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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年度訴字第103號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年8月27日辯論終結 原　　　告　亞洲光學股份有限公司 代　表　人　賴以仁 訴訟代理人　劉俐攸　律師 輔　佐　人　黃世德 被　　　告　臺中市政府 代　表　人　胡志強 訴訟代理人　張世昌 　　　　　　張訓嘉　律師 　　　　　　張喬婷　律師 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環 境保護署中華民國103年1月3日環署訴字第1020081672號訴願決 定，提起行政訴訟，本院判決如下︰ 　　主文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要： 緣原告於經濟部臺中加工出口區（下稱臺中加工出口區）內 臺中市○○區○區段○○○○號土地（下稱系爭土地）設廠從 事電腦、機械設備及光學儀器等製造業，為系爭土地之使用 人，前經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「高污染潛 勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」（下稱環保署 調查計畫）調查工作，於民國101年9月25日及101年10月20 日分別派員前往系爭土地之標準監測井（B00154）進行地下 水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯濃度最高達0.385毫 克/公升、四氯乙烯濃度最高達0.0954毫克/公升，均超出地 下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四 氯乙烯0.05毫克/公升），由被告依土壤及地下水污染整治 法（下稱土污法）第12條第2項規定，以102年8月2日府授環 水字第1020136395號公告（下稱原處分）為地下水污染控制 場址（下稱系爭場址），並經被告環境保護局（下稱被告環 保局）以102年8月6日中市環水字第1020078874號函（下稱 被告環保局102年8月6日函）檢送該公告影本予原告。原告 不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、原告主張略以： （一）地下水監測井設置位置、採樣過程及採樣結果均具有重大 明顯之瑕疵，違反正當法律程序原則，無法據此認定系爭 場址之地下水污染物濃度達地下水污染管制標準： 1、由司法院釋字第663號、第709號解釋理由書、第610號解 釋部分協同意見書及釋字第709號協同意見書意旨可知， 憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類 、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之 功能合適性、有無替代程序或各項可能程序成本等因素綜 合考量，制定相應之法定程序。人民之財產權受到憲法第 15條所保障，如行政機關之行政行為可能侵害人民財產權 ，即應設置合理正當的法定程序，俾保障人民有合理、公 平參與及異議的權利，不得私下進行，以確保利害關係人 知悉相關資訊之可能性。 2、經查，原告所排放之放流水自88年起即定期接受經濟部加 工出口區管理處臺中分處（下稱臺中分處）廢水檢驗，其 中與四氯乙烯、三氯乙烯生成較具相關性之檢測項目「化 學需養量」均符合放流水標準。此外，原告基於慎重，自 92年1月起自行對外委託相關公司針對放流水進行檢驗， 其中「化學需養量」之檢測結果亦符合標準。原告於100 年7月起另委請台灣檢驗科技股份有限公司高雄分公司（ 下稱台灣檢驗公司）特別針對放流水中之三氯乙烯、四氯 乙烯含量進行檢驗，檢測結果亦符合標準。原告並依法檢 具水污染防治措施計畫及相關文件送前臺中縣市政府審核 ，並取得水污染防治許可證，且自88年2月起至100年3月 間均未受任何違反環保法令污染之處分。然100年4月間爆 發「潭子加工區長期排放超標三氯乙烯被批福島核災翻版 」之新聞，被告環保局於100年5月2日突然至原告處稽查 ，並告知將於原告放流口距離1公尺之馬路上鑿井監測重 金屬及三氯乙烯含量，嗣100年5月18日被告環保局水質及 土壤保護科（下稱水土保護科）則提出「潭子、北屯區地 下水遭含氯有機物污染案」辦理情形報告可知，加工出口 區之地下水之三氯乙烯含量合於管制標準，且未驗出任何 四氯乙烯，而原告所在地土壤亦合於管制標準。 3、次按主管機關進行土壤、地下水採樣等查證工作，內容若 涉及軍事事務時，亦需會同「被調查主體以外」之當地軍 事機關，土污法並無免除主管機關應通知當事人即「被調 查主體」到場之義務，仍應依行政程序法第42條第1項之 規定通知當事人到場。環保署以101年8月23日環署土字第 1010072666號函（下稱環保署101年8月23日函），突然通 知原告將於101年9月10日進廠進行土壤及地下水品質調查 ，惟上揭函上僅記載進場日期，並未記載確切進場時間， 已有不當。嗣原告於102年4月22日收到被告102年4月18日 府授環水字第1020066558號函（下稱被告102年4月18日函 ）通知系爭土地即將公告為地下水污染控制場址，然函上 所載之採樣日期並非101年9月10日，而係101年9月25日及 101年10月20日，其檢測結果可信度更顯疑問。另被告於1 03年7月17日準備程序辯稱：「採樣的機具是非常大且執 行人員都在原告場區作業一整天，原告主張不知或知道卻 放任陌生人在場區作業一天，這是不合常理，我們進場之 前都有以電話通知原告何時進場採樣」「環保署執行汙染 調查過程於該地號上設井採樣過程使用機具龐大，應無訴 願人未能注意之情形」云云，惟系爭土地為工廠用地，廠 區環境實為嘈雜，況採樣地點位於廠區後方，非廠區之出 入口，廠區後方未有警衛監管，任何人皆可駐足、停放車 輛之開放場域，縱非原告員工亦得於此地停留，且非原告 公司員工頻繁走動之區域，環保署於廠區後方進行之採樣 工作，並非原告負責環保事務之相關員工所能立即知悉之 情形。再者，環保署嗣後曾委託美商傑明工程顧問股份有 限公司台灣分公司（下稱美商傑明公司）於103年4月10日 至系爭土地進行監測井編號B00154採樣地下水，當時其僅 以一台小發財車載運採樣設備，該採樣業者與本件原處分 所依據之檢驗結果之採樣業者相同，可知並無被告辯稱「 採樣的機具是非常大」之情形，且其停放車輛之地點可能 係置於周圍之馬路，而該條馬路乃任何人皆可停放車輛之 場域，若無事先通知原告將進行採樣作業，原告負責環保 事務之相關員工實難立即查知。 4、再按101年3月19日環保署調查計畫臺中加工出口區廠商說 明會載明：「監測井設置與採樣：視地球物理調查結果， 設置監測井及地下水採樣分析。」換言之，行政機關需先 行「地球物理調查」，再依據該客觀之調查結果決定何處 需設置監測井。又環保署調查計畫：「（一）地球物理調 查規劃為瞭解潭子加工區區內地質情形及地球物理訊號反 應，並輔助釐清地下水污染範圍，爰優先規劃於潭子加工 區區內進行地球物理探測。本計畫規劃於潭子加工區東北 側及北側邊界分別設置長度160公尺及400公尺之地電阻測 線ERT-1及ERT-2，作為北側邊界地質狀況及地下水污染範 圍之調查；此外亦於南一路上規劃1條長度320公尺之地電 阻測線，做為區內已知可能地下水污染範圍之補充調查； 測線規劃位置如圖4.2.1-1所示。本計畫（第一期○○於 區○○○路（保得士及原告南側）設置約320公尺之測線 ，探測深度約至100公尺，探測結果如圖4.1.3-5所示，亦 可將該次地電阻探測結果納入地質背景參考資料」。惟環 保署於101年8月23日發函予原告，並告知將於系爭土地進 行土壤及地下水品質調查時，並未提供任何地球物理調查 結果之數據，亦未指摘系爭土地附近存有可疑之含氯污染 團，即逕行斷定設置監測井之相關地點，是以監測井號B0 0154之設置不當。嗣102年4月25日原告雖收受加工區臺中 分處發函檢送之「環保署辦理臺中加工區污染源調查及管 制計畫期中報告、臺中市環保局辦理臺中加工區地下水監 測報告、本分處辦理臺中加工區南側周界地下水侷限應變 措施計畫暨臺中加工區南側周界地下水侷限應變措施計畫 執行成果報告」，惟臺中分處僅從中擷取部分資料，未將 完整之報告提供與原告，環保署選擇該處設置監測井實屬 可議。