權益」（參 更審前一審卷第196至199頁）。從而，原告於本件訟爭事 實中確實具有上揭信賴之基礎，亦有信賴表現（參鈞院更 一審卷第106至114頁所示不動產買賣契約書、各類收據等 資料，此尚不含另於系爭土地上鳩工建屋之鉅額支出）， 原告之信賴又無不值得保護之情形，自有信賴保護原則之 適用。再者，由上開被告及工業局函文內容可知，原告於 本案中得適用信賴保護原則乙情，本係兩造無爭執之事， 實不知被告事後憑何理由或事證推翻其與經濟部工業局原 先認定事實之共識。 ㈣聲明求為判決： ⒈被告97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止經濟部 工業局89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰衛材 股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○ ○段○○○○○號土地，面積4,573平方公尺）之行政處分中 關於原告黃煙評所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○○○號 ，面積364平方公尺土地乙筆部分及經濟部98年2月4日經 訴字第09806106390號訴願決定均撤銷。添 ⒉被告97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止經濟部 工業局民國89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰 衛材股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為○○○ 鎮○○段○○○○○號土地，面積4,573平方公尺）之行政處 分中關於原告謝永陽所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○○ ○號，面積262平方公尺土地乙筆部分及經濟部98年2月3 日經訴字第09806106010號訴願決定均撤銷。添 ⒊被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告黃煙評所有坐落 彰化縣○○鎮○○段○○○○○○○號土地，面積364平方公尺 及原告謝永陽所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○○○號， 面積262平方公尺等2筆土地登記簿標示部所記載之使用地 類別均回復為丁種建築用地。 ⒋本審及發回前上訴審之訴訟費用均由被告負擔。 三、被告則以： ㈠經濟部於89年核准本擴展計畫時，並無法令依據需在辦理土 地變更編定時，於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「 應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定 」之規定。 ㈡按毗連地審查辦法於97年7月11日修正始有第17條關於限期 完成使用之規定。本件應自96年3月7日被告會勘知悉土地已 移轉第三人，才確定勝泰公司無法完成使用，開始計算2年 期間。93年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示 將另外重新申請，因此而未予遽行廢止，係符合行政程序法 第7條第1款之作為。洵至95年間因未見改善或重新申請，因 此函示將廢止，退步言，若自95年8月15日會勘後起算2年期 間，亦未逾期。 ㈢土地法第43條規定係指私權糾紛而言，應非指登記簿冊上各 項登記內容有絕對之效力，而不容政府機關依職權予以變動 。 ㈣本件被告以原處分所欲維護之利益，乃涉及：⒈行政機關核 准毗連非都市土地變更編定之合目的性。⒉土地登記與核定 用途相符之正確性。上開二者均屬重大公益性質，原告之信 賴利益並不大於撤銷所欲維護之公益。又影響原告之「利益 」者，係和美地政所97年8月5日和地二字第0970004494號函 ，原告如有不服，應就和美地政所之行政處分為標的，進行 行政救濟程序。 ㈤本案是涉及廢止合法行政處分，係適用行政程序法第123條 第3款之規定，應無同法第117條信賴保護之適用。不論是原 處分或原處分所廢止之系爭核准函，該2行政處分之相對人 均為勝泰公司，系爭土地變更為丁種建築用地後，經輾轉移 轉後由原告取得，如認原告取得「丁種建築用地」是「利益 」，但其利益是「事實上的、間接的利益」，並不是因該行 政處分而得利。因此第三人所得之利益只是「反射利益」， 不能認為是公法上的權利，而主張其信賴應受保護。 ㈥原告不能主張信賴保護原則：本件89年間之行政處分（即工 業局89年1月11日工中560021號函核發工業用地證明書） ，以及97年間廢止上開行政處分（即本案之被告97年7月14 日府建工字0000000000號函），其行政處分之相對人為勝泰 公司。