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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 103年度訴字第21號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 103年9月4日辯論終結 原　　　告　台塑石化股份有限公司 代　表　人　陳寳郎 訴訟代理人　張嘉真　律師 　　　　　　蕭憲文　律師 　　　　　　林庭宇　律師 被　　　告　雲林縣政府 代　表　人　蘇治芬 訴訟代理人　李建忠　律師 上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中 華民國102年11月27日環署訴字第1020069378號訴願決定，提起 行政訴訟，本院判決如下︰ 　　主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事實及理由 一、事實概要： 原告所屬麥寮一廠於民國（下同）91年11月20日取得被告核 准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及 副產石灰）為「產品」（核准函字號：91府建工字第091006 8785號函；登記證號：00-000000-00），並獲被告准予備查 該廠「事業廢棄物清理計畫書」變更案（最近1次備查函文 號：101年1月11日府環廢字第1003631667號），將石油焦高 溫氧化裝置（CFB）製程（下稱系爭製程，事業廢棄物清理 計畫書因受限製程代碼類別選項設計，而將系爭製程歸類為 其他石油製品製造程序）所產混合石膏及副產石灰核列為產 品。嗣因雲林縣及彰化縣境內發生數起業者以改良土地或生 產低強度抗壓性材料名義，將原告所屬麥寮一廠產出之水合 副產石灰、混合土方、廢鑄砂直接回填土地接觸土壤，或混 雜污泥非法處理事業廢棄物案件。行政院環境保護署環境督 察總隊中區督察大隊乃派員至原告所屬麥寮一廠稽查系爭製 程運作情形，發現該廠區堆置約1,390,000公噸水合副產石 灰，其產品用途及流向均有疑慮，乃以101年11月23日環署 督字第1010107221號函請被告審視原告所屬麥寮一廠事業廢 棄物清理計畫書，請其提出合理說明或變更其事業廢棄物清 理計畫書，妥善處理該製程產出石灰。雲林縣環境保護局乃 依行政院環境保護署100年5月9日環署廢字第1000036827號 令及101年11月23日環署督字第1010107221號函，分別於101 年10月12日、102年1月15日函請原告提供系爭製程產物（粉 狀、粒狀及水化後）之用途及所產副產石灰及混合石膏之成 分、數量、用途或流向等資料，但未獲答覆，乃根據原告提 報之銷售資料、製程文件及臺灣臺南地方法院檢察署偵查結 果，依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，改判定原告所 屬麥寮一廠系爭製程所產混合石膏及副產石灰為「事業廢棄 物」，並由被告作成102年1月28日府環廢字第1023603869號 函，命原告於7日內向雲林縣環境保護局提出事業廢棄物計 畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理。原告 不服，提起訴願，案經行政院環境保護署102年5月14日環署 訴字第1020016122號決定訴願駁回在案。另被告91年11月20 日核准該廠工廠登記變更增加其他石油及煤製品（混合石膏 及副產石灰）為產品一案，另經被告於102年1月30日以府建 行字第1025301536號函廢止登記。原告不服，提起訴願，亦 經經濟部102年7月23日經訴字第10206104310號決定訴願駁 回在案。又因該廠區仍有百萬餘公噸水化副產石灰堆置，被 告鑑於鉅量強鹼性物質之流向及處理屢生爭議，倘交由清運 業者覓地堆置、回填，恐對環境易生重大不可回復之損害， 乃依行政院環境保護署96年8月1日環署廢字第0960053185號 函、96年8月23日環署廢字第0960063346號函及102年4月15 日環署廢字第1020030409號函意旨，以102年7月18日府環廢 字第1020071986號函（下稱原處分），將系爭產物經被告10 2年1月28日府環廢字第1023603869號函認定為事業廢棄物「 之前」已產出並堆置於廠內者認定為「事業廢棄物」，命原 告儘速提出事業廢棄物清理計畫書變更申請資料送被告審查 ，於取得被告審查核備函後，再委由合法公民營廢棄物清除 處理機構或具再利用資格之合格再利用廠商清運處理。原告 不服，提起訴願，並主張：（一）原處分無法律依據將102 年1月28日處分送達前已產出並堆置廠內者之系爭產品，擴 大回溯認定係屬事業廢棄物範疇，顯然違反行政程序法第12 5條授益處分廢止之向後生效之效力、法律保留原則及明確 性原則。（二）被告未慮及其10年以來對系爭產物不斷核准 之合法產品登記與認定等一連串之處分，回溯認定係屬事業 廢棄物範疇，顯然違反信賴保護原則。（三）被告援引行政 院環境保護署96年8月1日函、96年8月23日函及102年4月15 日函，不得牴觸行政院環境保護署102年5月14日環署訴字第 1020016122號訴願決定，且所述認定事業廢棄物之參考標準 亦屬有誤，與系爭產物之實際產銷情形不同。（四）原處分 要求原告委由公民營廢棄物清除處理機構清運系爭合法產品 ，將造成原告需支付高達新臺幣（下同）5,900,000,000元 之清運掩埋費用。（五）系爭產物用途爭議不斷，登記為產 品者，本即應無pH值之限制，被告未能查明，稱系爭產品已 失市場價值且用途及流向均有疑慮。（六）被告提出之合約 為系爭合法產品產銷10年以來，甫於去年（101年）特別針 對水化產品作為回填使用者之促銷方案，絕非被告所指原告 係以每公噸680元補貼清運公司，以販售產品之名委外處理 事業廢棄物之實。系爭產物甫生產之狀態為乾式，其中有60 ％為滿足市場需求立即售出，對此部分原告從未補貼推廣使 用費。其餘40％未立即販售之部分，為方便貯存避免揚塵， 則將其泡在水中，取出後進行庫存貯放，即為『水化』副產 石灰及混合石膏，而水化產品除可作為被告關切之回填用途 外，尚可作為混凝土等工程產品之原料。（七）存放於廠區 內之系爭產物，係由原告合法妥善貯存，以規劃作為後續六 輕廠區內合法產品使用，絕非棄置，亦不可能造成環境污染 。（八）廢棄物再利用之申請難度高、耗費時程長，除於等 待期間內每年須先支付高額2,280,000,000元，以將具有產 業用途之系爭產物清運掩埋外，原告仍需支付高額處理費予 再利用機構，已形同摧毀產品所有銷售可能。（九）產品依 其不同之形態有不同之產品編號及商業用途，系爭產品有諸 多下游廠商向原告購買並經被告同意其等使用系爭產品。（ 十）系爭產物絕非事業廢棄物，有系爭產物之各期TCLP標準 檢驗報告、製程簡介及國外使用實績供參云云，並申請停止 執行，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： （一）原處分遽將被告102年1月28日處分送達之前已產出之庫存 系爭產物，亦擴大回溯認定係屬事業廢棄物範疇，顯然違 反行政程序法第125條授益處分廢止之向後生效之效力： ⒈按行政程序法第125條規定：「合法行政處分經廢止後， 自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力」 。又行政程序法第110條第3項之規定，行政處分生效後， 即產生規制效果，易言之，有效之行政處分效力，除拘束 原處分機關、相對人、利害關係人外，基於法治國家權力 分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之 效果。故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關 依法撤銷或廢止前，應受到有效之推定，其他機關及法院 在處理其他案件時，必須予以尊重，以之為既成之事實， 納為自身行政行為或判決之基礎構成要件事實，此即行政 處分之構成要件效力。因而一有效行政處分（前提處分） 之存在及內容，成為作成其他行政處分之前提要件時，前 提行政處分作成後，他行政處分應以前提處分為其構成要 件作為決定之基礎，此有最高行政法院96年度裁字第2283 號裁定可資參照，合先敘明。 ⒉查被告102年1月28日處分逕將合法登記之產品改認定為廢 棄物，充其量僅使合法登記之系爭產物發生向後失其效力 之廢止處分而已，且被告於102年1月30日始廢止系爭產物 之產品登記，故在被告102年1月28日處分送達之前所產出 之系爭產物，仍屬合法產品登記下所產出之產品，無論如 何絕不因被告102年1月28日處分嗣後認定為廢棄物之處分 或被告102年1月30日處分廢止產品登記，而受影響，原告 自可依法繼續販賣或使用於合法產品登記下已合法產出之 系爭產物。 ⒊又行政院環境保護署102年5月14日環署訴字第1020016122 號就原告對被告102年1月28日處分之訴願所作出之訴願決 定亦載明：「授予利益之合法行政處分，有上揭各款情形 之一者，被告得依職權為全部或一部之廢止，合法行政處 分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起 ，失其效力，先予敘明。」而認定102年1月28日處分改認 定系爭產物為廢棄物之函文僅得向後生效，並無溯及既往 之效力，遑論原告業已對該102年1月28日處分與訴願決定 提出行政訴訟救濟之（案號：臺中高等行政法院102年度 訴字第231號），甚至被告於該行政訴訟所提答辯亦自承 ：「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指 定較後之日時起，失其效力。」故縱依行政院環境保護署 相關案件之訴願決定與被告於相關行政訴訟所提答辯書均 一致認定被告102年1月28日之廢止合法產品之認定而改認 定為廢棄物處分僅得向後生效，並無溯及既往之效力。 ⒋再查，經濟部針對原告對被告102年1月30日處分之訴願所 作出之102年7月23日經訴字第10206104310號訴願決定亦 表明：「本件被告援引工廠管理輔導法第25條第1項第3款 規定部分，雖有欠妥，惟其援引行政程序法第123條第4款 規定部分，尚無不合。從而，被告所為自即日起廢止原告 公司麥寮一廠於91年11月20日核准工廠登記變更之部分產 品（混合石膏及副產石灰）登記之處分」等語，故遑論原 告業已依法對該被告102年1月30日處分與訴願決定提出行 政訴訟救濟之（案號：臺中高等行政法院102年度訴字第3 21號），縱依經濟部之訴願決定，亦認被告102年1月30日 處分係於即日起（處分送達之日為102年2月1日）廢止系 爭產物之產品登記，不影響系爭產物過去10年以來之合法 產品登記，並無溯及既往之效力。 ⒌依據上述行政程序法第125條規定、最高行政法院99年度 判字第1113號判決對產品廢止效力對後生效之見解，甚至 被告於102年1月28日處分行政訴訟之答辯內容與其他相關 本案之行政院環境保護署與經濟部訴願決定，均再三肯定 被告102年1月28日及30日兩處分之廢止系爭產物認定、登 記之對後生效效力，但原處分竟變本加厲，超出被告該兩 處分之對後生效內容與效力，遽將被告102年1月28日處分 送達之前已產出現庫存於廠內者之系爭產物，亦改認定屬 事業廢棄物，此形同將廢止合法產品登記之處分效力溯及 既往，益證原處分顯然違反行政程序法第125條授益處分 廢止之向後生效之效力，應予撤銷。 ⑴被告迄今對於原處分之法律依據及其適用仍無法清楚說 明，此有被告於鈞院103年3月26日之陳述：「（法官問 ：被告根據何法令規定作成原處分？）依行政程序法第 123條、125條之規定。我們是根據最高行政法院102年 度裁字第1235號裁定（本院卷221頁）的說明。行政程 序法第123條的部分另以書狀說明。」等語可稽，顯見 原處分之作成確無法律依據，合先敘明。 ⑵依據被告所援引之行政程序法第123條及第125條規定， 益證原處分已顯然違法，而毫無法律依據： ①按行政程序法第125條規定：「合法行政處分經廢止 後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失 其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者， 得溯及既往失其效力。」及第123條規定：「授予利 益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原 處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許 廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。 三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四 、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不 廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除 去對公益之重大危害者。」由此可知，僅當行政機關 依行政程序法第123條第3款規定，因受益人未履行負 擔致行政處分受廢止者，依同法第125條但書，始得 使該合法行政處分溯及既往失其效力。除此之外，其 餘各款均不生溯及既往之效力，甚至第4款及第5款有 行政程序法第126條損失補償之適用。復按最高行政 法院99年度判字第1113號判決亦明揭：「另上訴人主 張其所屬臺南分局已於97年4月25日以經標南六字第0 9700030280號函廢止前揭第CZ000000000000號商品驗 證登錄證書乙節，正顯示上訴人承認系爭電壺之登錄 處分為合法，僅係事後將其廢止，使向後失其效力而 已（行政程序法第125條參照），則系爭電壺之登錄 處分在被廢止以前仍屬有效，上訴人即不得徒憑其對 於原檢驗標準適用見解之變更，任意否認其效力，而 命將系爭電壺為回收或改正。」由此可知，原則上行 政處分經廢止後僅向後失其效力，並無溯及既往之效 力，僅當行政機關依行政程序法第123條第3款規定， 因受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，依同法第 125條但書，始得使該合法行政處分溯及既往失其效 力。除此之外，其餘各款均不生溯及既往之效力，且 依第4款及第5款廢止處分尚有行政程序法第126條損 失補償之適用。 ②查如前所述，被告主張系爭產物之產品認定係被告於 91年11月20日以91府建工字第0910068785號函核准將 混合石膏及副產石灰於工廠登記上登記為產品所作成 之行政處分，惟該合法產品認定之行政處分縱經被告 102年1月28日處分依行政程序法第123條第4款及第5 款規定予以廢止（原告不服，已另案訴訟中），然被 告對系爭產物所為產品認定之合法行政處分，至少於 91年11月20日起至102年1月27日期間仍合法繼續有效 ，完全不因被告102年1月28日廢止處分對後生效而受 影響。足見被告究竟係依何項法律依據，竟可以原處 分驟然剝奪原告在合法產品認定處分期間中所生產之 庫存產品之財產權及經營銷售權利？迄未見被告敘明 ，應構成不備理由及嚴重違反法律保留原則之違法。 ③更何況，被告縱以102年1月28日處分廢止所謂系爭產 品認定之效力，該處分係自102年1月28日後廢止系爭 合法產品認定處分之效力，故無論如何對於之前從91 年11月20日起至102年1月27日已存在並有效之合法產 品認定處分效力，自不生任何影響，惟原處分所涉及 之「被告102年1月28日認定為事業廢棄物『之前』所 產出並堆置於廠內之系爭產物」，根本係102年1月28 日以前即被告合法認定產品處分期間之中，原告所生 產之合法庫存產品，均應受該合法行政處分之效力所 保護，詎原處分竟於相隔近半年後，事後回溯將過去 十餘年以來所生產之系爭產物改認定為廢棄物，驟然 剝奪原告對該等於合法產品認定處分期間所生產之庫 存產品之財產權及經營銷售權利，顯然已將被告91年 11月20日起至102年1月27日止對系爭產物所為產品認 定之合法行政處分，溯及既往失其效力，原處分明顯 違反行政程序法第125條之廢止處分對後生效之規定 ，應予撤銷。 ⒍查系爭產物早於91年11月20日經被告核准原告麥寮一廠之 工廠變更登記時，即將系爭產物登記為原告之產品在案， 另原告所提出之後續廢清計畫書亦均將系爭產物列為產品 ，並非當作廢棄物儲存與處理，而迭經被告核准處分，嗣 被告卻在毫無法律根據下，以102年1月28日府環廢字第10 23603868號函改判定系爭產物為事業廢棄物，又於102年1 月30日以府建行字第1025301536號函廢止系爭產物之產品 登記，由行政院環境保護署103年2月18日召開之「廢棄物 疑義個案判定原則（草案）」公聽研商會，絕對可證改判 定系爭產物為事業廢棄物除當時毫無法源依據可言外，而 行政院環境保護署也遲至判定後超過1年，才勉強援引行 政程序法第159條第1項第2款擬訂「廢棄物疑義個案判定 原則（草案）」，其內容已逕將物品單憑機械式判準認定 為廢棄物，實構成對人民合法生產物品之產銷經營權及財 產權之剝奪，直接對外發生法規範效力，此非屬行政程序 法第159條第1項第2款所定不生對外法效之解釋性行政規 則，該署於無法律授權自行訂定之判定原則，已嚴重違反 法律保留原則，而公聽研商會時，亦遭各方團體質疑與反 對，因此未取得任何明確結論。縱先不論系爭廢止產品登 記2處分於法無據，依行政程序法第125條授益處分廢止之 規定，系爭廢止產品登記2處分僅使被告91年11月20日核 准將系爭產物登記為原告之產品處分（前提處分）向後失 其效力，惟在系爭廢止產品登記2處分作成前已產出之產 品，因該等產品生產與庫存之時所依憑之一連串被告之前 提處分之效力仍存，被告自當受其拘束，故系爭產物仍為 廢止處分前已合法產出及庫存之產品，不應受到被告102 年1月28日廢止處分效力之影響，否則乃嚴重違反信賴保 護原則，且無端將廢止效力與撤銷效力混為一談。迺被告 卻罔顧前提處分之構成要件效力，未將之納為自身行政行 為或判決之基礎構成要件事實，反以原處分將被告102年1 月28日處分送達之前所產出之庫存產品，亦認定屬事業廢 棄物範疇，致使原處分與被告前自行作成之前提處分效力 自相矛盾，此益證原處分有重大違誤，應予撤銷。 ⒎訴願決定援引最高行政法院駁回被告102年1月28日處分之 停止執行聲請案件中，就被告102年1月28日處分之對後生 效效力之旁論見解，作出不利於原告之訴願決定，應有重 大誤會： ⑴按前揭最高行政法院99年度判字第1113號判決針對廢止 合法產品登記之處分效力乃對後生效乙節，已明揭：「 ……則系爭電壺之登錄處分在被廢止以前仍屬有效，上 訴人即不得徒憑其對於原檢驗標準適用見解之變更，任 意否認其效力，而命將系爭電壺為回收或改正。」基此 判決明白曉諭，必須自廢止產品登記處分送達後始生產 之物品，方受其廢止產品登記處分之拘束，而不得要求 廢止前已生產之產品進行改正或回收，如此才不致令人 民遭受更加無法預期之損害。 ⑵至於最高行政法院於先前駁回原告對於被告102年1月28 日處分聲請停止執行之案件中，雖就被告102年1月28日 處分之對後生效效力表示旁論見解，遑論該裁定之見解 ，對人民就產品登記之信賴保護完全不顧，而與前揭最 高行政法院99年度判字第1113號判決針對廢止合法產品 登記之處分效力之判決見解歧異，尤其該裁定之構成要 件爭點只涉及102年1月28日處分是否構成停止執行之程 序要件，尚未涉及該案102年1月28日處分之對後效力等 本案實質爭點為何，更不可能涉及原處分之本案爭點， 自不應遽爾援用。尤其該裁定亦開宗明義表示：「暫時 權利保護制度，其審理程序之特徵……以較為簡略之調 查，程序審查當事人提出之有限證據資料，權宜性地、 暫時性地決定、是否要先給予當事人是當之法律保護… …決定制作後，仍容許以終局之判決加以變更。」故該 裁定之見解絕無拘束該案或本案實質審查之效力，至為 顯然。蓋人民聲請停止執行本為獲得及時之救濟，縱使 憾未能獲准，當回歸本案之實質審理以為終局判斷，殊 不致於由受理承辦停止執行聲請案之法院，一味單憑簡 易之聲請停止執行程序，逕就本案實質爭點或他案之實 質爭點倉促認定，而欲令其發生拘束本案或他案之效力 ，此絕不符暫時權利保護制度意在對人民賦與程序保障 之基本原理，惟訴願決定卻援引該裁定之旁論理由於本 案作為不利於原告之認定，應有違誤，敬請鈞院鑒核， 惠賜依前揭最高行政法院99年度判字第1113號判決針對 廢止合法產品登記之處分效力乃對後生效，不得嗣後命 將系爭先前已產出之合法庫存產品，要求改正為依廢棄 物清理法處理。 ⑶另觀諸前揭最高行政法院有關聲請停止執行抗告所為裁 定，根本在另案尚未進入本案訴訟審理之前所為（該案 為原告針對102年1月28日前處分之聲請停止執行遭駁回 之抗告案件），惟其逕偏採被告單方之無據臆測主張， 忽以所謂「系爭產物在廠區內之不斷堆積，而對環境形 成威脅」為由，認定行政程序法第125條於該案之法律 涵攝為「在原指定產品處分廢止後，未能處理之系爭物 品，即應『向後』受『事業廢棄物清理程序』之規範」 ，輕率作出不利於原告之見解，然而最高行政法院受理 抗告之時，連前處分訴訟案亦根本未進入本案實體審理 ，何來表達法律涵攝見解之必要性與合法性，如認其見 解可採，無異承認最高行政法院可未審先判，對人民訴 訟權損害至鉅，洵非適法。又倘依其涵攝之結果，本屬 於僅向後生效之廢止處分，其效力竟可及於廢止前已合 法產出但尚未處於之產品，無異將廢止處分之效力範圍 擴大為可溯及既往之撤銷處分，此已非法律於個案之涵 攝，而為越俎代庖代行政機關無端改變廢止處分之內容 ，且嚴重違背信賴保護原則，一反最高行政法院之相關 廢止效力不得溯及既往之見解，殊非正辦。 ⑷又姑不論系爭產物並未對環境造成威脅，縱於個案應選 擇適用之法律，然成文法律之規定內涵本身殊無因不同 事實而變動之理，最高法院之裁定竟本諸未經確認且有 悖於真實之被告片面之詞，而錯解行政程序法第125條 規範之內容，毫無信賴保護原則之考慮，其論理甚有可 議之處。 ⒏原處分係將「業經本府認定為事業廢棄物『之前』所產出 並堆置於廠內者，本府處分認屬事業廢棄物」，與被告10 2年1月28日處分係「自102年1月28日廢止系爭產物原91年 間之產品認定，改判定CFB製程所產系爭產物為事業廢棄 物」，兩處分之客觀射程範圍不同，法律效果並不重複： ⑴被告已於鈞院103年3月26日當庭自承：「（法官問：10 2年1月28日認定的廢棄物範圍有無涵蓋今天系爭公文的 範圍？）被告訴代：沒有涵蓋，所以才會再作今日系爭 的公文。」合先敘明。 ⑵查被告於鈞院審理被告102年1月28日處分之案件（案號 ：鈞院102度年度訴字第231號）中，主張被告102年1月 28日處分係「依行政程序法第123條第4款及第5款規定 廢止被告建設局於91年11月20日以91府建工字第091006 8785號函核准將產混合石膏及副產石灰之行政處分，將 之回復為事業廢棄物之性質」，並自承「合法行政處分 經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起 ，失其效力。」等語，且該案之訴願決定亦載明：「授 予利益之合法行政處分，有上揭各款情形之一者，被告 得依職權為全部或一部之廢止，合法行政處分經廢止後 ，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效 力，先予敘明。」等語。因此，被告102年1月28日處分 係廢止被告於91年11月20日核准原告所屬麥寮一廠之工 廠變更登記時，對系爭產物所為之產品認定，並自102 年1月28日起將系爭產物改認定為事業廢棄物。 ⑶至於原處分則清楚載明：「貴公司（原告）麥寮一廠高 溫氧化裝置產物混合石膏及副產石灰業經本府認定為事 業廢棄物『之前』所產出並堆置於廠內者，本府處分認 屬事業廢棄物」等語，是從文義內容足知，原處分乃針 對被告102年1月28日處分認定系爭產物為事業廢棄物「 『之前』所產出並堆置於廠內者，本府處分認屬事業廢 棄物」，故原處分實質上乃另外對於原告在10年之合法 產品登記期間所生產且庫存產品之財產權及經營銷售權 利予以剝奪，故兩處分之客觀射程範圍顯然不同，一為 被告認定為廢棄物「之後」所生產之物品（被告102年1 月28日處分），另一為被告認定為廢棄物「之前」即於 10年合法登記期間所生產且庫存之合法產品（原處分） ，兩者法律效果並不重複，甚明。 ⒐被告所援引他案最高行政法院102年度裁字第1235號有關 駁回停止執行聲請之裁定，並無拘束本案實質審查之效力 ，且其說明顯與行政程序法第125條之文義不符，而違反 廢止效力之不溯及既往原則： ⑴按他案最高行政法院裁定僅係針對被告102年1月28日處 分聲請停止執行之程序案件所為之裁定，該裁定已明示 「……決定制作後，仍容許以終局之判決加以變更。」 故他案最高行政法院裁定之見解絕無拘束該案遑論本案 實質審理之效力，合先敘明。 ⑵況查最高行政法院裁定所說明之「因此行政程序法第12 5條規定適用在本案之情形，其法律涵攝為『在原指定 產品處分廢止後，未能處理之系爭產物，即應「向後」 受「事業廢棄物清理程序」之規範』，而非如抗告人之 主張，堆積在廠區內之系爭產物可永遠不受『事業廢棄 物清理程序』之規範。是其此部分主張，亦不足否認原 處分之合法性。」等語，更與行政程序法第125條「合 法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較 後之日時起，失其效力」之文字明顯不符，蓋該條所謂 「向後」之效力，係指被廢止之合法行政處分「向後」 失其效力，亦即被告91年11月20日91府建工字第091006 8785號函之合法產品認定之行政處分自102年1月28日起 向後失效，惟該裁定卻刻意忽略不論究竟為何項合法之 行政處分「向後失效」，反而自行創設所謂就本件所涉 於前揭合法產品認定處分有效期間中，所生產而庫存之 產品，亦應「向後」受「事業廢棄物清理程序」之規範 之效力，此種違反該條文義之錯誤見解，無異使原告已 合法產出隨時得銷售之庫存產品，在無法律依據下遭回 溯改認定為廢棄物，已實質剝奪原告對於本件早已合法 生產之庫存產品之財產權，以及原告對本件庫存產品之 銷售經營權利，甚至原告需因此採用另一套之廢棄物流 程，更改儲存方式、放置地點等等，來處理原先已合法 產出庫存之產品，足見此裁定之錯誤見解，竟將行政處 分之效力由向後生效之「廢止」，擴張為溯及既往生效 之「撤銷」，自屬於法無據，被告以此主張原處分未違 反行政程序法第125條規定云云，應有重大誤會。 ⑶另查他案最高行政法院裁定係載明：「系爭產物在本案 中之法律定性由『產品』變更為『事業廢棄物』，依上 所述，乃是行政作業上一個漸近過程之終局確認，是因 抗告人對系爭產物之銷售速度趕不上生產流程，因此導 致系爭產物在廠區內之不斷堆積，而對環境形成威脅， 抗告人對此可預見，並可控制，其在法律上本來許可拖 延處理，但因威脅日漸升高，最終被指定為事業廢棄物 ，即應規定在受行政監控之情況下，加速進行。」等語 ，作為其理論之基礎，遑論被告迄今未提出任何證據證 明系爭產物確有造成環境污染，而系爭產物是否對環境 形成威脅之客觀證據正係鈞院審理被告102年1月28日處 分之案件（案號：鈞院102年度訴字第231號）所應實質 審理之內容，益證該裁定所為見解，乃在錯誤偏採被告 主張、毫未調查有利原告證據下所為不當推論，絕無可 能發生拘束本案之效力。 ⑷尤其，廢止效力不得溯及既往，行政程序法第125條定 有明文，故不得要求廢止商檢登記處分前已生產之產品 進行改正及回收，亦有最高行政法院99年度判字第1113 號判決可稽，不容忽視不論，反採前揭他案最高行政法 院裁定之錯誤見解。況查，停止執行此暫時性權利保護 之制度，本旨在確保向行政法院尋求權利保護之人民， 能及時獲得有效之權利保護，然而，人民所提出之聲請 縱經駁回，充其量只未准獲保全停止執行而已，人民之 實體權利是否成立，仍有待本案受訴法院依法調查證據 審理判決之，絕不致因為該不准停止執行之裁定內容， 反而受到不利之拘束影響。是以，前揭他案最高行政法 院裁定，雖駁回原告就被告102年1月28日處分停止執行 之聲請，遑論經該裁定形式審查合法性者並非原處分， 況且該裁定僅為最高行政法院未經辯論及調查證據，甚 至根本不知悉被告已另作成本件102年7月18日之原處分 下，錯誤偏採被告空言主張，毫未調查有利原告證據下 所為不當推論，絕無可能發生拘束本案之效力，更不應 率作為剝奪人民對不同處分提起撤銷訴訟之依據，否則 殊嚴重有違暫時性權利保護之立法美意，而讓人民因聲 請停止執行不成，反遭「未審先判」敗訴之更不利狀態 ，實非現代法治國家應發生之現象，敬請明鑑。 ⑸更何況，他案最高行政法院裁定主張依聲證14號之照片 所示，系爭乾式物品如不進入後續使用流程，其粉狀明 顯容易造成環境衝擊云云，實則，依103年5月2日履勘 情形可知，所有乾式產品均係由密閉管線運至儲槽，再 由密閉槽車開至儲槽下方，以接管密閉方式由儲槽注入 密閉槽車，再運至買受者之工廠內部製造地改劑等產品 ，故該裁定所載「粉狀明顯容易造成環境衝擊」云云， 應屬未調查證據之錯誤推測，又他案最高行政法院裁定 所指之聲證14號即為本案之「下游廠商中聯資源股份有 限公司提供之乾式副產石灰使用方法說明」（參見本院 卷第366至380頁），遍觀該份文件，根本未見有任何照 片顯示「粉狀明顯容易造成環境衝擊」，縱若於使用說 明最後1頁之照片似有1張揚塵之情形，惟該頁面分明為 「中油探採油泥固化」之情形，故其根本為中油使用中 聯資源股份有限公司（下稱中聯公司）產品之地改劑， 進行探採油泥固化之情形，而絕非中油使用乾式產品之 情形，且此類在建築工地、道路鋪設工地或砂石場常見 到的揚塵問題，實為作業過程瑕疵，只要依法做好防制 （如灑水或加裝圍籬等），即可輕易避免揚塵，顯見他 案最高行政法院裁定顯有誤會，乃因其未經開庭實質審 理、未至現場履勘，又錯誤偏採被告主張、毫未調查有 利原告證據下所為不當推論，甚至單憑錯誤之照片，即 草率認定系爭產物將造成環境衝擊，實屬武斷錯誤之推 論，益證本件事實之認定確不應以該裁定為憑，甚明。 （二）被告未慮及其10年以來對系爭產物不斷核准之合法產品登 記與認定等一連串之處分，遽將102年1月28日處分送達之 前已合法產出而庫存於廠內者之同一系爭產物，回溯認定 係屬事業廢棄物範疇，顯然嚴重違反信賴保護原則，自應 予撤銷： ⒈信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，為法治國為憲 法基本原則之一。按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利 之保障……法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重 人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。 人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適 當保障，此乃信賴原則之法理基礎（下略）」、「法治國 原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之 安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定 或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧 規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行 而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實， 有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應 受信賴保護原則之保障。」司法院大法官分別著有第525 號解釋及第589號解釋。是以行政機關之公權力行使倘已 足生人民合法正當之信賴利益時，法律對於該信賴利益即 應加以保護，行政機關不得嗣後以任何行政行為侵害人民 對於先前公權力行使而產生之信賴利益，否則即有違憲法 層次之信賴保護原則，而此等憲法上信賴保護原則之要求 ，即為行政程序法第8條：「行政行為，應以誠實信用之 方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」規定之法理 基礎。 ⒉系爭產物10年以來，業經被告於各種法定職權審核處分文 件中，再三依法核准認定為產品，甚至遲至101年10月仍 再次於水污染防治許可證重申系爭產物確屬產品性質，凡 此已獲得原告正當合理之信賴，原處分無證據證明有所謂 事實之變更，驟然廢止系爭產物之產品登記，顯然違反信 賴保護原則： ⑴依工廠管理輔導法部分： 按工廠管理輔導法第13條、第15條分別規定：「工廠申 請設立許可或登記，應載明下列事項：……四、主要產 品。」「工廠有下列情形之一者，不得辦理登記或變更 登記：一、產品依法令禁止製造。二、違反土地使用管 制規定。三、廠房利用違章建築或違反建築物使用用途 。四、屬環境保護主管機關指定之事業種類、範圍及規 模，其相關環境影響說明書、環境影響評估報告書或污 染防治計畫未經環境保護主管機關核准或同意。五、訂 有設廠標準之工廠，其設備不符合該標準。六、依法律 規定產品之製造應先經許可而未獲許可。七、依第11條 規定應先申請取得設立許可而未獲許可或經許可後未依 核定內容建廠。八、經中央主管機關依第17條第1項第2 款規定公告停止受理工廠之新設或既有工廠之擴充。」 查原告麥寮一廠業經被告於91年11月20日以91年府建工 字第0910068785號函准予工廠變更登記增加混合石膏及 副產石灰為產品之項目，當時被告不僅於91年10月16日 邀請學者專家及相關單位派員現勘進行審查，又參考雲 林縣環境保護局各課室意見，經一致審查通過，此業經 被告於97年9月4日函再次肯認，換言之，被告乃在經過 充分、慎重的審查程序，確認包含混合石膏與副產石灰 等產品在內之合法性後，始核准該工廠之產品變更登記 在案，此種工廠登記證上有關主要產品之登記，乃原告 之合法權利，且已為原告所正當合理信賴，自應受到保 護，更何況，當初係經過包含學者專家及環保單位在內 相當充分、慎重的審查程序，始認定系爭產物為產品， 但被告現卻僅以一紙未附理由說明之原處分函文，改認 定被告102年1月28日處分送達之前已產出庫存廠內之系 爭產品為事業廢棄物，原處分作成之法定程序確實具有 瑕疵，並侵害原告既得之權利，顯然違反信賴保護原則 之違法。甚至遲至101年6月間，系爭庫存之泡水後產品 買受廠商如宏進交通股份有限公司（下稱宏進交通公司 ）、宏洋預拌混凝土股份有限公司（下稱宏洋公司）、 宏進建材有限公司（下稱宏進建材公司）等公司於使用 系爭泡水後產品之際，曾分別函詢被告有關系爭產物之 使用方式及性質等，被告於101年6月間當時再三清楚回 覆該產品「非屬廢棄物所管轄」等語，且被告當時已知 系爭產物之pH值為12以上，但仍認為可合法使用，僅要 求是否用於農地使用，需取得土地主管機關核准云云（ 詳原證14號），顯見被告一直瞭解系爭產物之pH值特性 ，過去也從未否認系爭庫存之泡水後產品確屬於91年間 產品登記處分效力之範圍，甚明。 ⑵依廢棄物清理法及相關環保法令部分： 查原告依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，歷年來 所檢具之事業廢棄物清理計畫書（含變更申請書），皆 明白將系爭產物列為產品，而非列為事業廢棄物，且均 經被告審查後予以核准，最新之核准係被告於101年1月 11日將原告之廢棄物清理計畫書准予備查在案；嗣被告 於101年10月25日所核發雲縣環水許字第01035110號之 水污染防治許可證，亦將混合石膏與石灰列於產品之欄 位，另被告於101年2月間核發之府環空操證字第P0712- 02號固定污染源操作許可證與府環空操證字第P0713-02 號固定污染源操作許可證中，混合石膏亦均列為主要產 品，故從前述業經被告依法審核、核准或核發之計畫書 及許可證等文件中，足證原告之混合石膏及副產石灰等 確為產品，非屬事業廢棄物，原告就此有正當合理信賴 ，自應受到保護，至為顯然。 ⑶被告前函覆系爭產物之買受人等所詢事項之函文部分： 查系爭產物乃合法登記之產品，且10年以來系爭產物確 於市場上合法販售、流通，因本件爭議發生後，原告暫 停出售系爭產物，目前諸多下游廠商不斷要求原告繼續 供貨俾其工廠有原料可正常營運，長久以來，宏進交通 公司、宏洋公司、宏進建材公司等多家公司持續向原告 購買，甚至其等過去於使用系爭產物之際，曾分別函詢 被告有關系爭產物之使用方式及性質等，而被告甫於10 1年6月間亦均分別明確函覆「副產石灰非屬廢棄物」云 云，足證原告之系爭產物等，不僅確屬產品而在市面上 流通販售，且向來被告均肯認系爭產物為產品，亦同意 買受人得使用系爭產物，均在在顯示系爭產物為可交易 、流通之產品，非屬廢棄物，此已長久為原告所正當合 理信賴，自應受到保護，甚明。 ⑷另雲林縣環境保護局前以102年4月19日雲環廢字第1021 013645號函作成與原處分完全相同之處分，即被告102 年1月28日處分認定系爭產物為事業廢棄物之前所產出 並堆置於廠內者，仍屬事業廢棄物云云，嗣經原告提起 訴願後，雲林縣環境保護局以102年5月31日雲環廢字第 1021020009號函，依訴願法第58條第2項至第4項規定， 自行撤銷該處分，足證不到兩個月前，雲林縣環境保護 局亦認為原處分所涉及被告認定為事業廢棄物之前所產 出之庫存系爭產物，並非屬事業廢棄物，此亦為原告所 信賴。 ⒊被告違反其10年以來對系爭產物不斷核准之合法產品登記 與認定等一連串之處分、其自行作成之函文與訴願決定， 遽將102年1月28日處分送達之前已合法產出而庫存於廠內 者之同一系爭產物，回溯認定係屬事業廢棄物範疇，顯然 嚴重違反信賴保護原則： ⑴合法登記之產品與事業廢棄物二者大相逕庭，對原告權 利之影響乃天壤之別，豈可輕易變更認定。查被告102 年1月28日處分送達之前，當時系爭產物之登記仍為合 法有效，則被告自不得於系爭庫存合法產出至少生產5 個多月之久（本案所涉庫存產品，為102年1月28日處分 送達前均已產出，約占合法產品登記以來總產量之37％ ），忽然率以原處分事後回溯將原屬合法產品登記下已 產出、庫存廠內之系爭產物，改認定為事業廢棄物，強 令原告要支付高額無謂之處理費清運處理，以將系爭合 法產品之產業用途完全消滅，是原處分顯然嚴重侵奪原 告對系爭產物合法登記之正當信賴、得合法銷售系爭產 品之既得利益、又新加諸原告高額無謂之廢棄物清運處 理義務，實已違反同法第8條之信賴保護原則，自不待 言。 ⑵申言之，原處分未慮及原告10年以來長期對被告就系爭 產品之合法登記與認定等一連串處分之信賴，先以102 年1月28日處分及102年1月30日處分廢止系爭產物10年 以來之合法產品認定、登記，嗣又變本加厲擴大回溯廢 止兩處分之效力，欲及於被告102年1月28日處分之前已 產出至少5個月以上之系爭合法庫存產品，頓時令原告 多年來信賴被告就系爭產物之合法登記與認定等一連串 處分所作之投資成本及生產之產品價值化為烏有，甚至 需無端支出高額無謂之廢棄物清理費用，是被告顯然以 嗣後作出之原處分，侵害原告對於被告先前公權力行使 而產生之信賴利益與既得之合法產品登記權利，又對系 爭早已在5個月前已合法產出之庫存產品，新加諸原告 高額無謂之廢棄物清運處理義務，此種嚴重侵害人民信 賴保護之行為，誠屬現民主法治國家鮮有更不應發生之 現象。 ⑶尤其，被告對系爭產物是否為事業廢棄物之認定前後不 一，嚴重侵害原告之信賴保護與權利，蓋遲至去年即10 1年1月、2月、6月及10月間仍不斷於事業廢棄物清理計 畫書之備查、固定污染源操作許可證、對下游廠商使用 系爭產物之回覆及水污染防治許可證等，再三重申系爭 物品確屬產品性質，非屬事業廢棄物，卻突於短短3個 月內，且事實及法律均未有變更之情形下，以102年1月 28日處分改認定系爭產物為廢棄物，甚至雲林縣環境保 護局前於102年4月19日作成與原處分完全相同之處分， 卻於102年5月31日認該處分違法而自行撤銷，現又於相 隔不到兩個月時間，被告竟仍作成與前述102年4月19日 處分完全相同內容之處分，以原處分違法回溯將5個多 月前仍屬合法產品登記下所產出之系爭產物，改認定為 廢棄物，嚴重違反信賴保護原則，並侵害原告之既得財 產權與處分權，故原處分違法甚為明確，應予撤銷。 ⑷本件被告僅以一紙未附理由說明之原處分函文改認定系 爭庫存產品為事業廢棄物云云，足知被告係在未有任何 事實及法律依據下，逕將原告信賴之前揭一連串被告認 定系爭物品為產品、非廢棄物之登記前提處分之效力之 下，所產出且庫存之產品，改判定屬事業廢棄物，致使 原處分與被告前自行作成之前提處分效力自相矛盾，其 顯然嚴重侵奪人民合法銷售系爭產物之既得利益，及原 告對被告所為一連串被告所核准之系爭產物登記、非屬 廢清計畫中之廢棄物等前提處分之正當信賴，實已嚴重 違反同法第8條之信賴保護原則，自不待言。而訴願決 定竟肯定被告得同樣援引廢棄物清理法第31條第1項第1 款規定，逕將原告信賴前揭一連串被告所核准之系爭產 品登記、非屬廢清計畫中之廢棄物等前提處分之效力之 下，所產出且庫存之產品，改為應依廢棄物清理法提出 廢清計畫以廢棄物處理云云，致與被告先前歷次依廢棄 物清理法第31條第1項第1款規定所准許之事業廢棄物清 理計畫書（含變更申請書）中系爭物品均登錄為產品非 屬廢清計畫中之廢棄物之認定完全相反，亦同屬違誤， 二者均已嚴重違反行政程序法第8條之信賴保護原則， 至為昭然。 ⒋被告另主張水化副產石灰與登記為產品之系爭產物之同一 性，令人質疑云云，洵無理由： ⑴查系爭產物之水化程序，僅係原告針對未能立即售出之 系爭產物暫存處理流程，原告為方便貯存避免揚塵，乃 將之泡水保存，泡水後之系爭產物並非新品，且其pH值 及其他產品性質亦未因此流程而改變，輔佐人林瑛璽於 103年5月2日勘驗時亦清楚說明：「泡水副產石灰的成 分還是石灰和石膏，只是含水量增加，泡水後的PH值不 會變，都維持在12至12 .49之間沒有改變。」此與原告 委請行政院環境保護署核准之檢測機構就系爭產物及泡 水後之系爭產物進行檢測，均顯示pH值介於12.1至12.4 9間之結果相符，被告空言質疑水化副產石灰與原登記 產品之系爭產物之同一性云云，顯有違誤，況經合法登 記之產品，生產者當然可進行相關儲存程序及措施，無 須循廢棄物清理法之相關程序辦理，此正係產品與廢棄 物之最大差異，例如：砂石產品亦為避免揚塵而經灑水 處理以利貯存，益證無論水化或乾式之系爭產物皆為91 年間產品登記處分效力所及，被告主張乾式、水化為兩 種不同態樣之物品云云，顯非事實而屬誤導。 ⑵況原告系爭產物之作業及暫存流程自00年生產以來均從 未改變，被告於91年11月20日以91年府建工字第091006 8785號函准予工廠變更登記增加混合石膏及副產石灰為 產品之項目前，已於91年10月16日邀請學者專家及相關 單位派員現勘進行審查，自應已知悉產品生產及儲存之 方式，被告乃於參考被告環境保護局各課室意見後，經 一致審查通過，益證被告乃在經過充分、慎重的審查程 序，始核准該工廠之產品變更登記在案，何況自91年起 雲林縣環境保護局至泡水場所稽查應有數十次之多，尤 以被告於96年間就系爭泡水之產品所作之訴願決定及雲 林縣環境保護局於訴願後所作之返還罰款之處分，均已 澄清被告之前誤將泡水產品認定為廢棄物之誤會，不容 被告臨訟又重提陳詞，僅因被告相關承辦人員更替，竟 就此再為爭執，無據推翻其十多年前之合法認定，顯係 臨訟飾詞，並不足採。 ⑶尤其101年6月間，系爭水化產品買受廠商如宏進交通公 司、宏洋公司、宏進建材公司等公司於使用系爭水化產 品之際，曾分別函詢被告有關系爭產物之使用方式及性 質等，被告於101年6月間當時清楚回覆該產品「非屬廢 棄物所管轄」等語，且被告當時已知系爭產物之pH值為 12以上，但仍認為可合法使用，僅要求是否用於農地使 用，需取得土地主管機關核准云云，顯見被告一直瞭解 系爭產物之pH值特性，過去也從未否認系爭水化產品確 屬於91年間產品登記處分效力之範圍，甚明。 ⒌原處分所援引行政院環境保護署96年8月1日函及96年8月2 3日函，實不得作為原處分之依據，蓋雲林縣環境保護局 早於97年間依該兩信函之意旨，作出系爭產物為合法登記 之產品在案： ⑴首應述及，行政院環境保護署早先96年8月1日函及96年 8月23日函，僅係該署分別回覆雲林縣環境保護局及原 告之往來公文，並未就副產石灰之產品性質作出處分， 況觀諸行政院環境保護署前揭96年8月1日函及96年8月2 3日兩函文內容，僅重申事業廢棄物如已向目的事業主 管機關申請登記為產品並獲核可者，則非屬廢棄物清理 法所定義之事業廢棄物，更未就系爭物品之產品認定發 生任何法律效果，且是否屬產品或廢棄物，應由目的事 業主管機關即被告按是否申請登記為產品並獲核可者， 予以判定，故被告無論如何均不得以該兩信函，作為原 處分認定系爭庫存產品為廢棄物之法律依據云云，合先 敘明。 ⑵次查雲林縣環境保護局雖曾表示乃根據行政院環境保護 署前揭96年8月1日函及96年8月23日兩函文，於96年8月 30日以雲環廢字第09601016225號函主張汽電共生製成 燃燒後所衍生之物質，屬事業廢棄物之範疇，並其該底 （飛）灰經製造加工程序產製副產品之過程，則屬事業 自行處理行為，違反廢棄物清理法第28條，並依廢棄物 清理法第53條裁處60,000元罰鍰云云，惟查上述雲林縣 環境保護局行政處分之認定有諸多違誤，經原告向被告 提起訴願後，當時被告已作出有利於原告之訴願決定， 認「系爭石油焦流體化床產生之底（飛）灰，如已向目 的事業主管機關申請登記為產品並獲核准者，則非屬廢 棄物清理法所定義之事業廢棄物……本件原處分機關就 系爭石油焦流體化床產生之底（飛）灰，未查明是否為 本府業已登載為訴願人之副產品之前，逕依違反廢棄物 清理法第28條規定依同法第53條規定裁處罰鍰……原處 分應予撤銷，由原處分機關詳為查證後另為適法之處分 」等語，撤銷雲林縣環境保護局之上揭處分，後經雲林 縣環境保護局查證認無違法，即自行撤銷該處分，並退 還原告原已繳納之罰鍰，且後續被告或雲林縣環境保護 局均未曾再就系爭產物以廢棄物清理法開罰，甚至自96 年以後仍於原告所提送事業廢棄物清理計畫書中，一再 核准認定系爭產物確屬產品，顯見當時被告本身亦認為 行政院環境保護署96年之兩函文，根本不足作為將系爭 物品改認定為事業廢棄物之依據，迺被告竟於相隔6年 之後，再次援引行政院環境保護署96年之兩函文為回溯 變更認定為廢棄物之依據，前後矛盾，殊無理由，且嚴 重違背法律保留原則。 ⑶況原告所屬麥寮一廠業經被告於91年11月20日以91年府 建工字第0910068785號函准予工廠變更登記增加混合石 膏及副產石灰為產品之項目，當時被告不僅於91年10月 16日邀請學者專家及相關單位派員現勘進行審查，又參 考被告環境保護局各課室意見，經一致審查通過，換言 之，被告乃在經過充分、慎重的審查程序，確認包含混 合石膏與副產石灰等產品在內之合法性後，始核准該工 廠之產品變更登記在案，且被告復於97年9月4日函再次 肯認，迺被告遽然違背其10年以來就同一物品所為諸多 核准系爭產物為產品之登記與認定，乃出爾反爾，以原 處分遽將被告102年1月28日處分送達之前已合法產出之 庫存系爭產物，亦擴大回溯認定係屬事業廢棄物範疇， 嚴重侵害原告對行政機關公權力行使之正當合理信賴， 實有違信賴保護原則。 （三）系爭產物合法產銷達10年以上，且於國內外有諸多使用實 績可稽，被告與訴願決定罔顧相關事證，將之認定為廢棄 物云云，顯有違誤： ⒈系爭副產石灰產品係引進美國能源部倡導之先進潔淨的燃 燒技術之副產品，副產石灰在美國即作為產品銷售使用。 系爭產物係經高溫氧化程序，以石油焦為燃料、石灰石當 原料（熱傳介質及脫硫劑），直接將石油焦與石灰石粉混 合後，送入循環式流體化床鍋爐（Circulating Fluidize d Bed，簡稱CFB）爐膛內燃燒，石灰石經高溫後氧化反應 生成多孔性生石灰（CaO）及二氧化碳，其中生石灰再與 空氣及二氧化硫反應，生成副產石灰（爐底產出，顆粒較 大）及混合石膏（袋濾機產出，顆粒較小）產品，主要成 分為生石灰（CaO）與石膏（CaSO4）。原告之循環式流體 化床鍋爐爐膛內燃燒後，石油焦燃料僅剩餘不到0.5％， 混合石膏及副產石灰有99.5％以上來自所添加之石灰石， 且由於系爭產物係於攝氏850至900度之CFB製程下所得之 副產品，故其性質相當穩定，且不含有毒物質。在美國已 有1.德克薩斯州（台塑電廠）、2.路易斯安那州（Nisco ）、3.喬治亞州（Georgia Pacific）、4.佛羅里達州（ JEA）等4個州興建CFB廠，其等所產出之混合石膏及副產 石灰多用作級配材料使用，○○○區○○○路易斯安那州 、喬治亞州、德克薩斯州、密西西比州、阿拉巴馬州、佛 羅里達州等6個州，足知系爭產物早已於美國等先進國家 普遍使用為道路回填材料，並無任何污染環境、危害人體 健康之虞。 ⒉而系爭產物之用途在國內亦廣受肯認，此由泡水後之系爭 產品業經我國工程會列入施工綱要規範第02722章級配粒 料基層與第02726章級配粒料底層中而得作為級配使用， 另依中華民國建築技術學會之「含副產石灰之控制性低強 度回填材料（CLSM）使用手冊」記載肯定可作為道路基、 底層粒料使用，取代傳統級配，且國內目前亦有使用於公 共工程雲林縣道西螺154甲實績；乾式系爭產物則可作為 製成石膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原料等 等，其中高單價之環保建材等水泥混凝土製品，如「隔間 牆」、「納米科技活性矽礦物固泥牆」、「混凝土專用減 水劑」等，均已有廠商製作之產品規格及使用規範（其中 各使用規範內所使用之石灰或石膏即為原告產製之乾式系 爭產品）可資參照系爭產物甫生產為乾式狀態，具備多種 工業及工程上用途。以購買乾式系爭產物之下游廠商中聯 公司為例，其購買後將乾式系爭產物產製高強牌HSC301處 理劑（利用特殊化學配方與水混合後硬化，產生新晶體， 用於地質改良工法範圍有噴射灌漿工法、拌合工法及控制 性低強度回填材料等），而該處理劑含乾式系爭產物之比 例，依中聯公司申請產品專利內容之不同，可分為10％至 50％、4％至40％及4％至20％不等，其應用案例已有交通 部觀光局金崙溫泉聚落周邊景觀改善工程、創見資訊（股 ）公司之創見大樓新建工程、高港-五甲-高雄354KV地下 電纜潛盾統包工程、中龍二期煉鋼水處理場冷卻系統基樁 植入工程及高雄捷運CR2（R6車站）中間樁植入工程等等 。此外，經查另有諸多買受乾式系爭產物之下游廠商係將 系爭產物作為原料，用來製作高單價之環保建材等水泥混 凝土製品，如「隔間牆」、「納米科技活性矽礦物固泥牆 」、「混凝土專用減水劑」等，各種產品亦有其各自之產 品規格及使用規範。申言之，系爭產物之特性（如其pH值 ）與其工程上及工業上之用途（如其可正當回填土地之用 途等），自系爭產物於10多年前即91年11月20日經合法登 記為產品迄今，並未有所變動，不僅國內外廣為合法經銷 販售，更有諸多合法正當之使用實績，原處分自不得基於 同一事實，無證據泛詞推測系爭產物有所謂大量堆置，長 期違法貯存、棄置、污染環境、危害人體健康之虞等情， 此均屬毫無證據之臆測之詞，自不得憑此臆測之詞作為發 動行政程序法第123條第4款授益處分廢止之事實要件，導 致受益人之權益因此平白遭受合法產品認定被廢止之嚴重 處分，甚至需浪費高額無謂之清運掩埋費用，將此具有工 程與工業用途之產品予以掩埋，浪費社會資源而損害不貲 ，此舉更嚴重損及機關本身或行政之威信，殊屬違誤。 ⒊另乾式系爭產物經水化儲存後為水化系爭產物，經下游廠 商買受後，可供使用於級配、工程填地材料，或控制性低 強度回填材料等用途，已經我國公共工程委員會列入施工 綱要規範第02722章級配粒料基層與02726章級配粒料底層 之中，肯定可作為道路基、底層粒料使用，其中西螺154 甲道路之工程即摻配30％系爭產物，此乃國內公共工程之 合法正當使用實例；另依中華民國建築技術學會之「含副 產石灰之控制性低強度回填材料（CLSM）使用手冊」記載 ，肯定系爭產物於工程實務上，確可應用於控制性低強度 回填材料（CLSM）中，用途廣泛，亦可減少天然資源之消 耗。 ⒋尤其系爭產物之相關製程係採美國之技術而經合法授權， 是從該技術發源地之美國當地對系爭產物係認定為產品， 而作為道路回填材料，取代傳統級配，並非廢棄物等情狀 ，自應作為系爭產物確屬工程上之合法產品，絕非事業廢 棄物之重要依據及明證，而系爭產物即副產石灰於美國路 易斯安那州、喬治亞州、德克薩州、密西西比州、阿拉巴 馬州、佛羅里達州等6州已普遍作為級配材料使用，足見 於美國此等先進國家已普遍使用副產石灰為道路回填材料 ，取代傳統級配。美國喬治亞州交通部甚於2003年12月12 日已以正式函文允許CFB技術產出之物品作為級配材料使 用：「喬治亞州交通部於2003年10月30日接獲貴公司申請 核可CFB產出物品使用之信件，……交通部檢查儲存之該 物品並測試其材質後，其結果顯示該物品合乎非有機礦物 灰燼標準規格第815.2.04章之規定，因此交通部同意貴公 司之申請，允許將該物品用作地方道路之級配材料……」 ，故此益證依CFB製成產出之之混合石膏及副產石灰，於 國外工程實務確經認定合乎相關規範，得做為級配材料， 其絕非事業廢棄物。 ⒌又查原告之美國德州廠亦與當地之系爭產物專業經銷商La Ash公司簽訂合約，約定由La Ash公司代為販售於美國德 州廠以同一CFB製程產製之系爭產物，而其對外銷售時， 將系爭產物命名為OPF，此有該公司網站資料可稽：「產 品La Ash公司行銷之產品為石油焦與石灰石於循環式流體 化床鍋爐汽輪機高溫氧化後留存之經燃燒石灰，產品名稱 為OPF70、OPF90、OPF42、OPF57與OPF104。」且該等產品 之品質已經美國路易斯安那州波爾格郡當地行政兼立法機 關（Police Jury）之肯認，且該經銷公司亦與該機關間 維持良好之合作關係，此有以下函文可稽：「Police Jur y已使用La Ash公司之OPF產品（即系爭產物於該公司之產 品名稱）多年，我們於道路維護工程施作時使用此產品， 此產品性質穩定、可信賴且有效。La Ash公司為高度配合 之商業夥伴。」 ⒍另觀諸La Ash公司於美國路易斯安那州各地將系爭產物作 為級配粒料使用後之工程實景，由此可見系爭產物確實在 美國已廣泛使用於停車場、道路拓寬工程、公園道路與私 人道路等，且較傳統級配料便宜且具有改善石灰岩地質及 鬆軟砂地地質之效果，確屬經濟實惠、穩定、有效之道路 回填與級配材料，絕非作為廢棄物處理，甚明。 ⒎訴願決定主張系爭產物未經加工處理程序，其物理與化學 性質不穩定，後續使用用途亦有未明云云，有悖於事實， 原告之系爭產物依其不同之型態有不同之原告公司產品編 號、商業用途與使用規範： ⑴進言之，副產石灰（產品編號CFB，為乾式狀態）主要 用於肥料原料；混合石膏（產品編號CFF，為乾式狀態 ）主要用於製作為地質改良劑、脫水固化劑、水泥混凝 土製品之材料。 ⑵而針對未能立即售出之約4成之「乾式副產石灰」，原 告即進行水化予以暫存，水化副產石灰（產品編號CFW ，為水化狀態）則係為方便貯存避免揚塵，乃將未立即 售出之副產石灰及混合石膏混合，並透過「水化」、「 置乾」、「翻動」、「曝曬」與「平鋪硬化」之水化程 序予以妥善處理，主要係做為基底層級配、土方之摻配 材料。 ⑶原告之系爭產物依其不同之型態有不同之原告公司產品 編號、商業用途與使用規範系爭產物確有一定之生產方 式及穩定之品質，並經妥善之處理，其產品內容、品質 、檢測數據等皆載明於產品規範，被告空言系爭產物未 經任何加工處理其物理化學性質並非穩定，應認定為事 業廢棄物，故原告難以主張信賴保護云云，實為誤解。 ⒏綜上所述，系爭產物在國內外確有廣泛且正當合法之使用 實績，絕非以廢棄物視之，迺被告率將原告正值推廣促銷 期間之系爭產物強指為廢棄物，抹殺原告合法推廣販售之 可能，實昧於國外工程實務，且迫使原具有產業用途及經 濟價值之系爭產物，淪為須掩埋或另為管制處理之廢棄物 ，乃違背信賴保護原則，無據增加系爭合法產品之銷售、 使用之障礙，更悖於應將有效資源妥善利用之環境保護理 念，故原處分確屬違法有誤，應予撤銷。 （四）原處分一味要求原告委由公民營廢棄物清除處理機構清運 系爭合法產品云云，無異要求原告應對所涉系爭合法產品 1,180,000公噸支付鉅額無謂之5,900,000,000元之廢棄物 清運費，僅為委由特定之污泥處理機構來摧毀掩埋系爭產 品之產業用途云云，而獨獨有利於該等特定處理機構，甚 為可議，且屬客觀上不能實現之處分內容，應屬無效： ⑴按行政程序法第111條第3款規定：「行政處分有下列各 款情形之一者，無效……三、內容對任何人均屬不能實 現者。」可知行政處分之內容，顯不合理且強人所難， 屬客觀上不能實現之內容，該行政處分無效。 ⑵查被告逕以原處分將其102年1月28日處分送達之前已產 出並堆置於廠內者之1,180,000公噸系爭合法產品，違法 回溯改認定為廢棄物前，不但完全忽略該合法產品之多 種產業用途，為何需要強求原告硬將其清運掩埋之；再 加上　行政院環境保護署日前以102年2月7日環署廢字 第1020012962號函就102年1月28日處分係將系爭產物與 飛灰、底灰及無機污泥等歸類同一廢棄物代碼，從而， 被告全無評估國內之飛灰、底灰及無機污泥廢棄物處理 機構有無處理技術、處理設施及處理餘裕量等因素，即 貿然決定要求原告盡速檢具事業廢棄物清理計畫書變更 申請資料至被告審查，並取得被告核備函，委由合法公 民營廢棄物清除處理機構清除系爭產物云云，考量本案 為102年1月28日處分送達之前已產出之庫存產品已達1, 180,000公噸（此部分約僅占過去10年以來總產量之37 ％），如再加上102年1月28日後所產出者，亦需依相同 方式清運處理，姑不論系爭產物根本具有多種產業用途 ，為何需要當作污泥清運掩埋，況依目前國內處理上揭 污泥等特定之各公民營廢棄物清除處理機構之貯存設施 、清除車輛及處理餘裕量，根本不足以處理如此龐大之 數量（例如：是否有足夠掩埋空間），顯見原處分之內 容對原告確屬窒礙難行，應屬無效。 ⑶尤有進者，系爭合法產品具備多種工業及工程上用途， 確具有流通、販售價值，一直以來均有買受人向原告購 買並使用系爭產物，並非原告或其他任何第三人所不需 要之廢棄物，且經原告獲得工廠所在地主管機關即被告 核准登記為合法產品10年有餘，其於國內外均有諸多合 法正當之使用實績，被告卻執意依廢棄物清理法規定處 理系爭產物云云，無異迫使原告必須放棄具有經濟價值 、使用價值之系爭產物而無法正常產銷出售，反而必須 額外支付予前開特定之處理「污泥」之公民營廢棄物清 除處理機構，每公噸高達5,000元以上之處理費（由於 目前國內根本未有任何副產石灰作為廢棄物處理的實例 ，原告乃參考處理「污泥混合物」（因前述行政院環境 保護署102年2月7日信函以污泥認定之）的處理費即每 公噸4,780元為基礎（計算式：4.78元/公斤×1,000公 斤＝4,780元/公噸），保守估計含從廠內搬運、廠內水 化及最後掩埋處理，原告必須額外支出每公噸乾式副產 石灰之處理費約5,000元，而原處分所涉及堆置於廠內 者之系爭合法產品：水化副產石灰約1,180,000公噸， 若以前述每公噸乾式副產石灰之處理費約5,000元計算 ，將造成原告需支出高達5,900,000,000元（計算式：1 ,180,000公噸×5,000元＝5,900,000,000元）之鉅額且 無謂之清運費用，來將系爭合法產品之產業用途完全摧 毀掩埋，則原處分一味要求原告委由公民營廢棄物清除 處理機構清運系爭合法產品云云，無異要求原告應對所 涉系爭合法產品1,180,000公噸支付鉅額無謂之5,900,0 00,000元廢棄物清運費，僅為委由特定之污泥處理機構 來摧毀掩埋系爭產物之產業用途云云，而獨獨有利於該 等處理能量遠低於系爭合法產品庫存量之特定處理機構 ，令其等之處理業務平白多出此部分合法產品之掩埋生 意而應接不暇，又因供需市場因素還可向原告請求儘量 抬高處理費價格，是原處分之內容實有單獨牟利於特定 處理機構，卻無理嚴苛重懲原告之可議，甚且因目前特 定之污泥處理機構之處理能量根本遠低於系爭合法產品 之庫存量1,180,000公噸，是原處分要求原告將102年1 月28日庫存之系爭產物應委由特定之污泥處理機構處理 云云，係屬客觀上不能實現之處分內容，應屬無效。 （五）被告迄今未提出任何因系爭產物使用不當、造成污染之證 據，徒以有污染之「虞」等臆測之詞與媒體報導，無法律 依據竟作出如此重大一危害原告財產權與經營權之原處分 ，實違反法律保留及比例原則： ⒈按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為 之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同 樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。 三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯 失均衡。」此即為比例原則，旨在強調國家行政目的之達 成與限制人民基本權利之手段間，必須適當並不得過度， 而行政程序法第7條第2款之規定，則進一步具體化明揭比 例原則下之必要性原則，即指行政行為若有數種相同效果 之手段可供使用，則行政機關應選擇對人民侵害最小者。 ⒉查系爭庫存產品為水化之產品，水化之程序僅為便於貯存 ，並非生產製造程序，而泡水後之產品僅係狀態自「乾式 」變為「水化」，用途容有不同，但依然為同一產品，此 如同砂石廠或混凝土廠之級配或砂石為避免揚塵而灑水一 般，灑水後仍然為級配或砂石，應先敘明。 ⒊查被告迄今所執之一切認定系爭產物有污染環境或影響健 康之虞、或價格下降等理由，均欠缺客觀及科學實據，而 純屬誤會與臆測，且無論如何僅與水化產品之其中一種回 填土地之用途有關（其尚可作為混凝土等工程產品之原料 ），故毫無任何一項理由可適用於水化產品之其他用途及 乾式產品類型。而被告如欲達到正當管理回填用途之行政 目的，自應選擇對原告權益損害較少之管制手段，始符比 例原則，諸如：加強產品作為回填使用之管理、報備或許 可、加強取締不當之使用、甚或給予行政指導建議原告不 要出售作為回填土地使用、或無需對回填用途之買方支付 運費補助等等，凡此加強管制及行政指導措施，已足夠防 止被告關切之回填用途如使用不當可能會污染環境「之虞 」等行政目的，但被告慮未及此，對於縱有使用系爭產物 回填不當之情形（目前並無證據證明之），竟非依法追究 使用不當之買方責任，以符法制及比例原則，反而採取對 原告傷害最重之102年1月28日廢止產品認定之處分，現又 變本加厲對102年1月28日處分之前已生產之系爭庫存產品 ，亦驟然改認定為廢棄物來嚴苛處罰原告，是被告迄今未 提出任何因系爭產物使用不當、造成污染之證據，徒以有 污染之「虞」等臆測，無法律依據下，作出如此重大一危 害原告財產權與經營權之原處分，實嚴重違反法律保留及 比例原則，其合法性顯有疑義，應予撤銷。 ⒋被告空言主張乾式、水化為兩種不同態樣之物品，水化後 產物之pH偏高云云，惟查系爭產物之水化程序，僅係原告 針對未能立即售出之「乾式副產石灰」暫存處理流程，原 告為方便貯存避免揚塵，乃將之水化保存，水化後之系爭 產品並非新品，且其pH值及其他產品性質亦未因此流程而 改變，故被告主張乾式、水化為兩種不同態樣之物品云云 ，顯非事實而屬誤導。又本件被告一再泛詞主張系爭產物 之pH值過高云云，且以此為其認定系爭產物為廢棄物之唯 一依據，此有被告於另案無據之陳述：「pH值超過12.50 是超高鹼性的物質，就是有污染之虞的物品」、「有多樣 的pH值是高達12.50，表示系爭產物是強鹼性的物質。除 此之外，沒有其他舉證」可稽，然查系爭產物之高pH值與 水泥之pH值特性相同（一般水泥pH值高於12.5，甚至可高 達13.2），均為其產品之特性，此種高pH值之產品特性可 令該產品產生膠結、固化及強度之效果，故絕非可將此種 高pH值的產品特性，誤將之充作為廢棄物依據之理。倘若 如此，則高pH值之水泥（pH值甚至可高達13.2）是否亦因 其pH值而被打成廢棄物？足證被告臨訟辯稱原告有所謂隱 瞞水化後之pH值會偏高云云，純屬無理之謬誤。尤其土壤 或地下水之污染管制項目均不包含pH值，所謂pH值高低根 本非可逕將系爭產物改認為廢棄物之要件，故被告迄今未 提出任何系爭水化產品之使用曾造成環境污染之科學證據 ，卻一昧以臆測之詞，恣意將產品特性之高pH值主張為廢 棄物云云，顯屬無稽。況且，系爭產物自99年迄今，原告 基於負責企業之態度所採行之自主管制措施，已委託行政 院環境保護署核准之檢測機構執行多次檢測，其檢測結果 pH值均介於12.1至12.49間，遑論產品本不應適用廢棄物 之pH值標準予以認定，何況系爭產物之pH值亦全數低於有 害事業廢棄物認定標準值12.5，足證縱依產品之pH值，系 爭產品亦絕非廢棄物，被告主張水化後產物之pH偏高云云 ，洵非事實而屬無稽。 ⒌另應特別強調者為，我國既為民主法治國家，自應保護人 民受憲法所保障之財產權與營業權不受政府違法剝奪或侵 害，否則人民將如何合法經營商業與安身立命。惟原處分 卻純以媒體報導或臆測，迄未提出任何客觀存在之事實與 證據，原處分卻僅出於對系爭產物其中一項回填用途之關 切（其尚可作為混凝土等工程產品之原料），且充其量亦 應向買方追究回填使用不當責任之情形（何況目前根本毫 無使用不當、造成污染之證據），即遽爾進一步以原處分 重罰原告，將系爭庫存之合法產品認定為廢棄物不得銷售 ，尚需改依廢棄物清理法令堆置、清運處理，此豈合事理 之常？