又環保署土壤及地下水污染整治基金管理會（下稱 系爭基金會）於訴願過程中表示：「因臺中市政府環境保 護局於100年曾檢出放流水中含有三氯乙烯，故研判該廠 有造成土壤及地下水污染潛勢。」惟原告於100年間未曾 接獲被告環保局之檢驗報告，且原告於100年7月至102 年 6月自行委請相關公司特別針對放流水中之三氯乙烯、四 氯乙烯含量進行檢驗，檢測結果亦符合標準。 5、又按被告所採樣之B00154井號分別於101年9月25日及101 年10月20日兩次採樣後，檢驗結果顯示101年9月25日檢驗 出三氯乙烯濃度為0.385毫克/公升、四氯乙烯濃度為0.09 54毫克/公升，101年10月20日檢驗出三氯乙烯0.378毫克/ 公升，四氯乙烯濃度0.0484毫克/公升，縱使上述檢驗結 果為真，但被告僅憑單一監測井之檢測結果，即逕認定系 爭地號地下水污染物濃度達地下水管制標準，亦嫌速斷。 觀諸兩次採樣時間及檢測結果可知，兩次採樣時間僅相距 25天，惟其四氯乙烯濃度即由「0.0954毫克/公升」降到 標準值內之「0.0484毫克/公升」，其下降幅度高達0.047 至0.0954毫克/公升，被告刻意忽略101年10月20日四氯乙 烯濃度變化之情形，於未進一步進行其他採樣檢測下，即 以101年9月25日檢測結果「三氯乙烯濃度0.385毫克/公升 、四氯乙烯濃度0.0954毫克/公升」作為代表數據，並認 定系爭土地之地下水污染物濃度達地下水污染管制標準， 被告顯然刻意忽略四氯乙烯於第二次檢測時已經合於標準 之事實，於未加說明下，即逕採納第一次四氯乙烯之檢驗 結果作為處分之原因，被告上揭行為顯有不當。 6、另按環保署僅針對區內部分廠商之工廠設置監測井，而非 在每一區內廠商之工廠開設監測井，設置地點之選擇過程 實為可疑。再者，區外部分未見環保署以及被告環保局於 臺中加工出口區北側邊界外設置監測井，據悉北側邊界外 之臺中市○○區○○路○段○○巷過去地下工廠林立，諸多 加工廠、照相館、洗衣店亦曾使用三氯乙烯及四氯乙烯， 實有調查之必要，然環保署卻選擇距離臺中加工出口區北 側邊界320公尺外之綠園道進行採樣，並以此檢測結果遽 認區外並無污染，惟監測井設置地點將連帶影響汙染源之 認定，設置地點之調查、選擇過程甚為可疑且可議。 7、綜上，原告對於監測井之地點設置依據、地下水採樣過程 均未曾參與。原告及臺中分處長年以來依法行事，針對放 流水之檢驗結果均合乎標準，未有為違法情事，惟被告提 出未經原告在場之檢測數據即遽認系爭土地地下水之三氯 乙烯、四氯乙烯含量超過管制標準，其行政處分作成過程 並非公開透明，違反正當法律程序。 （二）系爭土地之地下水污染來源並不明確，被告將系爭土地公 告為控制場址，違反明確性原則及土污法第2條第2款及第 17款、第12條第1項及第2項、同法施行細則第8條規定： 1、參酌最高行政法院94年度判字第930號判決、高雄高等行 政法院92年度訴字第1157號判決、臺中高等行政法院94年 度訴字第523號判決及94年度簡字第237號判決意旨可知， 行政處分之理由須記載法令引述與必要解釋、對案件事實 之認定、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果 斟酌之依據（於有裁量授權時），其中事實須包括違規項 目、時間、地點等與適用法令有關之事項，始符合明確性 原則，否則即屬有瑕疵之違法行政處分，應予撤銷。 2、次按土污法第2條第2款及第17款、第12條第1項及第2項、 第27條第1項、同法施行細則第8條、最高行政法院101年 度判字第1086號判決、101年度判字第548號判決及臺北高 等行政法院101年訴字第1811號判決意旨可知，因地下水 有可能停滯也有可能處於流動狀態，其污染來源如不能明 確，即無法將污染有效加以控制及整治。故「地下水污染 控制場址」須符合：「地下水污染來源明確」及「地下水 污染物濃度達地下水污染管制標準」二要件，缺一不可， 如依查證、調查結果及資料尚無法判斷或確認污染物質係 從何而來，則縱使場址內確有污染物質，仍不符合「地下 水污染來源明確之要件」，不得公告為地下水污染控制場 址，否則即違反上揭土污法及實務見解。 3、本件環保署於執行「全國工業區土壤及地下水品質管理計 畫（第一期）」，曾委託美商傑明公司於100年9月30日至 101年12月31日派員至臺中加工出口區進行土壤及地下水 採樣工作，美商傑明公司針對臺中加工出口區作成之「高 污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期中報 告」中「4.1.3綜整分析」載明，系爭土地流放口附近設 置之MW4（B00072）監測井於101年5月三氯乙烯及四氯乙 烯檢測情形為「TCE：0.00976mg/L，PCE：0.00967mg/L」 ，可知所測得之三氯乙烯及四氯乙烯均未超過地下水污染 物管制標準0.05毫克/公升。佐以臺中加工出口區區域內 地下水流向係由北往南，而系爭土地位居加工出口區之東 南方下游處，縱使系爭土地地下水確實受到污染，至多僅 能合理推論污染物係由上游西北方向擴散移動至系爭土地 ，亦即污染物質可能係自加工出口區外流入，因此系爭場 址之地下水污染來源並不明確。 4、被告僅以101年5月間就監測井L00152、監測井L00154、監 測井L00155採樣地下水，所得之檢測結果未逾越管制標準 所定限值，遽認區外無污染源傳輸至區內，污染源係來自 臺中加工出口區內，污染來源已臻明確。惟縱檢測結果屬 實，僅得認定採樣當時該用地內地下水未遭受污染，無法 據以認定地下水污染來源非來自區外。再者，環保署與被 告亦於101年5月間對臺中加工出口區區內之監測井採樣地 下水，檢測結果均未逾管制標準所定限值，可合理推測採 樣當時臺中加工出口區區內地下水亦未遭受污染，污染源 並非來自臺中加工出口區區內。又被告係以101年9月25日 、101年10月20日監測井B00154採樣地下水之檢驗結果逾 管制標準所定限值，遽將系爭土地公告為控制場址；惟被 告未同時間對臺中加工出口區北邊邊界附近之監測井L001 52、監測井L00154、監測井L00155採樣送檢地下水，調查 工作未臻完備，無法排除污染源來自區外。 5、原處分上僅載明：「四氯乙烯濃度達0.0954毫克/公升， 均超過第二類地下水污染管制標準（0.05毫克/公升）」 等語，惟被告據以認定系爭土地之地下水污染物濃度達地 下水污染管制標準之數據欠缺代表性，已如前述。退步言 ，縱認系爭土地地下水污染物濃度達地下水污染管制標準 ，但觀諸原處分所載「四氯乙烯濃度達0.0954毫克/公升 」等語，至多僅能認系爭土地有「地下水污染物濃度達地 下水污染管制標準」，原處分並未說明其認定「地下水污 染來源明確」之原因與依據，僅以單一表格及圖片通知原 告，原告完全無法從上揭函文中知悉被告作成處分之完整 經過與理由，因此原處分顯然違反明確性原則。 6、再者，原告已於99年4月27日向被告環保局申請三氯乙烯 停止運作使用並辦理註銷並解除列管，原告自88年2月起 至100年3月間均未受任何違反環保法令污染之處分，且原 告自始未曾使用四氯乙烯。又臺灣臺中地方法院檢察署（ 下稱臺中地檢署）檢察官前曾就臺中加工出口區遭排放廢 水乙案，對原告之設備安全衛生管理部主任黃世德進行偵 查，偵查結果亦認定「未發現任意排放及違法情事，故予 以結案」，此有臺中地檢署100年12月12日中檢輝威100他 2095字第145812號函可證。準此，縱使系爭土地之地下水 污染物濃度達地下水污染管制標準，但原告自始至終奉公 守法，依照法令及主管機關指示行事，其間亦未有違法情 事及相關處分通知，謂原告為上述污染物之來源，自不符 實情，亦不合理，是故，地下水污染來源尚不明確。 7、又臺中加工出口區周圍水流複雜，有牛稠分流以暗溝方式 流經臺中加工出口區東北側周界至東南側周界，及四張犁 支流沿加工出口區北側及西側周界沿線環繞，上開兩支流 恐匯集加工出口區外圍工廠所排放廢水而流經臺中加工出 口區，再因地表具有滲透性而向下滲透至含水層，佐以地 下水具有流動之特性，通常不會固定存在於特定位置，而 係隨著水流方向、水位高低而不斷流動，甚至匯集自四面 八方，從而縱使於某一點測得污染物超過管制標準，幾天 後同一採樣點之檢測數據亦可能會有截然不同之結果，此 由上述四氯乙烯濃度之變化亦可佐證，從而被告根本無從 判斷或確認造成系爭地下水污染之物質及位置，因此，地 下水污染來源仍不明確。再者，臺中加工出口區北側邊界 外之臺中市○○區○○路○段○○巷過去地下工廠林立，亦 曾使用三氯乙烯及四氯乙烯，實有調查之必要，然環保署 卻選擇距離臺中加工出口區北側邊界320公尺外之綠園道 進行採樣，並以此檢測結果排除區外污染之可能性，實可 謂被告未盡完足調查工作，遽認污染源係來自臺中加工出 口區區內。 