勝泰公司是依據89年核發之工業用地證明書，申請將 林春木所有之系爭土地（即原2439地號土地)之「使用地類 別」，由「農牧用地」變更為「丁種建築用地」。後上開土 地經分割、合併等，總共分成9筆土地，同段2439地號由勝 泰公司取得、2439-1、-3、-4、-5地號由黃宗賢取得、2439 -6、-7地號由葉雅雪取得、2439-8地號由原告黃煙評取得、 2439-9地號由原告謝永陽取得。如上所述，上開二行政處分 之相對人均為勝泰公司，系爭土地變更為「丁建」後，經輾 轉移轉後，現由原告取得土地之所有權。如果認定原告取得 「丁種建築用地」土地是「利益」，但其利益是「事實上的 、間接的利益」，並不是因該行政處分而得利。第三人所得 之利益只是「反射利益」，不能認為是公法上的權利，無法 以爭訟手段請求實現的利益，原告為受益之第三人即不能依 據行政程序法第117條以下規定，主張其信賴應受保護，即 「受益的第三人」在解釋上並非該法條所指之「受益人」（ 林三欽著『行政爭訟制度』與『信賴保護原則』之課題第 366頁）。 ㈦本件廢止原行政處分（即廢止89年核發之工業用地證明書） 所欲維護之公益，顯然大於原告所欲維護之私益，依行政程 序法第117條第2款規定，並不適用信賴保護原則： ⒈「依法行政原則」與「信賴保護原則」二者同為憲法原則 ，價值與地位皆無軒輊，在個案適用時皆不可偏廢。在違 法授益處分之撤銷，「依法行政原則」與「信賴保護原則 」處於相衝突之局面，基於依法行政原則，應撤銷違法之 行政處分，以回復合法之狀態。而信賴保護原則係考慮人 民對行政處分之存續所具有之利益，要求維持既存之違法 行政處分。兩者發生衝突時，並無優先與否之問題，應依 個案予以調整適用。行政機關欲撤銷違法授益行政處分時 ，必須在所追求的「公益」與人民的「信賴利益」之間， 作法益衡量，應衡量兩者在個案中之重要性，從而決定是 否撤銷或廢止，以及是否為全部或一部撤銷。 ⒉系爭土地前經核准變更為丁種建築用地，乃係基於工業或 經濟發展之規劃，核准其變更土地之編定，以作為設置污 染防治設施之使用，且原核准機關即工業局亦有預先保留 廢止權利之情形。系爭土地既未依原核定計畫使用，已違 反非都市土地使用管制規則第31條第5項規定，因之被告9 7年7月14日府建工字第0970142222號函原處分及同日府建 工字第0970143831號函所為廢止工業局核發之工業用地證 明書之核定及函請和美地政事務所恢復系爭土地原編定之 處分，其所欲維護之利益，乃涉及：⑴行政機關核准毗連 非都市土地變更編定之「合目的性」，⑵土地登記與核定 用途相符之「正確性」。本件原告之信賴利益僅屬經濟或 金錢上的利益，工業局則基於工業或經濟發展之必要，整 體考量勝泰公司提出之計畫，而以89年1月11日工中字 第560021號函核准勝泰公司申請毗連非都市土地系爭2439 地號土地變更編定為丁種建築用地，是依其原核定計畫系 爭土地應設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地應有 之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，顯具公益性， 故以原告之經濟、金錢的信賴利益與保障公益兩相權衡， 並無信賴利益顯然大於所欲維護公益之情形。因此本件應 無信賴保護之適用。 ㈧退步言，縱適用信賴保護原則，應非當然只有如原告所主張 「不能廢止行政處分」一途。本件89年間之行政處分係「授 與利益之合法行政處分」，應無疑義。現被告以行政程序法 第123條第3款規定，廢止行政處分。縱有原告主張「信賴保 護原則」之適用，其可能之處理方式有3種：⒈廢止行政處 分，且不予補償。⒉廢止行政處分，但給予補償。⒊不廢止 行政處分。司法院釋字第589號解釋對於行政法規之「修改 」、「廢止」，所生之「信賴保護原則」問題，即闡釋：「 至於如何保護其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或 避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則需衡酌法秩序 變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信 賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與 價值等為合理之規定」。綜上，本案如有適用信賴保護原則 之情事，並非當然即是原告所主張之被告不能廢止原行政處 分一途而已。 ㈨本件被告廢止原行政處分，與信賴保護並不衝突。89年間之 行政處分應予廢止，係基於行政程序法第123條第3款之法律 明文規定。且有廢止之必要，已如前述。