何來公平正義及法治保障人民權利可言，如此違反 法律保留原則及比例原則而具嚴重違法瑕疵之處分，將造 成原告重大危害，敬請鈞院惠賜審查捍衛人民正當權利之 職責，懇祈撤銷原處分，以維原告之正當權益，挽救原告 所處急迫危害之狀態，並扼止被告繼續濫用廢止授益處分 之權，造成人民（突遭廢止授益處分而損失不貲）與國家 雙重受害之亂相（政府如廢止授益處分，需依行政程序法 第126條第1項賠償人民，自應審慎為之）。 ⒍原處分廢止原告之合法產品登記，卻未提出其合理補償之 說明，已違反行政程序法第126條之規定，益證其處分非 以侵害最小之方式為之，違反前揭之比例原則，自應予撤 銷： ⑴按行政程序法第126條第1項規定：「原處分機關依第12 3條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者 ，對受益人因信賴該處致遭受財產上之損失，應給予合 理之補償。」復按最高行政法院99年度判字第807號判 決所揭：「原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以 ……（二）……行政機關欲廢止合法之授益性行政處分 ，對於受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給 與合理之補償，此種『合理之補償』程度，應於廢止處 分中敘明，此觀行政程序法第120條第3項之規定自明， 蓋若受益人對於行政機關之廢止處分不為爭議，而僅爭 議其損失如何補償或對行政機關所提出之補償金額不服 有所爭議時，即得逕行向行政法院提起給付訴訟。且從 保護人民為公益犧牲其財產權益之觀點，行政機關欲依 行政程序法第126條規定廢止其合法之行政處分，自應 同時提出其合理補償之說明，始符保護人民財產權利之 本旨。本件被告做成系爭廢止處分，未同時對原告指明 如因而受有財產上之損失時，願給予何種合理程度之損 失補償，自有未合。……綜上所述，原判決認事用法均 無違誤。」故可知被告廢止合法之行政處分，自應給予 人民合理之補償，始符保護人民財產權利之本旨。 ⑵查因原處分之執行，原告需就原可合法產銷之系爭產物 額外出每公噸高達5,000元之副產石灰清運掩埋處理費 ，是原告未來得面臨超過5,000,000,000元之虧損，故 原處分之執行將迫使原告僅能選擇關廠一途，不僅使原 告當初建置該製程高達6,800,000,000元之資本支出瞬 間化為烏有，關廠後該製程原本生產所需之95名員工亦 被迫面臨失業危機，凡此種種均已造成原告有形、無形 等難以估計之鉅額損失。惟原告既以行政程序法第123 條第4款與第5款規定為依據廢止原告之合法產品登記， 卻毫無顧慮到原告將因此所蒙受之鉅額損失而於作成處 分時給予原告合理之補償，依前揭法規及最高法院判決 意旨，自有重大違誤，且亦顯非對人民侵害最小之辦法 ，而有違比例原則應予撤銷，甚明。 （六）被告與訴願決定主張系爭產物之用途一直爭議不斷，產品 之pH值超過12.5為事業廢棄物云云，與事實有間，且登記 為產品者，本即應無pH值之限制，被告所提之爭議均屬未 經查明之誤會，原告謹分別澄清如下： ⒈查原告之系爭產物已有諸多正當合法使用之實績，且市場 上有高度之需求，顯並非無經濟價值之物品，被告至今無 法舉出任何系爭產物確有污染環境之證明，僅一再無謂舉 pH值為由，草率認定原告之系爭產物為廢棄物，且其認定 為廢棄物「之前」產出之系爭庫存產品亦為廢棄物云云， 實為嚴重謬誤，對原告甚為苛刻不公，應先敘明。 ⒉申言之，已登記為產品者，本即應無pH值之限制，甚至須 借重部分產品之強酸、強鹼性質以為實用用途，例如浴廁 清潔劑為強酸（鹽酸）以利清潔與消毒、以強鹼之土壤改 良劑調整過酸土壤之pH值以利栽種蔬果，此二者皆非屬有 害事業廢棄物。縱使一般之石灰與水拌合後所成之水泥， 其pH值亦為12.6至12.7之強鹼，惟卻未曾聽聞因此須將所 有石灰認定為事業廢棄物而不得使用販售，足見不得憑空 誣指系爭產物之pH值太高即屬事業廢棄物云云，蓋合法產 品所具之pH值特性當然有其產業之實際用途（以強鹼來改 良酸性土壤），更不應將買受者使用不當之責任，無據重 罰製造商，遽認強鹼產品為廢棄物，從此不得銷售販賣， 如此實嚴重違反比例原則，殊非適法。且系爭產物自99年 迄今，原告基於負責企業之態度所採行之自主管制措施， 已委託行政院環境保護署核准之檢測機構執行多次檢測， 其檢測結果pH值均介於12.1至12.49間，全數低於有害事 業廢棄物認定標準值12.5，亦證縱依產品之pH值，系爭物 品絕非廢棄物。 ⒊至於被告及訴願決定認為系爭產物使用於土地回填，造成 周遭環境污染云云，均屬未經查明之誤會，謹分別澄清如 下： ⑴被告與訴願決定主張彰化縣環境保護局101年7月23日至 彰化縣芳苑鄉稽查，發現回填過程中有接觸地下水及發 現所回填之廢棄物pH值高達12.5云云，係屬誤會，並非 事實，且相關人員已獲不起訴處分： 首應敘明，倘為合法之產品即無適用所謂有害事業廢棄 物之pH值乃超過12.5之限制，此為被告所不爭，且事實 上，傳統之預拌混凝土與水拌合時之pH值亦高達12.5至 13.2，又農藥本身亦動輒為強酸或強鹼，pH值超過12.5 者亦所在多有，但亦不見主管機關單憑該產品之pH值即 遽爾將之判定為廢棄物，尤見被告對於系爭產物單單著 眼於該產品本身之pH值大小，而疏未慮及該泡水後產品 ，乃依據專業機構與工程會均有頒布之正當使用規範予 以使用，並不會產生所謂污染環境之問題，況乾式產品 係作為工業產品原料，並非作為土地回填使用，更無所 謂回填不當造成環境污染之問題可言，足見被告提出所 謂之pH值議題，純為誤導與混淆，殊非正辦，應先強調 。查該案為系爭產物之推廣廠商峰林通運股份有限公司 （下稱峰林公司）向原告購買副產石灰，經峰林公司委 由陞耀等2家土資場與土拌合後，再運至彰○○○鄉○ ○路○○○號遊客中心旁之預備停車場用地進行回填地基 改良。實則，峰林公司之相關使用系爭水化產品之情形 ，完全合法正當，亦符合前述國內外使用系爭產物之方 式，亦已向彰化縣政府報備合法使用系爭產物在案，但 因當地民眾對於系爭產物仍屬陌生而有所疑慮，加上推 廣廠商未與當地民眾充分溝通，才致民眾質疑回填物是 廢棄物並向雲林縣環境保護局及環境督察總隊檢舉，此 案雖於101年8月遭移送臺灣彰化地方法院檢察署偵辦， 期間曾傳訊原告之人員於102年1月4日出庭作證，但經 原告提供系爭產物使用地點六輕水化二場、西螺154甲 兩處之地下水監測數據報告及雲科大副產石灰應用之品 保/品管評估報告後，目前業經彰化地檢署偵查終結並 獲不起訴處分在案。 ⑵被告與訴願決定主張，彰化縣環境保護局於101年10月8 日至彰化縣○○鎮○○段稽查採樣檢測，堆置之物品pH 值高達12.51、12.37、12.64云云，洵屬誤會，並非事 實： 查該案為系爭產物之推廣廠商易融開發實業有限公司（ 下稱易融公司）向原告購買副產石灰，經易融公司運至 彰化縣○○鎮○○段與土拌合後進行回填地基改良並墊 高避免積水。實則，易融公司之相關使用系爭水化產品 之情形，完全合法正當，亦符合前述國內外使用系爭產 品之方式，亦已向彰化縣政府報備合法使用系爭產物在 案，但因當地民眾對於系爭產物仍屬陌生而有所疑慮， 加上推廣廠商未與當地民眾充分溝通，才致民眾誤會回 填物是廢棄物並向雲林縣環境保護局及地檢署檢舉，此 案後續並未向原告公司要求調查相關資料，顯見無違法 之實；另根據101年11月27日自由時報報導，現場散發 出惡臭，亦與副產石灰特性無味道不相同，更可佐證此 為使用者濫用其他物質所衍生之陳情事件。 ⑶被告主張依臺南市政府環境保護局至臺南市麻豆區及左 鎮區之 稽查紀錄，pH值分別測得12.91及12.77、12.3 等強鹼數值云云，殊不足採： ①首應敘明，臺灣臺南地方法院檢察署日前已針對臺南 市麻豆區官輝土資場之負責人陳燕輝違反廢棄物清理 法案件進行偵查後所做出之緩起訴處分書亦已明確記 載涉案之廢棄物為「自不詳處所清運之焚化爐灰渣」 ，與系爭原告之產品完全無關。 ②又本件前已經買受人向臺南市政府報備將作為回填使 用，況已登記為產品者，本即應無pH值之限制，且縱 依臺南市政府環境保護局102年1月25日稽查紀錄單所 載：「現場參依廢棄物pH之測定方法，以試劑水混合 現場採集樣品，用pH計進行初步測定，pH值為12.77 ，初步判定呈鹼性，現場測定值做為參考，待後續檢 驗完成辦理後續事宜。」此可知，現場採樣檢測僅為 初步測定，所得之數值僅供參考，仍需後續檢驗後才 可得到正確之結果，況查，本件原告自始至終並未於 稽查或偵查中通知到場表示意見，且該買受人並非為 原告之交易對象，而是由原告之買受廠商轉賣之人， 故稽查當時所採得樣品，是否即為原告所賣出者，亦 有疑問，原告謹此異議。 ③查前已述及，已登記為產品者，本即應無pH值之限制 ，如農藥及浴廁清潔劑動輒為強酸強鹼，混凝土與水 拌合時之pH值為12.5至13.2可見一斑，而系爭產物之 pH值與水泥相同具高pH值，故有膠結固化、產生強度 之特性，其pH值特性絕不符合行政程序法第123條第4 款所訂「不廢止該處分對公益將有危害者」之前提要 件。又查遑論臺南市政府環境保護局作檢驗時根本未 通知原告到場，不足逕謂該等檢測標的即為系爭產物 ，且誤將系爭產物當作廢棄物而以廢棄物pH之測定方 法，但該等紀錄單已自行載稱「現場測定值做為參考 ，待後續檢驗完成辦理後續事宜」，況其檢測方式亦 因未合乎法定標準之測定方法而失準，尤其現場亦有 測得pH值未達12.5之數據，顯見臺南市政府環境保護 局該等只供參考之檢測數值，並不足作為符合法令檢 測規範所認定之pH值。實則，縱依臺南市政府環境保 護局102年1月25日稽查紀錄單所載：「現場依廢棄物 pH之測定方法，以試劑水混合現場採集樣品，用pH計 進行初步測定，pH值為12.77，初步判定呈鹼性，現 場測定值做為參考，待後續檢驗完成辦理後續事宜。 」可知，現場採樣係誤將系爭產物當作廢棄物而以廢 棄物pH之測定方法，但自陳檢測僅為初步測定，所得 之數值僅供參考，仍需後續檢驗後才可得到正確之結 果；另依臺南市政府環境保護局102年1月24日稽查紀 錄單所載：「二、……於現場初步檢測其堆置之副產 石灰之pH值為12.3。（堆置場場區採2瓶，進場車輛 各採1瓶計5瓶）」，故可知現場初步檢驗之誤差甚大 ，臺南市政府環境保護局亦曾測出較低之數值，自不 得單憑此即認達到有害事業廢棄物之認定標準。 ④綜上，被告憾未能查明上述事證，徒憑先入為主之誤 會，無據以臆測之詞、所謂之媒體報導、未通知原告 到場之初步稽查單，但最終已有檢察官之不起訴處分 書等證明系爭產物並未違法，佯稱系爭產物已失市場 價值且用途及流向均有疑慮，或造成周遭環境污染之 情形，純屬未予查明之誤會，並非實情。且倘有所謂 買受人不當使用系爭水化產品造成環境污染，自應由 該不肖使用業者負全責，豈可因噎廢食將系爭產物認 定為廢棄物之理。 ⑷被告主張依臺南地檢署偵查結果，原告之系爭產物用於 土地回填云云，實則所涉之2家土資場均已向被告報備 合法使用系爭產物在案，此並無不法或不當使用造成環 境污染之情： ①查該案係由申洋科技有限公司（下稱申洋公司）、逢 源益營造有限公司、利興水泥製品股份有限公司及精 工工程股份有限公司等向原告購買副產石灰，再分別 轉售予麻豆區官輝土石方資源堆置場及左鎮區宏昇土 石方資源堆置場作為地基土質改良之用，該兩土資場 亦已向臺南市政府報備合法使用系爭產物在案，此並 無所謂不法或不當使用造成環境污染之情。至於臺灣 臺南地方法院檢察署針對臺南市官輝土資場之負責人 陳燕輝違反廢棄物清理法案件進行偵查，日前所做出 之緩起訴處分書更明確記載涉案之廢棄物為「自不詳 處所清運焚化爐灰渣」，尤其參照卷存102年8月13日 陳燕輝之詢問筆錄更清楚記載：「（問：其中有一點 上面的東西不是石灰，而是灰渣，如何處理？）那些 灰渣已經跟石灰攪拌在一起了……（問：灰渣經環保 局鑑定是屬於事業廢棄物，有何意見？）沒有。（問 ：你沒有廢棄物清除許可證卻去清運事業廢棄物，已 違法，有無意見？）我知道。」等語，益證該緩起訴 處分書與系爭產物完全無關，迺被告與訴願決定卻援 引該案為不利於原告之認定，甚至於調刑事卷之前， 還故意將「焚化爐灰渣」與系爭產物混為一談，實甚 無理。 ②查臺灣臺南地方法院檢察署針對臺南市官輝土資場之 負責人陳燕輝違反廢棄物清理法案件進行偵查後所做 出之緩起訴處分書已明確記載涉案之廢棄物為「自不 詳處所清運焚化爐灰渣」，尤其參照卷存102年8月13 日陳燕輝之詢問筆錄更清楚記載：「（問：其中有一 點上面的東西不是石灰，而是灰渣，如何處理？）那 些灰渣已經跟石灰攪拌在一起了……（問：灰渣經環 保局鑑定是屬於事業廢棄物，有何意見？）沒有。（ 問：你沒有廢棄物清除許可證卻去清運事業廢棄物， 已違法，有無意見？）我知道。」等語，益證該緩起 訴處分書與系爭產物完全無關，迺被告與訴願決定卻 援引該案為不利於原告之認定，甚至於調刑事卷之前 ，還故意將「焚化爐灰渣」與系爭產物混為一談，實 甚無理。 ③實則，於臺南市官輝土資場乙案，臺南市政府環境保 護局委請艾弈康公司於土資場內選擇2處土壤採樣檢 測，以釐清場內土壤中之各類物質是否超過標準，依 該公司作成之「官輝土資場土壤查證調查報告書」所 載：「……3.2檢驗結果實驗室檢驗分析結果彙整於 表3-2。結果顯示，S02（130至170公分）土壤樣品中 重金屬與戴奧辛皆低於土壤管制標準，而S02（170至 200公分）土壤樣品中VOC與SVOC皆低於偵測極限。… …3.4工作檢討與建議土資場內土壤樣品中重金屬與 戴奧辛測值，大致屬於臺灣地區一般土壤濃度分布情 形，亦低於土壤污染管制標準，而VOC與SVOC之測值 極低，低於偵測極限。綜合以上結果，本次調查之土 讓樣品應無污染情形。」 ④另於相關之臺南市宏昇土資場乙案，臺南市政府環境 保護局委請中環公司於土資場內採樣，釐清場內土壤 中之各類物質是否超過標準，依該公司作成之「臺南 市○○區○○段土石方資源堆置場（宏昇事業股份有 限公司）土壤污染查證報告」亦清楚記載：「……五 、結論本場址之土壤污染查證結果重金屬、VOC、SVO C及戴奧辛等項均低於土壤污染監測標準及土壤污染 管制標準，其中VOC及SVOC項目測值皆為ND（未檢出 ），調查結果顯示目前土壤尚未遭受『水化副產石灰 』之污染。」 ⑤由上可知，暫不論前述2查證報告所採集之樣本是否 為系爭產物，縱依前述臺南市環境保護局查證報告之 結論，土壤樣本皆未被污染，益證被告確毫無證據得 以認定系爭產物確實造成環境污染，僅憑其主觀之臆 測及所謂有污染之「虞」等牽強理由即草率撤銷系爭 產品登記，顯有違誤。 ⒋系爭產物之pH值與水泥相同具高pH值，有膠結、固化產生 強度之特性，均屬其產品之特性，自無造成環境污染之虞 ，被告一再泛詞主張系爭產物之pH值過高云云，且以此為 其認定系爭產物為廢棄物之唯一依據，顯屬無稽： ⑴查系爭產物中石灰約占34.0％，石膏占60.0％（水泥典 型成分中石灰占63.0％，石膏占3.40％），而石灰乃偏 鹼性之材料，在常溫下能與氧化矽、氧化鋁水化反應， 產生膠結作用而成為具有強度的產物，故系爭產物與水 泥類似，皆因含高比例之石灰（水泥之石灰含量甚至更 高），整體呈現偏鹼的特性，系爭產物之pH值為12.5以 下，而一般水泥的pH值則高於12.5，甚至可高達13.2， 然該pH值特性即為系爭產物與水泥均能成為強度材料之 原因，甚至研究報告顯示：「在水泥之鹼性（PH值在12 .5至13.2之間）使埋設在內部之鋼筋產生鈍態之保護膜 及混凝土保護層可保護鋼筋之腐蝕」、「鋼筋在混凝土 的高鹼性環境（pH值12.5至13.2）中，表面會產生鈍態 保護膜，由鐵的Paur baix Diagram pH與電動勢能之關 係圖可看出，除非pH值降至9.0以下，或昇至14.0以上 ，否則腐蝕將不易產生。」等語，顯見該高pH值特性不 僅對環境無害，甚至有助於避免鋼筋遭受腐蝕而確保鋼 筋混凝土結構物之穩定，進而發揮水泥之產品功能及特 性，誤將之充作為廢棄物依據之理。倘按被告之認定邏 輯，則高pH值之水泥（pH值甚至可高達13.2）是否亦因 其高pH值而應被改認為廢棄物？足證被告臨訟辯稱pH值 偏高對公益有危害云云，純屬無理之謬誤。。 ⑵申言之，系爭產物與水泥不管是成分、功用或是產品特 性皆近似，故在美國工程實務上俗稱系爭產物為「窮人 的水泥」，若單以材料本身的pH值推論有污染環境之虞 而應視為廢棄物，顯係昧於國際上工程實務及材料之特 性，使系爭產物及水泥等常用建材皆無法正常產銷。尤 其如前所述，早於101年6月間，針對系爭水化產品之買 受廠商是否可合法使用系爭產物乙事，被告已明確回覆 系爭產物非屬廢棄物，且當時雖明知系爭產物之pH值為 12以上，但仍認為可合法使用，僅要求是否用於農地使 用，需取得土地主管機關核准云云及，顯見被告一直以 來均瞭解系爭產物之pH值特性，過去不僅從未以pH值特 性禁止廠商使用，更絕不可能以從未變更之高pH值等事 實即任意將過去合法之處分廢止，並改認定系爭產品為 事業廢棄物，益證被告作成原處分之理由，顯屬無據。 ⑶況事實上，原告基於負責企業之態度所採行之自主管制 措施，已委託行政院環境保護署核准之檢測機構執行溶 出試驗（TCLP）、戴奧辛及放射線檢測，其所得結果皆 符合環保法規標準，其中檢測結果pH值均介於12.1至12 .49間，亦全數低於有害事業廢棄物認定標準值12.5（ 但產品本無pH值之限制，仍應敘明），並未有任何危害 公益、污染環境之疑慮，且系爭產物使用地點雲林縣縣 道154甲、六輕二期宿舍、六輕水化一場及六輕水化二 場等之地下水監測數據報告及國立雲林科技大學副產石 灰應用之品保/品管評估報告等，均顯示系爭產物使用 地點均無污染地下水之情形，甚至由官方機構，臺南市 政府在稽查官輝及宏昇土資場兩案時，委託經環檢所認 證的艾弈康工程顧問股份有限公司與中環科技事業股份 有限公司對該兩地點之土壤進行取樣分析，以釐清場內 土壤中之各類物質是否超過標準，依該兩調查報告結果 顯示，土壤樣本皆未遭受系爭產物之污染，益證系爭產 品之使用並不會污染環境，被告僅以高pH值特性推論有 污染環境之虞云云，顯不足採。 ⑷綜上，系爭產物之成分含有約34％的石灰，而石灰本身 之鹼性即可產生提高土壤承載強度之地質改良效果，系 爭產品之鹼性恰為其得以作為工程建材之特性來源，倘 以其pH值過高而認不得作為混凝土等建材，顯係謬誤。 況按土壤及地下水污染整治法，有關土壤及地下污染管 制標準中並未將pH值列為管制項目（參下文），足證pH 值偏高與土壤或地下水污染並無直接關聯性，更無法以 pH值偏高即推論有污染之虞，況實際檢測系爭產物使用 之實例，原告與臺南市政府委託做成之調查及研究報告 皆指出系爭產物並未對環境造成影響，在在可證被告主 張系爭產物為強鹼性物質，故對環境有污染之虞云云， 不僅與事實嚴重不符，其認定廢棄物之標準根本有誤， 蓋系爭產物之pH值與水泥相同具高pH值，故有膠結固化 、產生強度之特性，其pH值特性絕不符合行政程序法第 123 條第4款所訂「不廢止該處分對公益將有危害者」 之前提要件，甚明。 ⒌查抽象以所謂有污染環境危害人體健康「之虞」，作為廢 止合法行政處分之依據，已顯有疑義，更何況，被告迄今 完全未能說明究竟有何污染環境、危害人體之情形，更未 說明自91年起完全相同之系爭產物何以在10年後，一夕之 間突然有所謂事實變更，而認有污染環境危害人體健康之 虞，蓋系爭產物之生產製程、儲存方式及產品性質及用途 等，自91年產製時起均未有變更，且迄今所有原告委請或 官方如臺南市政府委請之行政院環境保護署核准之檢測機 構，均已一再出具報告說明系爭產物皆符合環保法規標準 ，且系爭產物使用地點均無污染環境之情形，益證被告空 言有污染環境危害人體健康之虞等事實變更，與卷存證據 明顯不符，並不足採。 ⒍pH值依法並非土壤或地下水之管制項目，被告單以系爭產 品pH值高即推論將影響土壤pH值並進而污染土壤云云，顯 屬無理率斷： ⑴按土壤及地下水污染整治法授權主管機關訂定之土壤污 染管制標準及地下水污染管制標準，其管制項目分別列 有重金屬、有機化合物、農藥、戴奧辛、多氯聯苯等39 項，以及碳氫化合物、農藥、重金屬、一般項目、其他 污染物等50項，但無論土壤或地下水之污染管制項目均 不包含pH值，蓋此係因一般土壤性質並非均質，其pH行 值會隨採樣點及採樣深度而改變，如表土易受酸雨、淋 溶作用及腐植質分解等因素影響，故土壤並未訂有pH值 之管制標準，顯見土壤之pH值並非用以判斷土壤或地下 水是否遭受污染之管制項目，無法直接反應土壤或地下 水是否遭受外來污染，益證被告單以系爭產物pH值高即 推論將影響土壤pH值並進而污染土壤云云，顯屬無理率 斷，亦與目前土壤及地下水之管制項目及標準均不相符 ；蓋土壤或地下水之污染管制項目均不包含pH值，故某 一產品之使用是否可推論有污染環境之虞，自應實際就 該產品使用後之結果，依上開土壤污染管制標準及地下 水污染管制標準作客觀檢測判斷，而非主觀無據逕以法 定土壤及地下水管制項目所不列管之pH值之特性，臆測 推論高pH值有污染環境之虞。 ⑵依上開土壤污染管制標準及地下水污染管制標準之規定 ，pH值本非土壤或地下水之污染管制項目，況已登記為 產品者，本即應無pH值之限制，甚至須借重部分產品之 強酸、強鹼性質以為實用用途，例如：浴廁清潔劑為強 酸（鹽酸）以利清潔與消毒、以強鹼之土壤改良劑調整 過酸土壤之pH值以利栽種蔬果，甚至工程常用之水泥， pH值更可高達13.2等，惟此3種產品均未因其高pH值被 認定有污染土壤或地下水之情形，更不因此被認定為事 業廢棄物。申言之，縱使一般之石灰與水拌合後所測之 pH值亦為12.5至13.2之強鹼，惟卻未曾聽聞因此須將所 有石灰認定為事業廢棄物而不得使用販售，足見不得憑 空誣指系爭產物之pH值太高即屬事業廢棄物云云，蓋合 法產品所具之pH值特性當然有其產業之實際用途（強鹼 本身可產生膠結、固化及產生強度之特性），更不應將 買受者使用不當之責任，無據重罰製造商，遽認強鹼產 品為廢棄物，從此不得銷售販賣，如此實嚴重違反行政 程序法第123條第4款所示「不廢止該處分對公益將有危 害者」之前提要件，亦有違比例原則，殊非適法。 （七）被告102年8月29日答辯書主張原告補貼清運公司，故質疑 以販售產品之名委外處理事業廢棄物之實云云，顯屬誤會 ： ⒈查系爭合法產品產銷10餘年，甫於去年（101年）特別針 對水化產品作為回填使用者之促銷方案，但從未補貼乾式 產品（其銷售量一向占產量之60％），故絕非被告所指原 告係以每公噸若干元補貼清運公司，以販售產品之名委外 處理事業廢棄物之實云云，合先敘明。 ⒉申言之，原告之系爭混合石膏及副產石灰產品甫生產之狀 態為乾式，其中有60％為滿足市場需求立即售出，即為「 乾式」副產石灰及混合石膏，係作為工業產品之原料，並 非作為被告關切之回填用途，乾式產品之用途計有製造地 質改良劑、脫水固化劑、鹼激發劑（混凝土）、水泥製品 、肥料原料、石膏板、隔間板、輕質磚及防火披覆等，對 此部分原告從未補貼推廣使用費等方式行銷。其餘40％未 立即販售之部分，為方便貯存避免揚塵，則將其泡在水中 ，取出後進行庫存貯放，即為「水化」副產石灰及混合石 膏，而水化產品除可作為被告關切之回填用途外，尚可作 為混凝土等工程產品之原料。又水化之程序僅為便於貯存 ，並非生產製造程序，而泡水後之產品僅係狀態自「乾式 」變為「水化」，用途容有不同，但依然為同一產品，此 如同砂石廠或混凝土廠之級配或砂石為避免揚塵而灑水一 般，灑水後仍然為級配或砂石，應先敘明。 ⒊查原告就銷售比占60％產量之乾式副產石灰，從未實施補 貼推廣使用費（含運費）之行銷策略，乾式產品一直係以 每公噸2元之價格並由買方自行到廠提貨之方式產銷；而 原告有補貼推廣使用費之部分，僅甫自101年起專對水化 系爭產物（非乾式產品）之回填用途實施暫時性之補貼而 已，此係因我國雖已有公共工程委員會以及營建專業機構 公布相關水化副產石灰之使用規範，且已有包含公共工程 西螺154甲之使用實績，但現行業界對原告所生產之水化 系爭產物（非乾式產品）之級配與回填合法用途及使用方 式仍不甚了解，鑒於買方需投入時間、勞力及成本去了解 並遵守系爭水化產品之回填使用規範，且原告亦願意負擔 送貨到府之成本，以鼓勵行銷，是原告出於推廣水化系爭 產品之立意，始於去年起在特定之行銷期間內補貼推廣使 用費，原告待日後就水化系爭產物之市○○路開拓穩固後 ，當然無須再行對水化系爭產物之買受人補貼運費，且系 爭產品分明有多種工程上及工業上之用途，不可能毫無經 濟價值，此由原告因原處分而暫停出售系爭產物，已有許 多下游廠商不斷來函要求原告繼續供貨足證，故被告竟完 全無視原告過去一直以來對於銷售比占60％產量之乾式副 產石灰，從未補貼運費，且產銷獲利之事實，卻刻意將原 告為推廣水化之系爭產物於暫時性之推廣期間內實施運費 補貼之行銷策略，與廢棄物之清運處理混為一談，容有重 大誤會而嫌率斷。 （八）被告主張原告以假出售產品之名義行清運廢棄物之實，原 告信賴不值得保護云云，顯屬無稽： ⒈原告僅於101年之約一年之暫時性推廣期間內實施對水化 產品採運費補貼之行銷策略，對乾式產品則從未補貼，故 原告並非自10年前經登記為合法產品之時即開始採此行銷 策略，應先敘明。 ⒉尤其付費與否涉及市○○○○段選擇，實不應以此作為產 品合法與否之判斷依據，且實務上亦不可行，查國內現今 即多有產品補貼費用供下游廠商使用或處理皆未遭地方政 府或行政院環境保護署改判定為事業廢棄物，就此行政院 行政院環境保護署於103年2月18日召開「廢棄物疑義個案 判定原則（草案）」公聽研商會時，與會之各方團體皆反 對以付費作為判定廢棄物之標準，如臺灣資源再生協會表 示：「5.產品常因景氣循環或競爭，致一段期間滯銷，庫 存增加，只要貯存不造成環境污染，為什麼將產品視為廢 棄物，增加事業及社會成本。6.僅定義需付費委由他人清 理即為廢棄物，此簡單定義不合理，應視是否有市場價值 、客戶需求及過程是否有污染環境之事實」，中華民國廢 棄物清除處理協會全國聯合會表示：「本會認為應針對個 案，如污泥經乾燥後供工程業者使用，大多有補貼運費之 現象，今若認定付費即為廢棄物的範疇，將導致後端使用 者，要申請再利用許可，會牽一髮動全身」，高雄縣廢棄 物清除處理商業同業公會表示：「收費一途應可保障做得 更好，更可符合相關法規與環保範圍之要求，怎可因『收 費』就判定為廢棄物。若如此無法再繼續收受資源產品作 為產業用料，將造成資源化產品在市場上無法去化，扼殺 處理機構生存空間。3.付費與收費是自由市場供需面的問 題，不等同於合法或非法」，彰化縣環境保護聯盟表示： 「廢棄物之定義因人、事、時、地而異，故不得僅以費用 之支付與否即認定屬廢棄物與否」，臺灣區資源再生同業 公會表示「市場售價常受供給及需求的影響，也是商業機 制中銷售策略的一環，市場售價僅可作為市場判斷價值的 參考而已，而非作為判定廢棄物的原則」；另中國鋼鐵股 份有限公司則表示：「行政院環境保護署不能違背法律信 賴保護原則，違法以行政原則或命令撤銷依法律程序登記 為產品的項目」，足為明證。 ⒊承上可知，被告完全無視原告過去一直以來銷售乾式副產 石灰，從未補貼運費，且產銷獲利之事實，卻刻意將原告 為推廣水化之系爭產物於101年開始1年內之暫時性推廣期 間內實施運費補貼之行銷策略，與廢棄物之清運處理混為 一談，主張原告信賴不值得保護云云，容有重大誤會而嫌 率斷，縱或系爭產物出售曾有補貼，依現行之業界實務， 亦不應僅以此差別待遇認定系爭產物為廢棄物，而主張原 告之信賴不值得保護。 （九）被告主張系爭乾式與水化產品為不同物品，水化產品出售 已違91年間申請之產品方式云云，並非事實，且顯有違被 告先前於97年間之訴願決定意旨及依訴願決定撤銷前處分 後另為之適當處分之認定，殊屬無理： ⒈被告之代理人李建忠律師於鈞院103年3月26日表示：「如 果站在原處分機關的立場，現在堆置的物品在當初作產品 登記的時候，並沒有以這樣的方式向被告作產品登記，也 就是說當初做產品是乾式的東西，現在堆置的物品是經過 水化的物品，所以我們當初在102年度訴字第231號案件中 就有講說這是兩個不一樣的東西。兩個不一樣的東西，當 初他們就是以廢棄物的方式作管理。」等語，顯然有違被 告先前於97年間之訴願決定意旨及雲林縣環境保護局依訴 願決定撤銷處分後另為之適當處分之認定，殊屬無理。 ⒉查系爭產物之水化程序，僅係原告針對未能立即售出之「 乾式副產石灰」暫存處理流程，原告為方便貯存避免揚塵 ，乃將之水化保存，水化後之系爭產物並非新品，且其pH 值及其他產品性質亦未因此流程而改變，無論水化或乾式 之系爭產物皆為91年間產品登記處分效力所及，故被告主 張乾式、水化為兩種不同態樣之物品云云，顯非事實而屬 誤導，尤其101年6月間，系爭水化產品買受廠商如宏進公 司、宏洋公司、宏進建材公司等公司於使用系爭水化產品 之際，曾分別函詢被告有關系爭產物之使用方式及性質等 ，當時被告清楚回覆該產品「非屬廢棄物所管轄」等語， 且被告當時已知系爭產物之pH值為12以上，但仍認為可合 法使用，僅要求是否用於農地使用，需取得土地主管機關 核准云云，顯見被告一直瞭解系爭產物之pH值特性，過去 也從未否認系爭水化產品確屬於91年間產品登記處分效力 之範圍，甚明。 ⒊況查雲林縣環境保護局前於96年8月30日即曾以雲環廢字 第09601016225號函主張汽電共生製成燃燒後所衍生之物 質，屬事業廢棄物之範疇，並其該底（飛）灰經製造加工 程序產製副產品（混合石膏及副產石灰）之過程，則屬事 業自行處理行為，違反廢棄物清理法第28條，並依廢棄物 清理法第53條裁處60,000元罰鍰云云，該處分所稱之「製 造加工程序」即為原告產製系爭產物及其水化儲存之作業 ，惟當時訴願機關即被告，既認處分有諸多違誤而撤銷雲 林縣環境保護局之上揭處分，且後續被告或雲林縣環境保 護局均未曾再就原告產製系爭產物及後續水化儲存作業以 廢棄物清理法開罰，甚至自96年以後仍於原告所提送事業 廢棄物清理計畫書中，一再核准認定系爭產物確屬產品， 可見經97年間之訴願決定之後，被告及雲林縣環境保護局 已一致均認為原告當時產製系爭產物及水化儲存系爭產物 等程序並無不妥，而被告之代理人李建忠律師當時亦擔任 被告上開訴願決定之訴願審議會委員之一，對上述情況自 知之甚詳，惟被告臨訟卻違反其97年之訴願決定及後續對 系爭水化產品為合法產品之認定，突指水化產品出售已違 91年間申請之產品方式云云，純屬臨訟辯詞，自不足採。 更何況，經合法登記之產品，生產者當然可進行相關儲存 程序及措施，無須循廢棄物清理法之相關程序辦理，此正 係產品與廢棄物之最大差異，例如：砂石產品亦為避免揚 塵而經灑水處理以利貯存（請當事人確認是否有其他例子 ），不容被告任意混淆，併此敘明。 （十）原處分無法律依據將被告改判定系爭產物為事業廢棄物之 前所產出之庫存產品亦認定為廢棄物云云，顯然違反法律 保留原則： ⒈我國乃現代民主法治國家，行政機關應遵守法治國原則， 故憲法第22條及第23條規定：「凡人民之其他自由及權利 ，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」、「以 上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊 急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不 得以法律限制之」，又依中央法規標準法第5條第2款規定 ：「左列事項應以法律定之：……二、關於人民之權利、 義務者。」及行政程序法第4條亦明文規定：「行政行為 應受法律及一般法律原則之拘束。」另按司法院大法官釋 字第443號解釋理由書揭櫫之法律保留原則更明白載稱： 「諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪 刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由 權利之限制者，亦應由法律加以規定」是行政機關如欲對 人民之自由權利予以剝奪或限制，應於法有據，方得為之 。其所稱之法律規定，係指立法院三讀通過並由總統公布 實施之有效法律或依該法律具體明確之授權所訂定之法規 命令而言，應先敘明。 ⒉查行政院環境保護署於103年2月18日召開「廢棄物疑義個 案判定原則（草案）」公聽研商會，姑不論該草案以付費 最為判定廢棄物之標準遭與會各單位之強烈反彈，該草案 載明其訂定之「緣由及依據」為：「為廢棄物清理法第二 條規定廢棄物，及同法第31條第1項第1款規定應檢具事業 廢棄物清理計畫書之事業，其製程產出物之認定，特依行 政程序法第159條第2項第2款規定訂定本原則。」然廢棄 物清理法第2條係規定：「有害事業廢棄物認定標準由中 央主管機關會商中央目的事業主管機關定之……」，僅授 權中央主管機關訂定有害事業物之認定標準，又遍觀廢棄 物清理法第31條亦未明文規定中央主管機關得具體認定特 定物品為廢棄物，換言之，縱「廢棄物疑義個案判定原則 」草案通過，該判定原則之法律依據既為行政程序法第 159條第2項，仍僅為不生對外法效之解釋性行政規則，遑 論原處分無法律依據且違反不得溯及既往原則已如前述， 原處分既使原告已合法生產之庫存產品無法繼續銷售，而 應充作廢棄物堆置、處理及掩埋，實屬對原告之財產權與 經營權之剝奪，損害及限制原告之權利甚鉅，故「廢棄物 疑義個案判定原則」草案不僅仍無法作為本案之法律依據 ，且益證原處分作成之時，針對改判定系爭產物為事業廢 棄物乙事確毫無法源依據，顯然違背法律保留原則。 （十一）被告在訴願程序終結前，完全未能補正說明原處分之法 令依據及其作成之事實理由，更未能提出任何實證證明 其於行政訴訟程序中所補充之說明，已顯屬無法補正之 違法行政處分，應予撤銷： ⒈按行政程序法第96條第1項明訂：「行政處分以書面為 之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及 其法令依據。」及第114條規定：「違反程序或方式規 定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列 情形而補正：一、須經申請始得作成之行政處分，當事 人已於事後提出者。二、必須記明之理由已於事後記明 者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者 。四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議 者。五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與 者。前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終 結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴 前為之。」 ⒉復按最高行政法院103年度判字第57號判決：「然被上 訴人系爭2處分已對於所決定之公法上具體事件，及決 定之效果，予以載明，僅缺少作成行政處分之理由，及 法令依據，依行政程序法第114條規定，此一瑕疵，得 於訴願程序終結前為補正。原判決未於理由中對此一事 實為認定，亦有未洽。」及同院102年度判字第388號判 決：「依行政程序法第114條第2項及第1項第2款規定， 行政處分必須記明之理由未記明，而於事後補記者，應 經訴願程序者，僅得於訴願程序終結前為之。是以上訴 人欲追補裁量理由，僅得於訴願程序終結前為之，而不 得於行政訴訟中為之。上訴人既不得於行政訴訟中追補 裁量理由，即不生原審法院應否闡明、調查追補裁量理 由之問題。」 ⒊另同院93年度判字第1624號判決更清楚闡述：「書面行 政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外 ，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包 括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為 區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於 前開法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行 政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第 114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行 政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法 院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、 敘明或補充之餘地。」 ⒋查被告迄至本件行政訴訟開庭時，尚無法清楚說明原處 分之法令依據及其事實、理由，甚至於103年4月29日所 提出之答辯狀，僅說明原處分所依據之法律為行政程序 法第123條第4款之規定，仍未能說明其依該規定所廢止 之合法授益處分為何，根本無從判斷其是否正確適用法 律，更無法判斷原處分之法律效果是否合法，且所稱不 具經濟價值及污染環境危害人體健康等事後發現有事實 變更之情形，不僅與事實不符，其亦未能提出任何證據 證明上開事實變更之情形，依上揭最高行政法院判決意 旨，原處分屬無法補正之違法行政處分，應予撤銷，且 本件已無由鈞院發問或告知，而使被告為充分陳述、敘 明或補充之餘地，應特強調敘明。 （十二）原處分欠缺適用行政程序法第123條第4款之前提，且其 效力違反同法第125條之規定，顯已違法，應予撤銷： ⒈按行政程序法第123條第4款之規定：「授予利益之合法 行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依 職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之 法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有 危害者。」及第125條本文規定：「合法行政處分經廢 止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失 其效力。」，故可知適用行政程序法第123條第4款之前 提為授予利益之合法行政處分存在，且須事實事後發生 變更致不廢止對公益有危害，始能廢止該合法行政處分 ，並自廢止時或自被告所指定較後之日時起，使該合法 行政處分失其效力。 ⒉查被告主張原處分之依據為行政程序法第123條第4款， 並認有系爭產物大量堆置無法銷售不具經濟價值，且有 污染環境危害人體健康之虞等事後現有事實變更之情形 ，遑論其認定均與事實嚴重不符，其所謂不具經濟價值 乙節，性質上根本與公益無涉，蓋一般產品是否具有價 值、如何定價及行銷，乃製造者之商業考量，產品銷售 之盈虧係與製造者有關，與公益無涉，被告卻誣指產品 不具經濟價值而欲廢止產品登記云云，違反經驗法則。 ⒊尤其被告迄今仍未明確指明係廢止其何時作成之合法行 政處分，已無適用行政程序法第123條第4款之餘地，況 縱認被告主張102年7月18日作成之原處分係「廢止」其 91年11月30日起核准系爭產物登記或所為產品認定之處 分，惟被告早於102年1月28日廢止系爭產物之原產品認 定，並於102年1月30日廢止91年之系爭產物登記（原告 均已另案提起行政訴訟救濟之，案號：鈞院102年度訴 字第231號及102年度訴字第321號），則同一產品登記 與認定處分絕無可能再遭廢止1次，甚或令該產品廢止 之處分，發生如同撤銷之效力，而追溯至102年1月28日 之前產品登記有效期間所生產且庫存之產品，使該等產 品搖身一變成為廢棄物之理。 ⒋進言之，廢止與撤銷之效力截然不同，一為使廢止之標 的處分對後失效，一則使撤銷之標的處分自始失效，原 處分卻將二者混為一談，而讓102年1月28日等廢止處分 發生溯及既往之效力，而以原處分將先前已生產之系爭 庫存產品認定為廢棄物，殊屬違誤。申言之，廢止一合 法行政處分，係使該處分自廢止時或自被告所指定較後 之日時起「向後」失其效力，例如：被告於102年1月28 日廢止系爭產物之原產品認定，則原產品認定之合法行 政處分僅自102年1月28日起失其效力，至少於91年11月 20日起至102年1月27日期間仍合法繼續有效，完全不因 被告102年1月28日廢止處分對後生效而受影響；從而， 縱原處分可廢止一合法行政處分（目前被告未能說明該 行政處分之存在），其廢止效力依行政程序法第125條 規定，僅使該行政處分自102年7月18日起「向後」失其 效力，絕無可能影響廢止前即91年11月20日起至102年1 月27日止、已存在並有效之合法產品認定處分之效力， 否則將生溯及既往生效之「撤銷」效力，顯然違反行政 程序法第125條之廢止處分對後生效之規定，故原處分 不僅顯無可廢止之處分標的，欠缺適用行政程序法第12 3條第4款之前提，更違法溯及既往而違背行政程序法第 125條之規定，均有違誤，應予撤銷。 ⒌被告主張核准系爭產物登記之後發現有大量堆置無法銷 售不具經濟價值等情，應屬事實變更之情形云云，要無 理由： ⑴遑論所謂不具經濟價值乙節，根本與公益無涉，自不應 以被告機關片面誤認之不具經濟價值而欲廢止系爭產物 認定云云，已如前述。尤其近10餘年來，原告已合法銷 售2,330,000公噸之系爭產物，而迄102年1月底止暫儲 存於原告廠區之系爭水化產品僅約1,180,000公噸，該 等暫存之泡水後系爭產物實係原告為後續六輕四期或五 期廠區擴建計畫所預留（目前六輕四期環評部分通過， 部分正行政院環境保護署審查中），亦供作原告其他各 廠區防溢堤、管架下地坪及道路級配之材料，並非大量 堆置無法銷售不具經濟價值之情形。換言之，待系爭產 品爭議消弭後，系爭產物不僅可合法產銷獲利，亦可用 於原告廠區內之各項工程，對原告本身有諸多用途及經 濟價值，此另有103年5月2日勘驗時輔佐人林瑛璽之說 明可稽：「泡水後的副產石灰有作我們廠內防溢堤的材 料，因為它本身有膠結硬化，比較不容易受到雨水的影 響。泡水的副產石灰是要用在當作防溢堤的材料及作級 配料將地勢墊高，這邊的用量需要1,000,000公噸左右 ，當初廠內的庫存就是為了要做為六輕五期工程預定地 的材料使用。目前廠區庫存的量大概1,500,000公噸左 右，如果以土木材料動輒數十萬公噸、數百萬公噸來看 的話，這些量不是算太多，一個擴建案可能就把這些量 用掉了，我們當初保留下來是為了5期的擴建案做準備 。」 ⑵另查系爭產物亦為下游廠商之重要材料，10年以來系爭 產品確於市場上合法販售、流通，迄今已合法銷售2,33 0,000公噸，因本件爭議發生後，原告暫停出售系爭產 品，目前諸多下游廠商不斷要求原告繼續供貨俾其工廠 有原料可正常營運，長久以來，宏進交通公司、宏洋公 司、宏進建材公司等多家公司持續向原告購買，甚至其 等過去於使用系爭產物之際，曾於101年6月間分別函詢 被告有關系爭產物之使用方式及性質等，被告均肯認系 爭產品為產品而非屬廢棄物。詎料，被告卻於短短半年 多後，違背其十餘年之產品認定，先改認定系爭產物為 廢棄物並廢止產品登記，使原告先前計畫之產品用途與 銷售通路受阻，再空言指稱系爭產物之用途及流向均有 疑慮，並據此主張有事實變更云云，顯倒果為因，洵無 足取。 （十三）被告主張原告曾表示系爭產物經水化後部分用途滅失， 經濟價值大幅降低，將其認定為事業廢棄物有事實依據 云云，並不足採： ⒈查系爭產物甫生產出時為乾式（粉狀及粒狀），未立即 販售之部分，為方便儲存避免揚塵，原告乃按與美國相 同產品之相同泡水標準程序，將其泡在水中、攪拌、瀝 乾、翻動及曝曬後以利貯放，即為泡水後之「水化」副 產石灰及混合石膏（參原證37號），乾式與水化系爭產 品用途並無差別。惟因系爭產物於推廣初期，國內部分 下游廠商習以使用特定之產品型態，以下游廠商中聯公 司為例，其一向直接購買乾式系爭產物以產製高強牌HS C301處理劑，然若用水化系爭產物產製，產品特性及技 術上亦屬可行，惟需有降低水化系爭產物之含水量等處 理流程，然因中聯公司所產製之高強牌HSC301處理劑之 製程及配方，係使用乾式產品作為材料，故中聯公司才 會向原告購買乾式系爭產物。 ⒉申言之，原告於另案聲請停止執行程序中（案號：鈞院 102年度停字第6號）之所以於書狀中表示水化將侷限系 爭產品之用途，主要在凸顯原告若因系爭產物無法繼續 對外銷售而需以水化儲存，則過去一向購買乾式系爭產 物之國內下游廠商，恐因此不願再向原告購買系爭因廢 止處分而被迫泡水儲存之產品，將導致現有乾式產品之 銷路萎縮，使原告蒙受重大損失，然此僅為原告於聲請 停止執行時，為證明所受之損害，基於現行國內市○○ ○○路，區分為乾式與水化兩種所作出之計算，但事實 上，乾式或泡水後之系爭產物，無論在pH值或用途等均 未改變，已如前述，故被告刻意曲解原告另案之主張， 更據此推論系爭產物泡水後經濟價值必然降低云云，毫 無其立論依據，顯不足採。 ⒊實則，系爭產物於國外之使用實績主要為水化之型態， 美國此等先進國家已普遍使用副產石灰為道路回填材料 ，取代傳統級配，並廣泛使用於停車場、道路拓寬工程 、公園道路與私人道路等，其較傳統級配料便宜且具有 改善石灰岩地質及鬆軟砂地地質之效果，確屬經濟實惠 、穩定、有效之道路回填與級配材料，故系爭水化產品 於美國之價格與銷售狀況係優於乾式產品。 ⒋綜上，產品之價格與產品之通路、市場開發程度等諸多 因素息息相關，且隨時皆在波動，相同產品置於不同時 空背景下，不僅會有行銷策略之差異，更有不同通路客 戶之不同使用上之偏好，例如：國內下游廠商偏好購買 乾式系爭產物，並製成地改劑等，惟在美國，下游廠商 卻主要購買泡水後之系爭產物，並大量運用於工程及道 路鋪設。由此可知，一產品之價格起伏或其下游廠商之 不同用途通路，自非可作為認定該產品是否為廢棄物之 依據。被告反覆主張因價格變動或泡水儲存等屬行政程 序法第123條第4款之事實變更，遑論原告10年來均採用 相同泡水儲存之程序且無論乾式或水化系爭產物均採用 每公噸2元之價格銷售，根本無所謂事實變更之情形， 況依被告之邏輯，任何產品若僅因價格降低或花錢進行 廣告或行銷手段等（如本件原告僅於101年之約1年之暫 時性推廣期間內實施對水化產品採運費補貼之行銷策略 ，與登廣告以開拓市場等行銷方式之目的及效果相同） ，即有被驟然認定為廢棄物之風險，產品之性質將繫於 不確定之市場波動，此已過度干預市場之運作，且罔顧 人民對既存產品登記之信賴，影響法秩序之安定，顯不 可取。 （十四）被告主張原告未依被告101年10月12日函文要求提出詳 細的使用規範、原告未回覆被告102年1月15日函文云云 ，並非事實： ⒈蓋原告於接獲101年10月12日來函後，即於101年10月24 日以電子郵件附加檔案檢送系爭產物使用規範予雲林縣 環境保護局之承辦人員，附加檔案中包含「CLSM礦物摻 料：含副產石灰之控制性低強度材料使用手冊」、「道 路基、底層粒料：含副產石灰之控制性低強度回填材料 使用手冊」、「道路基、底層粒料：含副產石灰鋪面基 底層材料使用手冊」與「鹼激發劑：CFB副產石灰混凝 土使用手冊」等等，已詳盡告知被告系爭產物諸多之用 途及各用途之使用規範，迺被告主張原告未詳細之使用 規範云云，顯係扭曲事實。 ⒉又查原告於接獲102年1月15日來函後，即於102年1月24 日以（102）塑化麥總字第102035號函回覆被告，並於 前揭回函之說明欄明揭：「至於本公司混合石膏及副產 石灰產品，目前用途有級配粒料、回填材料、製成產品 等3大類，各用途若需其他物料摻配，則該摻配物料應 符合相關法規規定……」故可知原告確已函覆提供產品 之用途、使用方式等，被告空言原告未回覆被告102年1 月15日函文云云，更顯謬誤。 （十五）倘有所謂買受人不當使用系爭水化產品造成環境污染， 自應由該不肖使用業者負全責，豈可因噎廢食將系爭產 品認定為廢棄物之理，顯有處罰對象錯誤之謬誤： ⒈本件迄今並無任何使用不當、污染環境之證據（訴願決 定所述之各案例均經查明目並未違法使用，如下文所述 ），未來倘使發生所謂系爭泡水產品之使用不當造成周 遭環境污染等情形，依法本應由該買受人及使用人負擔 不當使用系爭物品所造成環境污染之責，無論如何不得 將不肖廠商不當使用系爭產物之行為，用以苛責原告， 強將已獲合法登記為10年有餘且分明具有工程及工業用 途之系爭產物，溯及既往改認定為廢棄物云云，此由先 前造成軒然大波之工業用塑化劑，竟遭不肖廠商非法添 加於食品造成大眾損害，亦不見有主管機關將該產品改 判定為廢棄物可見一斑。詎被告及訴願決定卻草率以未 經查證之所謂買受人使用不當之行為，獨獨對於原告已 合法產銷10年以上之系爭產物，改判定為事業廢棄物， 而嚴懲原告，此分明為處罰對象錯誤，且毫無事實與法 律依據之違法處分，更嚴重違反比例原則、經驗法則與 誠信原則，顯對原告極為不公。 ⒉依被告於鈞院102年度訴字第231號訴訟所提103年8月12 日雲環廢字第1030028811號函檢送103年6月20日廢棄物 檢測報告資料1份及檢測相關資料等節，足證系爭產物 確實不具有毒性或有害物質，且其pH值符合與水泥一般 之高pH值產品特性，而被告所測得之泡水產品pH值均在 12.46以下： ⑴查根據被告檢測報告，其對乾式之副產石灰（底灰） 、水化石膏（飛灰）各取1樣本及泡水後之系爭庫存 產品（水化石膏）共取3樣本所做之毒性溶出試驗（ TCLP），所得結果皆符合環保法規標準，此與原告過 去就系爭產物定期執行毒性溶出試驗（TCLP）之結果 相符，亦與臺南市政府就官輝及宏昇兩土資場進行土 壤檢測所得「土資場內土壤樣品中重金屬與戴奧辛測 值，大致屬於臺灣地區一般土壤濃度分布情形，亦低 於土壤污染管制標準……本次調查之土讓樣品應無污 染情形。」及「本場址之土壤污染查證結果重金屬、 VOC、SVOC及戴奧辛等項均低於土壤污染監測標準及 土壤污染管制標準……調查結果顯示目前土壤尚未遭 受『水化副產石灰』之污染」等結果相同，顯見系爭 產品確不具有毒性或有害物質，合先敘明。 ⑵關於被告檢測報告中所檢測之pH值，其顯示所取得之 3個泡水庫存產品之pH值則均在12.46以下，是被告空 言主張系爭產物因為泡水才具有高pH值超過12.5，使 用於土地回填會造成環境污染云云，並非事實，遑論 pH值根本並非土壤判定是否遭受污染之管制標準，況 由被告所提檢測報告顯示，現場所採得知乾式及系爭 庫存之泡水產品共5個，均未含有任何毒性或有害物 質，此絕無可能對環境造成污染，更加明確。另官方 委託之所有檢測報告亦均顯示，系爭產物使用於土地 回填並不會造成環境污染，仍請鑒察。 （十六）被告主張核准系爭產物登記之後發現有滯銷、大量堆置 並補貼運費而不具經濟價值等情，即屬可廢止產品認定 之事實變更情形云云，要無理由： ⒈前已述及，所謂不具經濟價值乙節，原則上應與公益無 涉，蓋一般產品是否具有價值、如何定價及行銷，乃製 造者之商業考量，產品銷售之盈虧係與製造者有關，但 實與公益無涉，故被告誤會單以產品不具經濟價值即欲 憑此廢止產品認定云云，實違反經驗法則及市場機制， 且嚴重違反行政程序法第123條第4款所訂「不廢止該處 分對公益將有危害者」之前提要件。 ⒉系爭產物區分為乾式與泡水兩大類，對於「乾式副產石 灰」，其在國內從未作為被告目前所關切之回填土地用 途使用，主要係作為工業產品之原料，如可作為製成石 膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原料等等， 十餘年來已銷售超過500,000公噸，且從未實施補貼運 費之行銷策，故被告目前所執系爭產物補貼運費、無經 濟價值，為廢棄物云云，不但為嚴重誤會，洵與系爭「 乾式副產石灰」完全無涉，是無論如何，被告以102年1 月28日等處分廢止「乾式副產石灰」之產品認定，顯乏 任何事實與法律依據，而絕對不能成立。 ⒊至於系爭之庫存產品均為「泡水之系爭產物」，乃目前 遭被告所關切之回填用途之產品類別，與上述「乾式副 產石灰」可為區別，但泡水後之系爭產物從用途與行銷 策略視之，亦絕非廢棄物，蓋原告未立刻售出之系爭產 品即以泡水之方式予以保存，其程序共分5階段，依序 為泡水、置乾、翻動、曝曬、平鋪硬化，而系爭產物與 水接觸後（泡水）即膠結硬化，不起揚塵，泡水場土堤 即係已膠結固化之泡水後系爭產物，現場另隨時灑水使 其於水分蒸發後更為堅固，原告並覆蓋防塵網，更降低 揚塵之可能，而土堤不平處縱局部積水，因泡水後副產 石灰屬不透水材，水份即會自行蒸發，係有規劃之階段 性作業，此與美國德州廠區之處理實務殊無二致，承蒙 鈞院103年5月2日現場履勘屬實，此絕非被告所指稱之 任意棄置系爭產物。 ⒋尤其近十餘年來，原告已合法銷售2,330,000公噸之系 爭產品，而迄102年1月底止暫儲存於原告廠區之系爭泡 水後產品實僅約1,180,000公噸，並非如被告及訴願決 定所認定之1,390,000公噸，該等暫存之泡水後系爭產 品實係原告為後續六輕四期或五期廠區擴建計畫所預留 （目前六輕四期環評部分通過，部分正行政院環境保護 署審查中），規劃作為後續六輕廠區內防溢土堤材料、 防風土堤材料、地坪底材、道路級配材料及混凝土材料 等使用及六輕廠區外合法廠商混凝土材料或做成其他合 法產品使用，並非大量堆置無法銷售不具經濟價值之情 形。換言之，待系爭產物爭議消弭後，系爭產物不僅可 合法產銷獲利，亦可用於原告廠區內之各項工程，對原 告本身有諸多用途及經濟價值，此另有103年5月2日勘 驗時輔佐人林瑛璽之說明可稽：「泡水後的副產石灰有 作我們廠內防溢堤的材料，因為它本身有膠結硬化，比 較不容易受到雨水的影響。泡水的副產石灰是要用在當 作防溢堤的材料及作級配料將地勢墊高，這邊的用量需 要1,000,000噸左右，當初廠內的庫存就是為了要做為 六輕五期工程預定地的材料使用。目前廠區庫存的量大 概1,500,000噸左右，如果以土木材料動輒數十萬噸、 數百萬噸來看的話，這些量不是算太多，一個擴建案可 能就把這些量用掉了，我們當初保留下來是為了五期的 擴建案做準備。（詳103年5月2日勘驗筆錄）」故被告 及訴願決定逕以尚有系爭物品堆放於原告公司內，即遽 認系爭物品已不具經濟價值云云，顯然無視系爭乾式物 品歷年來業已銷售超過500,000公噸之事實，系爭物品 確具有其工業上及工程上之用途，且更完全剝奪原告未 來就系爭物品之使用，甚至影響原告六輕廠區之建設規 劃，損害原告之權益甚鉅。 ⒌另被告及訴願決定認定系爭產物由清運公司以每噸2元 向原告購買，再由原告以每噸650元補貼清運公司，故 系爭物品已不具經濟價值云云，根本與上述乾式副產石 灰完全無關，而僅專對系爭泡水後產品（非乾式產品） 實施暫時性之補貼，此乃因前述六輕四期或五期廠區擴 建計畫因環評作業有所延宕，且現行業界對原告所生產 之系爭泡水後產品（非乾式產品）之級配與回填用途仍 不甚了解，是原告出於推廣系爭泡水後產品之立意，始 於101年起在特定之行銷期間內補貼運費，而原告對乾 式之系爭產物，則因業務考量認無此必要故從未實施補 貼運費之行銷策略，足知針對泡水後系爭產物之補貼運 費，僅為推廣行銷泡水後系爭產物之暫時性配套，原告 待日後就泡水後系爭產物之市○○路開拓穩固或行政機 關片面指摘長期貯存即為廢棄物之原則取消後，即無須 再行對泡水後系爭產物之買受人補貼運費。 ⒍申言之，原告僅於101年之約1年之暫時性推廣期間內實 施對水化產品採運費補貼之行銷策略，對乾式產品則從 未補貼。尤其付費與否涉及市○○○○段選擇，實不應 以此作為產品合法與否之判斷依據，且實務上亦不可行 ，查國內現今即多有產品補貼費用供下游廠商使用或處 理皆未遭地方政府或行政院環境保護署改判定為事業廢 棄物，就此行政院行政院環境保護署於103年2月18日召 開「廢棄物疑義個案判定原則（草案）」公聽研商會時 ，與會之各方團體皆反對以付費作為判定廢棄物之標準 ，如臺灣資源再生協會表示：「5.產品常因景氣循環或 競爭，致一段期間滯銷，庫存增加，只要貯存不造成環 境污染，為什麼將產品視為廢棄物，增加事業及社會成 本。6.僅定義需付費委由他人清理即為廢棄物，此簡單 定義不合理，應視是否有市場價值、客戶需求及過程是 否有污染環境之事實」，中華民國廢棄物清除處理協會 全國聯合會表示：「本會認為應針對個案，如污泥經乾 燥後供工程業者使用，大多有補貼運費之現象，今若認 定付費即為廢棄物的範疇，將導致後端使用者，要申請 再利用許可，會牽一髮動全身」，高雄縣廢棄物清除處 理商業同業公會表示：「收費一途應可保障做得更好， 更可符合相關法規與環保範圍之要求，怎可因『收費』 就判定為廢棄物。若如此無法再繼續收受資源產品作為 產業用料，將造成資源化產品在市場上無法去化，扼殺 處理機構生存空間。付費與收費是自由市場供需面的問 題，不等同於合法或非法」，彰化縣環境保護聯盟表示 ：「廢棄物之定義因人、事、時、地而異，故不得僅以 費用之支付與否即認定屬廢棄物與否」，臺灣區資源再 生同業公會表示「市場售價常受供給及需求的影響，也 是商業機制中銷售策略的一環，市場售價僅可作為市場 判斷價值的參考而已，而非作為判定廢棄物的原則」； 另中國鋼鐵股份有限公司則表示：「行政院環境保護署 不能違背法律信賴保護原則，違法以行政原則或命令撤 銷依法律程序登記為產品的項目」，足為明證。 ⒎綜上，被告違背其十餘年之產品認定，完全無視原告過 去一直以來銷售乾式副產石灰，從未補貼運費之事實， 卻刻意將原告為推廣泡水後之系爭庫存產品於101年開 始1年內之暫時性推廣期間內實施運費補貼之行銷策略 ，與廢棄物之清運處理混為一談云云，容有重大誤會而 嫌率斷，縱或系爭產物出售曾有補貼，依現行之業界實 務，補貼乃屬常態，當然不得憑此即認定系爭產物為廢 棄物，故被告泛以所謂對泡水產品補貼運費為由，即以 原處分認定系爭庫存產品為廢棄物，根本不符行政程序 法第123條第4款所訂「不廢止該處分對公益將有危害者 」之前提要件，洵無足取。 （十七）被告於另案質疑申請系爭產物登記時是單一產品，現在 另發現有泡水後系爭產物云云，洵非事實，況單以系爭 產品泡水儲存之事實，亦絕不足作為行政程序法第123 條第4款所訂「不廢止該處分對公益將有危害者」之前 提要件： ⒈查系爭產物之水化程序，僅係原告針對未能立即售出之 系爭產物暫存處理流程，原告為方便貯存避免揚塵，乃 將之泡水保存，泡水後之系爭產物並非新品，且其pH值 及其他產品性質亦未因此流程而改變，輔佐人林瑛璽於 103年5月2日勘驗時亦清楚說明：「泡水副產石灰的成 分還是石灰和石膏，只是含水量增加，泡水後的pH值不 會變，都維持在12到12.49之間沒有改變。」此與原告 委請行政院環境保護署核准之檢測機構就系爭產物及泡 水後之系爭產物進行檢測，均顯示pH值介於12.1至12.4 9間之結果相符，被告空言質疑水化副產石灰與原登記 產品之系爭產物不同云云，顯有違誤，況經合法登記之 產品，生產者當然可進行相關儲存程序及措施，無須循 廢棄物清理法之相關程序辦理，此正係產品與廢棄物之 最大差異，例如：砂石產品亦為避免揚塵而經灑水處理 以利貯存，益證無論水化或乾式之系爭產物皆為91年間 產品登記處分效力所及，被告主張乾式、水化為兩種不 同態樣之物品云云，顯非事實而屬誤導，且無論如何， 單以系爭產物泡水儲存之事實，亦絕不足作為行政程序 法第123條第4款所訂「不廢止該處分對公益將有危害者 」之前提要件與事實要件，至明。 ⒉況原告系爭產物之作業及暫存流程自00年生產以來均從 未改變，被告於91年11月20日以91年府建工字第091006 8785號函准予工廠變更登記增加混合石膏及副產石灰為 產品之項目前，已於91年10月16日邀請學者專家及相關 單位派員現勘進行審查，自應已知悉產品生產及儲存之 方式，被告乃於參考雲林縣環境保護局各課室意見後， 經一致審查通過，益證被告乃在經過充分、慎重的審查 程序，始核准該工廠之產品變更登記在案，何況自91年 起雲林縣環境保護局至泡水場所稽查應有數十次之多， 其中雲林縣環境保護局前於96年8月30日曾以雲環廢字 第09601016225號函主張汽電共生製成燃燒後所衍生之 物質，屬事業廢棄物之範疇，認定原告將該底（飛）灰 經製造加工程序產製副產品（混合石膏及副產石灰）之 過程，屬事業自行處理行為，違反廢棄物清理法第28條 ，並依廢棄物清理法第53條裁處60,000元罰鍰云云，該 處分所稱之「製造加工程序」即為原告產製系爭產物及 其水化儲存之作業，惟當時訴願機關即被告認定雲林縣 環境保護局之上揭處分有諸多違誤，乃予以撤銷並命雲 林縣環境保護局查證後另為適法之處分，嗣經雲林縣環 境保護局查證認無違法而自行撤銷該處分，並退還原告 原已繳納之罰鍰，且後續被告或雲林縣環境保護局均未 曾再就原告產製系爭產物及後續水化儲存作業以廢棄物 清理法開罰，甚至自96年以後仍於原告所提送事業廢棄 物清理計畫書中，一再核准認定系爭產物確屬產品，可 見經97年間訴願決定之後，被告及雲林縣環境保護局已 一致均認為原告當時產製系爭產物及水化儲存系爭產品 等程序並無不妥，而被告之代理人當時亦擔任被告上開 訴願決定之訴願審議會委員之一，對上述情況自知之甚 詳，故被告現僅因相關承辦人員更替，竟臨訟又重提陳 詞，無據推翻其十多年以來之合法認定，顯係臨訟飾詞 ，並不足採。 ⒊尤其101年6月間，系爭水化產品買受廠商如宏進交通公 司、宏洋公司、宏進建材公司等公司於使用系爭水化產 品之際，曾分別函詢被告有關系爭產物之使用方式及性 質等，被告於101年6月間當時清楚回覆該產品「非屬廢 棄物所管轄」等語，且被告當時已知系爭產物之pH值為 12以上，但仍認為可合法使用，僅要求是否用於農地使 用，需取得土地主管機關核准云云，顯見被告一直瞭解 系爭產物之pH值特性，過去也從未否認系爭水化產品確 屬於91年間產品登記處分效力之範圍，甚明。 （十八）本件被告為管理系爭產物，絕無廢止產品認定之必要性 ，其發動行政程序法第123條第4款之廢止處分，不符該 款「不廢止該處分對公益將有危害者」之前提要件，且 原處分毫未提出其合理補償之說明，已違反行政程序法 第126條之規定，益證其處分非以侵害最小之方式為之 ，違反比例原則，自應予撤銷： ⒈本件被告為管理系爭產物，絕無廢止產品認定之必要性 ，其發動行政程序法第123條第4款之廢止處分，不符該 款「不廢止該處分對公益將有危害者」之前提要件。查 如前所述，被告迄今完全未能舉證說明究竟有何污染環 境之情形，且被告僅一再泛稱主張系爭產物之pH值過高 云云，並以此為其認定系爭產物為廢棄物之唯一依據， 此有被告之訴訟代理人於另案即鈞院102年訴字第321號 103年1月8日之陳述：「pH值超過12.50是超高鹼性的物 質，就是有污染之虞的物品」、「有多樣的pH值是高達 12.50，表示系爭產物是強鹼性的物質。除此之外，沒 有其他舉證」可稽（詳鈞院102年度訴字第321號103年1 月8日準備程序筆錄），然查系爭物品之高pH值與水泥 之pH值特性相同（一般水泥pH值高於12.5，甚至可高達 13.2），均為其產品之特性，然此種高pH值之產品特性 可令該產品產生膠結、固化及強度之效果，即為系爭產 品與水泥均能成為強度材料之原因，顯見該高pH值特性 不僅對環境無害，甚至有助於避免鋼筋遭受腐蝕而確保 鋼筋混凝土結構物之穩定，進而發揮水泥之產品功能及 特性，絕非可將此種高pH值的產品特性，誤將之充作為 廢棄物依據之理。倘按被告之認定邏輯，則高pH值之水 泥（pH值甚至可高達13.2）是否亦因其高pH值而應被認 為廢棄物？足證被告臨訟辯稱pH值偏高對公益有危害云 云，純屬無理之謬誤。尤其事實上，目前唯一官方調查 報告，即臺南市政府在稽查官輝及宏昇土資場兩案時， 所委託經環檢所認證的二檢測機構對該兩地點之土壤進 行取樣分析，均認未因系爭產物造成污染，益證本案確 無不廢止合法之行政處分而對公益將有危害之情形，顯 不符行政程序法第123條第4款所訂「不廢止該處分對公 益將有危害者」之前提要件。 ⒉原處分未詳加調查，率認系爭產物一概為廢棄物，顯然 違反行政程序法第7條規定所揭櫫之比例原則。查訴願 決定及被告所執之一切認定系爭產物有污染環境或影響 健康之虞、或價格下降等理由，遑論欠缺客觀及科學實 據，而純屬誤會與臆測，亦未慮及泡水後之系爭庫存產 品除回填外尚有其他非屬被告關切之用途，以原處分籠 統率對系爭庫存產品之各種類型與多種用途，均一併認 定有污染環境之虞而皆屬廢棄物云云，而未選擇對原告 權益損害較少之管制手段，諸如：請原告考慮是否停止 對泡水產品補貼運費、加強產品作為回填使用之管理、 報備或許可、加強取締不當之使用等等，凡此加強管制 及行政指導措施，已足夠防止被告所關切未來如遭使用 不當可能會污染環境之虞等行政目的，但被告慮未及此 ，遑論目前並無證據證明有所謂使用不當之情況，竟未 能直接追究未來如有使用不當之買方責任，反而採取對 原告傷害最重之處分，任意將原告10年以來正當信賴被 告一連串核准系爭物品為產品之處分所合法生產之系爭 庫存產品，改認定為廢棄物之處罰，禁止產品自由交易 流通，且需清運掩埋，如原處分確定，原告未來得面臨 系爭庫存產品遭改認定為廢棄物之清運掩埋費用共高達 5,900,000,000元之損失（計算式為：1,180,000噸×50 00元/噸＝5,900,000,000元）。是原處分顯已違反比例 原則下之必要性原則，依行政程序法第7條之規定，其 合法性顯有疑義，應予撤銷。 ⒊原處分未提出其合理補償之說明，已違反行政程序法第 126條之規定，益證其處分非以侵害最小之方式為之， 違反比例原則，自應予撤銷： ⑴按行政程序法第126條第1項規定：「原處分機關依第 123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處 分者，對受益人因信賴該處致遭受財產上之損失，應 給予合理之補償。」復按最高行政法院99年度判字第 807號判決所揭：「原審斟酌全辯論意旨及調查證據 之結果，以……（二）……行政機關欲廢止合法之授 益性行政處分，對於受益人因信賴該處分致遭受財產 上之損失，應給與合理之補償，此種『合理之補償』 程度，應於廢止處分中敘明，此觀行政程序法第120 條第3項之規定自明，蓋若受益人對於行政機關之廢 止處分不為爭議，而僅爭議其損失如何補償或對行政 機關所提出之補償金額不服有所爭議時，即得逕行向 行政法院提起給付訴訟。