8、更甚者，原告及區內廠商即保得士光學股份有限公司（下 稱保得士公司）雖曾領有三氯乙烯之使用許可，縱有使用 紀錄，亦不代表有造成污染之情形，遑論原告從未使用四 氯乙烯，且系爭土地土壤無檢出四氯乙烯，究相關污染物 之來源為何？傳輸途徑為何？均無從自被告引用之調查資 料得知，難謂業已符合地下水污染來源明確之要件。又原 告曾委託合格之檢驗分析公司即台旭環境科技中心股份有 限公司（下稱台旭公司）於103年3月31日及同年6月20日 就監測井B00154採樣檢測地下水，當日亦有被告人員會同 採樣，兩次檢測結果三氯乙烯、四氯乙烯均未逾管制標準 所定限值，此有檢驗報告書可稽，可知系爭土地並未遭受 污染，合理推測污染來源非來自臺中加工出口區內，污染 來源尚非明確。 9、綜上，地下水污染事件，限於污染明確時，行政機關始得 課以控制場址之處分，又污染來源明確重於確實資訊顯示 污染物質之根源。原告於地下水污染物濃度是否超過管制 標準尚有疑義，被告僅因原告曾有產生該污染物質之製程 ，尚無法判斷確認造成地下水污染之物質或位置等資訊下 ，遽認污染來源明確，進而將系爭土地公告為地下水污染 控制場址而認定原告為污染土地關係人，顯然違反明確性 原則及土污法第2條第2款及第17款、第12條第1項及第2項 、同法施行細則第8條之規定，應予撤銷。 （三）備位聲明部分： 1、按德國實務界及學界通說均認為，撤銷訴訟之違法判斷基 準時點，應將爭執對象細分為「具有持續效力」之行政處 分、「效力已終結」之行政處分兩種類型，「具有持續效 力」之行政處分雖一次作成，但其法律效力係持續地向未 來存在，例如命停止營業之處分、驅逐出境之處分，在該 處分有效存續期間，其持續地要求或禁止該處分之相對人 為特定行為，該處分所應具備之法律構成要件自應自始至 終均具備，隨時保持其合法性，是以，應以「言詞辯論終 結時」作為違法判斷之基準時點。基於紛爭解決一次性、 訴訟經濟、人民權益保護（法院之任務不僅係審查行政機 關過去之行政處分是否違法，尚須審查裁判時系爭行政處 分之維持是否會違法侵害原告之權益）之考量，國內學者 亦採取此說。 2、本件原告因遭列為污染土地關係人之處分，恐遭依土污法 第15條第2項、第31條、第41條第3項、第52條等相關規定 而受有承擔相當義務之法律效果，且該法律效果係向未來 持續存在，故原處分為「具有持續效力」之行政處分，本 訴訟之違法判斷基準時點，應以「言詞辯論終結時」作為 判斷時點。 3、系爭土地地下水三氯乙烯、四氯乙烯檢測結果均未逾管制 標準所定限值： （1）原告曾委託合格之檢驗分析公司即台旭公司於103年3月31 日及同年6月20日就監測井B00154採樣檢測地下水，當日 亦有被告人員會同採樣，兩次檢測結果三氯乙烯、四氯乙 烯均未逾管制標準所定限值，可知系爭土地並未遭受污染 ，不符合「地下水污染物濃度達地下水污染管制標準」之 要件，即系爭土地不符土污法第12條第2項、第2條第17款 之規定，系爭土地非污染控制場址，從而，原處分已屬不 當應予廢棄，原告起訴請求自103年3月31日時起廢棄原處 分及訴願決定應屬有據。 （2）環保署亦曾於103年4月9日、10日委託美商傑明公司至系 爭場址進行監測井編號B00072、B000154之地下水採樣及 檢測。 （3）被告辯稱：「加工出口區地下水污染物濃度會隨豐枯水期 變化，於枯水期時（11月-4月）測得濃度較低，豐水期時 （5月-10月）測得污染濃度較高，尤以8至10月間最高」 「結論的部分在4-26頁，豐水期（5-10月），枯水期（11 -4月）」云云，惟被告就其主張，不僅未提出任何證據以 實其說，亦與事實不符。被告主張豐水期污染濃度較高、 枯水期污染濃度較低，係因「枯水期時水位未涵括土壤中 殘留相區域」所致，未見被告舉證以實其說，自難率予憑 信。再者，因區內地下水流向為北往南，又每年5月至10 月乃颱風季節，無法排除污染物質係因颱風季節之豐沛雨 量而自北方區外沖刷至區內。又被告環保局對於監測井B0 0069分別於101年1月9日、101年5月9日、101年8月20 日 、101年10月22日進行四次檢測，其中僅於10月22日檢出 三氯乙烯、四氯乙烯濃度超標，其餘三次均未檢出超標， 即5月9日、8月20日二次豐水期期間之檢驗結果均未超標 。 反而是在接近枯水期之10月22日該次檢驗，檢出污染濃度 超標。另一監測井L00106檢測結果，與被告所稱之豐枯水 期論述，情形完全相反，此監測井竟只在101年1月5日之 枯水期間，檢出三氯乙烯超標。據此，所謂枯水期、豐水 期對於檢測正確性或有影響，惟影響程度無必然性。 4、綜上，系爭土地地下水三氯乙烯、四氯乙烯檢測結果均未 逾管制標準所定限值，其已不該當土污法第12條第2項、 第2條第17款之規定，是以，原處分已屬不當應予廢棄。 （四）據上論結，原處分違反正當法律程序、明確性原則、土污 法相關規定及相同案件不同處理之情形，顯有違法及不當 之處等語，並求為判決先位聲明：訴願決定及原處分均撤 銷。備位聲明：自103年3月31日起，訴願決定及原處分均 廢棄（原告103年8月20日行政訴訟辯論意旨狀參照）。 三、被告則以： （一）系爭土地地下水監測井設置之決定及採樣過程等，均由環 保署依土污法第7條第1項及地下水水質監測井設置規範等 規定為之： 1、按土污法第7條第1項至第3項及環保署91年12月27日訂定 之地下水水質監測井設置規範第3條第3項規定可知，土污 法第7條乃為土壤及地下水污染查證之特別規定，為監測 井之設置及地下水採樣，各級主管機關得攜帶證明文件， 進入公私場所，場所之使用人、管理人及所有人應予以配 合。而監測井設置地址之決定，係由環保署依其專業判斷 決定，蓋設井位置之決定，主要涉及監測井所取得之水樣 是否具代表性，核屬環保署依其職權及專業判斷之權限範 圍，與原告是否在場無涉，是以，土污法第7條第2項僅規 定涉及軍事事務者，因可能涉及國防機密，應會同當地軍 事機關為之，其餘場所之查證，並無會同場所使用人之強 制規定，地下水水質監測井設置規範第3條第3項亦規定井 址位置由業主（即環保行政機關）提供指定之。 2、以歷來地下水污染查證實務而言，因地下水污染潛藏於地 底下，非肉眼明顯可見，故在決定地下水監測井設置地址 前，須先行瞭解該區地下水水文狀況以及土地使用狀況， 初步研判地下水污染潛勢。再就評估有污染潛勢之區域， 藉由地球物理地電阻法等方式，自地表上以儀器探測地底 下電阻變化狀況，進一步具體研判高污染潛勢之點位，並 規劃於該點位上設置監測井。相關之調查及污染潛勢研判 ，均屬環保單位之專業判斷及職權行使範圍。 3、系爭土地監測井設置地址之規定，業經環保署研判地下水 文狀況、執行地球物理地電阻法，並綜合現場勘查所得資 訊，依其專業及權責，依地下水水質監測井設置規範第3 條第3項規劃之： （1）就臺中加工出口區之查證，環保署委辦單位先藉由彙整歷 年調查結果，據以瞭解加工出口地下水水文狀況及可能污 染範圍，並配合工業區工廠調查作業，透過現場勘查及彙 整工廠相關基本資料（包含地理位置、使用分區、土地利 用情形、工廠歷史沿革、工廠平面配置、工廠使用原物料 、製程及污染防治設備等資料），進一步研判有污染之虞 場址之調查名單。 （2）就現場勘查部分，環保署規劃勘查對象為加工出口區內， 除僅設置辦公室或貿易類之所有廠商，初步規劃現勘共36 家廠商，並於通知預計現勘之廠商後，於101年3月19日召 開說明會議，告知廠商應配合辦理現勘事項。 （3）此外，環保署委辦單位並規劃於臺中加工出口區內，執行 由北至南三線之地電阻探測，以盡可能彙整完整資料，據 以研判適當之地下水監測井設置地址。 （4）基於本件為地下水可能遭受三氯乙烯及四氯乙烯污染之查 證，環保署爰依據前開第一階段調查結果所得，針對曾運 作含氯有機物質及相關製程業別、有濕製程、有地下管線 或槽體、環境維護不佳、曾有環保稽查受罰紀錄或鄰近已 知監測點位異常之事業，選定包含原告所在地之5家工廠 ，辦理第二階段地下水污染調查工作。 （5）就系爭土地部分，因原告具有濕製程、儲槽設備、地下水 井，並曾運作含氯有機物，經環保署委辦單位建議為優先 調查名單之一。經現場訪查得知原告曾將廠區北側1樓部 分用地作為溶劑暫存倉庫，乃屬具有污染潛勢之點位，為 瞭解該土地地下水是否有污染情事，爰規劃於該倉庫旁用 地設置標準監測井B00154。 （6）就第二階段之調查，環保署委辦單位除於101年8月23日已 先行發函知會各廠商，將於特定期間進入執行第二階段之 調查，並請其依土污法第7條第1項予以配合外，因查證進 場時間須視現場查證執行進度有所調整，故該函上亦記載 確實調查時間由委辦單位於進場前3天以電話通知。系爭 場址之調查亦經委辦單位於進場前以電話通知原告具體進 場查證時間。原告稱其不知環保署何時進其廠區內查證云 云，與事實不符。 （7）再者，環保署執行查證工作，係藉由駕駛大小約等同9人 座箱型車之設備車，在獲得其同意之情況下，經由其大門 進入其廠區，於其廠區內查證。