被告現在所為廢止 原行政處分之行為，並不當然損及原告之「信賴利益」。原 告取得土地或在系爭土地上建廠使用，系爭行政處分，並無 損其利益。如事後有不能繼續使用之情事發生，才發生利益 受損情事，原告亦可於該時，主張「信賴保護原則」，要求 保護（例如要求繼續原來之使用、補償……）。 ㈩嚴格而言，影響原告之「利益」者，係和美地政所97年8月5 日和地二字第0970004494號函：「為勝泰衛材股份有限公司 未依核定計畫使用，業經縣府廢止工業用地證明書一案，並 函請辦○○○鎮○○段2439-0、2439-1、2439-3至2439-9地 號等9筆土地由特定農業區丁種建築用地恢復原編定（同區 農牧用地）」，原告如有不服（主張信賴保護原則等等）， 應就該地政事務所之行政處分為標的，進行行政救濟之程序 。至於被告系爭之行政處分（即廢止勝泰公司工業用地證明 書），其處分之對象非原告，亦不直接對原告產生不利益， 原告對此提起訴訟，請求撤銷等即無理由。 被告所為系爭行政處分，並未逾越行政程序法第124條所定 2年除斥期間： ⒈訴外人勝泰公司於87年7月間以其工廠生產過程中產生大 量廢水，必須改善污染處理設施，而原有廠房無適當空間 可資利用，為設置污染防治設施增加毗鄰用地，向工業局 申請核發毗鄰其工廠之坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號 之工業用地證明書，以辦理農業用地變更為丁種建築用地 之編定變更。經該局以89年1月11日工中字第560021號 系爭核准函核發工業用地證明書，核准增加毗連用地地點 ：彰化縣○○鎮○○段○○○○○○號土地，原地主為林春木 ，面積為4,573平方公尺，並於89年6月3日變更地目為丁 種建築用地，核准函說明五之（五）記載：「貴公司應請 確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作 他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定 。」 ⒉前揭所函示之「應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及 配置使用，不得移作他用，否則即應註銷並恢復其原來變 更用地前之土地編定」，並非僅為附負擔之附款：行政程 序法第123條規定：「授與利益之行政處分，有下列各款 情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止 ……一、法規允許廢止者……」。按88年12月31日修正之 促進產業升級條例第53條第1、2及5項規定：「興辦工業 人因擴展工業或增闢必要通路或設置污染防治設備，需使 用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工 業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法 辦理變更使用及登記。」非都市土地使用管制規則第54條 規定：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編 定或變更編定，或經目的事業主管機關同意使用者，由目 的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使 用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定 處理，並通知土地所有權人。」；同規則第31條第5項規 定：「……工業主管機關應依第54條檢查是否依原核定計 畫使用，如有違反使用，經工業主管機關廢止其事業之核 定者，直轄市或縣（市）政府應函請土地登記機關恢復原 編定，並通知土地所有權人。」勝泰公司違反上揭管制規 則，為本案訴訟雙方所是認之事實，依上開法規規定，主 管機關可以廢止其事業之核定，因此被告依法廢止該工業 用地使用證明書，並無不當。 ⒊再者，如認系爭核准函為「附負擔之行政處分」，則系爭 核准函課予勝泰公司應履行之負擔，包括「應依原核定計 畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負 擔；既然勝泰公司在該毗連地上建築廠房及辦公室並且繼 續使用，其未履行「不得將系爭毗連地移作他用」之負擔 ，其廢止原因即係持續發生中，則被告於97年7月14日以 原處分廢止系爭核准函，就勝泰公司未履行「不得將系爭 毗連地移作他用」之「負擔」而言，並未逾2年除斥期間 。（第一次發回時，最高行政法院100年度判字第1119號 判決第8頁參照，亦採此見解） ⒋被告未於93年會勘後即廢止系爭工業用地證明書，係因業 者要求展延及適用「比例原則」之結果： ⑴按「比例原則為憲法與行政上之重要原則，於憲法第23 條可得其依據，又依本法第7條規定，其內容包括：① 手段有用性原則②最小損害原則③均衡性原則」。 ⑵促進產業升級條例已於99年5月12日公告廢止，於廢止 前經迭次修正：84年1月27日修正施行迄88年12月31日 之該條例第32條之1：「（第1項）興辦工業人因擴展工 業或增闢必要通路或設置污染防治設備，需使用毗連之 非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管 機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理 變更使用及登記。……（第4項）第1項擴展計畫及用地 面積之審查辦法，由經濟部定之。（第5項）經發給工 業用地證明書之土地，其使用、管理，適用本條例之規 定。」、第36條：「（第1項）興辦工業人租購工業區 土地或標準廠房，應按照核定計畫完成使用，並取得工 廠登記證。（第2項）興辦工業人因故未能如期完成使 用時，得申請展期。但以3次為限，並不得超過3年。」 。嗣88年12月31日該條例修正並於89年1月1日施行，修 正後將上揭第32條之1之3項規定，移置同條例53條第1 項、第5項、第6項，其中第6項並修訂為「經發給工業 用地證明書之土地，其使用、管理，準用第58條至第62 條之規定。」、第59條「（第1項）租購工業區土地者 ，應按照核定計畫完成使用。但配售社區用地者，不在 此限。（第2項）承租人、承購人因故未能如期完成使 用時，得向工業主管機關申請展期。……」。91年1月 30日該條例刪除同條例第58至59及61、62條規定，並修 正第29條第1項：「工業主管機關、投資開發工業區之 公民營事業及土地所有權人開發之工業區，得按開發工 業區之計畫目的及性質，規劃下列用地：一、生產事業 用地。二、相關產業用地。三、社區用地。四、公共設 施用地。五、其他經中央工業主管機關核定之用地。」 、第53條第6項：「經發給工業用地證明書之土地，其 使用、管理，準用第60條之規定。」、第60條：「承購 工業區土地或建築物者，其使用應符合第29條規劃之用 途。違反規劃用途者，依各該相關使用管制法令規定辦 理。」因此，興辦工業人如有擴展工業用地之必要，得 檢附相關文件向工業主管機關申請許可，取得工業用地 證明，據以辦理後續之土地使用變更編定、設廠登記及 其他申辦，以完成其申請獲准之擴展計畫。在89年1月1 日促進產業升級條例修正以後（本件工業用地證明書係 工業局以89年1月11日系爭核准函核發），經發給工業 用地證明書之土地，其使用之限制明文準用同條例第58 條至第62條之規定，依同條例第59條規定，獲准擴展用 地者，應如期按照核定計畫完成使用，如因故未能如期 完成，得向工業主管機關申請展期，惟並無展期申請次 數及期限之限制規定。 ⑶未依核定計畫使用，應如何處理之疑義，於97年才修法 明文規定「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計 畫及用地面積審查辦法」，於97年7月11日修正，第17 條規定：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發 工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成使用。 興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業 主管機關核准展延。但以1次為限，並不得超過1年。」 本案被告之前雖多次會勘，勝泰公司未依核定計畫使用 ，但因當時法令並未明文規定核定計畫應於多久期間內 完成，及逾期未完成，應如何處理。因此被告即本於行 政程序法第7條第1款規定：「行政行為應依下列原則為 之：一、採取之方法應有助於目的之達成。……。」本 件勝泰公司原已依計畫，設置污染防治設備，嗣後因其 工廠之廢棄物、廢污水均外包處理，才改變使用。因之 93年間第一次會勘後，勝泰公司要求展延以便改進後， 被告即要求其「確實依所提報污染防治計畫書規劃及配 置使用，不得移作他用」。94年間因業者表示欲重新申 請，因此被告94年10月18日函說明四即載明：「經本府 94年9月5日現場勘查結果，貴公司已建有廠房、辦公室 等建築物作為生產設施等其他用途，但未依核定計畫內 容作為污染防治設備設施使用，請儘速依核定計畫完成 使用，或依工業局94年6月28日工地字第09400493790號 函【請詳附件：會議紀錄之臨時動議、提案二之決議事 項】依擴展工業之相關規定重新提出申請，否則本府將 依非都市土地使用管制規則第31條及第54條規定，廢止 貴公司之擴展計畫、及恢復原變更用地前之土地編定。 」95年8月15日再度會勘時，因被告未接獲勝泰公司向 經濟部提出重新申請之資料。因此於95年10月18日函示 將廢止擴展計畫及恢復原變更前之土地編定。