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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年度訴字第131號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年3月4日辯論終結 原　　　告　社團法人台灣環境保護聯盟 代　表　人　劉俊秀 原　　　告　財團法人淨竹文教基金會 代　表　人　林聖崇 共　　　同 訴訟代理人　林三加　律師 被　　　告　苗栗縣政府 代　表　人　徐耀昌 訴訟代理人　饒斯棋　律師 參　加　人　福祿壽園區股份有限公司 代　表　人　林睿紳 訴訟代理人　李添興　律師 上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判 決如下︰ 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項： ㈠本件訴訟繫屬中，被告與原告社團法人台灣環境保護聯盟之 代表人已分別變更為徐耀昌與劉俊秀，均據其具狀聲明承受 訴訟（見本院卷一第374頁及卷二第517頁），經核無不合， 應予准許。 ㈡按行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別規定 ：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「 （第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞 辯論者，視為同意變更或追加。」「（第3項第2款）有下列 情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標 的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」準此以論，原 告於訴狀送達後，原則上不得變更或追加其訴，但如經被告 同意或所為訴之變更或追加係基於同一事實基礎，對於他造 防禦不甚妨礙，且法院得利用原訴訟程序予以審判者，當應 准許之，方符訴訟經濟原則。本件原告自委任律師為訴訟代 理人起訴時起，因所主張之實體法上請求權基礎與其提出之 書證資料未盡一致，屢經本院闡明後，迄言詞辯論期日止， 迭據其變更及追加訴之聲明如次：1.民國103年3月20日起訴 時狀載：⑴被告應就99年4月6日府環綜字第0997800530號公 告（下稱前處分一）「苗栗縣後龍鎮福祿壽殯葬園區興建營 運計畫BOO（興建-擁有-營運）案」（下稱系爭開發案）有 條件通過環境影響評估之審查結論，作成撤銷處分，並就系 爭開發案進行第二階段環境影響評估；⑵被告應就101年3月 3日府商產字第1010040423號函（下稱前處分二）所准予系 爭開發案之行政處分，作成撤銷處分（見本院卷一第4頁） 。2.103年8月7日狀載：⑴被告應就前處分一作成撤銷處分 ，並就系爭開發案作成應進入第二階段環境影響評估程序之 行政處分；⑵被告應就前處分二作成撤銷處分（見本院卷二 第384頁正反面）。3.104年2月24日狀載：⑴被告應就前處 分一作成撤銷處分；⑵被告應就系爭開發案作成應重新進行 環境影響評估審查程序之行政處分；⑶被告應就前處分二作 成撤銷處分（見本院卷二第525頁正反面）。4.最後一次即1 04年3月4日狀載：⑴被告應就被告103年2月27日府環綜字第 1030008476號函（下稱原處分一）及被告103年2月27日府環 綜字第1030008477號函（下稱原處分二）作成撤銷處分；⑵ 被告應就系爭開發案作成重開環境影響評估審查程序之行政 處分；⑶被告應就前處分一作成撤銷處分；⑷被告應就前處 分二作成撤銷處分（見本院卷二第651頁正反面）。經核原 告最終變更及追加後之訴之聲明仍係本於相同之基礎事實， 對被告之訴訟防禦無甚妨礙，復經被告為本案言詞辯論，按 諸前開說明，其訴之聲明之追加與變更，於程序上並無不合 ，自應予以准許。 ㈢復按當事人之聲明或陳述有不明瞭或不完足之情形者，依行 政訴訟法第125條第3項規定，審判長固應予以闡明，令其敘 明或補充之。惟基於當事人處分權主義及法院不干涉主義， 當事人經法院闡明後，已確定其訴之聲明及其主張之請求權 基礎者，行政法院即應尊重其自主決定，本於其最終之訴之 聲明及主張之事實理由為裁判，此稽之行政訴訟法第218條 準用民事訴訟法第388條規定可明。否則，即悖離上開規定 之旨趣，有違法院應具備之超然與中立地位。又法院行使闡 明權係促使原告得有效利用訴訟以達到救濟其權益之目的， 故須依原告之訴所具足之條件觀之，有獲致實體勝訴判決之 可能者，法院始有於同一事實基礎範圍予以闡明之實益，不 然徒具闡明之形式意義，未見其實質效果，反而增添程序上 無謂之勞費。是當事人經法院闡明後，已陳明其訴之聲明及 所主張之請求權基礎者，法院即應據以裁判。查本件原告已 據原告委任律師為訴訟代理人於本院言詞辯論期日確定其最 後之訴之聲明如上述，並陳述所主張之實體法上請求權基礎 包括環境影響評估法第23條及行政程序法第128條在卷（見 本院卷二第649頁）。本院自應以上開原告最終確定之訴之 聲明及請求權基礎為範疇予以審判。 二、事實概要： ㈠本件參加人即開發單位福祿壽園區股份有限公司（原名稱為 「全安泰事業股份有限公司」，下稱參加人）為實施系爭開 發案件，乃檢具「苗栗縣福祿壽殯葬園區興建營運計畫BOO （興建－擁有－營運）申請案環境影響說明書」等相關書件 ，向目的事業主管機關申請環境影響評估，經被告所屬環境 保護局（下稱被告環保局）審查符合開發行為環境影響評估 作業準則第4條等相關規定之程序要件後，旋即由被告環境 影響評估委員及專家學者等10人擔任本件申請案件之專案小 組成員，並邀集相關機關代表列席與會，經於97年12月3日 、98年9月18日及98年12月28日召開3次初審會議達成初審結 論略以：「本案建議有條件通過環境影響評估審查」，由參 加人依專案小組委員、專家學者及相關機關所提意見補正， 先經專案小組委員、專家學者書面審查予以確認，再提交被 告環境影響評估審查委員會討論，參加人隨即依初審會議結 論意見檢送補正資料，經專案小組委員、專家學者及相關機 關書面確認後，於99年3月29日提報被告環境影響評估審查 委員會開會審查決議：本案有條件通過環境影響評估審查。 被告乃於99年4月6日依據環境影響評估法第7條第2項規定以 前處分一有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論，完 成法定環境影響評估審查程序確定在案。其後，參加人即分 別於101年2月24日及同年月29日向被告提出相關開發申請書 暨開發計畫書圖等書件，申請核准系爭開發案，經審認符合 區域計畫法第15條之1、區域計畫法施行細則第16條之4及非 都市土地使用管制規則第14條等規定，乃以前處分二准予開 發確定在案。 ㈡嗣原告2人皆本於公益團體之地位，由原告社團法人台灣環 境保護聯盟與原告財團法人淨竹文教基金會分別以102年12 月26日（102）環盟總字第102034號公民告知函與102年12月 26日2013淨字12261號公民告知函通知被告皆略謂：被告明 知系爭開發案基地為珍貴稀有保育類野生動物石虎之重要棲 息地，卻刻意隱瞞，而作成前處分一、二准予參加人所請， 爰依環境影響評估法第23條及行政程序法第128條規定，申 請被告應重啟系爭開發案之環境影響評估審查程序，以評估 該開發案之進行對保育類野生動物石虎之不利影響，並作成 撤銷前處分一及前處分二之處分等意旨。經被告各以原處分 一及原處分二否准所請，原告2人收受後，未經訴願程序， 即逕行共同提起本件行政訴訟。 三、本件原告起訴主張略以： ㈠關於本件公民訴訟程序： 1.最高行政法院102年度裁字第1796號裁定明示：「依本院 所見，當環評開發許可事件，涉及廣大區域內之眾多公益 及私益，其調整手段也有多樣性，要視各種不同受害利益 及程度來決定其對應手段。如果利益侵犯可能性，可以借 由提高許可條件之一部而防範，當然不需將整個環評許可 處分全部撤銷。但如果利益侵犯之防止，一定要將整個環 評許可處分全部撤銷，則其選擇之救濟手段當然也可能是 環評許可處分程序之再開（進而達成撤銷環評許可處分之 終局目的），所以原裁定以上『行政程序再開請求與環評 法第23條第9項規定請求，在行政訴訟中有互斥關係』之 意見，即非妥適。」等語，即明確認為行政程序法第128 條第1項亦屬環境影響評估法第23條第9項所規定之主管機 關疏於執行之職務依據。從而，觀諸環境影響評估法第23 條規定及最高行政法院裁定意旨，環境影響評估開發許可 之手段具有多樣性，環境影響評估主管機關依法應予執行 之職務依據，殊不以環境影響評估法或其授權命令為限； 如環境影響評估主管機關依據行政程序法第128條第1項之 規定負有應執行之職務義務卻怠於執行，致使環境有遭受 破壞之風險，公益團體亦得於環境影響評估法第23條第8 項規定踐行公民告知程序，倘環境影響評估主管機關仍疏 於依行政程序法第128條第1項辦理者，公益團體即得依環 境影響評估法第23條第9項之規定向行政法院提起公民訴 訟，請求環境影響評估許可處分程序之再開，進而達成撤 銷環境影響評估許可處分之終局目的。 2.原告依據環境影響評估法第23條第9項規定提起本件訴訟 ，按該條之立法規範意旨，屬訴願法第1條但書規定毋庸 踐行訴願程序者。又立法院於91年12月17日修正環境影響 評估法第23條規定，增訂公民訴訟條款，使一般民眾及相 關團體監督行政機關，以確保行政法規之適正運作，維護 公益。復按最高行政法院102年度判字第782號判決謂：「 環境影響評估法第23條第8項、第9項……規定，賦予受害 人民或公益團體對於主管機關疏於執行環境影響評估法或 依該法授權訂定之相關命令時，於踐行同條第8項之書面 告知程序後，得直接提起行政訴訟，請求判令主管機關為 其所怠於執行之職務行為。」高雄高等行政法院99年度訴 更一字第8號判決謂：「環境影響評估法第23條第8項係規 定人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行 職務之行為，『直接』向行政法院提起訴訟，請求判令其 執行。法條文字既係『直接』向行政法院提起訴訟，故訴 訟種類係應提起課予義務訴訟者，即屬訴願法第1條第1項 但書規定：『但法律另有規定者，從其規定。』之免經訴 願程序。」據此，公益團體若按環境影響評估法第23條第 8項規定踐行公民告知訴訟後，毋庸訴願程序，即可直接 向行政法院提起訴訟，應無疑義。 3.學理上提及：「環評公民訴訟之提起，若須以課予義務訴 訟之方式為之，即屬『不經訴願程序即得提起第5條第1項 之訴訟』之例，而有行政訴訟法第106條第4項規定之適用 。其中所稱『應作為期間屆滿』，係指『主管機關於書面 告知送達之日起屆滿60日。』」之意。原告於102年12月 24日依據環境影響評估法第23條第8項之規定，以公民告 知函之方式，函告被告應依行政程序法第128條規定重新 進行系爭開發案之環境影響評估審查程序。嗣被告於103 年2月27日函覆原告拒絕前揭重開環境影響評估程序之申 請，原告於103年3月18日提起本件公民訴訟。按環境影響 評估法第23條第8條之立法規範意旨在於監督行政機關， 且該規定要求應踐行之公民書面告知程序，即給予行政機 關自我審查之機會，與訴願程序具有等同功能。故依上開 法院判決及學說之見解，本件原告為公益團體，依據環境 影響評估法第23條第8項以及行政程序法第128條規定直接 提起本件課予義務訴訟，當屬適法。 4.依最高行政法院103年度判字第233號判決謂：「行政程序 法第128條第1項第1款所謂行政處分所根據之事實或法律 關係變更，指當事人所爭議者係原為合法之行政處分，於 作成之後，事實或法律狀況產生有利於己之改變；第2款 所謂新證據，指行政處分作成時已存在但為當時所不知或 未援用者，該新證據證明原行政處分所根據者係不正確之 事實，係自始違法之行政處分。」被告就系爭開發案於99 年4月6日之環境影響評估審查過程中，刻意隱瞞於該處分 作成當時已存在系爭開發地為石虎重要棲息地之事實，作 成有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論公告。該 事實係屬環境影響評估法第8條及環境影響評估法施行細 則第19條第3款所稱：「對保育類或珍貴稀有動植物之棲 息生存，有顯著不利之影響者」，應進入第二階段環境影 響評估之重要事項。故，系爭環境影響評估處分之決定係 根據不正確之事實，屬自始違法應予撤銷之行政處分。原 告提起本件訴訟符合行政程序法第128條第2款規定之要件 ，應無疑義。退步言之，縱認依被告所陳稱其無存在刻意 隱瞞本件開發案為石虎棲息地等語云云。惟，系爭開發地 為石虎重要棲息地之事實，應屬有利於原告維護系爭開發 案合於環境影響評估法進行環境影響評估制度審查之旨， 故原告本件訴訟亦符合行政程序法第128條第1項第1款規 定之申請行政程序重新進行之要件，亦屬無疑。 ㈡由於系爭開發案之環境影響評估審查過程並未提供後龍地區 居民之民眾參與，系爭開發案基地附近之居民至系爭開發案 於101年4月23日舉行施工說明會時，始知悉系爭開發案即將 施工，導致當地居民群起反對而組成自救會進行抗爭。立法 委員高志鵬國會辦公室於102年1月3日發函檢送「新竹、苗 栗之淺山地區小型食肉目動物之現況及保育研究」（下稱「 淺山動物研究案」）光碟資料予自救會，經原告審閱「淺山 動物研究案」相關資料後發現：「淺山動物研究案」自94年 9月開始進行之後，林務局均有發函請被告參加相關審查會 議。被告於95年9月8日即指派羅大為出席「淺山動物研究案 」之期末簡報審查會議，以及於96年3月30日指派黃金山代 表出席該研究案之期中報告審查會議。林務局亦分別於96年 10月12日將該研究案期末報告書寄予被告；於98年1月8日將 期末報告寄予被告；98年5月12日將該研究案報告成果寄予 被告。「淺山動物研究案」期末報告（2/3）明確指出：「 由於當地民眾對石虎的認知程度和目擊人數頗高，而自動相 機拍攝到石虎的比例也不低，顯示苗栗淺山地區，尤其後龍 、西湖、烏眉等草─林地形丘陵地區應是對石虎較佳的棲息 環境」；期末報告（3/3）亦有：「……針對族群劇縮的物 種（尤其保育類，如石虎、麝香貓），應積極研究並結合三 義火炎山自然保留區，建立合適的生態走廊，增加小族群基 因交流之機會。……根據本研究的結果顯示，後龍溪以南的 各個小樣區，包括後龍、西湖、烏眉、銅鑼、甚至往南的通 霄、苑裡和三義地區，為食肉目野生動物的熱點，且石虎族 群密度較高，並有相連的林地，建議○○○區○○○○○道 建立為優先考量」。依上開「淺山動物研究案」光碟資料所 示，被告長期參與該研究案，被告顯係刻意隱匿系爭開發案 基地為石虎重要棲息範圍之事實，致使系爭開發案環境影響 評估審查未評估對石虎之不利影響。