況查證設備機具甚為龐大 ，復以參與查證人數而言，僅計算環保署委辦單位人員即 有4人之多，且查證執行需時一天，豈有可能環保署及委 辦單位人員及此龐大機具在原告廠區內作業一天，原告毫 不知情，或雖知情卻放任陌生人在其廠區鑽井採樣之理？ 原告主張環保署係在其不知情之情況下進行設井及採樣， 顯違常理。 （8）且依土污法第12條第1項規定，主管機關進行一般非軍事 場址污染調查時，並無會同土地使用人或管理人之規定。 系爭土地設井、採樣並無不當，且地下水之採樣檢測係依 土污法第10條第1項規定由環保署許可之檢測機構執行， 其檢測結果自有法令效力。 4、又原告提出監測井B00154於101年10月20日檢測結果四氯 乙烯已降至標準內等疑義乙節，查被告係以系爭土地監測 井經兩次不同時間檢驗結果，污染物濃度超過地下水污染 管制之最高測值進行公告，雖第2次檢測結果四氯乙烯濃 度已於標準內（其數據偏高接近標準值），惟第一次檢測 結果確實超過管制標準，仍符合土污法第12條第2項污染 物濃度超標之要件，被告於地下水污染場址公告內容述明 受污染情形，應無不當。 （二）系爭土地地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準且來 源明確： 1、參酌最高行政法院101年度判字第850號判決意旨及場址污 染範圍與管制區之劃定及公告作業原則（下稱公告作業原 則）第3點及圖2。 2、環保署為掌握國內高污染潛勢工業區之土壤及地下水品質 狀況，委辦環保署調查計畫係依據全國工業區土壤及地下 水品質管理燈號分級狀況，選擇高雄楠梓加工出口區及臺 中潭子加工出口區等2處屬紅燈之工業區，作為調查對象 。環保署依據現場勘查結果並綜合考量地理位置、稽查紀 錄、歷年地下水監測調查資料等因子，挑選出共計5家事 業進行工廠調查作業，名單包括：原告、保得士公司、台 灣佳能股份有限公司北環新廠（下稱台灣佳能公司）、台 灣真珠樂器股份有限公司（一、二廠）（下稱台灣真珠樂 器公司）、台灣菱真電子材料股份有限公司（下稱台灣菱 真公司）。調查結果顯示5處工廠場址之地下水均檢出污 染物四氯乙烯及三氯乙烯濃度超過第二類地下水污染管制 標準。 3、其中，原告所在系爭土地，其污染調查結果顯示系爭土地 持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，其監測井B00154（ 位於原告前溶劑倉庫旁）於101年9月查證確認其地下水三 氯乙烯濃度為0.385毫克/公升、四氯乙烯濃度為0.100毫 克/ 公升（地下水污染管制標準均為0.05毫克/公升）， 其中三氯乙烯濃度高達管制標準之7.75倍。嗣於101年10 月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.378毫克/公升，為 管制標準7.56倍；四氯乙烯濃度為0.0484毫克/公升，亦 與地下水污染管制標準接近。可證系爭土地具有污染超標 之事實，且其並非屬一時性之污染，而係確實持續遭受三 氯乙烯及四氯乙烯之污染，依最高行政法院101年度判字 第850號判決意旨，其污染來源明確且逾管制標準，就造 成地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，符 合地下水污染來源明確之定義。 4、環保署與被告為調查臺中加工出口區之地下水污染情形及 範圍與追查污染源，於臺中加工出口區內及區外地下水流 向之上、下游設置多口監測井，其中位於上游之監測井， 除較鄰近於臺中加工出口區者曾有地下水污染物三氯乙烯 及四氯乙烯監測濃度檢出微量值外，皆無超過管制標準情 形，且與臺中加工出口區內各監測井檢出之三氯乙烯或四 氯乙烯濃度有數十倍至數百倍之差異，亦顯見臺中加工出 口區內之地下水污染源來自於臺中加工出口區內甚為明確 。 5、臺中加工出口區地下水流向大致為西北向東南流，為確認 污染物是否有由區外北側流入區內之可能，環保署於臺中 加工出口區之東北側設置監測井L00154、北側設置監測井 L00152 、西北側設置L00155。調查結果顯示，除東北側 之監測井L00154檢測出0.00175毫克/公升之微量三氯乙烯 外（地下水污染管制標準：0.05毫克/公升），監測井L00 152及L00155均未測出含氯有機污染物濃度。其中監測井 L00152位於系爭土地之上游，未測出含氯有機污染物濃度 ，足以排除系爭土地污染物由區外北側傳輸至區內之可能 性；亦即，可資確認系爭土地之污染物係來自於臺中加工 出口區內，符合土污法施行細則第8條「可確認或判斷造 成地下水污染之物質或位置等資訊」之污染來源明確要件 。 6、又臺中加工出口區內有多家廠商曾有使用三氯乙烯之紀錄 ，且其廠區地下水亦查出三氯乙烯污染，參以污染物由區 外北側傳輸進入區內之可能性業經排除乙節可知，系爭場 址之污染來源來自臺中加工出口區內。根據被告環保局進 行區內土壤檢測結果，系爭土地之原告資源回收區及B001 54監測井旁土壤均檢測出氯烯類物質，○○○區○區段○○ ○○號土壤三氯乙烯濃度達78毫克/公升，超過土壤污染管 制標準（60毫克/公升），該地號已經被告公告為土壤污 染控制場址，以上足認已排除臺中加工出口區以外之污染 傳輸至區內情形，並已查明臺中加工出口區內業者（含原 告）曾有產生該污染物質之製程或其他來源位置，足徵被 告已確認造成污染之根源，更益佐證地下水污染來源來自 臺中加工出口區內。 7、原告主張環保署僅憑單一監測井之採樣，即認定系爭土地 地下水遭受污染，有嫌速斷云云。惟按公告作業原則第3 點及圖2可知，依查證結果所得，就地下水污染物濃度超 過管制標準且污染來源明確者，即應公告該監測井所在地 號土地為控制場址，若污染有擴散之虞，得公告全廠區所 有地號為場址。若一監測井測得地下水污染物濃度超過管 制標準者，即應公告該監測井所在地號為場址。再者，環 保署於101年9月進場查證時，係針對監測井B00154監測井 ，分別於地下水淺層、中層及深層3深度採樣。其查證結 果為監測井B00154各深度之三氯乙烯及四氯乙烯污染濃度 均超過管制標準，業屬經確認有地下水污染之情事。為確 認該地下水污染情事是否持續存在，環保署嗣於101年10 月再次於監測井B00154採樣查證，仍查得地下水三氯乙烯 污染濃度為0.378毫克/公升，為管制標準之7.56倍。 8、臺中加工出口區之地下水污染自99年起即持續查有三氯乙 烯及四氯乙烯之污染，並非一時之污染依據歷年來之查證 結果可知，加工出口區地下水污染物濃度會隨豐枯水期變 化，於枯水期時（11月至4月）測得濃度較低，豐水期時 （5月至10月）測得污染濃度較高，尤以8至10月間最高。 是以，原告以3月（枯水期）及6月（豐水期初始）之檢測 數據，否認系爭土地地下水遭受污染情事，並無足取。 9、依相關毒性化學物質申報紀錄與許可紀錄可知，臺中分處 轄內保得士公司、原告及台灣菱慶股份有限公司（下稱台 灣菱慶公司）均曾使用含氯有機溶劑：一、由環保署「毒 性化學物質許可管理系統」許可紀錄之查詢結果可知，保 得士公司（運作人管制編號：L94A1563）領有二氯甲烷及 三氯乙烯之使用許可、原告（運作人管制編號：L0000000 ）領有二氯甲烷、三氯乙烯之使用許可；另台灣菱真公司 領有二氯甲烷之使用許可（運作人管制編號：L0000000） 。又依環保署「毒性化學物質許可管理系統」申報紀錄可 知，保得士公司與原告於98年至100年皆申報三氯乙烯及 二氯甲烷之運作紀錄。再查台灣菱真公司（於95年自台灣 菱慶公司分割新設於101年12月間變更其公司名稱為台灣 菱興電子材料股份有限公司）之前手使用人菱慶公司（於 89年間設立，95年間歇業），於91年至94年間於工區段16 9地號，曾有購買暨使用二氯甲烷與三氯乙烯之申報紀錄 。可知臺中加工出口區內有廠商使用三氯乙烯之紀錄，其 地下水亦查出有地下水三氯乙烯濃度超過管制標準情事， 佐以環保署及被告相關監測井資料已排除污染物由區外北 側傳輸進入區內之可能性，系爭土地地下水污染物來源可 確認來自於臺中加工出口區內污染來源明確。 10、原告主張原處分並未說明其認定地下水污染來源明確之原 因與依據云云。惟按，書面行政處分應記載之「理由」除 指認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件 之理由外，在裁量處分，尚包括裁量理由。