嗣最終於 96年3月7日再度會勘時，勝泰公司仍未依核定計畫使用 ，且被告當時才查知原核准變更之土地已經遭分割出24 39-1至2439-9地號等筆土地，並已移轉予第三人黃煙評 、謝永陽、黃宗賢、葉雅雪，才確定知悉勝泰公司已無 法依原核定計畫使用。 ⑷綜上，會勘時，勝泰公司請求展延，且被告考量：①當 時之法令並沒有規定，應完成核定計畫之時限及限制展 延之次數，因此不能廢止證明書。②重新設置污染防治 設施，均非短期間即可完成之事，且勝泰公司係因有情 事變更，改變使用，若逕予廢止原核定，恐遭「過苛」 之譏，且無以達成本案促進條例等相關規定，係為促進 工業升級之立法目的。③勝泰公司可以依擴展工業之相 關規定重新提出申請④原有土地已變更原來農牧之使用 ，轉作為污染防治設施使用，廢止後，要恢復為原先之 農牧用地狀態，需耗費相當之社會資源等因素，因此同 意展延，並要求依原計畫使用或向經濟部重新提出申請 等後續作為，均係符合憲法第23條、行政程序法第7條 之比例原則之規定。 被告96年5月29日府建工字第0960105805號函及工業局96年7 月9日工地字第09600481170號函，應均係行政機關內部間， 對法律問題之討論，並非就已形成確定法律見解並對外而為 之意思表示。 ⒈被告為上開公函時，對於廢止原核定興建事業計畫及工業 用地證明書之權限，尚有疑義。嗣工業局表示應由被告處 理，嗣工業局並表示：「本案擴展計畫之廢止及毗連土地 受讓人是否受善意信賴保護，因涉勝泰公司與毗連土地受 讓人及第三人間私法上權利義務關係之釐清，本局未便作 事實上認定，請貴府逕予核處。」 ⒉因此上開函，應係行政機關內部交換本件之法律見解，並 非就已確定之見解對外表示。 ⒊本案被告認定勝泰公司已經申請展延：展延並未規定必須 以書面為之，亦不以必須以「展延」字眼來申請。按興辦 工業人利用毗連非都市土地「擴展工業或增闢必要通路或 設置污染防治設備」，經工業主管機關核定發給工業用地 證明書，辦理用地變更並依計畫使用。在上開使用過程中 ，興辦工業人如有困難，或未能進行或無法接續進行，而 請求主管機關予以協助（或是以「展延」、「輔導」…… 或其他類似字眼），均應可視為法條中所指之「展延」。 且「展延」並未規定必須以書面為之（即並沒有規定「書 面之要件行為」），因此口頭、書面均可。勝泰公司總經 理趙尊評本件審理中，即證述：「污染防治設備打掉後， 廠房及辦公室興建完成，被告93年才來會勘，我有向被告 表示，勝泰公司已興建廠房及辦公室，看有何方法可以處 理。」（鈞院101年度訴更二字第31號卷第107頁倒數第五 行起）已可認定勝泰公司已申請展延。 聲明求為判決駁回原告之訴。 四、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有原處分、被告97年7月14日府建工字第0 970143831號函、和美地政所97年8月5日和地二字第0970004 494號函、彰化縣○○鎮○○段2439-8、2439-9地號土地登 記第一類謄本、第二類謄本○○○鎮○○段○○○○號建物登 記第二類謄本、彰化縣和美鎮公所95和鎮建字第6358號建造 執照、工業局89年1月11日工中字第560021號函、經濟部 89年1月11日經中字第89900203號函、89年1月11日工業用 地證明書、被告89年5月19日八九彰府地用字第094066號函 、工業局93年1月7日工地字第09203528110號函、工業局92 年12月19日會議紀錄、被告93年9月7日府建工字第09301725 30號函及93年8月24日勝泰公司申請毗連工業用地完成使用 證明會勘處理報告表、被告94年10月18日府建工字第094020 1573號函及94年9月5日勝泰公司申請毗連工業用地完成使用 證明會勘處理報告表、被告95年10月18日府建工字第095020 3880號函及95年8月15日勝泰公司申請毗連工業用地完成使 用證明會勘處理報告表、96年3月7日勝泰公司申請毗連工業 用地完成使用證明會勘處理報告表、被告96年11月23日府建 工字第0960240776號函、勝泰公司增加毗鄰前後土地清冊、 87年7月承諾書、87年5月6日土地使用同意書、地主林春木 印鑑證明、毗鄰前後機械動力及廠房配置圖、毗鄰前後建物 使用明細說明表、地籍圖與地形圖、勝泰公司96年3月5日勝 泰96字第0305號函、被告96年3月15日府建工字第096004426 0號函、工業局96年4月17日工地字第09600230650號函、被 告建設局96年4月27日便箋、被告96年5月29日府建工字第09 60105805號函、工業局96年7月9日工地字第09600481170號 函、被告建設局96年7月25日便箋、96年8月2日便箋、96年8 月6日便箋、96年8月10日便箋、被告96年8月14日府建工字 第0960164636號函、工業局96年9月26日工地字第096006728 10號函、經濟部89年11月15日經（八九）工字第89316407號 令、被告97年1月29日府建工字第0970021935號函、工業局9 7年3月4日工地字第09700114530號函、經濟部97年9月16日 經授工字第09720412970號函、原告黃煙評不動產買賣契約 書、彰化縣和美鎮公所95和鎮建字第18728號使用執照、原 告謝永陽不動產買賣契約書等相關卷證等件附卷可稽，為可 確認之事實。