故原告經審閱「淺山動 物研究案」，發現上開被告隱匿重要資訊之新事實後，自得 依行政程序法第128條第1項之規定，請求被告撤銷系爭開發 案之環境影響評估審查結論，並進行第二階段環境影響評估 程序。 ㈢監察院就被告辦理系爭開發案之調查報告（派查字號：0000 000000）即以：「農委會林務局（下稱林務局）於94年起即 委託屏科大（裴家騏教授）辦理『新竹、苗栗之淺山地區小 型食肉目動物之現況與保育研究』計畫，……。根據該研究 於後龍地區之調查資料顯示，在台1線、台6線及濱海公路所 包圍約17平方公里之範圍內（註：本案即位在此範圍內）， 因具備較完整的林地面積，於計畫執行期間所架設的5樣點 中，共有29次石虎拍攝紀錄,並約略推估該區域可承載之石 虎族群約5-7隻。林務局並以98年5月12日林保字第U9817UU5 89號函縣府，檢送該研究成果報告書。……另縣府於98年5 月收到『新竹、苗栗之淺山地區小型食肉目動物之現況與保 育研究』成果報告書後，專案小組尚於98年9月及12月召開 二次初審會議，該府亦未將該成果報告書提供專案小組初審 會議參考，致本案對於保育類哺乳類動物調查不夠完備，恐 影響石虎棲地環境，……縣府均有疏失」等語，足見被告確 實於辦理系爭開發案之環境影響評估審查程序時，即已知悉 系爭開發案基地確屬瀕臨絕種之保育類野生動物石虎之重要 棲息範圍。被告竟隱匿系爭開發案基地為石虎重要棲息範圍 之事實，遽作成系爭開發案附條件通過第一階段環境影響評 估審查程序之結論，致使環境影響評估審查過程中全然未評 估系爭開發案對石虎之影響。故原告於知悉被告隱匿系爭開 發案基地為石虎重要棲息範圍之事實後，按前開最高行政法 院102年度裁字第1796號裁定意旨，自得依行政程序法第128 條第1項及環境影響評估法第23條第8項之規定，請求被告撤 銷系爭開發案之環境影響評估審查結論，並進行第二階段環 境影響評估程序。 ㈣系爭開發案依法應行環境影響評估之細目及範圍如下： 1.環境影響評估法第5條第2項規定：「前項開發行為應實施 環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業 準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1 年內定之，送立法院備查。」中央主管機關行政院環保署 即依據環境影響評估法第5條第2項規定授權，分別制定「 開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」以及 「開發行為環境影響評估作業準則」，分別涉及認定應實 施環境影響評估之開發行為，以及環境影響說明書或環境 影響評估報告書之製作之細目及範圍等事項。又依開發行 為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第4條第1項規 定：「園區之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響 評估：……二、位於野生動物保護區或野生動物重要棲息 環境。……九、位於山坡地、國家風景區或台灣沿海地區 自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累 積開發面積1公頃以上。……十二、位於非都市土地，申 請開發或累積開發面積10公頃以上。」故系爭開發案依法 應實施環境影響評估。 2.環境影響評估法第6條規定：「開發行為依前條規定應實 施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評 估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影 響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開 發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、 住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評 估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開 發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可 能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行 為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。 九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行 為對環境不良影響對策摘要表。」 3.開發行為環境影響評估作業準則第6條規定：「說明書及 評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審 查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審 查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（ 附件五）規定辦理。開發單位應依第5條之1第3項範疇界 定結果、附件三及附件五編製說明書。」 4.是以，本件開發單位參加人提出之環境影響說明書應記載 事項及審查要件，依據開發行為環境影響評估作業準則（ 附件三）規定：「六、開發行為可能影響之各種相關計畫 及環境現況」部分，環境影響評估審查委員所應審查具體 個別事項，以及調查項目依「附表六開發行為環境現況調 查表」之細目，其中，「生態」之部分包含陸域及水域之 保育種及珍貴稀有種之調查。準此，系爭開發案基地位於 石虎之重要棲息範圍之內，石虎乃林務局所公布之「野生 類保育動物名錄」所列之「瀕臨絕種野生動物」，環境影 響評估審查委員依法應審查開發單位是否依據「動物生態 評估技術規範」，確切辦理系爭開發案是否確實對於石虎 有不良影響。 ㈤系爭開發案基地係保育類野生動物石虎之重要棲息地範圍， 系爭開發案環境影響說明書卻全未評估系爭開發案對石虎之 影響，顯然違反環境影響評估法施行細則第28條第1項及「 動物生態評估技術規範」之規定： 1.前揭「淺山動物研究案」期末報告（2/3）及期末報告（3 /2）均明確指出系爭開發案基地所在之後龍地區為石虎密 度較高、頻繁活動之區域；屏東科技大學生物資源研究所 陳美汀研究員更明確指出：「在苗栗各地區的族群中，後 龍地區石虎的族群面臨的問題最為嚴峻。根據在後龍地區 的調查資料顯示，台1線、台6線和濱海公路所切割的地區 ，面積約17平方公里（1,700公頃），是苗栗石虎出現頻 度最高的地區。……又由於119縣道穿過中央，兩側多為 農墾地，不利石虎橫越，因此，僅有119縣道以東的小區 域可提供石虎棲息的環境。……因此，維護此區域內的林 地面積與完整性，是維繫此區域內石虎個體生存的當務之 急。此外，為避免此族群因近親交配導致基因劣化，也應 儘速評估並建立，提供聯繫此族群與相鄰族群的個體和基 因交流的生態廊道。也因此，此區域內的任何破壞自然棲 地的開發都應避免；也因此，目前正在施工的殯葬園區開 發應立即停工。」 2.行政院農業委員會特有生物中心（下稱特生中心）於101 年7月10日函告環保署：「（系爭開發案）基地及周遭範 圍確實有保育類野生動物石虎」等語；以及林務局於101 年8月15日亦函告環保署：「苗栗縣環境保護局係屬環境 影評估法之地方主管機關，且曾數度函請相關研究單位提 供貴轄石虎分布資料，既已知悉旨揭開發場址為保育類野 生動物石虎之棲息環境，為預防及減輕開發行為對於該物 種及環境造成不良影響，建請貴署督促苗栗縣環境保護局 做適當之處理。」等語，均足見系爭開發案基地確屬石虎 之重要棲息範圍，洵屬無疑。 3.按環境影響評估法施行細則第28條第1項規定：「開發單 位依本法第7條、第13條及第18條提出環境影響說明書、 評估書及環境影響調查報告書時，應提供包含預測與可行 方案之完整資料。」動物生態評估技術規範第4點規定： 「動物生態評估作業步驟、內容、方法，依下列規定辦理 ：……（二）動物生態背景調查，包括陸域動物調查、水 域動物調查，其調查時間、次數、方法及分析、統計等參 考附件一辦理」同技術規範之「附件一」：「調查期間除 收集與開發地點相關的生態文獻外，應有實地調查或採樣 ，其內容應包含調查區域的環境概述、調查日期與時間、 樣點之設立與描述、調查方法與努力量、使用的統計方法 、調查結果與討論」可知開發單位於製作環境影響說明書 時，就開發案所可能影響的範圍負有積極蒐集相關研究資 料文獻之義務，俾能使環境影響評估審查結論基於充分完 全之資訊所作成，而有效達成環境影響評估法風險預防之 目的。 4.上開諸多研究文獻指明系爭開發案基地係石虎之重要棲息 地，其中「淺山動物研究案」亦經委託研究機關林務局透 過其網站公布，且石虎在系爭開發案基地及其鄰近區域頻 繁活動，為當地居民共見周知，惟依系爭開發案環境影響 說明書之陸域生態調查結果所載，並未評估系爭開發案對 於石虎之影響，系爭開發案環境影響評估審查委員李培芬 於系爭開發案於97年12月3日環境影響評估初審會議時， 即質疑系爭開發案之環境影響說明書並未依動物生態評估 技術規範製作，嗣於98年9月18日進行第2次環境影響評估 初審會議時，李培芬委員更明確表示系爭開發案之環境影 響說明書之製作，與動物生態評估技術規範不符合。顯見 系爭開發案環境影響說明書之生態評估部分未依照上開環 境影響評估法施行細則第28條第1項及動物生態評估技術 規範之規定辦理。 ㈥系爭開發案之進行對於保育類野生動物石虎之棲息與生存顯 有不利之影響，被告竟違反環境影響評估法第8條及其施行 細則第19條，遽作成有條件通過第一階段之環境影響評估審 查結論；被告自應依行政程序法第128條第1項，撤銷系爭開 發案之環境影響評估審查結論，並進行第二階段環境影響評 估審查程序： 1.依環境影響評估法第8條及其施行細則第19條之規定，只 要具備環境影響評估法施行細則第19條各款情況之一，環 境影響評估主管機關即應依環境影響評估法第8條進行第 二階段之環境影響評估。石虎乃林務局所公布之「野生類 保育動物名錄」所列之「瀕零絕種野生動物」，系爭開發 案基地位於石虎之重要棲息範圍之內，系爭開發案之進行 自屬「對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不 利之影響」。被告遽以有條件通過第一階段環境影響評估 之審查結論，規避環境影響評估法第8條應實施第二階段 環境影響評估程序之規定，已嚴重危及石虎之生存與棲息 。被告自應將系爭開發案之環境影響評估審查予以撤銷， 並進行第二階段之環境影響評估審查，始屬適法。 2.最高行政法院100年度判字第1040號判決亦明確指出：「 環境影響評估法第8條既是規定『前條審查結論認為對環 境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評 估』，而非『前條審查結論認為對環境有重大影響，應繼 續進行第二階段環境影響評估』，且環境影響評估法施行 細則第19條就環評法第8條所稱『對環境有重大影響』有 例示規定，故只要有環境影響評估法施行細則第19條例示 規定之情形之一『之虞』，即為環境影響評估法第8條規 定之『對環境有重大影響之虞』」，應繼續進行第二階段 環評。」 3.系爭開發案環境影響說明書專案小組現勘暨初審會議紀錄 之結論載列8大事項要求開發單位必須補充修正，尤其是 第6點特別強調開發單位必須：「要求補充生態保育、綠 美化之具體作法。」，且如前所述，環境影響評估審查委 員會之李培芬委員在環境影響評估初審會議時，即質疑系 爭開發案之環境影響說明書並未依「動物生態評估技術規 範」製作之情。嗣系爭開發案於98年9月18日進行第2次環 境影響評估初審會議之審查結論亦載列七大事項，要求開 發單位應行補充、修正，再次於結論之第5點強調：「請 補充生態調查」；李培芬委員於當次會議則更明確表示系 爭開發案之環境影響說明書之製作，與動物生態評估技術 規範不符合之情事。環境影響評估結論所指出事項明確為 環境影響評估法施行細則第19條第3款規定之對保育類或 珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者，係屬 環境影響評估法第8條第1項所稱對於環境有重大影響之虞 之情況，依法應進入第二階段之環境影響評估審查。 4.立法院田秋堇及吳宜臻委員就本案涉及環境影響評估違法 之爭議亦曾表示：「本案開發基地恰為石虎之棲息地，本 案開發自將嚴重影響石虎之棲息生存，顯已構成『對環境 有重大影響之虞』之要件，依法應進行第二階段環評，始 屬適法。」，因此責成環保署應依環境影響評估法第8條 、地方制度法第75條第4項及行政程序法第117條之規定撤 銷系爭開發案之環境影響評估審查結論。環保署因此函請 被告審酌行政程序法之規定，重新進行系爭開發案之環境 影響評估審查程序，足見環保署亦認系爭開發案有影響石 虎之生存棲息之虞。 5.就此，林務局即明確函告環保署：「苗栗縣環境保護局係 屬環境影評估法之地方主管機關，且曾數度函請相關研究 單位提供貴轄石虎分布資料，既已知悉旨揭開發場址為保 育類野生動物石虎之棲息環境，為預防及減輕開發行為對 於該物種及環境造成不良影響，建請貴署督促苗栗縣環境 保護局做適當之處理。」 6.因此，系爭開發案之進行確實對石虎之棲息生存顯有不利 之影響，依前開環境影響評估法第8條及其施行細則第19 條之規定，自應進行第二階段之環境影響評估審查程序。 被告就系爭開發案遽作成有條件通過第一階段審查程序之 結論，規避依法應進行之第二階段環境影響評估，系爭開 發案之環境影響評估審查結論自屬違法而應予撤銷，以重 新評估系爭開發案對石虎之影響。 7.被告於102年3月21日就系爭開發案依環境影響評估法第18 條之規定，辦理「環境影響調查報告書及因應對策」專案 小組現勘暨初審會議，依照該次現勘暨初審會議紀錄，專 案小組委員林良恭教授之審查意見即認為：「由於石虎動 物之保育相當重要，台灣野生貓科動物雲豹已滅絕，石虎 岌岌可危。建議保育類動物應抽離與環境因子進行一起審 查，應該單獨召開專家群與現場更仔細探勘行程及公聽會 較妥。」 8.環境影響評估法第12條第1項規定：「目的事業主管機關 收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員 、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民， 進行現場勘察並舉行公聽會，於30日內作成紀錄，送交主 管機關。」