至於事後補記 應記明理由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關 以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分 機關於訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應 記明之理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序 法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載 明理由之瑕庛即已告治癒，最高行政法院97年度判字第21 4號判決要旨可資參照。本件被告已於訴願程序中提出書 面答辯，詳細說明認定地下水污染來源之原因與依據，依 前揭最高行政法院判決意旨足認本件被告並無未載明理由 之瑕疵。 （三）二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯均可作為電子零件或光學 製品清洗劑之用，廠商可能將相關溶劑交錯使用，以致系 爭場址驗出四氯乙烯成分，另依過去查證經驗顯示實務上 亦多檢出三氯乙烯與四氯乙烯同一場址併存之情形： 1、查二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯等均可作為電子零組件 與光學製品製造業之清洗溶劑成份，此有國家環境毒物研 究中心網頁資料環保署「運作工廠及地下水含氯有機溶劑 污染潛勢調查及查證計畫」及經濟部工業局「含氯碳氫化 合物-土壤及地下水預防及整治技術手冊」等可稽。在同 一污染場址亦常見同時發現上開含氯有機污染物。 2、次查，依據環保署毒性化學物質許可管理系統資料顯示將 二氯甲烷作為洗滌用途之廠商亦常見同時使用三氯乙烯作 為清潔劑之用。可知，發現有三氯乙烯之場址，亦常見四 氯乙烯之污染。系爭土地附近廠商雖未有四氯乙烯申報紀 錄，惟此可能係因為早期相關管制法規尚未健全，亦無廢 溶劑管理或回收再利用法令，廠商可能未對四氯乙烯之使 用進行申報，導致雖未申報四氯乙烯使用紀錄，卻仍查出 是項污染之結果。另若廠商所使用之清洗劑倘來源不明或 品質不佳，亦有可能內含一定比例之四氯乙烯，倘廠商不 知應經申報即為使用，亦會導致實際上有使用四氯乙烯， 然而卻查無申報資料之情形。 （四）原處分係公告污染控制場址，並認定原告為污染土地關係 人，並非認定原告為污染行為人，原告之主張顯係混淆污 染行為人與污染控制場址公告之要件，自無足取： 1、按土污法施行細則第8條所稱之地下水污染來源明確，僅 以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調 查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭 場址污染係由何家工廠造成，乃屬污染行為人之認定。由 最高行政法院101年度判字第850號判決：「系爭土地之污 染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污 染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污 染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否 公告為控制、整治場址之要件」之意旨可知，只要可資判 斷造成地下水污染物質或位置，即屬污染來源明確，至於 該污染係由何工廠造成等，此與污染來源明確並無關聯， 非公告控制場址之要件。 2、次按，含氯溶劑係「比水重之非水相液體」（下稱DNAPL ）且與水不相混容（immiscible）。DNAPL滲透至地下含 水層後，會在細緻顆粒或較低滲透性地層處，堆積形成一 層薄膜即所謂之DNAPL池。DNAPL池屬於持久性污染源，DN APL池之污染物質受到地下水流動之影響，會部分形成溶 解態，造成溶解態之污染物質隨著地下水流而擴散其污染 範圍。換言之，地下水中之DNAPL池即為地下水之污染來 源，而溶解態之污染則為其污染範圍。就污染整治之角度 而言，若不能掌握造成地下水污染之來源即DNAPL池之物 質與位置等資訊，而在錯誤的位置進行整治，則整治後DN APL池之污染來源仍會持續產生溶解態污染，造成無法完 全整治該區域之地下水污染之問題，此即前揭施行細則第 8條所稱造成地下水污染之物質或位置等資訊，始為地下 水污染來源明確之理由。至於污染物究竟經由何途徑進入 地下水中、經由何人所導致污染等問題，雖對於污染行為 人之認定有重要之價值，然此問題對於污染整治之範圍、 方法之選擇均無影響，故並非判斷是否公告為地下水污染 控制場址所應考量之因素。 3、原處分係公告系爭土地為地下水污染控制場址，及認定原 告為污染土地關係人，並未認定原告為污染行為人，原告 空言指稱被告認定其為污染物之來源，實無所據。且原告 以此為由遽論地下水污染來源尚非明確，顯屬混淆污染行 為人與污染控制場址公告之要件，有違前開最高行政法院 判決意旨，自非可採。 4、原告主張其自88年2月起至100年3月間均未受任何違反環 保法令污染之處分，以及原告自始未曾使用四氯乙烯云云 。惟前開原告主張均係與污染行為人之認定有關，且原處 分並未認定原告為污染行為人；污染行為人之認定與污染 來源明確並無關聯，亦非污染場址公告要件，已如前述。 故原告之主張，實與原處分之合法性無涉。 （五）綜上，系爭土地業經查證確認持續存有地下水污染物濃度 超過管制標準，且其污染來源可據以確認係來自於臺中加 工出口區內，污染來源明確，被告依土污法第12條及公告 作業原則公告系爭土地為地下水污染控制場址，於法無違 等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、前揭事實概要欄所載事實，有系爭土地航照套繪圖（本院卷 一第167頁）、系爭土地檢測結果及原告地下水被動式採樣 檢測數據（訴願卷第8至11頁）、被告原處分（本院卷一第 16 5至166頁）、被告環境保護局102年8月6日函（本院卷一 第168頁）、原告訴願書（訴願卷第79至102頁）、訴願決定 書（本院卷一第6至14頁）、原告起訴狀（同卷第4至5頁） 附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分公 告系爭土地為地下水污染控制場址，是否合法？原告主張系 爭土地於103年3月30日經檢測後其地下水污染物濃度未超過 管制標準，並以備位聲明求為判決自103年3月31日起原處分 及訴願決定均廢棄，是否有理？茲分述如下： 壹、原告先位聲明部分： 一、按土污法第2條第17款及第19款規定：「本法用詞，定義如 下：．．．十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染 來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、 沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者． ．．。十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場 址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管 理人或所有人。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中 央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市 ）為縣（市）政府。」第12條第1項、第2項規定：「各級主 管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證 ，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。 前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下 水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣 （市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下 簡稱控制場址）。」第27條第1項規定：「各級主管機關依 第12條第1項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度 達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣 （市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限 制事項，依第15 條規定採取應變必要措施，並準用第25條 規定辦理。」