而歸納兩造之爭點為本件原處分是否逾越行政 程序法第124條之2年除斥期間？本件原告有無信賴保護原則 之適用？經查： ㈠按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正 當合理之信賴。」、「違法行政處分於法定救濟期間經過後 ，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關， 亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷 對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值 得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯 然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「授予利益之合法行政 處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全 部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保 留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未 履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生 變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止 或除去對公益之重大危害者。」、「前條之廢止，應自廢止 原因發生後2年內為之。」為行政程序法第8條、第117條、 第123條及第124條所規定。 ㈡有關本件原處分是否逾越行政程序法第124條2年除斥期間部 分： 1.按「（第1項）除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行 政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行 政法院。（第2項）前項發回或發交判決，就高等行政法 院應調查之事項，應詳予指示。（第3項）受發回或發交 之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律 上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條定有明文。 2.訴外人勝泰公司於87年7月間以其工廠生產過程中產生大 量廢水，必須改善污染處理設施，而原有廠房無適當空間 可資利用，為設置污染防治設施增加毗鄰用地，向工業局 申請核發毗鄰其工廠之坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號 之工業用地證明書，以辦理農業用地變更為丁種建築用地 之編定變更。經工業局以89年1月11日工中字第560021 號函（即系爭核准函）核發工業用地證明書，核准增加毗 連用地地點：彰化縣○○鎮○○段○○○○○○號土地，原地 主為林春木，面積為4,573平方公尺，並於89年6月3日變 更地目為丁種建築用地，核准函說明五之㈤記載：「貴公 司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不 得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土 地編定。」則依工業局核發之系爭核准函，已課予勝泰公 司應履行之負擔，是系爭核准函為附負擔之授益行政處分 。準此，勝泰公司就系爭核准函應履行之負擔，包括原24 39地號土地「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及 「不得移作他用」等2項負擔。而勝泰公司在該土地建築 之廠房及辦公室繼續使用中，其未履行「不得將系爭毗連 地移作他用」負擔之廢止原因仍持續發生中，則被告於97 年7月14日以原處分廢止系爭核准函，就勝泰公司未履行 不得將原2439地號土地移作他用之負擔而言，即未逾2年 除斥期間。