是依現行環境影響評估法之規定，惟有開發案 進行第二階段環境影響評估程序之際，始有透過較為謹慎 之公聽會方式評估該開發案對環境之影響的可能。 9.系爭開發案加劇保育類野生動物石虎之絕種危機，業經諸 多專家所指明，本件環境影響評估審查程序竟漏未評估對 石虎之不利影響，顯有判斷之瑕疵： ⑴依2014年4月28日蘋果日報「石虎悲歌過馬路慘死半年3 起」報導即指出：「臺灣僅存貓科石虎僅500隻，苗縣 府今早獲報，在台61線西濱快速公路後龍好望角路段， 有隻石虎慘遭車輛撞斃，距備受爭議的殯葬園區約兩公 里，為石虎出沒熱區。……屏東科技大學野生動物保育 所教授裴家騏表示，因生存環境遭各項道路系統切割， 石虎生態受到地形侷限影響，族群逐漸消失……從5年 前開始調查發現，後龍殯葬園區一帶丘陵地的石虎族群 ，至今已嚴重減少高達九成，消失速度相當令人憂心。 」裴教授即以「四處亂竄」來形容近幾年來石虎的遷徙 ，棲息地破碎化導致目前東臺灣、南臺灣已無石虎蹤影 ，故認為已瀕臨絕種的石虎每一隻都很重要。 ⑵苗栗自然生態協會理事長郭榮信亦指出：「苗栗這幾年 大興土木，石虎棲地開發面積已達5百公頃，目前正在 審查的還有95公頃，光是後龍殯葬園區整地工程，就讓 石虎棲息地度降至原先的1/10。」 ⑶2014年4月17日三立新聞「最後一塊棲息地遭破壞珍貴 石虎瀕絕」報導亦指出：「全臺灣不到500隻的石虎， 當中有6成分佈在苗栗，但苗栗縣正推動的三大開發案 ，包括三義台13線外環道、後龍殯葬園區、裕隆二廠擴 建案，都在石虎出沒密集區，臺灣僅有兩種野生貓科動 物，雲豹已經只剩標本，石虎恐怕也將步上後塵，為了 興建殯葬園區，拉石虎滅族陪葬……。」行政院農委會 特生中心研究員林育秀於該報導中亦謂：「苗栗山區一 座『殯葬園區』的開發才真正有可能將殘存的石虎族群 趕盡殺絕，……此開發案其實就是一個棲地的破壞。」 ⑷美國維吉尼亞理工學院野生動物系姜博仁博士認為政府 應認真檢討各種開發的必要性，嘉義大學森林暨自然資 源學系劉建男助理教授亦呼籲：政府應避免浮濫開發， 開發工程確實做好環境影響評估，始足以確保石虎族群 的數量。 10.環保署於103年4月16日之環境影響評估審查委員會第259 次會議，就「台13線三義外環道新闢工程環境影響說明書 環境現況差異分析及對策檢討報告」暨「台13線三義外環 道新闢工程環境影響說明書環境影響差異分析報告暨審查 結論變更」之議案，即決議：「本案退回專案小組再審。 請開發單位（交通部公路總局第二區養護工程處及苗栗縣 政府）參考委員、專家、學者、相關機關、民眾及專案小 組審查意見，考量有無對石虎等保育類動物及其棲息地更 好的保育措施，並就必要性、妥適性及可行性，研提兼籌 並顧的方案後，再送專案小組審查。」等語，顯亦認為該 開發行為有對保育類野生動物石虎之棲息生存造成嚴重不 利之影響，故要求該案開發單位重新辦理環境影響評估程 序，以評估該開發行為之必要性及對石虎之衝擊。 11.因此，系爭開發案之進行確實對於保育類動物石虎之生存 棲息造成極嚴重之影響，被告逕作成罹有重大瑕疵之通過 第一階段環境影響評估審查之結論，顯然違反前開環境影 響評估法第8條及其施行細則第19條之規定，應予撤銷， 以審慎評估。 ㈦系爭開發案於進行環境影響評估審查時，環境影響評估審查 委員李培芬教授於97年12月3日及98年9月18日之環境影響評 估初審會議時，即已二度明確質疑系爭開發案之環境影響說 明書並未依動物生態評估技術規範製作，被告依環境影響評 估法施行細則第28條規定，本應命開發單位依動物生態評估 技術規範等規定，依法辦理並補行評估系爭開發案對石虎之 不利影響。詎料，被告竟違反上開相關法令之規定，且無視 環境影響評估審查委員提出之質疑，未將「淺山動物研究案 」研究報告提供環境影響評估審查委員會審酌，亦未命開發 單位就此重大資訊之缺漏予以補正說明，致使系爭開發案之 環境影響評估審查於未對石虎生存之影響進行評估之下，即 附條件通過第一階段環境影響評估審查程序。因此，被告辦 理系爭開發案之環境影響評估審查程序，顯然有違反前開環 境影響評估法施行細則第28條第2項等相關規定之違法瑕疵 ，並經監察院調查報告認被告辦理系爭開發案之環境影響評 估審查確有違失。因此，被告違反環境影響評估法施行細則 第19條及第28條等相關規定，怠於命開發單位補正石虎之評 估資料，並命進行第二階段環境影響評估，致使系爭開發案 審查結論罹有程序不正義及漏未審酌重大資訊之違法瑕疵。 準此，系爭開發案審查結論即應予以撤銷，並就系爭開發案 進行第二階段環境影響評估程序，以確實評估系爭開發案對 於瀕臨絕種之保育類野生動物石虎之嚴重不良影響。 ㈧環境影響評估決定程序與開發許可間處於階段關係，若環境 影響評估審查結論遭撤銷或認定無效，則開發許可即失所附 麗，此有法院實務判決及學說見解可證： 1.環境影響評估法第14條第1項及第2項前段規定：「目的事 業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經 認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」 「經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不 得為開發行為之許可。」行政程序法第118條前段規定： 「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」故環境 影響評估審查結論因違法遭到撤銷者，該環境影響評估審 查結論於法律上即等同未曾存在，以該環境影響評估審查 結論之合法性為基礎開發許可自因此失所附麗，而依環境 影響評估法第14條第1項之規定即屬無效。 2.最高行政法院99年度判字第1281號判決謂：「依環境影響 評估法第14條規範意旨，……足見為『開發行為之審查』 必須考量是否應先實施環境影響評估，其與『環評審查』 雖屬兩個程序，但兩者具有牽連關係，從國家行政一體性 的法理觀之，行政機關於為『開發行為之審查』時，未發 現該開發行為應先實施環境影響評估，實難以切割責任。 」 3.臺北高等行政法院99年度停字第54號裁定謂：「開發行為 之許可開發與否，固屬於目的事業主管機關之權限，惟目 的事業主管機關許可開發行為之前提，係受環境影響評估 主管機關（下稱環評主管機關）之審查結論所拘束；在目 的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書 未經認可前，不得為開發行為之許可，否則其許可無效， 且行政處分之無效為自始、當然、絕對無效。……系爭審 查結論已因撤銷而不存在，參加人提出之環境影響說明書 未經環境影響評估通過，原處分（按:指開發許可）之合 法性基礎已溯及既往失所附麗，依環境影響評估法第14條 第1項規定，被告核發之原處分無效，且為自始、當然、 絕對無效。」 4.學者李建良指出：「環境影響評估法第14條第1項規定… …解讀條文字義、規範體系及立法目的，顯而易見的是， 本條的規範意旨在於：合法完成環評審查程序，乃是目的 事業主管機關為開發行為之許可的前提條件……也就是『 無環評、無許可、無開發。』」「環評審查結論如經行政 法院撤銷確定者，即係行政法院依環評審查結論作成時之 事實及法律狀態，確定環評審查結論自始於作成時，即為 違法之行政處分。環評審查結論既經法院判決撤銷確定， 應溯及至環評審查結論作成時失其效力，不僅拘束判決之 原、被兩造，亦拘束所有行政機關、法院及第三人。而由 行政處分構成要件效力之角度觀之，環評審查結論既經法 院判決撤銷確定，環評審查自始不生效力，具有行政處分 性質之環評結論即無從發生構成要件效力。此時，該被撤 銷確定之環評審查結論無法發揮其應有之整體判斷，以供 目的事業主管機關核發開發行為許可時遵循。在環評審查 結論之整體判斷無法發揮樞紐功能而聯結致開發行為許可 時，該開發行為許可依環境影響評估法第14條第1項之特 別規定，應為無效。」 5.職是，自環境影響評估法第14條第1項之規範意旨觀之， 環境影響評估審查結論與開發許可係屬申請同一開發計畫 中，不同審查程序之多階段行政處分；同時就行政處分之 構成要件效力而言，後階段開發許可之效力繫諸於前階段 作成之環境影響評估結論行政處分之效力。故本件被告隱 匿系爭開發案為石虎之重要棲息範圍，系爭開發案規避進 行第二階段之環境影響評估審查，該審查結論罹有漏未審 酌重大資訊之違法瑕疵，被告應依行政程序法第128條第1 項規定撤銷前處分一。則前處分二依上開行政法院判決之 意旨及學說見解，依據環境影響評估法第14條第1項規定 ，亦失所附麗而無效。 ㈨環境影響評估審查委員於審查程序中多次指摘參加人於系爭 開發案之環境影響說明書中對於生態保育事項提供之資訊不 完全，且被告於系爭開發案之環境影響評估過程中隱匿系爭 開發案基地為瀕臨絕種之保育類野生動物石虎之重要棲息地 範圍之事實，致系爭環境影響審查結論程序罹有重大瑕疵， 依最高行政法院相關判決意旨，核屬司法審查之範圍： 1.行政法院對行政機關基於錯誤之事實認定與不完全資訊作 成之行政處分，致行政處分罹有重大違法瑕疵而違法，行 政法院依法應得為審查，有最高行政法院99年度判字第30 號、98年度判字第708號、98年度判字第772號、103年度 判字第272號判決意旨可資參照。 2.依據環境影響評估法第5條第1項、第6條及第7條等規定， 對環境有不良影響之虞，應實施環境影響評估之開發行為 ，應實施第一階段環境影響評估，由開發單位預測開發行 為可能引起之環境影響，並提出環境保護對策、替代方案 ，於環境影響說明書記載該條規定之所應記載之事項後， 檢具該環境影響說明書向目的事業主管機關提出申請許可 開發行為，並由目的事業主管機關轉送主管機關據以審查 開發行為對環境有否重大影響之虞，應否進行第二階段環 境影響評估。準此，相較於主管機關於第二階段環境影響 評估應踐行縝密、公開之程序，主管機關於第一階段環境 影響評估則著重於審查開發單位提出之環境影響說明書所 記載之各該事項，審查認定其開發行為對環境有否重大影 響之虞，則開發單位所提出之環境影響說明書所記載之事 項自應確實、完全，不得提供錯誤之事實或不完全之資訊 。職是，益證行政法院對於主管機關於環境影響說明書所 載事項是否第一階段環境影響評估之審查結論，進行司法 審查之際，尤應著重在開發單位所提出之環境影響說明書 所記載之事項是否提供錯誤之事實或不完全之資訊。 3.系爭開發案環境影響說明書專案小組現勘暨初審會議紀錄 之結論載列8大事項要求開發單位必須補充修正。第6點特 別強調開發單位必須：「要求補充生態保育、綠美化之具 體作法。」審查委員李培芬於系爭開發案之環境影響評估 初審會議時，即提出質疑；立法院田秋堇及吳宜臻委員就 本案涉及環境影響評估違法之爭議亦曾表示意見；林務局 即明確函告環保署：「苗栗縣環境保護局係屬環境影評估 法之地方主管機關，且曾數度函請相關研究單位提供貴轄 石虎分布資料，既已知悉旨揭開發場址為保育類野生動物 石虎之棲息環境，為預防及減輕開發行為對於該物種及環 境造成不良影響，建請貴署督促苗栗縣環境保護局做適當 之處理。」等語，準此，本件被告罔顧系爭開發案審查之 環境影響評估審查委員多次於環境影響評估會議中一再明 確指出，開發單位（即參加人）依法應提出或補充生態調 查之事實，於系爭環境影響評估審查程序中未提出或提出 不完全資訊之情事，且被告於系爭開發案環境影響評估過 程中隱匿系爭開發案基地為瀕臨絕種之保育類野生動物石 虎之重要棲息地範圍之事實，致使系爭開發案之環境影響 評估審查結論罹有重大資訊漏未審酌之重大明顯之違法瑕 疵，業經環保署、林務局等政府部門明確指摘系爭環境影 響評估程序違法之處。職是，依前揭最高行政法院明示之 意旨，攸關系爭環境影響評估審查委員於作成審查結論時 ，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，自屬司法審 查之範圍。因此，被告作成之系爭有條件通過第一階段審 查程序結論之行政處分，因程序上未依法審酌重要生態資 訊，構成重大違法瑕疵而應予撤銷，被告並應依法重啟系 爭開發案之環境影響評估審查程序，作成進行第二階段環 境影響評估審查程序之決定，以重新評估系爭開發案對石 虎之影響，以符環境影響評估法制。 ㈩本件被告為作成系爭環境影響評估處分之決定機關，同屬系 爭開發計畫之主辦機關，與系爭環境影響評估決定存有利害 關係，就其未嚴謹審認系爭開發案是否存有環境有重大影響 之虞之審查決定，屬違法應予撤銷，並應重新作成進入第二 階段環境影響評估之處分： 1.依環境影響評估法第2條、同法施行細則第12條、促進民 間參與公共建設法（下稱促參法）第5條第2項及第8條第1 項第6款規定，縣市政府為環境影響評估程序之主管機關 ，若同時採行促參法之方式辦理開發案之興建時，亦為該 開發案之主辦機關。系爭開發案依促參法第8條第1項第6 款之規定，採行BOO（興建-擁有-營運）之形式，被告依 據促參法第5條第2項規定，為系爭開發案之主辦機關，同 時主導系爭開發案之環境影響評估審查程序。依臺北高等 行政法院102年度訴字第694號判決之見解，被告作成之系 爭環境影響評估決定間存有利害衝突關係，該環境影響評 估決定程序作成之公正性容受質疑。 2.環境影響評估法第8條對於環境有重大影響之虞而應進入 第二階環境影響評估程序之判斷標準，應參照美國法院對 行政機關判斷環境有無重大影響之虞之審查標準，美國法 院在1983年作成之Sierra Club v. Peterson 717 F.2d14 09（D.C.Cir.1983）一案中，法院審查行政機關對於環境 無重大影響之決定確立了四項審查標準：⑴行政機關是否 採取嚴格、謹慎（took a hard look）之方式處理該爭議 ；⑵行政機關是否已界定環境受到影響之相關領域；⑶對 於業經研究或界定之問題，行政機關是否已提出足以令人 信服之證據，用以說明對於環境無重大影響；以及⑷若確 信對於環境具有重大影響，則行政機關是否已建立具有信 服力之措施，足以將相關影響降到最低。」 3.被告自本件系爭環境影響評估審查程序前，即知悉本件開 發案依環境影響評估法第8條及環境影響評估法施行細則 第19條第3款規定，應續行第二階段環境影響評估之對環 境有重大影響資訊，惟未採行適當方式處理該爭議。復於 系爭環境影響評估程序審查過程中，刻意隱瞞該重要資訊 ，就環境影響評估審查委員已明確指出之問題，刻意忽視 而未作處理。再者，被告亦未按環境影響評估法施行細則 第28條第2項，以及「動物生態評估技術規範」之規定， 當開發單位提出之環境影響評估書涉及動物生態背景調查 之資料不夠完整時，應命開發單位就此重大資訊上之闕漏 予以補充或作說明，足見被告未採取適當措施將系爭開發 案對於環境產生之影響降到最低，致環境影響評估審查委 員立於不充足資訊之情況下，遽以作成系爭附條件通過第 一階之環境影響評估決定，此經監察院調查報告明確指出 被告機關辦理系爭開發案之環境影響評估審查確有違失可 證。