次按土污法施行細則第8條規定：「本法第12 條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及 資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。 」第10條規定：「各級主管機關依本法第12條第2項．．． 規定公告控制場址．．．時，其公告內容如下：一、污染行 為人姓名或名稱。．．．。前項第1款之污染行為人姓名或 名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記 載。．．．。」 二、再按臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條第1項規定：「 中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地 方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組 織規程為權限劃分。」又臺中市政府100年11月22 日府授環 秘字第10002208961號公告略以：「．．．公告事項：臺中 市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：．．．二 、土壤及地下水污染整治法（除第12條外）及其子法。」 三、又按： （一）最高行政法院101年度判字第1086號判決意旨略以：土污 法第12條第2項公告為「控制場址」者，須具備：「一、 土壤污染或地下水污染來源明確；二、土壤或地下水污染 物濃度達土壤或地下水污染管制標準」二要件。如場址地 下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確 者，直轄市、縣（市）主管機關應依土污法第27條規定辦 理。若污染來源明確，而污染行為人或潛在污染責任人不 明，主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採取適當措 施改善或擬定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以 維護國民健康及生活環境。簡言之，只要具備前揭二要件 ，主管機關即應依規定公告為「土壤、地下水污染控制場 址」，尚不涉及「污染行為人」明確與否之問題。 （二）最高行政法院101年度判字第850號判決意旨略以：「土壤 及地下水污染整治法施行細則第8條之規定，土壤及地下 水污染整治法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指 依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染 之物質或位置等資訊。該細則係依土壤及地下水污染整治 法第56條規定，就『地下水污染來源明確』定義為細節性 或技術性規定，並無不符立法意旨或逾越母法規定，法院 自得予以適用。又上述規定所稱之地下水污染來源明確， 僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、 調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系 爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原 因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程 所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該 等場址應否公告為控制、整治場址之要件。」。 （三）準此可知，只要具備「土壤污染或地下水污染來源明確」 ，及「土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制 標準」二要件，主管機關即應依法公告為「土壤、地下水 污染控制場址」，至於系爭土地之污染行為人是否已查明 ？導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因， 如由何一工廠之何項製程所產生之污染）？均與污染來源 是否明確並無關聯。 （四）原告於系爭土地設廠從事電子零組件之製造業，為系爭土 地之土地使用人，而原告之廠址位置則與訴外人菱生精密 工業股份有限公司（下稱菱生公司）相同且地號同一。菱 生公司所使用之建物樓層為地下一樓至地上二樓，原告則 係使用三樓部分。前經環保署執行上開調查計畫及被告環 保局執行「臺中市潭子區、北屯區及鄰近地區地下水含氯 有機物調查及查證工作計畫」調查工作（下稱被告環保局 調查工作），於101年9月25日、101年10月19日分別派員 前往系爭土地標準監測井（B00154，位於原告溶劑倉庫旁 ）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯檢測值 介於0.321至0.385毫克/公升，即最高為0.385毫克/公升 、四氯乙烯檢測值介於0.0954至0.1000毫克/公升，即最 高為0.100毫克/公升（檢驗期間為101年9月10日至101年9 月25日），而101年10月16日至101年10月20日間樣品經三 氯乙烯檢測值為0.378毫克/公升，四氯乙烯檢測值為0.04 84毫克/公升，被告認定三氯乙烯檢濃度最高值達0.385毫 克/公升，四氯乙烯濃度最高值達0.0954毫克/公升，均超 出第二類地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫 克/公升、四氯乙烯0.05毫克/公升），而該污染物係非自 然環境存在，且系爭土地地下水污染來源明確，而依土污 法第12條第2項規定，以原處分公告系爭土地為地下水污 染控制場址，經被告環保局102年8月6日函檢送該公告影 本予原告，將原告列為污染土地關係人。原告於102年9月 6日提出訴願，亦遭決定駁回等情，除如前述外，並有環 保署102年2月「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫 （第二期）--臺中加工出口區」（下稱環保署臺中加工出 口區調查報告，本院依職權調取本院103年度訴字第74號 卷【第154至191頁】之被告答辯二狀附件影印後附本院卷 ），及環保署102年3月「高污染潛勢工業區污染源調查及 管制計畫（第二期）--期末報告」（下稱環保署期末報告 ，第4-97至4-98頁參照）在卷可稽，應堪認定。 （五）次查： 1、環保署為掌握國內高污染潛勢工業區之土壤及地下水品質 狀況，委託美商傑明公司辦理上開調查計畫（執行期間： 100年9月30日至101年12月31日），並於102年2月作成上 開環保署臺中加工出口區調查報告，及於102年3月作成環 保署期末報告。該環保署期末報告係按全國工業區土壤及 地下水品質管理燈號分級狀況，選擇高雄楠梓加工出口區 及臺中潭子加工出口區等2處屬紅燈之工業區作為調查對 象（該期末報告第Ⅶ頁）。所稱紅燈之工業區，乃表示現 況存在污染且污染已擴散至區外者。又環保署上開調查計 畫，依據現場勘查結果，並綜合考量地理位置、稽查紀錄 、歷年地下水監測調查資料等因子，在臺中潭子加工出口 區部分挑選出共計5家事業進行工廠調查作業，包括原告 、保得士公司、佳能公司、菱真公司及真珠公司。經調查 結果顯示5處工廠之地下水均檢出污染物濃度超過地下水 污染管制標準，其中原告、保得士公司、佳能公司北環新 廠、真珠公司（一、二廠）、菱真公司等5廠之地下水四 氯乙烯及三氯乙烯均超過第2類地下水污染管制標準（該 期末報告第Ⅹ頁）。其中系爭土地（○○○區○區段○○○ ○號），其地下水三氯乙烯最高濃度0.385毫克/公升（地 下水污染管制標準：0.05毫克/公升）、四氯乙烯最高濃 度0.0954毫克/公升（地下水污染管制標準：0.05毫克/公 升）（環保署臺中加工出口區調查報告第173頁）。 2、上開環保署期末報告記載：「．．．4.1.4綜合分析：． ．．二、地下水污染情形：彙整環保署查證、環保局計畫 及加工出口區管理處計畫調查結果，目前潭子加工區附近 地下水主要污染物為三氯乙烯（TCE）和四氯乙烯（PCE） ，污染濃度最高之區域主要位於潭子加工區南側，且區外 南側（地下水流下游）由臺中市環保局所設置之監測井BM W04（潭子國小）及BMW05（潭秀國中）亦有測出超過地下 水污染管制標準之三氯乙烯，．．．環保局99年計畫結論 亦指出，目前潭子區及北屯區所發現之三氯乙烯污染來源 ，其污染團或殘留相污染位置可能位於潭子加工區監測井 MW-1至MW-3所構成之三角區域內；．．．。」等語（環保 署期末報告第4-26頁）。 　