而興辦工業人使用毗連地非都市土地擴展計畫 申請審查辦法第17條第1項、第2項之規定，係於97年7月 11日修正增訂之規定，在該條規定增訂前，相關法令對於 興辦工業人應依核定計畫完成使用之期限並未有所規範。 而促進產業升級條例、非都市土地使用管制規則均亦未定 有其未依計畫書所定期限完成使用，應予廢止其事業計畫 核定之明文，且本件系爭核准函亦並未課予該公司應依計 畫預定完工期限完工之負擔。參以興辦工業人依促進產業 升級條例之規定，申請使用毗連工業用地以擴展工業或設 置防治污染設施，非短期內可完成之計畫，期間容有情事 變更，主管機關本於行政裁量及審度實際情況，給予報准 延期或改善期間，實有必要。核被告於93年、94年間之會 勘，因業者要求而被告給予改正期間，蓋勝泰公司總經理 趙尊評於本院101年度訴更二字第31號未依核定事業擴展 計畫使用事件準備程序審理時結證稱：「污染防治設備打 掉後，廠房及辦公室興建完成，被告93年才來會勘，我有 向被告表示，勝泰公司已興建廠房及辦公室，看有何方法 可以處理。」（見本院101年度訴更二字第31號卷第107頁 ，本院卷第116頁至第120頁之筆錄影本），而被告於94年 會勘時，製有94年9月5日勝泰公司申請毗連工業用地完成 使用證明會勘處理報告表，並於94年10月18日府建工字第 0940201573號函說明四即載明：「經本府94年9月5日現場 勘查結果，貴公司已建有廠房、辦公室等建築物作為生產 設施等其他用途，但未依核定計畫內容作為污染防治設備 設施使用，請儘速依核定計畫完成使用，或依經濟部工業 局94年6月28日工地字第09400493790號函【請詳附件：會 議紀錄之臨時動議、提案二之決議事項】依擴展工業之相 關規定重新提出申請，否則本府將依非都市土地使用管制 規則第31條及第54條規定，廢止貴公司之擴展計畫、及恢 復原變更用地前之土地編定。」95年8月15日再度會勘時 ，於被告未接獲勝泰公司向經濟部提出重新申請之資料。 因此於95年10月18日府建工字第0950203880號函明確表示 將廢止擴展計畫及恢復原變更前之土地編定。而於96年3 月7日再度會勘時，勝泰公司仍未依核定計畫使用，且被 告當時並查知原核准變更之土地已經遭分割出2439-1至24 39-9號等筆土地，已移轉予黃煙評、謝永陽、黃宗賢、葉 雅雪等人，確定勝泰公司已無法依原核定計畫使用。是被 告幾次之會勘之合法行政行為，即應以其於95年8月15日 會勘發現勝泰公司未能依其指示完成依原核定計畫使用， 且繼續違規使用時起算除斥期間，則被告於97年7月14日 以原處分廢止系爭核准函，自未逾2年之除斥期間。此亦 為最高行政法院100年度判字第1119號判決、102年度判字 第104號判決廢棄發回之判斷，本件更審自仍依其為判斷 基礎，是以，原告主張本件原處分已逾行政程序法第124 條廢止之2年除斥期間，核無足採。 ㈢有關本件原告有無信賴保護原則之適用？ ⒈本件係涉及廢止合法行政處分，係適用行政程序法第123 條第3款之規定，應無同法第117條信賴保護之適用。不論 是原處分或原處分所廢止之系爭核准函，該2行政處分之 相對人均為勝泰公司，系爭土地變更為丁種建築用地後， 經輾轉移轉後由原告取得，所取得丁種建築用地是事實上 的、間接的利益，並不是因該行政處分而得利。因此為第 三人之原告，其所得之利益只是「反射利益」，不能認為 是公法上的權利。 ⒉本件89年間之行政處分（即工業局89年1月11日工中560 021號函核發工業用地證明書），以及97年間廢止上開行 政處分（被告97年7月14日府建工字0000000000號函即原 處分），其行政處分之相對人均為勝泰公司。而勝泰公司 是依89年核發之工業用地證明書，申請將林春木所有之系 爭土地（○○○鎮○○段○○○○○號土地）之「使用地類別 」，由「農牧用地」變更為「丁種建築用地」。後上開土 地經分割、合併等，總共分成9筆土地，同段2439地號由 勝泰公司取得、2439-1、-3、-4、-5地號由訴外人黃宗賢 取得、2439-6、-7地號由訴外人葉雅雪取得、2439-8地號 由原告黃煙評取得、2439-9地號由原告謝永陽取得。如上 所述，上開二行政處分之相對人均為勝泰公司，系爭土地 變更為「丁種建築用地」後，經輾轉移轉後，現由原告取 得土地之所有權。如認原告所取得丁種建築用地土地是利 益，然其利益僅為「事實上的、間接的利益」，並非因該 行政處分而得有利益。為第三人之原告其所得之利益只是 「反射利益」，係屬經濟或金錢上的利益，不能認為是公 法上的權利，已如前述，無法以爭訟手段請求實現的利益 ，原告為受益之第三人即不能依據行政程序法第117條以 下規定，主張其信賴應受保護，即受益的第三人在解釋上 並非該法條所指之受益人，況被告所廢止者為合法之行政 處分，非為違法之行政處分。應適用行政程序法第123條 第3款之規定，自無同法第117條信賴保護之適用。 ⒊又「依法行政原則」與「信賴保護原則」二者同為憲法原 則，價值與地位皆無軒輊，在個案適用時皆不可偏廢。