因此，被告應依行政程序法第128條之規定，將該違 法之系爭環境影響評估決定撤銷，並重新作成應進入第二 階環境影響評估之決定，以維法制。 再者，依環境影響評估法第8條及環境影響評估法施行細則 第19條之規定，系爭開發案尚有對於後龍當地環境、居民之 健康及安全，存有顯著不利之影響之其他事由，益證系爭開 發案依法本應進行第二階段環境影響評估審查程序，甚為灼 然： 1.環評委員多次於系爭環評審查程序中，就系爭開發案之各 項空氣汙染防制設備未能有效控制酸性氣體，且不足以降 低系爭開發案之有毒物戴奧辛之排放一再提出質疑，顯認 系爭開發案「對國民健康或安全，有顯著不利之影響」， 依法應進行第二階段之環境影響評估審查程序： ⑴系爭開發案之環境影響評估審查小組於97年12月3日召 開系爭開發案之現勘初審會議中，陳志成委員即指出： 「（二）空氣汙染防制設備之說明規劃不夠完整，應重 新考量……（三）空氣汙染增量模擬說明不夠清楚，且 部份數據顯不合理，應審慎檢算並詳細說明。」 ⑵系爭開發案之環境影響評估審查小組於98年9月18日進 行系爭開發案專案小組之第2次初審會議時，陳志成委 員指出：「（二）空氣汙染防制設備如何有效控制酸性 氣體？仍無合理說明，且所提附件資料J-2中，有多處 錯誤。」；梁正中委員亦指出：「（開發單位）所列之 各項空氣污染防制設備不足以達到各項承諾之排放濃度 ，尤其是戴奧辛，請重新評估，並修正。」 ⑶系爭開發案之環境影響評估審查小組於98年12月28日進 行系爭開發案專案小組第3次初審會議時，陳志成委員 對於開發單位就上開第2次初審會議之意見指出：「（ 二）前次問題回覆所謂『酸性氣體生成量低、遺體及陪 葬品中所含硫、氯量甚低』恐有疑慮，請提出說明。酸 性氣體控制部分仍須加強說明。」；梁正中委員於該次 會議中亦指出：「原審查意見4所提及之各項空氣污染 防制設備不足以降低戴奧辛之排放，但答覆內容卻未重 新評估，請補充。」 ⑷被告環保局99年3月19日作成之環綜字第0990008898號 函中，陳志成委員之書面確認意見仍再次指出：「…… 營運期間空氣汙染物中SO、NOX、CO之最大增量及濃度 皆大於最大背景值，顯見本案對當地空氣品質造成相當 程度之影響，請加強空氣汙染防制設備功能，並承諾降 低各汙染物之排放濃度值。」 ⑸環境影響評估審查委員會第36次會議決議紀錄中，討論 事項（書面意見）仍指出:「2.廢氣排放量請再重新檢 討、確認（請提供實際操作設計值）。3.營運期間之汙 染物排放量及空品影響模擬請再重新檢討。」係明確直 指系爭開發案對於廢氣排放量及空氣汙染檢測之相關設 備仍有缺失。 ⑹系爭開發案基地緊鄰國小、諸多現供人使用之建物、農 田及溪流，系爭開發案排放之酸性氣體以及有毒物質戴 奧辛，嚴重威脅該區域居民健康及生態環境，顯見系爭 開發案之進行顯然對於系爭開發案基地附近生態及居民 之健康及安全，有顯著不利之影響，本件被告竟無視開 發單位（即參加人）於系爭環境影響評估審查程序中， 對於環境影響評估委員以及被告所屬機關提出系爭開發 案之空氣污染防制設備以及戴奧辛檢測不足，未就戴奧 辛之排放進行健康風險評估前，且相關廢氣排放量及空 氣汙染檢測設備仍有缺失提出之質疑，均未予置理等情 。被告即遽以作成系爭開發案有條件通過第一階段環境 影響評估審查之結論，該處分罹有重大瑕疵，依法應予 撤銷，並應依環境影響評估法第8條及環境影響評估法 施行細則第19條之規定，作成系爭開發案依法應進行第 二階段之環境影響評估審查程序，審慎評估系爭開發案 所排放之酸性物質，以及有毒物質戴奧辛對當地生態及 居民健康之影響。 2.系爭開發案所產生之噪音「對於當地居民之生活及健康， 有顯著不利之影響」，依法應進行第二階段環境影響評估 審查程序： ⑴系爭開發案之環境影響評估審查小組於97年12月3日召 開系爭開發案之現勘初審會議時，徐學文委員即指出： 「（一）P.7-26噪音公式有誤，請修正。」；徐學文委 員復於系爭開發案之環境影響評估審查小組進行第2次 初審會議時指出：「部分噪音及振動之評估公式有誤， 請修正。」；徐學文委員於系爭開發案之環境影響評估 審查小組進行第3次初審審查會議亦指出：「應加強對 於龍津里及四周之噪音防制措施。」 ⑵系爭開發案之開發內容為殯葬事業，並鄰近龍坑里之龍 坑國小、同光國小，以及當地居民群居之聚落，系爭開 發案所產生之噪音，對於噪音感受敏威之幼童、老年人 ，以及當地居民族群等之生活環境產生顯著之不利影響 ，嚴重影響鄰近住戶之居住安寧。是以，本件依據環境 影響評估法第8條及環境影響評估法施行細則第19條之 規定，系爭開發案應進行第二階段環境影響評估審查程 序，以審慎評估系爭開發案產生之噪音對於當地環境及 居民產生之影響。 3.系爭開發地區經列冊為文化遺址保護區，依法須經考古學 者專家為遺址價值及內涵調查程序，顯見系爭開發案「對 當地之環境資源或環境特性，有顯著不利之影響」，依法 應進行第二階段之環境影響評估審查程序： ⑴系爭開發案之環境影響評估審查小組於98年12月28日進 行系爭開發案專案小組第3次初審會議之審查結論中， 苗栗縣政府觀光局（文化資產科）指出：「本案土地及 地上物經查尚未有依據文化資產保存法公告之古蹟保存 區、歷史建築、文化景觀範圍、但疑似位在本局辦理之 『苗栗縣考古遺址補查計畫』中列冊之『後龍底遺址』 、『十班坑遺址』、『埔仔頂遺址』、『烏土坪遺址』 範圍。本案請依行政院文化建設委員94年12月30日訂頒 之『遺址監管保護辦法』第7條『工程建設或土地開發 之計畫，其空間範圍涵蓋經列冊之遺址者，開發單住應 先邀請考古學者專家進行遺址價值及內涵調查評估，並 將其結果報主管機關處理。』規定辦理。」等語。 ⑵準此，系爭開發案既經列冊為文化遺址所在地，核屬環 境影響評估法施行細則第19條第2款所稱系爭開發案對 當地環境資源，有顯著不利之影響者，依環境影響評估 法第8條規定，應進行第二階段環境影響評估審查程序 。惟參加人（即開發單位）未依法邀請考古學者專家進 行遺址價值及內涵調查，將結果報主管機關處理之辦理 程序，逕為實行系爭開發案，對於當地文化環境業已產 生嚴重影響，足徵被告就系爭開發案之作成有條件通過 第一階段之環境影響評估審查程序結論應予撤銷，並重 啟系爭開發案之環境影響評估審查程序，作成應進行第 二階段環境影響評估審查程序之處分，洵屬有據。 4.被告未提供系爭開發基地之後龍居民參與系爭開發案之環 評審查程序，致系爭環境影響評估審查程序未充分考量系 爭開發案對於當地居民之生活環境造成之不利影響，依法 應撤銷系爭環境影響評估處分，重啟系爭開發案之環境影 響評估審查程序，並作成系爭開發案應進行第二階段環境 影響評估審查程序之結論： ⑴系爭開發案之環境影響評估專案小組於97年12月3日現 勘暨初審會議中，游繁結委員要求開發單位：「補充居 民之反應。」；徐學文委員於該次會議中亦提及：「有 關附近居民對於本案的反應如何？請說明，包含龍坑國 小的反應。」；陳志成委員亦要求：「應詳細說明鄰近 社區民眾對本開發之意見、態度，並加入說明會之紀錄 。」；李培芬委員更具體明自指出:「（八）相關居民 之反應，請說明。尤其是針對鄰近區域之居民的說明是 否吻合環評報告要求之調查。」顯見環境影響評估委員 評估及審查系爭開發案對於當地環境是否受影響之情事 ，鄰近受影響區域之居民意見為重要應審酌之事項。 ⑵系爭開發案之環境影響評估專案小組於第2次初審會議 紀錄之結論第6點亦指出：「請增加地方說明會及民意 調查。」；徐學文委員於該次會議中指出：「（五）僅 一次說明會且無居民意見，是否具代表性及表示開發無 阻力？請說明。」；李培芬委員則明確提及：「（一） 本案的開發對於當地居民的日常生活影響很大，僅有一 次說明會，似乎不夠。而且於97年4月的說明會中，有 許多的居民（如住在南龍里者）不是當地直接受到衝擊 者，就我的瞭解而言，開發區東側（縱貫線以東）的大 區原居民並不清楚本案，有位意見領袖也向我表達強烈 反對之意。開發單位應到此區舉辦說明會，進行溝通， 最好也能進行此區的民意調查。」等語。 ⑶系爭開發案之環境影響評估審查小組於98年12月28日進 行系爭開發案專案小組第3次初審會議中，李培芬委員 再次強調：「居民協調會議中出席的居民大多為非在地 者，出席的44位中，僅有5位來自開發區域，無法反映 民意。」 ⑷監察院之調查報告中亦直指：「（四）綜上，縣府自96 年8月15日與全安泰公司簽署本案契約迄101年6月13日 正式開工，將近5年期間，僅辦理過一場公開說明會、 一場居民協調會及一場施工前說明會，且均未能確實反 映民眾意見，顯見縣府未能督促開發業者依契約規定， 盡敦親睦鄰之最大能事辦理說明會與附近居民溝通協調 ，致遭居民質疑本案辦理過程不公開透明，乃至開工後 當地民眾仍串連反對、抗爭不斷，致需動員大量警力以 維護秩序，耗費社會資源，核有怠失。」等語。 ⑸準此，環境影響評估審查委員多次系爭開發案之環境影 響評估審查程序中，明確指出本件開發案對於當地居民 之生活環境影響甚鉅，惟開發單位（即參加人）均未充 分適當提供因系爭開發案實施而受影響之當地居民表示 意見，致系爭開發案存在諸多對於當地居民之生活環境 重大影響之事項，於系爭環境影響評估審查程序中未經 環境影響評估委員充分評估考量，足認系爭環境影響評 估審查程序罹有重大明顯瑕疵，被告據以作成之系爭有 條件通過第一階段之環境影響評估審查結論依法應予撤 銷，被告並重啟系爭開發案之環境影響評估審查程序， 依環境影響評估法第8條及環境影響評估法施行細則第 19條之規定，作成系爭開發案應進行第二階段環境影響 評估審查程序之行政處分等情。並聲明求為判決：⑴被 告應就原處分一及原處分二作成撤銷處分；⑵被告應就 系爭開發案作成重開環境影響評估審查程序之行政處分 ；⑶被告應就前處分一作成撤銷處分；⑷被告應就前處 分二作成撤銷處分。 四、被告答辯略謂： ㈠茲就系爭環境影響評估案件之審議過程說明如下： 1.開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條 第1項第3款、第4款規定：「其他開發行為，有下列情形 之一者，應實施環境影響評估：……三、公墓興建或擴建 工程，符合下列規定之一者：（一）第1款第1目至第4目 規定之一。（二）位於山坡地、國家風景區或台灣沿海地 區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，其同時位於 自來水水質水量保護區，申請開發或累積開發面積2.5公 頃以上。（三）申請開發或累積開發面積5公頃以上。四 、殯儀館、骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程符合第1 款第1目至第7目規定之一，或申請開發或累積開發面積2 公頃以上。……」環境影響評估法第7條規定：「開發單 位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的 事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關 審查。」開發行為環境影響評估作業準則第2條規定：「 依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』 （以下簡稱認定標準）認定應實施環境影響評估之開發行 為（以下簡稱開發行為），其環境影響說明書（以下簡稱 說明書）或環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）之製 作，依本準則之規定；本準則未規定者，適用其他法令。 」 2.系爭開發案環境影響說明書於97年6月10日由目的事業主 管機關轉送被告環保局，環保局受理後即依據「開發行為 環境影響評估作業準則」第4條規定辦理程序審查，確認 系爭開發案環境影響說明書初稿確定其程序及書件內容是 否符合規定，案經環保局3次程序審查後，於97年11月20 日函知開發單位繳納審查費。 3.開發單位參加人於97年11月27日繳交審查費後，被告環保 局即依「苗栗縣政府環境影響評估審查委員會組織規程」 及「苗栗縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會 議作業要點」規定就個案特性，並經簽奉核可後，由被告 環境影響評估委員及專家學者共10位擔任本案專案小組成 員，分別於97年12月3日、98年9月18日及98年12月28日召 開3次初審會議，且初審會議均邀集相關機關代表（包括 特生中心）列席與會。 4.本案專案小組於97年12月3日召開現勘暨初審會議，當日 計有8位委員及專家學者出席，符合「苗栗縣政府環境影 響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第8點規 定應有委員及專家學者4位以上出席，審查後決議本案請 開發單位應依所列事項補正後，提送修正本至本專案小組 再審。 5.專案小組於98年9月18日召開第2次初審會議，本次會議計 有6位委員及專家學者出席，案經審查後認本案尚需補正 ，會議結論仍請開發單位應依所列事項補正後再提送至本 專案小組審查。 6.專案小組於98年12月28日召開第3次初審會議，共有5位委 員及專家學者出席，案經審查後獲致初審結論略以：「本 案建議有條件通過環境影響評估審查」，並請開發單位應 依本專案小組委員、專家學者及相關機關所提意見補正後 ，經專案小組委員、專家學者書面審查確認後，提被告環 境影響評估審查委員會討論。 7.開發單位參加人依第3次初審會議結論函送補充、修正資 料至環保局，後經環保局轉送本案專案小組委員、專家學 者及相關機關書面確認後，於99年3月29日提報被告環境 影響評估審查委員會辦理審查。依據「苗栗縣政府環境影 響評估審查委員會組織規程」第9條所規定略以：「本會 之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委 員過半數之同意始得決議……」，該次會議，被告環境影 響評估審查委員會19位委員中共計有11位委員出席，經與 會委員決議本案有條件通過環境影響評估審查。 8.嗣後被告於99年4月6日依據環境影響評估法第7條第2項規 定，以前處分一公告本案審查結論。公告後30日內亦無任 何人員繕具訴願書提起訴願，故已於99年5月6日確定。 9.綜上，本案共歷經程序審查3次、專案小組3次初審會及苗 栗縣政府環境影響評估審查委員會審查，案經審查委員、 專家學者及相關機關就本案各項環境因子之衝擊，以及開 發單位所提之預防、減輕因應對策進行綜合性、科學性、 專業性之審查及綜合考量，並於審查結論作成開發單位應 履行之條件後，同意本案有條件通過環境影響評估審查， 本案環境影響評估審查均依環境影響評估法及有關規定辦 理，其審查程序皆符合「依法行政」原則。 10.至此，完成法定環境影響評估審查程序，嗣後進入環境影 響評估法第18條規定之監督程序。 ㈡被告本於權責依環境影響評估法第18條規定主動辦理追蹤及 監督作業查核本開發案開發單位有無落實環境影響說明書及 審查結論之執行情形，訂於101年8月23日邀集被告環境影響 評估委員、專家學者組成專案小組，辦理「苗栗縣福祿壽殯 葬園區興建營運計畫B.O.O.（興建-擁有-營運）申請案」追 蹤及監督查核會議，惟是日因天秤颱風來襲，基於安全考量 ，延至101年8月28日辦理。嗣被告依環境影響評估法第18條 規定及101年8月28日追蹤及監督查核會議結論，命開發單位 參加人限期於101年12月31日前提出環境影響調查報告書及 因應對策，送被告審查。參加人已於期限內檢送本案環境影 響調查報告書及因應對策至被告環保局，經被告環保局程序 審查，發現尚需補充修正，於102年1月16日函請參加人限期 於102年2月18日前提送審查，參加人已於102年2月7日將修 正後之環境影響調查報告書及因應對策送至被告環保局，業 經程序審查及通知繳交審查費後排訂於102年3月21日邀集被 告環境影響評估委員、專家學者及相關機關組成專案小組進 行審查，目前刻正辦理審查中。 ㈢另101年8月28日辦理本案環境影響評估追蹤及監督查核會議 ，於現地查核中查有開發單位未依環境影響說明書所載內容 切實執行違規事實：（1）基地開發祼露面積大於2公頃，違 反本案環境影響評估承諾裸露面積控制在2公頃以下。（2） 本案基地開發臨時性排水設施未作完整配置，致部分逕流廢 水漫流，臨時性沉砂滯洪設施之配置、量體未依本案環境影 響說明書第5章5.8.3.2沉砂滯洪設施圖5.8.3.2-2「整地初 期臨時性安全排水及攔砂設施規劃圖」所載內容辦理。（3 ）洗車廢水未經導入臨時滯洪池內沉砂即放流。被告於101 年10月11日以違反環境影響評估法第17條規定依同法第23 條第1項第1款及違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準規定 裁處參加人新臺幣30萬元整罰鍰，並限期於101年10月20日 前完成改善。被告環保局復於101年10月22日至現地進行本 案缺失改善復查，經查核，上述違規事項業已改善完成。 ㈣參加人為調整本案土地使用變更編定、建築物配置、道路規 劃、停車規劃、水土保持及環境監測計畫，遂提送「苗栗縣 福祿壽殯葬園區興建營運計畫BOO（興建-擁有-營運）申請 案環境影響說明書變更內容對照表」，本案變更內容對照表 專案小組於102年1月15日召開審查會議，會議結論略以：「 一、本案變更內容對照表應改以「環境影響差異分析報告」 送審。二、本案提被告機關環境影響評估審查委員會報告… …」；參加人依前次會議結論於102年2月8日改以環境影響 差異分析報告送審，並經環保局程序審查後通知繳交審查費 排訂於102年3月21日邀集被告環境影響評估委員、專家學者 及相關機關組成專案小組進行審查，目前刻正辦理審查中。 ㈤本案環境影響評估委員會於第一階段環境影響評估審查時， 即作成「有條件通過環境影響評估審查」之結論，依法已無 必要進入第二階段環境影響評估審查，況依據環境影響評估 法的規定，開發案是否應進入第二階段環境影響評估審查， 屬環境影響評估委員會專業審查的權責範圍，應由委員會審 查以專業判斷認定： 1.依環境影響評估法第18條規定，環境影響評估係開發行為 對環境的可能影響程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合 的調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開 說明及審查。換言之，環境影響評估審查是一種科學的專 業審查，主要基於審查當時科學上所能釐清及確認的事實 ，如果開發行為進行中及完成後使用時，主管機關發現有 對環境造成不良影響時，始依照環境影響評估法第18條之 處置方式進行處理。 2.本案於97年12月3日、98年9月18日及98年12月28日辦理3 次專案小組初審會議時，皆有檢送系爭開發案環境影響說 明書及通知特有生物保育研究中心出席與會，該中心3次 皆未出席與會，但於第一次專案小組初審會議時有提供書 面意見，惟其書面意見中並無任何有關石虎之相關意見。 3.本案環境影響評估審查確實依據環境影響評估法及有關規 定辦理，其審查程序皆符合「依法行政」原則，是以，本 案共歷經程序審查3次、專案小組3次初審會及被告環境影 響評估審查委員會審查，案經審查委員、專家學者及相關 機關就本案各項環境因子之衝擊，以及開發單位所提之預 防、減輕因應對策進行綜合性、科學性、專業性之審查及 綜合考量，並於審查結論作成開發單位應履行之條件後， 同意本案有條件通過環境影響評估審查，本案環境影響評 估審查均依環境影響評估法及有關規定辦理，其審查程序 皆符合「依法行政」原則，從而，依最高行政法院95年度 判字第900號、96年度判字第715號判決要旨，本於專業審 查之結果，除原告能提出具有專業學術依據之具體理由動 搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其判斷 。被告依專家學者組成之審議委員會審查結論之結果，依 法定程序公告，於法洵無不合。 ㈥本案並無任何證據證明系爭開發基地係屬石虎之棲息地： 1.系爭開發案環境影響說明書及環境影響評估審查歷程相關 資料並沒有記載有石虎存在之相關資料。而原告所提95 年9月8日簽到紀錄係針對「新竹、苗栗之淺山地區小型食 肉目動物之現況與保育研究（1/3）」之報告，然該報告 之調查地區並未包含後龍地區，自無原告所述有被告於95 年9月8日即已知悉石虎存在於後龍地區之情事。 2.原告所提之96年3月30日簽到紀錄係針對「新竹、苗栗之 淺山地區小型食肉目動物之現況與保育研究（2/3）」之 期中報告，惟開發單位係於96年4月25日至28日、6月15日 至18日在系爭開發地區進行生態調查，並未發現有石虎之 存在，而拍攝有石虎照片之時間點應係在96年8月，自無 原告所述有被告於96年3月30日即已知悉石虎存在於後龍 地區之情事。 3.原告所提之「新竹、苗栗之淺山地區小型食肉目動物之現 況與保育研究（3/3）」係廣泛針對所有小型食肉目動物 所做之研究，並非單單針對石虎，而依該報告書第57頁所 載之相機架設點僅係粗略標示在新竹縣及苗栗縣之地圖上 ，並未清楚指明係在後龍鎮之何處特定地點拍攝，況後龍 鎮東西最大距離約10公里，南北最長寬幅約20公里，總面 積為75.809平方公里，縱使被告曾參與會議，又要如何知 悉拍攝地點係在何處。尤有甚者，縱使曾於後龍地區拍攝 到石虎之照片，然依「新竹、苗栗之淺山地區小型食肉目 動物之現況與保育研究（3/3）」第80頁之記載係於25,19 5.12工作時數（亦即將近3年之時間）僅拍攝到29次，然 該研究報告自始未指明系爭開發地點確實係屬石虎之棲息 地，從而，原告在未舉證證明而逕以該研究報告指稱系爭 開發地點確實為保育類石虎之棲息地而要求逕行停止執行 實無理由。 4.系爭開發案基地早期係作為磚瓦窯業之取土區，再經被告 所屬農業處查證苗栗縣系爭基地未曾接獲任何通報有關石 虎出沒反映。另依臺灣大學動物博物館網站，由國立臺灣 大學生態學與演化生物學研究所製作哺乳類資料庫石虎之 分布圖顯示，該區並無標示有石虎。 5.開發單位依據環保署公告「動物生態評估技術規範」之規 定進行專業生態調查，經3次現況調查結果均未發現有石 虎，生態調查時間為：第1次（春季）96年4月，第2次（ 夏季）96年6月，第3次（冬季）98年12月。且環境影響評 估審查期間，被告於97年11月25日、98年9月14日、98年 12月22日辦理專案小組3次初審會開會通知時併將系爭開 發案環境影響說明書送請特有生物保育研究中心及被告之 農業處協助審查該說明書內容，特有生物保育研究中心亦 無提出石虎相關意見，該期間並未接獲相關單位或人員提 出該地區有石虎出沒之相關資料。 6.被告係於101年6月15日首次由自由時報報導獲知系爭開發 案基地該區為石虎棲地；另同年6月20日縣長信箱首次接 獲民眾陳情內容提及石虎之情事。又依據林務局101年5月 25日林保字第1011700585號函送自然保護區域土地區位查 詢須查及免查行政區彙總表中限制發展地區：8.野生動物 保護區，苗栗縣無；9.野生動物重要棲息環境，苗栗縣僅 有泰安鄉需查詢。 7.本案於99年4月6日公告審查結論開始進入環境影響評估「 追蹤監督程序」，嗣開發單位於101年6月13日開始施工， 被告為環境影響評估法之地方主管機關，業已本於權責依 環境影響評估法第18條之規定主動辦理追蹤及監督作業查 核本開發案開發單位有無落實環境影響說明書及審查結論 之執行情形，而依被告於101年8月28日追蹤及監督查核會 議結論（二）內容略以：「……請開發單位就保育動物之 分布棲地進行3個月之環境調查工作，並對開發現況之環 境影響評估，在完成後一個月內提出環境調查報告書及因 應對策，生態監測之範圍需擴及邊界500公尺，定點監測 不少於6點，不定點監測，每月4天3夜。」業已命開發單 位限期於101年12月31日前提出環境影響調查報告書及因 應對策，並送被告審查。而開發單位已於期限內（101年 12月28日）檢送本案環境影響調查報告書及因應對策至環 保局，經環保局程序審查，發現尚需補充修正，於102年1 月16日函請開發單位限期於102年2月18日前提送審查，開 發單位已於102年2月7日將修正後之環境影響調查報告書 及因應對策送至環保局，被告亦於102年3月21日邀集環境 影響評估委員、專家學者及行政院農業委員會林務局、行 政院農業委員會林務局新竹林區管理處、特生中心、苗栗 縣自然生態學會、被告農業處、被告民政處、被告工商發 展處、被告水利城鄉處、被告國際文化觀光局、被告環保 局及苗栗縣後龍鎮公所等相關機關組成專案小組，並進行 現勘及審查會議，案經審查後認本案尚有保育類哺乳類動 物調查仍存有資料不夠完備、監測地點妥適與否及因應對 策可行性等問題，會議結論請開發單位再進行3個月之保 育類哺乳類動物生態調查（擴大監測範圍達基地外1公里 ，監測點位以不少於9點），並應依會中所提其他意見補 正後，於102年7月20日再提送至本專案小組審查。 8.後本案於再延長調查3個月期間，於102年5月在基地範圍 外（距基地周界約500公尺處）之一監測點有拍攝到石虎 ，為此，開發單位於調查報告書內研擬石虎及生態保育相 關具體因應對策，並於102年9月14日及102年11月5日分別 召開第2次及第3次專案小組審查，經專案小組審查認為應 再補充、修正，並於102年12月5日前提送被告辦理（該提 送期限經開發單位延展至103年1月5日），開發單位已於 103年1月3日提送至環保局，被告於103年2月12日召開第4 次專案小組審查，經專案小組審查認為應再補充、修正關 於生態補償措施、生態廊道之功能及石虎之追蹤監測應持 續進行，以補充監測資料等事項，開發單位應於103年8月 12日前提送被告辦理，是被告並無任何疏於執行或怠於執 行之情事。 9.綜上所述，開發單位依系爭開發案環境影響評估審查結論 及環境影響說明書所載之環境監測計畫確實執行，開發單 位截至目前共執行3季施工期間環境監測，監測內容包含 空氣品質、環境噪音振動、交通噪音振動、地面水、地下 水、生態、交通等監測項目，如環境監測結果出現異常現 象時，開發單位應探討原因並加強防制（治），並於每次 監測後2個月內提報環境監測報告書至環保局備查在案， 惟迄今生態調查方面，尚未有發現到石虎之情形存在。 ㈦依據「苗栗縣福祿壽殯葬園區興建營運計畫B.O.O（興建-營 運-擁有）申請案契約」第三章「興建」3.4.1興建計畫及項 目約定：各分期工程執行時程表：第一期大地工程應於報本 府開工之日起16個月內完工、第二期土建工程應於報本府開 工之日起16個月內完工、第三期土建工程應於報本府開工之 日起15個月內完工、第四期內裝景觀工程應於報本府開工之 日起15個月內完工。目前參加人業已完成第一期之大地工程 ，正準備進行第二期土建工程。又依據系爭開發案環境影響 說明書第五章「開發行為之目的及其內容」5.7「開發期程 」圖5.7-1「分期發展示意圖」所示：第一期（大地工程） 係全區開發之中心，本案第一期之大地工程既已完成，對於 系爭地點之開發既已大致完成，實無可能如原告所述有再對 系爭開發地點為進一步破壞之可能。 ㈧有關說明會之辦理，開發單位（即參加人）業依環境影響評 估法相關規定及委員意見，共辦理3場次，過程皆公開、透 明，無刻意隱匿資訊致當地居民無從得知及參加： 1.依據「開發行為環境影響評估作業準則」第10條之1規定 ：「開發單位於作成說明書前，應公開邀請當地居民或有 關團體舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應， 編製於說明書。」開發單位於97年4月8日函知被告所屬相 關單位、當地及毗鄰等7公所、苗栗縣後龍鎮民代表會及 苗栗縣後龍鎮龍坑里里辦公室訂於97年4月23日假台灣水 牛城休閒餐飲牧場（苗栗縣後龍鎮龍坑里17鄰十班坑181 之11號）辦理「苗栗縣福祿壽殯葬園區興建營運計畫（BO O）環境影響說明書開發前公開說明會」，本次會議出席 人員所提意見及其辦理情形，開發單位業已納入環境影響 說明書第六章6.5.6居民關切事項及附錄E。 2.本案專案小組於第2次初審會議結論要求「請增加地方說 明會及民意調查」，開發單位依會議結論於98年10月9日 函請苗栗縣後龍鎮公所轉知民眾於98年10月14日假苗栗縣 後龍鎮公所會議室辦理「苗栗縣福祿壽殯葬園區興建營運 計畫B.O.O（興建-擁有-營運）申請案居民協調會」，本 次會議出席人員所提意見及其辦理情形，開發單位亦已納 入環境影響說明書（定稿本）第六章6.5.6居民關切事項 及附錄E。 ㈨有關專案小組初審會議之辦理，期間除邀集委員、專家學者 外，亦邀集行政農業委員會特有生物研究中心、經濟部水利 署中區水資源局、經濟部水利署第二河川局、苗栗農田水利 會、台灣自來水股份有限公司第三區管理處、被告所屬民政 處、建設局、農業局、地政局、工務局、工商發展局、國際 文化觀光局、環保局及苗栗縣後龍鎮公所等相關各業務權責 機關代表列席與會，而於環境影響評估審查委員會時則有環 評委員及被告所屬工務處、民政處、建設處、農業處、地政 處、工商發展處、國際文化觀光局、環保局等相關機關與會 ，審查會議之進行皆依據環境影響評估法相關規定辦理，且 審查期間環保局亦將審查中環境影響評估書件公開上網於環 保局網頁，提供民眾意見反映之機制，惟審查期間並未接獲 民眾針對系爭開發案提出意見或向被告申請於專案小組初審 會議時進行旁聽： 1.環境影響評估法第7條規定：「開發單位申請許可開發行 為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出 ，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」本件「苗 栗縣福祿壽殯葬園區興建營運計畫B.O.O.