3、又環保署臺中加工出口區調查報告中之調查成果報告書（ 10/11、11/11）記載：「六、調查結果總結：．．．2、 保得士公司用地內及周圍地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯 超標情形．．．依工廠現勘結果，保得士曾使用三氯乙烯 進行光學鏡片清洗．．．該廠污水處理廠運作與地下水污 染仍具關聯性。3、亞洲公司用地內地下水皆有三氯乙烯 及四氯乙烯超標情形．．．依工廠現勘結果，亞洲公司曾 使用三氯乙烯及二氯甲烷做為鏡片清洗劑．．．該廠過去 溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯污染應具關聯性。．．． 5、根據本計畫調查結果及被告臺中市政府環境保護局計 畫土壤檢測結果，菱真公司用地地下水有三氯乙烯及四氯 乙烯污染之情形．．．前手事業台灣菱慶曾使用過含氯有 機溶劑．．．。七、後續建議：1、．．．佳能公司北環 新廠西側之北環立體停車場用地，曾作為加工出口區內廠 商之廢溶劑共同暫存用地，依本計畫尺度調查自記式水位 計紀錄所繪製之臺中加工出口區內地下水流向，北側流向 大約為西北向東南，依流向推測，佳能公司北環新廠之地 下水污染可能來自於早期廢溶劑暫存區．．．」等語（臺 中加工出口區成果報告書第164至165頁）。 4、有關臺中加工出口區內廠商使用三氯乙烯及四氯乙烯情形 部分，保得士公司（運作人管制編號：L94A1563）領有二 氯甲烷及三氯乙烯之使用許可，原告（運作人管制編號： L0000000）領有二氯甲烷、三氯乙烯之使用許可；菱真公 司亦領有二氯甲烷之使用許可（運作人管制編號：L00000 00）。又原告於97年至100年皆申報三氯乙烯及二氯甲烷 之運作紀錄，菱真公司（於95年自台灣菱慶股份有限公司 分割新設，於101年12月間變更其公司名稱為台灣菱興電 子材料股份有限公司）之前手使用人台灣菱慶公司（於89 年間設立，95年間歇業）於91年至94年間曾有購買暨使用 二氯甲烷與三氯乙烯之申報紀錄等情，分別有環保署「毒 性化學物質許可管理系統」許可紀錄之查詢結果單、申報 紀錄、土壤及地下水污染整治基金會管理會便簽、環境衛 生及毒物管理處電子公文函復等件附卷可稽（本院卷二第 90至100頁）。 5、又二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯等均可作為電子零組件 與光學製品製造業之清洗溶劑成分，此有國家環境毒物研 究中心網頁資料、環保署「運作中工廠及地下水含氯有機 溶劑污染潛勢調查及查證計畫期末報告」及經濟部工業局 「含氯碳氫化合物：土壤及地下水污染預防及整治技術手 冊」（下稱經濟部工業局整治技術手冊）等在卷可稽（本 院卷二第101至114頁）。再由上開經濟部工業局整治技術 手冊第3頁所載可知：三氯乙烯和四氯乙烯具有互相取代 之功能，故不管在國內外，均常於同一污染場址，同時發 現上開含氯有機污染物（本院卷二第112頁背面、第113頁 背面）。以美國而言，80％以上之污染場址同時存在三氯 乙烯及四氯乙烯污染（本院卷二第107頁）。 6、以我國污染場址實務而言，早有協順、仁武、裕源廠等污 染場址，同時發現有三氯乙烯及四氯乙烯污染之情事（本 院卷二第111頁）。以系爭土地而言，無論原告、保得士 公司、真珠公司或菱真公司等，亦均同時驗出三氯乙烯及 四氯乙烯超過地下水污染管制標準情事（環保署臺中加工 出口區調查報告第173頁），此查證結果與國內外之污染 場址查證實務經驗相符。 7、另依環保署上開「毒性化學物質許可管理系統」資料顯示 ，將二氯甲烷做為洗滌用途之廠商，亦常見同時使用三氯 乙烯作為清潔劑之用（本院卷二第115頁）。 8、由上可知，二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯等均可作為電 子零組件與光學製品製造業之清洗溶劑成分，其等有互相 取代之功能。無論國內外，均常見同一場址同時檢出有三 氯乙烯及四氯乙烯之污染情事，是被告依歷來文獻所載及 污染場址查證實務等，研判四氯乙烯之污染與三氯乙烯之 污染具有關聯性，並無違經驗及論理法則。固然，原告、 保得士公司與菱真公司未有其中四氯乙烯一項之申報紀錄 ，惟此或係因早期相關管制法規尚未健全，無廢溶劑管理 或回收再利用法令，廠商因此未對四氯乙烯之使用進行申 報；又或係廠商所使用之清洗劑因來源不明或品質不佳， 混有一定比例之四氯乙烯，廠商未經申報即予使用，因而 發生實際使用四氯乙烯之結果，皆有可能，故難據以推論 系爭土地所受之四氯乙烯污染係從境外傳輸進入區內。再 者，土污法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，係指 依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染 之物質或位置等資訊，本件固查無特定廠商申報使用四氯 乙烯之資料，致目前無從判定該項污染行為人為何人，但 本件已確認臺中加工出口區內之廠商確實有使用二氯甲烷 及三氯乙烯之情形；且二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯等 均可作為電子零組件與光學製品製造業之清洗溶劑成分， 其等有互相取代之功能，實務上均常見同一場址同時檢出 有三氯乙烯及四氯乙烯污染情事，應可確認系爭污染物確 實來自包括上開廠商使用前揭含氯有機溶劑之結果，自屬 污染來源明確。而無從判定污染行為人為何人，實屬污染 行為人追查問題，尚與污染來源是否明確，及該等場址應 否公告為控制、整治場址之要件有別。上開原告、保得士 公司與菱真公司等未有四氯乙烯之申報紀錄，尚難為有利 原告事實之認定。 （六）至於系爭土地之地下水污染物來源，係來自臺中加工出口 區內，而非區外傳輸部分： 1、依上開環保署期末報告第4章「潭子加工區調查作業」就 「4.2.2地下水污染調查作業」部分之說明，關於臺中加 工出口區地下水流向大致為西北向東南流，環保署為確認 污染物是否有由區外北側流入區內之可能，乃於臺中加工 出口區之東北側設置監測井L00154、北側設置監測井L001 52、西北側設置監測井L00155，調查結果顯示，除東北側 之監測井L00154檢測出0.00175毫克/公升之微量三氯乙烯 外，北側及西北側監測井L00152、L00155均未測出含氯有 機污染物，又西北側監測井L00152係位於系爭場址之上游 ，未測出含氯有機污染物（該期末報告卷第4-26、4-38、 、4-40、4-42頁參照）。 2、又上開環保署臺中加工出口區調查報告亦載明：「六、調 查結果總結：1、依工業區尺度地下水調查，於北、西北 及東北側邊界補充調查監測井L00152、L00155及L00154檢 測結果，僅東北側邊界（臺中加工出口區東側大門附近） 之L00154地下水中檢出微量三氯乙烯，其他監測井皆無檢 驗出含氯有機污染物濃度，顯示臺中加工出口區區外北側 及西北側應無相關污染傳輸至區內；．．．。」（該調查 報告第164頁參照）。 3、雖上開在臺中加工出口區東北側設置之監測井L00154檢測 出0.00175毫克/公升之微量三氯乙烯部分，因該監測井位 於系爭土地之東側，依地下水流方向而言，並不會影響系 爭場址，此有地下水流向圖、監測井位置圖及調查結果圖 可資比對（環保署期末報告第4-39、4-37頁、環保署臺中 加工出口區調查報告第173頁），故系爭污染物亦非由區 外東側傳輸至區內。可見系爭土地之污染物係來自臺中加 工出口區內，而非由區外北側傳輸至區內，其污染來源明 確。原告主張本件污染來源有可能來自臺中加工出口區外 ，地下水污染來源並不明確云云，顯有誤解，不足採取。 （七）復按行政程序法第42條第2項（原告誤載為同條第1項）雖 規定：「勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在 此限。」但土污法第7條第1項至第3項明文規定：「（第1 項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所， 為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提 供有關資料：一、調查土壤、底泥、地下水污染情形及土 壤、底泥、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或 相關污染物採樣及地下水監測井之設置。三、會同農業及 衛生主管機關採集農漁產品樣本。（第2項）前項查證涉 及軍事事務者，應會同當地軍事機關為之。（第3項）對 於前2項查證或命提供資料，不得規避、妨礙或拒絕。」 