在 違法授益處分之撤銷，「依法行政原則」與「信賴保護原 則」處於相衝突之局面，基於依法行政原則，應撤銷違法 之行政處分，以回復合法之狀態。而信賴保護原則係考慮 人民對行政處分之存續所具有之利益，要求維持既存之違 法行政處分。兩者發生衝突時，並無優先與否之問題，應 依個案予以調整適用。行政機關欲撤銷違法授益行政處分 時，必須在所追求的「公益」與人民的「信賴利益」之間 ，作法益衡量，應衡量兩者在個案中之重要性，而決定是 否撤銷或廢止，以及是否為全部或一部撤銷。本件系爭土 地前經核准變更為丁種建築用地，乃係基於工業或經濟發 展之規劃，核准其變更土地之編定，以作為設置污染防治 設施之使用，且原核准機關即工業局亦有預先保留廢止權 利之情形。系爭土地既未依原核定計畫使用，已違反非都 市土地使用管制規則第31條第5項規定，因之被告97年7月 14日府建工字第0970142222號函（原處分）所為廢止工業 局核發之工業用地證明書之核定及函請和美地政所恢復系 爭土地原編定之處分，其所欲維護之利益，乃涉及行政機 關核准毗連非都市土地變更編定之「合目的性」及土地登 記與核定用途相符之「正確性」。本件原告之信賴利益僅 屬經濟或金錢上的利益，已如上述，工業局則基於工業或 經濟發展之必要，整體考量勝泰公司提出之計畫，而以89 年1月11日工中字第560021號函核准勝泰公司申請毗連 非都市土地，即系爭2439地號土地變更編定為丁種建築用 地，是依其原核定計畫系爭土地應設置污染防治設備使用 ，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用 上之管制，顯具公益性，故以原告之經濟、金錢的信賴利 益與保障公益兩相權衡，並無信賴利益顯然大於所欲維護 公益之情形。因此本件依行政程序法第117條第2款規定， 應無信賴保護之適用。即原告不得主張適用信賴保護原則 。 五、綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分並無違誤，訴願 決定予以維持，亦無不合，原告訴請就被告97年7月14日府 建工字第0970142222號函廢止工業局89年1月11日工中字 第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書 （核准地號為○○○鎮○○段○○○○○號，面積4,573平方公 尺）之行政處分中關於原告黃煙評所有坐落彰化縣○○鎮○ ○段○○○○○○○號，面積364平方公尺土地乙筆部分及經濟部 98年2月4日經訴字第09806106390號訴願決定均撤銷及被告 97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止工業局民國89 年1月11日工中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公 司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段○○○○○號 ，面積4,573平方公尺）之行政處分中關於原告謝永陽所有 坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○○○號，面積262平方公尺土 地乙筆部分及經濟部98年2月3日經訴字第09806106010號訴 願決定均撤銷。暨請求被告應通知和美地政所將原告黃煙評 所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○○○號，面積364平方公 尺及原告謝永陽所有坐○○○鎮○○段○○○○○○○號，面積26 2平方公尺等2筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別均回 復為丁種建築用地，為無理由應予駁回，本件事證已臻明確 ，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一 一論列。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條 第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85 條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　 1　　 月　 2 　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　林 秋 華 法 官 劉 錫 賢 法 官 莊 金 昌 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　 1 　 月　 10 　日 書記官 李 孟 純