（興建-擁有-營 運）申請案環境影響說明書」於97年6月10日由目的事業 主管機關（民政處）轉送被告環保局審查，被告環保局受 理後即依據「開發行為環境影響評估作業準則」第4條規 定辦理程序審查，確認本案環境影響說明書初稿確定其程 序及書件內容是否符合規定，案經被告環保局3次程序審 查後，於97年11月20日函知開發單位繳納審查費。 2.開發單位於97年11月27日繳交審查費後，環保局即依「苗 栗縣政府環境影響評估審查委員會組織規程」及「苗栗縣 政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點 」規定就個案特性，並經簽奉核可後，由被告所屬環境影 響評估審查委員及專家學者共10位擔任本案專案小組成員 ，分別於97年12月3日、98年9月18日及98年12月28日召開 3次初審會議，且初審會議均邀集相關機關代表列席與會 ；另被告環保局亦將審查中環境影響評估書件公開上網於 環保局網頁，提供民眾意見反映之機制。 3.本案專案小組於97年12月3日召開現勘暨初審會議，當日 計有8位委員及專家學者出席，符合「苗栗縣政府環境影 響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第8點規 定應有委員及專家學者4位以上出席，案經審查後決議本 案請開發單位應依所列事項補正後，提送修正本至本專案 小組再審。 4.本案專案小組於98年9月18日召開第2次初審會議，本次會 議計有6位委員及專家學者出席，案經審查後認本案尚需 補正，會議結論仍請開發單位應依所列事項補正後再提送 至本專案小組審查。 5.本案專案小組於98年12月28日召開第3次初審會議，共有5 位委員及專家學者出席，案經審查後獲致初審結論略以： 「本案建議有條件通過環境影響評估審查」，並請開發單 位應依本專案小組委員、專家學者及相關機關所提意見補 正後，經專案小組委員、專家學者書面審查確認後，提被 告所屬環境影響評估審查委員會討論。 6.開發單位依第3次初審會議結論函送補充、修正資料至被 告環保局，後經被告環保局轉送本案專案小組委員、專家 學者及相關機關書面確認後，於99年3月29日提報被告所 屬環境影響評估審查委員會辦理審查。依據「苗栗縣政府 環境影響評估審查委員會組織規程」第9條所規定略以： 「本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有 出席委員過半數之同意始得決議……」，該次會議，環境 影響評估審查委員會19位委員中共計有11位委員出席，經 與會委員決議本案有條件通過環境影響評估審查。 7.嗣後被告於99年4月6日依據環境影響評估法第7條第2項規 定以前處分一公告本案審查結論。 ㈩系爭開發案公開說明會皆依環境影響評估法有關規定辦理完 成，且於會議召開前開發單位亦函知被告所屬相關單位、當 地及毗鄰之公所、苗栗縣後龍鎮民代表會及苗栗縣後龍鎮龍 坑里里辦公室等相關單位；而於辦理居民協調會前亦有發函 請後龍鎮公所轉知民眾知悉，其過程應已符合公開、透明之 原則；另系爭案共歷經程序審查3次、專案小組3次初審會及 被告所屬環境影響評估審查委員會審查，案經審查委員、專 家學者及相關機關就本案各項環境因子之衝擊，以及開發單 位所提之預防、減輕因應對策進行綜合性、科學性、專業性 之審查及綜合考量，同意本案通過環境影響評估審查，是以 系爭開發案辦理過程公開、相關資訊亦透明，皆依據環境影 響評估法有關規定辦理，應符合「依法行政」原則，其處分 絕無原告所云有重大瑕疵，故原告所述實無理由。 有關原告引用部分環境影響評估審查委員、專家學者及相關 機關針對系爭開發案環境影響說明書所提之意見，如：「空 氣污染防制設備之說明不夠完整，應重新考量……」等云云 ，作為推導系爭開發案對國民健康、安全或環境有顯著不利 之影響依法應進行第二階段之環境影響評估審查程序，其說 明內容有刻意忽略開發單位業已針對環境影響評估審查委員 、專家學者及相關機關所提意見之處理、回覆並據以修正系 爭開發案環境影響說明書之事實，顯有誤導視聽之嫌；再者 系爭開發案是否有對國民健康、安全或環境等因子有顯著不 利之影響及是否依法應進行第二階段之環境影響評估審查程 序，係由環境影響評估審查委員會依環境影響評估法及其專 業進行專業判斷，系爭開發案業經被告所屬環境影響評估審 查委員會依法審查通過並公告審查結論，該處分並無重大瑕 疵而違法之情形： 1.本案於審查期間，開發單位針對被告環保局3次程序審查 意見、3次專案小組委員、專家學者及相關機關所提審查 意見及環境影響評估審查委員會所提意見，修正系爭開發 案環境影響說明書內容，並列表進行回覆說明納入環境影 響說明書（定稿本）附錄H，並經專案小組、環境影響評 估委員會專業審查、判斷後，始決議通過系爭開發案。 2.另系爭開發案除應依環境影響評估法有關規定及環境影響 說明書內容、審查結論切實執行外，涉及到其他法規之規 定，亦應遵守，舉例如下： ⑴空氣污染防制法：本開發案之整地工程、道路工程、建 築工程於施工階段即應依「營建工程空氣污染防制設施 管理辦法」規定辦理，以減少工程產生之懸浮微粒對周 遭民眾及環境之影響。而於營運階段其火化爐亦應符合 「固定污染源空氣污染物排放標準」、「固定污染源戴 奧辛排放標準」及環境影響評估承諾值。 ⑵水土保持法：本案之水土保持規劃應依水土保持法、水 土保持技規範等規定。 ⑶野生動物保育法：涉及野生動物保育有野生動物保育法 之規範。 3.原告屢屢摘錄委員、專案學者及相關機關之意見，據以導 論系爭開發案有顯著不利之影響云云，其內容及所引原證 ，完全刻意忽略開發單位針對所提意見之處理、回覆及審 查通過之環境影響說明書之完整規劃內容，舉例：原告所 引略以：「陳志成委員即指出：『（二）空氣汙染防制設 備之說明規劃不夠完整，應重新考量……（三）空氣汙染 增量模擬說明不夠清楚，且部份數據顯不合理，應審慎檢 算並詳細說明』。」並舉原證34環境影響說明書頁H-26， 然原環境影響說明書H-43~44即有開發單位針對委員之回 覆處理，原告卻忽略不提，其用意何在耶？ 綜上所述，原告顯對報告書內容及委員、專案學者及相關機 關意見為斷章取義，再者其所述論點亦未考量其他法令規定 之管制，是以，原告所述洵不足採等語。並聲明求為判決駁 回原告之訴。 五、參加人陳述略以：原告主張開發地區有石虎存在，其依據係 陳美汀研究員之報告，惟原告仍應證明該報告係可採。按該 報告僅係學術上之研究成果，雖有參考價值，但本案生態調 查，僅依單一報告作成，係不客觀，事實上應依環境影響評 估法所為之調查始具法律上效力。系爭開發地區以前係磚廠 ，係已經開發，鄰近地區亦已經開發，如該地區係石虎棲息 地，應會發生石虎被撞之案例，至今僅有11次發現石虎之紀 錄，惟未發生在後龍地區，故不能以該報告而為主張。其餘 意見與被告之答辯內容相同。 六、本件爭執要點為：本件原告本於公益團體地位依行政程序法 第128條與環境影響評估法第23條第8項及第9項規定，就已 確定之前處分一申請被告重啟行政程序，經被告否准所請後 ，逕行起訴請求判命被告應作成撤銷前處分一、前處分二、 原處分一及原處分二之行政處分，並應就系爭開發案作成准 予重開環境影響評估審查程序之行政處分，於法是否有據？ 七、本院判斷如下： ㈠按行政程序法第128條規定：「（第1項）行政處分於法定救 濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關 係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利 害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其 事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之 事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發 生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處 分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且 足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟 期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者， 自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者 ，不得申請。」第129條規定：「行政機關認前條之申請為 有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或 雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回 之。」環境影響評估法第1條：「為預防及減輕開發行為對 環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法 。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第2條規定 ：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直 轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條 第1項：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項 ，應設環境影響評估審查委員會。」第4條規定：「本法專 用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。 其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境 影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自 然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及 範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定 ，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工 作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核 等程序。」第5條規定：「（第1項）下列開發行為對環境有 不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及 工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機 場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、 防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。 六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文 教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區 更新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開 發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中 央主管機關公告者。（第2項）前項開發行為應實施環境影 響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由 中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之， 送立法院備查。」第6條規定：「（第1項）開發行為依前條 規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境 影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環 境影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列 事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責 人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明 書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名 稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行 為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發 行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。 九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為 對環境不良影響對策摘要表。」第7條規定：「（第1項）開 發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目 的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關 審查。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後 50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及 開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。 （第3項）前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境 影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第 8條規定：「（第1項）前條審查結論認為對環境有重大影響 之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦 理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將 環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期 間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發 場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。