由上可見，依上開土污法規定，除同條第1項之查證涉及 軍事事務，或採集者為農漁產品樣本，分別須會同當地軍 事機關或農業及衛生主管機關者外，其餘有關調查、採樣 及地下水監測井之設置，土污法之各級主管機關為設置地 下水監測井或進行地下水採樣，均得攜帶證明文件，進入 公私場所，不以會同該場所使用人等在場為必要。準此可 見，土污法第7條第1項為行政程序法第42條第2項之特別 規定，故原告主張本件設置地下水監測井或進行地下水採 樣本，未依行政程序法第42條第2項規定通知或會同原告 為之，依法有違云云，顯有誤解。次依行為時地下水水質 監測井設置規範（環保署91年12月27日環署水字第091009 1877號函修正發布，環保署103年2月25日環署水字第1030 016318號函自103年3月1日起停止適用）第3點第3項第3款 規定：「井址原則參照業主（即環保行政機關）提供之預 定井址設置。」此係因地下水污染潛藏於地底下，非肉眼 明顯可見，在決定地下水監測井址前，須先行瞭解該區地 下水水文狀況以及土地使用狀況，初步研判地下水污染潛 勢。再就評估有污染潛勢之區域，藉由地球物理地電阻法 等方式，自地表上以儀器探測地底下電阻變化狀況，進一 步具體研判高污染潛勢之點位，並規劃於該點位上設置監 測井。以上相關之調查及污染潛勢研判，均屬環保單位之 專業判斷及職權行使範圍，故有關井址之決定亦與原告是 否應在場無涉。又本件環保署採樣日期為101年9月10日， 係對原告廠址周圍之B00154及MW4（B00072）等2口地下水 監測井設置被動式擴散採樣袋，依各監測開篩位置分別規 劃地下水淺層、中層及深層等3深度，至101年9月25日始 收樣。而101年10月16日至20日係就上開B00154及MW4（B0 0072）等2口地下水監測井進行微洗井採樣分析作業（環 保署期末報告第4-97頁參照），故其採樣過程為數日，惟 均自101年9月10日開始。是原主張系爭地下水監測井設置 位置、被告環保局採樣過程未告知原告在場及其採樣日期 並非101年9月10日，均具有重大明顯之瑕疵，違反正當法 律程序原則云云，顯有誤解，不能採取。 （八）由上可知，被告以原處分公告系爭土地為地下水污染控制 場址，揆諸前揭規定及說明，依法核無違誤。原告前揭主 張均非可採，故其訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由 ，應予駁回。 貳、原告備位聲明部分： 1、原告主張其於103年3月31日及103年6月20日委任台旭公司 ，就位在系爭土地上之標準監測井（B00154）進行地下水 檢測，經檢驗結果三氯乙烯檢測值為0.0103毫克/公升、 四氯乙烯檢測值為0.0138毫克/公升（103年3月31日檢測 部分），而於103年6月20日該地下水樣品，經檢驗結果三 氯乙烯檢測值為0.0475毫克/公升、四氯乙烯檢測值為0.0 356毫克/公升，均低於地下水污染管制標準第4條所訂之 管制標準值（第二類地下水污染管制標準三氯乙烯、四氯 乙烯上限為0.05毫克/公升），並提出台旭公司地下水樣 品檢驗報告2紙為證（本院卷二第133-148頁、第149-165 頁）。 2、然查，所謂污染控制場址，係指土壤污染或地下水污染來 源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、 沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者 ，為前揭土污法第2條第17款所明定。顯見該污染物因經 沖刷、流布、沉積、引灌而存留在土壤或地下水中，經檢 驗後可以發現，故與水之物理作用有密切關係。亦即，在 雨季期間，遭受污染之土壤或地下水較易檢出污染物；反 之，非雨季期間，則較不易檢出污染物，此較符合一般經 驗法則及論理法則。原告該採樣時間為103年3月31日及10 3年6月20日，並非豐水期，依一般經驗法則及論理法則， 本較不易檢出污染物。又依本件監測井MW1（B00069）、 MW2（B00070）之檢測資料皆顯示，三氯乙烯與四氯乙烯 於8月及10月等豐水期之檢測數值均遠高於1月（枯水期） 之檢測數值，縱豐水期初始之5月檢測數值，亦多遠高於1 月（枯水期）之檢測數值等節，有上開環保署期末報告「 表4.1.3-3被告環保局101年度調查計畫潭子加工區內地下 水檢測摘要」在卷（該期末報告第4-17頁）可稽，可知污 染物之檢驗數值確實隨枯豐水期呈現數值上之影響與趨勢 。 3、次查，原告所提出之2份台旭公司檢驗報告均未載明其採 樣深度，與環保署之檢測資料欠缺比較基礎。再由原告所 提出之檢驗報告可知，監測井B00154於6月所驗得之污染 物濃度為3月份驗得濃度之3倍以上（本院卷二第135、151 頁參照），益證系爭土地地下水污染物濃度確隨豐水期之 水位變化，而呈現高度提升之趨勢。況且，系爭土地經環 保署於101年9月10日至9月25日、101年10月16日至10月20 日期間分別派員前往系爭土地標準監測井（B00154）進行 地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯濃度為0.321 毫克/公升至0.385毫克/公升、四氯乙烯最高為0.0954毫 克/公升至0.1000毫克/公升（101年9月10日至25日期間部 分）、而101年10月16日至20日部分三氯乙烯濃度為0.378 毫克/公升、四氯乙烯為0.0484毫克/公升，均超出地下水 污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯 乙烯0.05毫克/公升），且經證實該污染物非自然環境存 在，亦非臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形，而 係來自於臺中加工出口區內，已如前述，即表示系爭土地 確實遭受污染，並非單一次檢測結果未超過管制標準，即 得推論系爭土地並遭受污染。又依歷來查證，系爭土地地 下水污染物濃度每季均有驗得，且所驗得之濃度以9月及1 0月為最高，此亦有潭子加工區內地下水檢測摘要在卷可 稽（該期末報告第4-18至4-19頁）。故依歷年來查證研判 後於101年9月及10月連續採樣，確認系爭土地地下水確實 持續遭受污染之情事，再地下水污染物濃度本會因豐枯水 期等因素而有變化。另依過往檢測資料所示，系爭土地之 地下水，於枯水季時（11至4月）污染物測值較豐水季時 為低，亦有環保署期末報告第4章潭子加工區調查作業4.1 .4綜整分析部分在卷（同卷第4-26頁）可按。相較於原告 於枯水季所檢測之數值，環保署於豐水季（101年9月及10 月各乙次）所檢測之結果，自較能正確反應系爭場址地下 水污染之情況。是原告主張其103年3月及6月監測井檢驗 水質未超過管制標準云云，亦難為有利於原告之認定。故 其備位聲明請求本院判決訴願決定及原處分自103年3月31 日起均廢棄，亦無理由，應予駁回。 參、綜上所述，原告主張均無可採。其先位聲明主張撤銷訴願決 定及原處分部分，因被告查明系爭土地地下水污染來源明確 ，且其樣品經檢測結果三氯乙烯及四氯乙烯濃度均超出地下 水污染管制標準所定限值，乃以原處分公告系爭土地為地下 水污控制場址，經核並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不 合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回 。另備位聲明部分，因原告所提出之2份台旭公司檢驗報告 ，係於枯水期實施測量，難以客觀顯示系爭土地之地下水污 染物濃度，故其訴請本院判決訴願決定及原處分自103年3月 31日起均廢棄，亦無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確 ，故原告請求被告提出103年4月9日及10日委託美商傑明公 司至系爭場址採取地下水之檢測報告（本院卷一第472頁參 照），因本件原處分係於102年8月間公告，兩者並無關連， 故不令被告提出；另被告於100年間並未對原告進行放流水 中檢驗三氯乙烯（本院卷一第491頁參照），故亦不命被告 提出此部分之資料（同卷第475頁）；另兩造其餘攻擊防禦 方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此 敘明。 肆、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　9　　 月　　17　　日 臺中高等行政法院第二庭 審判長法官　王　德 麟 法 官　蔡 紹 良 法 官　詹 日 賢 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　9　　 月　　17　　日 　 書記官　詹 靜 宜