（第2 項）開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會 。」第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說 明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之 許可，其經許可者，無效。」第16條規定：「（第1項）已 通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業 主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核 准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定 之。」第23條規定：「（第1項）有下列情形之一，處新臺 幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改 善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、第16條之1 或第17條之規定者。二、違反第18條第1項，未提出環境影 響調查報告書或違反第18條第3項，未提出因應對策或不依 因應對策切實執行者。三、違反第28條未提出因應對策或不 依因應對策切實執行者。（第2項）前項情形，情節重大者 ，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發 行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不 遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣 30萬元以下罰金。（第3項）開發單位因天災或其他不可抗 力事由，致不能於第1項之改善期限內完成改善者，應於其 原因消滅後繼續進行改善，並於30日內以書面敘明理由，檢 具有關證明文件，向主管機關申請核定賸餘期間之起算日。 （第4項）第2項所稱情節重大，指下列情形之一：一、開發 單位造成廣泛之公害或嚴重之自然資源破壞者。二、開發單 位未依主管機關審查結論或環境影響說明書、評估書之承諾 執行，致危害人體健康或農林漁牧資源者。三、經主管機關 按日連續處罰30日仍未完成改善者。（第5項）開發單位經 主管機關依第2項處分停止實施開發行為者，應於恢復實施 開發行為前，檢具改善計畫執行成果，報請主管機關查驗； 其經主管機關限期改善而自行申報停止實施開發行為者，亦 同。經查驗不合格者，不得恢復實施開發行為。（第6項） 前項停止實施開發行為期間，為防止環境影響之程度、範圍 擴大，主管機關應會同有關機關，依據相關法令要求開發單 位進行復整改善及緊急應變措施。不遵行者，主管機關得函 請目的事業主管機關廢止其許可。（第7項）第1項及第4項 所稱按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成 認定查驗及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。（第8 項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管 機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具 體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之 日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機 關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起 訴訟，請求判令其執行。（第9項）行政法院為前項判決時 ，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用 或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影 響有具體貢獻之原告。（第10項）第8項之書面告知格式， 由中央主管機關定之。」第28條規定：「本法施行前已實施 而尚未完成之開發行為，主管機關認有必要時，得命開發單 位辦理環境影響之調查、分析，並提出因應對策，於經主管 機關核准後，切實執行。」第29條規定：「本法施行前已完 成環境影響說明書或環境影響評估報告書，並經審查作成審 查結論，而未依審查結論執行者，主管機關及相關主管機關 應命開發單位依本法第18條相關規定辦理，開發單位不得拒 絕。」環境影響評估法施行細則第5條規定：「本法所定縣 （市）主管機關之權限如下：一、有關縣（市）環境影響評 估工作之規劃及執行事項。二、有關縣（市）環境影響評估 相關規章之訂定、審核及釋示事項。三、有關縣（市）目的 事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書、環境影響調查 報告書之審查事項。四、有關轄區內各開發行為環境影響說 明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對 策執行之監督事項。五、有關縣（市）環境影響評估資料之 蒐集、建立及交流事項。六、有關縣（市）環境影響評估之 研究發展事項。七、有關縣（市）環境影響評估宣導事項。 八、其他有關縣(市)環境影響評估事項。」第6條規定：「 本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者： 一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭 、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者 。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生 態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經 中央主管機關公告者。」第12條規定：「本法所稱主管機關 ，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必 要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」第19條規 定：「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之 一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容 者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三 、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影 響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地 環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數 民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健 康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境， 有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」 ㈡本件原告係就上開同一訴之聲明同時主張行政程序法第128 條與環境影響評估法第23條第8項、第9項規定等2個請求權 基礎，故原告本於行政程序法第128條規定申請行政程序重 開，經被告作成否准處分後，原告雖未踐行訴願前置程序即 逕行起訴，有程序上之不合法情形，惟因其依環境影響評估 法第23條8項及第9項所為之請求，經被告拒絕後，依法得逕 行起訴，毋庸踐行訴願程序，故本院就其基於二個請求權基 礎而為同一訴之聲明，無從割裂為二個裁判，仍應為單一實 體判決，合先敘明。 ㈢原告雖主張渠等均得依行政程序法第128條規定，申請被告 重開系爭開發案環境影響評估審查程序云云，惟： 1.揆諸前引行政程序法第128條之規定，可知對於經過法定 救濟期間之行政處分得申請撤銷者，限於相對人或利害關 係人，否則，即不具申請人之適格，原處分機關即應駁回 其申請。再者，觀諸行政訴訟法第9條關於提起公益訴訟 要件之規定，可知我國行政訴訟係採行主觀訴訟為原則， 對於與自己之權利或法律上利益不具直接利害關係之公法 上爭議事件，須法律有特別規定始得提起公益訴訟，否則 ，即屬欠缺訴訟利益。易言之，人民（包括自然人或公益 團體）非經法律明文賦予其提起公益訴訟之權限，無從對 於無關本身權益之爭議事件，提起客觀訴訟。又所謂利害 關係乃指法律上之利害關係而言，已據最高行政法院著有 75年判字第362號判例可按。而具備法律上之利害關係與 否，須視具體法規之規範目的有無及於保護特定私人之權 益而定，其不在法規範保護範圍者，因非法益之歸屬者， 即不能認其具有法律上之利害關係，此即學理所稱保護規 範理論。至於私人之權益是否屬於規範保護範圍，則應由 具體法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及 社會發展因素等綜合判斷之（司法院釋字第469號解釋理 由意旨參照）。 2.觀諸前引環境影響評估法第6條至第8條、第14條第1項及 第16條第1項等規定，開發單位為開發行為前應提出環境 影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查，其審查結 論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，未完成 環境影響評估審查前，目的事業主管機關不得為開發行為 之許可，否則，其許可處分無效；而經審查通過核准之環 境影響說明書，開發單位亦不得擅自變更原申請內容，故 環境影響評估審查委員會對於應實施環境影響評估之開發 行為環境影響說明書內容所作之審查結論及目的事業主管 機關據以所為開發行為之許可，開發案件之當地居民，當 然具有法律上利害關係，而得對該環境影響評估審查結論 及許可開發行為之處分為行政爭訟。但開發單位對於應實 施環境影響評估之開發行為，依環境影響評估法第7條規 定檢具環境影響說明書送審，縱使經環境影響評估審查結 論認為對環境有重大影響之虞，而應繼續進行第二階段環 境影響評估者，依同法第10條、第11條、第12條及同法施 行細則第15條之1、第24條之1、第26條等規定，主管機關 在界定評估範疇、開發單位於編製評估報告書及目的事業 主管機關進行勘察現場、舉行公聽會等程序，應邀集或參 酌相關機關、學者、專家、團體及當地居民之意見；暨主 管機關應公開評估報告書內容徵詢相關機關、團體或人民 意見，但其規範目的旨在給予學者、專家及團體陳述意見 之行政程序參與機會，以求集思廣益，俾訂定適當之環境 保護方案，使環境影響評估切實發揮整體性綜合評估之功 效，足見該程序目的僅在謀求發揮環境影響評估制度之效 能，預防或減輕開發行為對環境造成不良之影響，達成環 境保護之公共利益，並無創設學者、專家、團體任何公法 上權益之意旨，殊難認公民團體就環境影響評估審查結論 及許可開發之行政處分，具有法律上之利害關係（最高行 政法院102年度判字第453號判決意旨）。 3.查本件原告2人係分別設址於臺北市與新竹市之社團法人 與財團法人，顯不符合當地居民之要件，且無論被告環境 影響評估審查委員會作成之審查結論即前處分一，或被告 據以對參加人許可開發申請案件而為之前處分二，均無使 原告之權利或法律上利益受損害情形，顯非屬法律上之利 害關係人，既不具請求撤銷各該處分之當事人適格，自無 從依行政程序法第128條之規定，申請被告重開系爭開發 案之環境影響評估審查程序。是原告本於行政程序法第12 8條規定為請求權基礎，向被告申請重開系爭開發案環境 影響評估審查程序，於法尚嫌無據。況且，申請人依行政 程序法第128條規定申請原處分機關就已確定之行政處分 重啟行政程序，請求作成撤銷原處分之新處分而經駁回者 ，如認其權利或法律上利益受違法侵害者，依行政訴訟法 第5條第2項規定，仍應踐行訴願程序後，始得提起課予義 務訴訟救濟。是本件原告無論就前處分一、前處分二得否 本於行政程序法第128條規定申請重開行政程序，其於被 告各作成原處分一與原處分二予以否准後，未踐行訴願前 置程序，即逕行提起本件課予義務訴訟，亦難認具備實體 判決要件。 ㈣關於原告以環境影響評估法第23條第8項及第9項為請求權基 礎，申請被告重開系爭開發案環境影響評估審查程序部分： 1.考諸現行環境影響評估法第23條增訂第8項至第11項之立 法沿革及理由，可知其修正乃鑒於開發單位未履行環境影 響評估法及相關授權訂定命令所規定之義務時，原條文第 1項至第6項固明定法律效果，但恐主管機關疏於執行時， 立法目的無從達成，始於92年1月8日修正時增列第8項至 第11項予以規範，賦予受害人民或公益團體在開發單位有 違反法令之行為，而主管機關有怠忽執行之情事，經具體 告知仍未執行後，得逕行提起公民訴訟之公法上權源，俾 為行政訴訟法第9條但書所稱法律特別規定之依據，復明 定其請求權之要件、效果及行使程序。是以公民團體依環 境影響評估法第23條第8項及第9項提起公民訴訟須以開發 單位違反環境影響評估法或其授權訂定之相關命令，且主 管機關有疏於執行之情形為前提要件，否則，其請求即欠 缺理由具備性，無從准許（最高行政法院102年度判字第1 65號判決意旨參照）。 2.再者，環境影響評估法第23條第8項係課予主管機關就開 發單位有違反環境影響評估法令之情事應為執行之義務。 基於依法行政原則，主管機關僅得於權限範圍內對於開發 單位之違規行為予以規制，使發生與其行為相對應之法律 效果。易言之，開發單位縱使有違反環境影響評估法或其 子法規定之行為，主管機關仍應依法律明定之效果予以執 行，非可恣意而為，其非屬違規行為之法律效果者，行政 法院無從判令主管機關執行（最高行政法院103年度判字 第475號判決意旨）。 3.觀諸環境影響評估法第3條、第5條第1項、第6條第1項、 第7條第1項、第8條第1項、第14條第1項、第2項前段、第 16條第1項及第17條等規定意旨，可見開發單位申請許可 開發行為時，固應提出環境影響說明書供主管機關所設之 環境影響評估審查委員會審查，但依現行法制之設計，環 境影響評估審查全權委由專業委員會採合議制決定其結論 ，除相對人與利害關係人得對環境影響評估審查結論表示 不服外，並未創設公民團體得對之訟爭之機制，且環境影 響評估審查之行政作為主體為主管機關，並非開發單位， 無論該審查結論實質上具有瑕疵與否，均無從據以指稱開 發單位具有環境影響評估法第23條第8項所定之違規行為 情形，並進而請求主管機關應撤銷所為之環境影響評估審 查結論及開發許可處分。 4.查本件原告2人係於102年12月27日向被告提出「公民告知 」函載稱：「告知之主旨　一、苗栗縣政府於……99年4 月6日就『苗栗縣福祿壽殯葬園區興建營運計畫BOO（興建 -擁有-營運）申請案環境影響說明書』，以府環綜字第09 97800530號公告之有條件通過環評之審查結論，應予撤銷 。前揭環評審查結論撤銷後，如開發單位仍有意進行該開 發案者，苗栗縣政府始應重新開始環評審查程序；如開發 單位已無意進行該開發案者，則免重新開始環評審查程序 。二、苗栗縣政府於101年3月3日就『苗栗縣後龍鎮福祿 壽殯葬園區（BOO）開發案（非都市土地使用地變更編定 計畫）」以府商產字第1010040423號函所作成之准予開發 之行政處分，應予撤銷。於前述第一項聲明所申請環評審 查結論撤銷後，如有重新開始環評審查程序且環評審查通 過者，苗栗縣政府始應重新開始審查是否核發開發許可； 如無重新開始環評審查程序、或雖有重新開始環評審查程 序但環評審查未通過者，則免重新開始審查是否核發開發 許可。　告知之理由　一、依環境影響評估法（以下稱環 評法）第23條第8項：『開發單位違反本法或依本法授權 訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益 團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。 』，開發單位違反環評法或環評法授權訂定之法規，環評 主管機關卻怠於執行職務，公益團體得以書面請求主管機 關依法辦理。二、依行政程序法第128條之規定：『行政 處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者， 相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更 之。……一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後 發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事 實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者 為限。』，人民於法定救濟期間經過後，如發現新事實或 新證據，即得依上開行政程序法之規定向行政機關聲請重 新進行行政程序，更為適法之處分。三、本團體於102年 12月24日接獲反後龍福祿壽殯葬園區自救會檢送之『新竹 、苗栗之淺山地區小型食肉目動物之現況與保育研究』光 碟資料，經審閱該光碟資料，發現開發單位有違反環評相 關法規，而鈞府竟蓄意隱匿『苗栗縣後龍鎮福祿壽殯葬園 區興建營運計畫BOO（興建-擁有-營運）申請案』（以下 稱系爭開發案）之基地為瀕臨絕種之保育類野生動物之重 要棲息地範圍而未依法進行第二階段環評等情事，而有疏 於執行之情事（如郭貴輝、許金福、許乃村及李榮華等4 人於102年1月31日向貴府所提出之『行政申請書』……所 載之詳情）。是按環評法第23條及行政程序法第128條之 規定，鈞府即應重新進行系爭開發案之環評審查程序，以 評估系爭開發案之進行對保育類野生動物石虎之不利影響 ，及應辦理如告知主旨所述事項。四、本團體係以環境保 護為宗旨，並經內政部核准設立，爰依環評法第23條第8 項之規定，以書面向鈞府敘明本件告知之主旨、開發單位 違反之法令及違法之事實及主管機關疏於執行之法令與具 體內容（如郭貴輝、許金福、許乃村及李榮華等4人於102 年1月31日向貴府所提出之「行政申請書」所載之詳情） 等疏於執行職務之具體內容，請鈞府依行政程序法第128 條之規定，依法重新進行系爭開發案之環評審查程序。五 、綜上所述，敬請鈞府命如告知之主旨，以維自然環境、 國民健康及環評法制。」等語（見本院卷第66至67頁及第 68至69頁，上開兩份函文僅署名者不同外，其餘內容均一 致）。依其所載告知內容觀之，顯不能憑認本件系爭開發 案件之開發單位即參加人有違反任何環境影響評估法或其 相關命令之行為，且已構成應撤銷前處分一或前處分二之 法律效果。 5.原告於上開告知函文中雖援引訴外人郭貴輝、許金福、許 乃村及李榮華等4人於102年1月31日向被告所提出之行政 申請書以補述開發單位即參加人違反法令之事實及主管機 關疏於執行法令與具體內容，然稽之訴外人郭貴輝等4人 先前提出之行政申請書乃載謂：「……為申請撤銷苗栗縣 政府就『苗栗縣後龍鎮福祿壽殯葬園區興建營運計畫BOO （興建-擁有-營運）案」所作成之環境影響評估（以下簡 稱環評）審查結論及開發許可事：申請之主旨　一、苗栗 縣政府於民國（以下同）99年4月6日就『苗栗縣後龍鎮福 祿壽殯葬園區興建營運計畫BOO（興建-擁有-營運）案』 ，以府環綜字第0997800530號公告之有條件通過環評之審 查結論，應予撤銷。前揭環評審查結論撤銷後，如開發單 位仍有意進行該開發案者，苗栗縣政府始應重新開始環評 審查程序；如開發單位已無意進行該開發案者，則免重新 開始環評審查程序。二、苗栗縣政府於1O1年3月3日就『 苗栗縣後龍鎮福祿壽殯葬園區（BOO）開發案（非都市土 地使用地變更編定計畫）』以府商產字第1010040423號函 所作成之准予開發之行政處分，應予撤銷。於前述第一項 聲明所申請環評審查結論撤銷後，如有重新開始環評審查 程序且環評審查通過者，苗栗縣政府始應重新開始審查是 否核發開發許可；如無重新開始環評審查程序、或雖有重 新開始環評審查程序但環評審查未通過者，則免重新開始 審查是否核發開發許可。申請之事實及理由　一、申請人 為『苗栗縣後龍鎮福祿壽殯葬園區興建營運計畫BOO（興 建-擁有-營運）案』（以下簡稱本開發案）之利害關係人 ：查，申請人郭貴輝為苗栗縣後龍鎮龍坑里里長、申請人 許金福為『反後龍福祿壽殯葬園區自救會』會長、申請人 許乃村為苗栗縣後龍鎮退休教師且為本開發案基地之鄰地 地主、申請人李榮華為本開發案基地內部分土地之地主； 申請人等並均為苗栗縣後龍鎮當地居民，均會受到因本開 發案所可能產生之地質、水土保持、空氣污染、地表及地 下水污染、噪音、交通、及其他生活環境及社會經濟文化 各方面之不利影響，為法律上之利害關係人。二、申請人 依行政程序法第128條規定，申請撤銷苗栗縣政府就本開 發案所作成之環評審查結論及開發許可：㈠行政程序法第 128條第1項規定：『行政處分於法定救濟期間經過後，具 有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機 關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重 大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不 在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後 發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事 實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者 為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足 以影響行政處分者。』同法第2項規定：『前項申請，應 自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或 知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經 過後已逾5年者，不得申請。』㈡苗栗縣政府就本開發案 ，於99年4月6日以府環綜字第0997800530號公告有條件通 過第一階段環評之審查結論，並於101年3月3日以府商產 字第1010040423號函准予開發。㈢環保署於101年8月28日 依立法院田秋堇委員及吳宜臻委員國會辦公室之要求，依 法發函督導苗栗縣政府：因本開發案之基地為保育類野生 動物石虎之棲息地，乃對保育類動物之棲息生存有顯著不 利影響之虞，依法應進行第二階段環評，但苗栗縣政府辦 理本開發案之環評程序中完全忽略石虎存在事實，應依法 重啟程序。然而，苗栗縣政府竟回函表示，該府係於101 年6月15日始『首次由自由時報報導獲知本案該區為石虎 棲地』，並無刻意不提石虎之存在云云，而拒絕環保署督 導苗栗縣政府應就本開發案應依行政程序法第128條重新 開始環評程序之建議。㈣惟查，立法委員高志鵬國會辦公 室於102年1月3日發函檢送『新竹、苗栗之淺山地區小型 食肉目動物之現況及保育研究』光碟資料予『反後龍福祿 壽殯葬園區自救會』。經審閱光碟資料後，申請人等始知 悉：苗栗縣政府事實上並非『係於101年6月15日始首次由 自由時報報導獲知本案該區為石虎棲地，而無刻意於本開 發案之環評程序忽略石虎之存在』。蓋查，由立法委員高 志鵬國會辦公室所提供之光碟資料顯示：苗栗縣政府自95 年間起，即已參與行政院農委會林務局委託屏東科技大學 野生動物保育研究所辦理之『新竹、苗栗之淺山地區小型 食肉目動物之現況及保育研究』（以下稱「石虎研究案」 ）相關報告審查會議，……可知：苗栗縣政府乃明知苗栗 後龍地區為『珍貴稀有保育類野生動物石虎』之重要棲息 地，確於環評審查過程中，刻意隱瞞該項重要事實，致使 本開發案之環評審查過程中完全沒有提及保育類動物石虎 之任何資訊，而有因不完全資訊而造成違法行政處分之情 事。㈤按環評法第8條規定，開發案如對環境有重大影響 『之虞』者，即應依法繼續進行第二階段環評。而依環評 法施行細則第19條第3款規定，開發行為『對保育類或珍 貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者』，即屬 『對於環境有重大影響』。因此，本開發案之基地恰為石 虎之棲息地，本案開發自將嚴重影響石虎之棲息生存，顯 已構成『對環境有重大影響之虞』之要件，依法應進行第 二階段環評，始屬適法。㈥因此，申請人於102年1月3日 後始知悉苗栗縣政府『刻意』忽略石虎生存於苗栗後龍之 事實，規避應依法進行第二階段環評之法律要求，遽為有 條件通過第一階段環評審查結論之行政處分，已屬違法行 政處分，故申請人謹依行政程序法第128條規定，請苗栗 縣政府撤銷本開發案之環評審查結論。㈦再者，依環評法 第14條第1項規定：『目的事業主管機關於環境影響說明 書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之 許可，其經許可者，無效。』因此，申請人並請苗栗縣政 府於撤銷本開發案之環評審查結論之同時，一併撤銷本開 發案之開發許可。三、綜上所陳，敬請貴府依申請之主旨 所述，依法撤銷本開發案之環評審查結論及開發許可；如 開發單位仍有意進行本開發案者，始重新開始環評審查程 序，並應進行第二階段環評；且於環評審查結果合法通過 後，始重新開始審查是否核發本開發案之開發許可，以維 國家法治、自然生態及民眾福祉為禱。」等語（見本院10 2年度訴字第167號卷第20至23頁）。顯見郭貴輝等4人係 本於苗栗縣後龍鎮當地居民之身分，以法律上利害關係人 之地位，依行政程序法第128條規定申請被告撤銷前處分 一及前處分二，重啟系爭開發案之環境影響評估審查程序 ，並未敘述開發單位即本件參加人有違反環境影響評估法 或其相關命令行為之情事至明，仍無從憑認原告已向被告 告知參加人有違反環境影響評估法等相關法令應執行如何 其效果之具體內容。 ㈤關於原告援引最高行政法院102年度裁字第1796號裁定意旨 ，主張環境影響評估法第23條第8項及第9項已含有行政程序 法第128條之法效果，公益團體亦得據以請求主管機關對於 已確定之環境影響評估結論及開發許可處分重啟行政程序重 開乙節，按行政程序法第128條規定乃賦予處分之相對人或 利害關係人為維護自己之權益，就已確定行政處分申請重啟 程序以撤銷、廢止或變更之；而環境影響評估法第23條第8 項、第9項規定之公益團體請求主管機關執行法規之權利， 則出於公益目的，須以開發單位有違反環境影響評估法等相 關法令行為，而主管機關疏於執行為要件，且所請求執行之 內容仍應以法律明定之效果為限，已詳如前述。顯見二者之 權利構成要件不僅不同，且其機制功能與規範目的亦相殊。 是不具申請行政程序重開要件者，或開發單位並無違反環境 影響評估法等相關法令行為，可使環境影響評估審查結論或 開發許可發生撤銷、廢止或變更之效果者，公益團體即不得 藉由行使環境影響評估法第23條第8項及第9項之權利，請求 主管機關對於各該確定之原處分重開行政程序。是以原告上 開主張，難謂的論，委無足取。 八、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採。本件原告因不具 行政程序法第128條規定申請行政程序重開之要件，且其依 環境影響評估法第23條第8項向被告所告知之事項，亦不能 據以認定參加人確有違反環境影響評估法等相關法令行為， 而被告疏於執行之情事。是被告作成原處分一及原處分二分 別駁回原告2人所請，認事用法俱無違誤，原告訴請判令被 告應就前處分一、前處分二、原處分一及原處分二均作成撤 銷處分，並應就系爭開發案作成重開環境影響評估審查程序 之行政處分，為無理由，應予駁回。 九、本件為判決基礎之事證已臻明確，原告聲請訊問證人及調取 相關文件，暨兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影 響，爰不逐一論述，附此敘明。 十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如 主文。 中　　華　　民　　國　　104　 年　　3　　 月　　25　　日 臺中高等行政法院第二庭 審判長法 官　王 德 麟 法 官 許 武 峰 法 官 蔡 紹 良 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　104　 年　　3　　 月　　25　　日 　　　　　　　　　　　　　　　 書記官　凌 雲 霄