且從保護人民為公益犧牲其 財產權益之觀點，行政機關欲依行政程序法第126條 規定廢止其合法之行政處分，自應同時提出其合理補 償之說明，始符保護人民財產權利之本旨。本件被告 做成系爭廢止處分，未同時對原告指明如因而受有財 產上之損失時，願給予何種合理程度之損失補償，自 有未合。……綜上所述，原判決認事用法均無違誤。 」故可知原處分機關廢止合法之行政處分，自應給予 人民合理之補償，始符保護人民財產權利之本旨。 ⑵復按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列 原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二 、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權 益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與 欲達成目的之利益顯失均衡。」此即為比例原則，旨 在強調國家行政目的之達成與限制人民基本權利之手 段間，必須適當並不得過度，而行政程序法第7條第 二款之規定，則進一步具體化明揭比例原則下之必要 性原則，即指行政行為若有數種相同效果之手段可供 使用，則行政機關應選擇對人民侵害最小者。 ⑶查因原處分之執行，原告需就10年以來正當信賴被告 一連串核准系爭物品為產品之處分所合法生產之系爭 庫存產品，改以廢棄物清運處理，導致原可合法產銷 之系爭庫存產品約118噸，額外支出每噸高達5,000元 之副產石灰清運掩埋處理費，如原處分確定，原告未 來得面臨系爭庫存產品遭改認定為廢棄物之清運掩埋 費用共高達5,900,000,000元之損失。惟被告如擔心 對泡水產品補貼運費之行銷方式不甚妥當，大可指導 原告不要再補貼運費即可，卻違法遽引所謂行政程序 法第123條第4款規定，將系爭庫存之產品改認定為廢 棄物清運處理云云，而毫無顧慮到原告將因此蒙受鉅 額損失，更漏未於作成處分時給予原告合理之補償， 依前揭法規及最高法院判決意旨，自屬違誤，且亦顯 非對人民侵害最小之辦法，而有違比例原則應予撤銷 ，甚明。 （十九）訴願決定主張系爭物品未經加工及處理程序，其物理及 化學性質並非穩定，後續使用用途亦有未明並引發諸多 爭議，證諸經驗法則與論理法則，皆應認定屬事業廢棄 物云云，乃毫無事實及法律依據之論述，殊不足採： ⒈蓋查系爭物品係經高溫氧化程序，以石油焦為燃料、石 灰石當原料（熱傳介質及脫硫劑），直接將石油焦與石 灰石粉混合後，送入循環式流體化床鍋爐（CFB）爐膛 內燃燒，石灰石經高溫後氧化反應生成多孔性生石灰（ CaO）及二氧化碳，其中生石灰再與空氣及二氧化硫反 應，生成副產石灰（爐底產出）及混合石膏（袋濾機產 出）產品，主要成分為生石灰（CaO）與石膏（CaSO4） ，合計約占97.1％，其物理及化學性質經已趨於穩定， 實際用途甚廣，可直接外售，用於防火披覆原料、肥料 原料、石膏板原料、控制性低強度材料（CLSM）、脫水 固化劑、輕質隔音磚或隔間牆填充材、隔間牆板材等； 亦可用於道路級配、填土材等，且如前所述，系爭物品 所屬製程之技術發源地為美國，原告亦經美國技術廠商 合法授權於臺灣實施該製程並製造產出系爭產物，而系 爭物品於美國此等技術發源地之先進國家中，乃將系爭 物品作為產品銷售、使用，並非充作廢棄物清運處理， 此乃系爭產物絕非無用途之廢棄物之明證。又系爭產物 於臺灣自10年前合法登記以來，於國內亦有諸多合法正 當之使用實績，迺訴願決定罔顧原告所提出多項研究報 告及資料分析號，未予依法調查，即肯認被告得率依行 政程序法第123條第4款規定廢止就系爭物品長達10年以 來歷次所為之產品認定及核准處分，又空泛藉詞所謂「 經驗法則及論理法則」，毫無佐證亦無論據即主觀恣意 認定原告研發使用多年之系爭產物為事業廢棄物，認原 告無信賴保護可資主張云云，實不知所以而顯屬無稽； 另查現今市面上產品項諸如硫酸、鹽酸、氯氣、固態鈉 及液化石油氣（瓦斯）等等皆具高反應性，須妥善儲存 、運輸和使用方可穩定安全之運作，因此任以物品之性 質非穩定作為事業廢棄物認定理由云云，實屬無理，也 悖於實務。 ⒉綜上事證顯示，由於系爭物品具有工程及工業產品之特 性與用途，早於10年前，被告於91年10月16日邀請學者 專家及相關單位派員現勘進行審查，並參考雲林縣環境 保護局各課室意見，均肯認系爭物品為產品無誤，乃於 91年11月20日以91年府建工字第0910068785號函准予原 告之工廠變更登記增加混合石膏及副產石灰為產品之項 目，其後被告於其認證審核之文件中，皆將混合石膏或 副產石灰認定為產品或列於產品之欄位，最新之核准係 被告於101年1月11日就原告所提報之廢棄物清理計畫書 准予備查，故原告爰正當合理信賴混合石膏與副產石灰 可作為產品予以產製、使用並販賣行銷，而絕非將之充 作毫無用途之廢棄物處理。惟被告卻在於法無據下，竟 一反先前所合法核給之許可處分中均明白認定系爭物品 為產品等情於不顧，於一夕之間僅以一只未附證據理由 之原處分函文，錯誤判定原告所生產之系爭產物為事業 廢棄物，責令原告應將之作為廢棄物清運處理云云，導 致原告不但無法銷售混合石膏與副產石灰等產品，反而 需要無謂浪費廢棄物之清運處理費用，將系爭產物當作 廢棄物處理，以將其工程與工業用途完全抹煞摧毀，原 處分除顯然違反法律保留原則及明確性原則外，更已嚴 重違反行政程序法第8條所揭櫫之信賴保護原則，且與 行政程序法第123條第4款廢止授益處分之規定完全不符 ，其作成之法定程序復具有重大瑕疵，顯有違反行政程 序法第36及43條規定之應調查證據、採證原則與行政處 分應附理由之違法，自應予撤銷。 （二十）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告 依據行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟，並聲明求為 判決： 　⒈訴願決定及原處分均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。 三、被告則以： （一）按「本法所稱廢棄物，分下列2種：一般廢棄物：由家戶 或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污 染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（一 ）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其 濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二 ）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之 廢棄物。前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關 會商中央目的事業主管機關定之。……」「事業廢棄物之 清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清 除、處理。二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管 機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理 機構清除、處理。三、委託清除、處理：（一）委託經主 管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處 理機構清除、處理。（二）經執行機關同意，委託其清除 、處理。（三）委託目的事業主管機關自行或輔導設置之 廢棄物清除處理設施清除、處理。（四）委託主管機關指 定之公營事業設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。（ 五）委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資 契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。 （六）委託依第29條第2項所訂管理辦法許可之事業之廢 棄物處理設施處理。四、其他經中央主管機關許可之方式 。」「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公 告之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計 畫書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託 之機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理 有關事項變更時，亦同。二、依中央主管機關規定之格式 、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣（ 市）主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、 再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。但中央主管機關 另有規定以書面申報者，不在此限。三、中央主管機關指 定公告之事業廢棄物清運機具，應依中央主管機關所定之 規格，裝置即時追蹤系統並維持正常運作。前項第一款事 業廢棄物清理計畫書之格式及應載明事項，由中央主管機 關會商中央目的事業主管機關定之。第一項事業依規定應 實施環境影響評估者，於提報環境影響評估相關文件時， 得一併檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市） 主管機關審查。俟環境影響評估審查通過後，由直轄市、 縣（市）主管機關逕予核准。」廢棄物清理法第2條第1項 、第2項、第28條第1項及第31條第1項、第2項、第3項定 有明文。 （二）查原告所屬麥寮一廠最近1次「事業廢棄物清理計畫書」 變更案，經被告於101年1月11日准予備查，該廠石油焦高 溫氧化裝置（CFB）製程所產混合石膏及副產石灰賡續核 列為「產品」。嗣被告依廢棄物清理法第31條第1項第1款 規定及行政院環境保護署解釋函令意旨，改判定原告所屬 麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產混合石膏 及副產石灰為「事業廢棄物」；命原告於7日內向雲林縣 環境保護局提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，並委由 合法公民營廢棄物清除處理機構處理。原告不服，提起訴 願，案經行政院環境保護署訴願決定駁回在案。另被告91 年11月20日核准該廠工廠登記變更增加其他石油及煤製品 （混合石膏及副產石灰）為產品一案，業經被告於102年1 月30日以函廢止登記。原告不服，提起訴願，案經經濟部 訴願決定駁回在案。又因該廠區仍有百萬餘公噸水化副產 石灰堆置，被告鑑於鉅量強鹼性物質之流向及處理屢生爭 議，倘交由清運業者覓地堆置、回填，恐對環境易生重大 不可回復之損害，乃以原處分，將石油焦高溫氧化裝置（ CFB）製程所產混合石膏及副產石灰業經被告102年1月28 日府環廢字第1023603869號函認定為事業廢棄物「之前」 已產出並堆置於廠內者認定為「事業廢棄物」；命原告儘 速向雲林縣環境保護局提出事業廢棄物清理計畫書變更申 請，委由合法公民營廢棄物清除處理機構或具再利用資格 之合格再利用廠商清運處理。有行政院環境保護署96年8 月1日環署廢字第0960053185號函、96年8月23日環署廢字 第0960063346號函、102年4月15日環署廢字第1020030409 號函及事業廢棄物清理計畫書等影本可稽，揆諸上揭法條 規定，原處分並無違背法令。 （三）原告起訴主張原處分無法律依據將102年1月28日處分送達 前已產出並堆置廠內者之系爭產物認屬事業廢棄物，違反 行政程序法第125條授益處分廢止之向後生效之效力、法 律保留原則、明確性原則，不得牴觸行政院環境保護署10 2年5月14日環署訴字第1020016122號訴願決定，且所述認 定事業廢棄物有誤等節，惟查： ⒈本件事實欄所述，被告前依廢棄物清理法第31條第1項第1 款規定，以102年1月28日府環廢字第1023603869號函改判 定原告所屬麥寮一廠系爭製程所產混合石膏及副產石灰為 「事業廢棄物」，命原告於7日內提出事業廢棄物清理計 畫書變更申請，並委由合法公民營廢棄物清除處理機構處 理等情，原告針對臺中高等行政法院駁回停止執行申請不 服，提起抗告，業經最高行政法院102年度裁字第1235號 裁定略以：「……抗告意旨引用行政程序法第125條規定 （即『合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所 指定較後之日時起，失其效力。……』）而認『堆放場區 之系爭產物1,180,000公噸，本屬合法產品，故原處分不 應將之列為規制效力範圍內』一節，經查：⑴系爭產物在 本案中之法律定性由『產品』變更為『事業廢棄物』，依 上所述，乃是行政作業上一個漸近過程之終局確認，是因 抗告人對系爭產物之銷售速度趕不上生產流程，因此導致 系爭產物在廠區內之不斷堆積，而對環境造成威脅，抗告 人對此可預見，並可控制，其在法律上本來許可拖延處理 ，但因威脅日漸升高，最終被指定為事業廢棄物，即應規 定在受行政監控之情況下，加速進行。⑵因此行政程序法 第125條規定適用在本案之情形，其法律涵攝為『在原指 定產品處分廢止後，未能處理之系爭產物，即應「向後」 受「事業廢棄物清理程序」之規範』，而非如抗告人之主 張，堆積在廠區內之系爭產物可永遠不受『事業廢棄物清 理程序』之規範……」等語，可知原告在原指定產品處分 廢止後，未能處理之系爭產物（即仍堆放場區之已產出未 能處理之混合石膏及副產石灰）自應受「事業廢棄物清理 程序」之規範，原告所訴違反行政程序法第125條授益處 分廢止之向後生效之效力、法律保留原則、明確性原則等 ，顯屬誤解。 ⒉行政院環境保護署102年5月14日環署訴字第1020016122號 訴願決定略以：「原告麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CF B）製程所產混合石膏及副產石灰已不具經濟價值，該等 物質於流向及處理過程，有長期違法貯存、棄置、污染環 境、危害人體健康之虞，是原處分機關據以廢止原產品登 記並改判定系爭製程所產混合石膏及副產石灰屬『事業廢 棄物』，誠屬有據。」等語及經濟部102年7月23日經訴字 第10206104310號訴願決定略以：「原處分機關核准系爭 產品登記之後發現有大量堆置，長期違法貯存、棄置、污 染環境、危害人體健康之虞，而改判定為事業廢棄物，應 屬事後發現有事實變更之情形，並非原處分機關對系爭產 品核准登記時之同一事實狀態作成新的評價或判斷，…… 原處分機關原核准原告麥寮一廠部分產品（混合石膏及副 產石灰）變更登記之處分所依據之事實因事後發生變更， 致不廢止該處分對公益將有危害，核有行政程序法第123 條第4款規定之適用。」等語，均足以判斷系爭製程所產 系爭產物，於102年1月28日被告認定為事業廢棄物「之前 」已產出並堆置於廠內者，事實上該物質之性質為「事業 廢棄物」，並未牴觸行政院環境保護署102年5月14日環署 訴字第1020016122號訴願決定。 （四）原告主張被告未慮及合法產品登記與認定，回溯認定係屬 事業廢棄物範疇，顯然違反信賴保護原則，系爭產物登記 為產品應無pH值之限制等節： ⒈查，行政程序法第126條第1項固規定：「原處分機關依第 123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者 ，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合 理之補償。」然查，「行政法上信賴保護原則之適用，須 具備下列所述要件，始足當之：一、須有信賴基礎：即須 有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行 政處分或其他行為）；二、信賴表現：即當事人因信賴該 國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處 理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如 嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見 之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得 保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行 為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行 政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違 法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護（ 行政程序法第119條規定參照）。」 ⒉依行政院環境保護署100年5月9日環署廢字第1000036827 號令：「有關『廢棄物清理法』第31條第1項第1款規定， 應檢具事業廢棄物清理計畫書之事業，其製程產出物之認 定，應依下列原則辦理：（一）環保單位對於事業所提之 廢棄物清理計畫書應謹慎審理，必要時應請事業提供產品 種類、成分、規格、形式、顏色、數量、照片、用途或流 向等資料，以供審查，並應確認產品之說明屬合理、技術 可行且流向無虞。……（三）產品之使用不當或未符合各 該目的事業主管機關法令者，致造成安全、環境污染或其 他違反情事時，仍應請各目的事業主管機關各依權責督導 辦理。……。」行政院環境保護署102年1月28日環署廢字 第1020009551號函說明三（二）略以：「……如發現經登 記為產品或副產品，但事實已失市場價值，須由產源付運 費大於售價，致實質由產源付費而無淨收入方得成交時， 或因價格波動而時有產源出售並無淨收入之情形，且有長 期違法貯存或棄置之虞，或以產品使用有污染環境、危害 人體健康之虞者，應改認定其為廢棄物……」及行政院環 境保護署102年4月15日環署廢字第1020030409號函說明三 略以：「行政院環境保護署102年1月28日環署廢字第1020 009551號函已明確函示：有關原登記為產品，但事實上該 產品已失市場價值，或因價格因素長期貯存而有棄置污染 環境之情形者，應改認定為廢棄物，並依事業廢棄物清除 處理或再利用相關規定加強管理；……」等語，且本件原 告經查有以假出售產品之名義，行清運廢棄物之實，且縱 被判定為事業廢棄物，原告仍可循事業廢棄物再利用之方 式出售處理、再利用，確實掌握該產物之清除、處理及再 利用流向，確保上開產物不再有下游廠商直接將其回填土 地造成環境2次公害情事發生，負起產源端應負之責任。 再者，廢棄物與產品之分別，並非完全取決於該產物可出 售與否，事業端製程所產廢鐵、廢銅、廢紙均可出售，甚 至部分有害事業廢棄物之廢矽晶、廢顯/定影液、廢酸洗 液，都是由事業廢棄物再利用業者出價購買後，進行再利 用處理行為製成另一產品產物後售出，故原告實質付費達 每公噸680元予（補助費遠超過售價）清除處理者，即為 廢棄物，絕非原告所稱產品。即無所謂信賴值得保護之情 形。 ⒊原告所屬麥寮一廠系爭製程所產混合石膏及副產石灰已不 具經濟價值，該等物質於流向及處理過程，有長期違法貯 存、棄置、污染環境、危害人體健康之虞。另行政院環境 保護署自96年迄今解釋函均認定原告所屬麥寮一廠石油焦 高溫氧化裝置（CFB）之混合石膏（飛灰）及副產石灰（ 底灰）屬事業廢棄物，應依廢棄物清理法規定清除、處理 或再利用。且衡諸常理製程產出之「產品」，通常需經過 特定之加工或處理程序，使其物理或化學性質具均質及穩 定等特性，並有特定規格、使用用途等規範。惟系爭產物 ，實際係CFB脫硫程序排出之底灰及飛灰，未經加工處理 程序，其物理及化學性質並非穩定，後續使用用途亦有未 明並引發諸多爭議。揆諸該系爭產物之實際產生過程、運 作管理機制及相關負面事件，證諸於經驗法則及論理法則 ，皆應認定屬「事業廢棄物」。職是，原告尚難據以主張 信賴保護。 （五）原告於91年7月間申請系爭產物增列產品其中所列環境影 響差異析報告乃以附件方式而非以正本內容陳述其事實已 如答辯狀所述。而所檢送CFB高溫氧化裝置方塊圖雖有列 出混合石膏、副產石灰字樣，惟內中未含水化之產品，亦 即當初送產品申請時並未含有乾式、水化兩種不同態樣之 物品，且未述明水化後之產物有pH值偏高達12.1至12.91 之事實，而現原告於未再變更其申請產品申請，亦未得被 告同意，即以水化產品出售，已違91年7月間申請之產品 方式，且水化後之產物無經濟價值，以假買賣真補貼方式 出售，長期堆置百萬公噸以上，其用途及流向已有疑慮。 而該等產品均為強鹼性物質，若不加以管制而恣意傾倒， 進而造成生態環境遭受破壞而達「難以回復」狀態，被告 認為此等情形已符合前述行政程序法第123條第4款及第5 款規定之「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更， 致不廢止該處分對公益將有危害者」；「其他為防止或除 去對公益之重大危害者」，被告基此作成原處分，洵屬有 據，自無所謂違反法律保留原則可言。 （六）查原告所屬麥寮一廠於91年11月20日取得被告核准該廠工 廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石 灰）為「產品」，惟行政院環境保護署環境督察總隊中區 督察大隊派員至原告所屬麥寮一廠稽查系爭製程運作情形 ，發現該廠區堆置約1,390,000公噸水合副產石灰，其產 品用途及流向均有疑慮。嗣雲林縣環境保護局依行政院環 境保護署100年5月9日環署廢字第1000036827號令及101年 11月23日環署督字第1010107221號函，分別於101年10月1 2日、102年1月15日函請原告提供系爭製程產物（粉狀、 粒狀及水化後）之用途及所產副產石灰及混合石膏之成分 、數量、用途或流向等資料未果，乃依原告提報之銷售資 料、製程文件，依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定， 以102年1月28日府環廢字第1023603869號函改判定原告所 屬麥寮一廠系爭製程所產混合石膏及副產石灰為「事業廢 棄物」。另被告91年11月20日核准該廠工廠登記變更增加 其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為產品一案， 業經被告於102年1月30日以府建行字第1025301536號函廢 止登記。而經被告認定為廢棄物之前（即102年1月28日） 所產出並堆置於廠內者與102年1月28日之後所產出之物屬 相同產物，仍認屬事業廢棄物，故於102年7月18日處分認 屬事業廢棄物。 ⒈被告所為原處分所依據之法律，乃行政程序法123條第4款 之規定，即被告核准系爭產物登記之後發現有大量堆置無 法銷售不具經濟價值，且有污染環境危害人體健康之虞， 應屬事後現有事實變更之情形。並非被告對系爭產物核准 產品登記時因一事實狀態作成新的評價或判斷。且最高行 政法102年度裁字第1235號裁定亦認：抗告意旨所稱：「 系爭產物可分為『乾式』及『水化』2種，『乾式』物品 不會用於回填，故不可能造成環境污染」一節，若其可如 數全部出售，並供後續生產流程使用，本可在處理計畫中 規劃「再利用」之方式。但依原裁定卷所附聲證14所示之 照片，系爭「乾式」物品，如不進入後續使用流程，其粉 狀明顯容易造成環境衝擊，自應先在清理計畫中規劃「再 使用」之方式，何況有待處理者，主要為留存在廠區內之 水化物品，是其此等主張亦無從動搖原處分認定「事業廢 棄物」之合法性。 ⒉至於抗告意旨引用行政程序法第125條規定（即「合法行 政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日 時起，失其效力……」），而認「堆放廠區之系爭產物1, 180,000公噸，本屬合法產品，故原處分不應將之列為規 制效力範圍內」一節。經查： ⑴系爭產物在本案中之法律定性由「產品」變更為「事業 廢棄物」，依上所述，乃是行政作業上一個漸近過程之 終局確認，是因抗告人對系爭產物之銷售速度趕不上生 產流程，因此導致系爭產物在廠區內之不斷堆積，而對 環境形成威脅，抗告人對此可預見，並可控制，其在法 律上本來許可拖延處理，但因威脅日漸升高，最終被指 定為事業廢棄物，即應規定在受行政監控之情況下，加 速進行。 ⑵因此行政程序法第125條規定適用在本案之情形，其法 律涵攝為「在原指定產品處分廢止後，未能處理之系爭 物品，即應『向後』受『事業廢棄物清理程序』之規範 」，而非如抗告人之主張，堆積在廠區內之系爭產物可 永遠不受「事業廢棄物清理程序」之規範。是其此部分 主張，亦不足否認原處分之合法性。 ⒊次查系爭產物原向被告為產品登記時乃以產出物狀態作為 產品登記之狀態，但未及於後未能銷售時以水化堆置於被 告現場即102年1月28日之前所產出之物質，而該水化副產 石灰是否與原告向被告登記為產品之產物有同一性，已令 人生疑？因現存102年1月28日前原告產出堆置於原告廠區 之物品均已屬水化後之狀態，而非原登記產品時之乾粉狀 。且於同年1月24日在臺南市麻豆區及左鎮區兩處土石方 資源堆置當時查獲正傾倒「水化副產石灰」之貨車十餘輛 ，現場採樣檢測其PH值分別為12.77及12.9均超過有害事 業廢棄物之認下標準12.5，經臺灣臺南地方法院檢察署偵 訊結果，清運公司及土資場負責人均供稱該「水化副產石 灰」係由原告六輕廠區運出，清運公司以每公噸2元之價 格向原告購買該「水化副產石灰」，另由原告補貼清運公 司每公噸650元作為處理費用，顯見該「水化副產石灰」 之交易模式與一般買賣模式相悖，而有以販售產品之名行 委外處理事業廢棄物之實。 （七）原告亦於102年6月13日具狀表示：「如今聲請人卻因處分 而被迫無法持續供貨銷售，而必須改以先經水化後暫存， 等後續將此水化之副產石灰當作事業廢棄物掩埋，惟乾式 副產石灰產品一旦經水化之後，其性質即發生根本上、不 可逆之改變，完全無法回復為原可銷售之乾式副產石灰產 品，水化之後將使原作為高價值、高功能之地質改良劑、 脫水固化劑用途滅失（如中聯公司製造高強牌HSC301處理 劑），進而侷限水化之副產石灰之用途，僅能用於級配、 工程填地材料等較低價值且目前刻遭部分人員關切之用途 或控制性低強度回填材料等。」益可知於102年1月28日原 告所產出物品經水化後經濟價值大幅降低，被告將其認定 為事業廢棄產物有事實依據。 （八）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為 判決駁回原告之訴。 四、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除原處分認定事實是 否有誤、有無違反信賴保護原則、法律保留原則、比例原則 、效力是否向後生效等爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並 有原處分書、被告91年11月20日91府建工字第0910068785號 函、91年3月18日91府環三字第9136005469號函、91年4月25 日91府環二字第9136010150號函、97年9月4日府建發字第09 70302880號函、99年8月19日府環廢字第0993615490號函、1 00年9月22日府環廢字第1003622016號函、101年1月11日府 環廢字第1003631667號函、101年6月5日府建行字第1010066 258號函、101年6月5日府建行字第1010066259號函、101年6 月11日府工運字第1010075360號函、102年1月28日府環廢字 第1023603869號函、102年1月30日府建行字第1025301536號 函、雲林縣環境保護局96年8月30日雲環廢字第0961016225 號函、97年2月19日雲環廢字第0970000775號函、101年10月 12日雲環廢字第1010063226號函、102年4月19日雲環廢字第 1021013645號函、102年5月31日雲環廢字第1021020009號函 、102年8月16日雲環廢字第1020031649號函、稽查圖片檔、 臺南市政府環境保護局、101年1月24日廢棄物管理稽查紀錄 單、現勘圖片檔案資料、101年度臺南市土壤及地下水污染 場址之檢驗查核計畫（含監督管理）：官輝土資場土壤查證 調查報告書、102年度臺南市土壤及地下水污染調查及查證 工作計畫：臺南市○○區○○段土石方資源堆置場（宏昇事 業股份有限公司）土壤污染查證報告、行政院環境保護署96 年8月1日環署廢字第0960053185號函、101年11月23日環署 督字0000000000號函、102年1月28日環署廢字0000000000號 函、102年2月7日環署廢字000000000 0號函、102年2月7日 環署綜字0000000000號函、102年4月15日環署廢字00000000 00號函、102年5月7日環署督字000000 0000號函、100年5月 9日環署廢字第1000036827號令、環境督察總隊101年8月23 日彰化縣芳苑鄉魚塭疑遭回填廢棄物督察報告、行政院公共 工程委員會施工綱要規範第02722章級配粒料基層及02726章 級配粒料底層影本、103年2月18日召開「廢棄物疑義個案判 定原則（草案）」公聽研商會會議紀錄、交通部運輸研究所 91年8月15日鋼筋混凝土結構物防蝕技術與應用研討會論文 集節本、臺灣彰化地方法院檢察署102年3月26日彰檢文正10 1偵6811字第11406號函、臺灣臺南地方法院檢察署102年11 月5日102年度偵字第2511號緩起訴處分書、原告102年1月24 日（102）塑化麥總字第102035號函、102年7月3日（102） 塑化麥總字第102328號函、102年7月12日（102）塑化麥總 字第102355號函、101年2月府環空操證字第P0712-02號、第 P0713-02號固定污染源操作許可證、公司執照、使用執照、 營利事業登記證、事業廢棄物清理計畫書資料報表、副產石 灰及混合石膏乾式之使用方法、副產石灰（粒狀）、混合石 膏（粉狀）、水化副產石灰產品規範、塑化公司CFB廠副產 石灰材料應用說明、塑化副產石灰及混合石膏用途說明、原 告所屬麥寮一廠99年6月23日、100年8月31日、100年12月9 日廢棄物清理計畫書、水污染防治許可證、工廠變更登記申 請書、廢水排放許可證、103年5月2日現場勘查議程表、勘 查行程報告、原告下游廠商101年6月7日報備申請函、國立 雲林科技大學台塑石化煉油部CFB副產石灰應用之環境監測 品保/品管評估計畫期末報告、訴外人中華民國建築技術學 會含副產石灰之控制性低強度回填材料（CLSM）使用手冊影 本、臺灣化學纖維公司新港廠區事業廢棄物清除合約書、琨 鼎環境科技股份有限公司101年3月3日、101年11月19日樣品 檢驗報告、萬大材料科技股份有限公司102年2月2日萬大（1 02）字第0220號函、友立環保企業有限公司102年2月22日友 字第020022號函、申洋公司102年2月20日申字第1020220000 1號函、富品實業社102年2月20日富字第10202200001號函、 宏進建材公司102年2月20日函、宏洋公司102年2月20日函、 外包工作承攬書、易融公司101年9月10日易字第0000000-0 號函、官輝工程有限公司101年10月30日第0000000000號函 、宏昇102年1月9日宏金字第01020003號函、LA Ash公司資 料及簡介、使用系爭產物佐證資料清單、美國喬治亞州交通 部92年12月12日函文及中文摘要譯文、美國路易斯安那州波 爾格郡當地行政兼立法機關92年10月30日函文及中文摘要譯 文、美國德州廠TX-CFB水化場作業實景照片集、CCT計畫說 明及淨碳科技白皮書、隔間牆、納米科技活性矽礦物固泥牆 及混凝土專用減水劑產品規格及使用規範、六輕三期擴建計 畫環境影響差異分析報告、六輕四期擴建計畫第5至第9次環 境影響差異分析報告、101年11月23日六輕石灰定位與管理 協調會會議紀錄、彰化縣○○鎮○○段○○○○○○○號、718-24 至718-27地號土地登記第二類謄本、地籍圖謄本等件附卷可 稽，為可確認之事實。 五、本件被告依行政院環境保護署96年8月1日環署廢字第096005 3185號函、96年8月23日環署廢字第0960063346號函及102年 4月15日環署廢字第1020030409號函作成原處分，將系爭產 物經被告102年1月28日府環廢字第1023603869號函認定為事 業廢棄物「之前」已產出並堆置於廠內者認定為「事業廢棄 物」，並命原告儘速提出事業廢棄物清理計畫書變更申請資 料送被告審查，於取得被告審查核備函後，再委由合法公民 營廢棄物清除處理機構或具再利用資格之合格再利用廠商清 運處理，其主要論據為：「行政院環境保護署102年5月14日 環署訴字第1020016122號訴願決定略以：『原告麥寮一廠石 油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產混合石膏及副產石灰已 不具經濟價值，該等物質於流向及處理過程，有長期違法貯 存、棄置、污染環境、危害人體健康之虞，是原處分機關據 以廢止原產品登記並改判定系爭製程所產混合石膏及副產石 灰屬「事業廢棄物」，誠屬有據。』等語及經濟部102年7月 23日經訴字第10206104310號訴願決定略以：『原處分機關 核准系爭產物登記之後發現有大量堆置，長期違法貯存、棄 置、污染環境、危害人體健康之虞，而改判定為事業廢棄物 ，應屬事後發現有事實變更之情形，並非原處分機關對系爭 產物核准登記時之同一事實狀態作成新的評價或判斷，…… 原處分機關原核准原告麥寮一廠部分產品（混合石膏及副產 石灰）變更登記之處分所依據之事實因事後發生變更，致不 廢止該處分對公益將有危害，核有行政程序法第123條第4款 規定之適用。』等語，均足以判斷系爭製程所產系爭產物， 於102年1月28日被告認定為事業廢棄物『之前』已產出並堆 置於廠內者，事實上該物質之性質為『事業廢棄物』，並未 牴觸行政院環境保護署102年5月14日環署訴字第1020016122 號訴願決定。」等語，固非無見。惟查： （一）按，「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二 、主旨、事實、理由及其法令依據。……」「（第1項） 違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無 效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已 於事後記明者。……（第2項）前項第2款至第5款之補正 行為，僅得於訴願程序終結前為之，得不經訴願程序者， 僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第96條第1 項第2款及第114條第1項第2款、第2項定有明文。經查， 原處分固然記載：「……二、查廢棄物清理法施行細則第 2條所訂定，行政院環境保護署係屬全國性廢棄物清理法 規之訂定及釋示權責單位，故本府依據行政院環境保護署 歷次函文，判定貴公司……仍應屬事業廢棄物範疇。行政 院環境保護署相關函文如下：（一）行政院環境保護署96 年8月1日環署廢字第0960053185號函說明二略以：……（ 二）96年8月23日環署廢字第0960063346號函說明三略以 ：……（三）102年4月15日環署廢字第1020030409號函主 旨略以：……。三、貴公司應確依廢棄物清理法及行政院 環境保護署102年2月7日環署廢字第1020012962號函規定 ，選擇適合上述物質代碼後，儘速檢具事業廢棄物清理計 畫書變更申請至本府審查，於貴公司取得本府審查核備函 後，委由合法公民營廢棄物清除處理機構或具有該物質個 案、通案再利用資格之合格再利用廠商清運處理，並依廢 棄物清理法相關規定按月上網申報清運處理流向，以確保 該項物質被妥善清運處理，無造成污染環境之虞。……」 等主旨、事實、理由及其法令依據。但其所指之法令依據 乃係前揭行政院環境保護署函令，均屬行政院環境保護署 對系爭產物認定事實之結果，基於監督權責命被告依法處 置之行政指示，皆非可課予原告應儘速將經被告102年1月 28日府環廢字第1023603869號函認定為事業廢棄物「之前 」已產出並堆置於廠內之系爭產物，向被告提出事業廢棄 物清理計畫書變更申請資料，於取得被告審查核備函後， 再委由合法公民營廢棄物清除處理機構或具再利用資格之 合格再利用廠商清運處理法定義務之實體法規定。雖被告 於102年8月26日訴願補充答辯補正認定理由，並引用行政 程序法第123條第4款及第5款規定，作為本件經被告102年 1月28日府環廢字第1023603869號函認定為事業廢棄物「 之前」已產出並堆置於廠內之系爭產物認定為「事業廢棄 物」，並命原告應儘速向雲林縣環境保護局提出事業廢棄 物清理計畫書變更申請，於取得被告審查核備函後，再委 由合法公民營廢棄物清除處理機構或具再利用資格之合格 再利用廠商清運處理之法令依據，有被告102年8月26日府 環廢字第1020116881號函在卷可稽（參見訴願卷第332頁 至第340頁）。惟行政程序法第123條第4款及第5款乃係有 關授予利益之合法行政處分由原處分機關依職權為廢止之 規定，並非得命原告應向被告提出事業廢棄物清理計畫書 變更申請資料，於取得被告審查核備函後，再委由合法公 民營廢棄物清除處理機構或具再利用資格之合格再利用廠 商清運處理之法令依據。且如解釋該規定係廢止原核准登 記為產品行政處分之法令依據，依行政程序法第125條規 定，合法行政處分經廢止後，應自廢止時或自廢止機關所 指定較後之日時起，失其效力，並無溯及既往失效之問題 ，則在被告102年1月28日府環廢字第1023603869號函認定 為事業廢棄物「之前」已產出並堆置於廠內之系爭產物， 該如何認定為「事業廢棄物」，並得命原告應儘速向被告 提出事業廢棄物清理計畫書變更申請？故無論是被告102 年1月28日府環廢字第1023603869號函，判定系爭產物為 事業廢棄物，並命原告應於7日內向雲林縣環境保護局提 出事業廢棄物計畫書變更申請，及委由合法公民營清除處 理機構處理，或被告另以102年1月30日府建行字第102530 1536號函廢止被告91年11月20日核准該廠工廠登記變更增 加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為產品登記 之處分，其所為事業廢棄物之認定範圍，應僅及於是日之 後所生產之系爭產物，並不及於在此之前生產之系爭產物 。因此，原處分除有應記載之事項有所欠缺外，且所適用 之法律亦有違誤。 （二）次按，行政行為之內容應明確，為行政程序法第5條所明 定，此乃學理上明確性原則之明文化。而所謂明確性原則 ，係強調涉及人民權利義務之法律事項，須有清楚之界限 與範圍，使人民可事先預見，以符合法律保留原則及人民 權利保障之要求。另廢棄物清理法第31條第1項至第2項規 定：「（第1項）經中央主管機關指定公告一定規模之事 業，應於公告之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢 棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主 管機關委託之機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物 產生、清理有關事項變更時，亦同。二、依中央主管機關 規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直 轄市、縣（市）主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清 除、處理、『再利用』、輸出、輸入、過境或轉口情形。 但中央主管機關另有規定以書面申報者，不在此限。三、 中央主管機關指定公告之事業廢棄物清運機具，應依中央 主管機關所定之規格，裝置即時追蹤系統並維持正常運作 。（第2項）前項第1款事業廢棄物清理計畫書之格式及應 載明事項，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定 之。」第52條規定：「貯存、清除、處理或再利用一般事 業廢棄物，違反……第31條第1項、第4項……，處新臺幣 6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改 善者，按日連續處罰。」第53條規定：「有下列情形之一 者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。經限期改善， 屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。情節重大者，並得 命其停工或停業：一、貯存、清除、處理或再利用有害事 業廢棄物違反……第31條第1項、第4項……。」同法施行 細則第12條第1項及第2項規定：「（第1項）本法第31條 第1項第1款所稱與事業廢棄物產生、清理有關事項變更， 係指下列情形之一：……三、原物料使用量及產品產量或 營運擴增及其他改變，足致廢棄物性質改變或數量增加者 。（第2項）事業廢棄物清理計畫書所載基本資料、原物 料、產品或營運資料異動或產品製造過程、作業流程或處 理流程新增或改變，而未致廢棄物性質改變或數量增加逾 百分之十者，免依本法第31條第1項第1款規定辦理變更。 但應於事實發生後15日內，填寫異動申請書，報請直轄市 、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關備查。」 依據上開規定可知，經中央主管機關指定公告一定規模之 事業，應於公告之一定期限主動檢具事業廢棄物清理計畫 書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之 機關審查核准後，始得營運，如有與事業廢棄物產生、清 理有關事項變更時，亦同。而所謂「與事業廢棄物產生、 清理有關事項變更」，包含原物料使用量及產品產量或營 運擴增及其他改變，足致廢棄物性質改變或數量增加者。 如有違反上開主動申報義務者，可視其事業廢棄物種類為 一般性或有害性，分別依據廢棄物清理法第52條及第53條 規定裁罰或命其停工、停業。又行政院環境保護署依據廢 棄物清理法第31條第2項授權訂定之「事業廢棄物清理計 畫書之格式及應載明事項」規定：「一、本法第31條第1 項第1款之事業廢棄物清理計畫書，應載明下列事項：… …（一）事業基本資料。（二）原物料使用量及產品產量 或營運狀況資料。（三）產品製造或使用過程、作業流程 或處理流程。（四）事業廢棄物之『種類』、數量及『清 理方式』。（五）事業於遷廠、停（歇）業、宣告破產時 之事業廢棄物清理計畫。（六）產生『有害事業廢棄物』 之事業，應有火災、逸散、洩漏等相關之緊急應變執行程 序、應變設施及相關器材、應變組織、應變措施、急救藥 品、緊急疏散計畫及緊急應變時對外通訊聯絡系統等資料 。……四、指定公告事業擬改變事業廢棄物清理計畫書所 載事業於遷廠、停（歇）業、宣告破產之廢棄物清理計畫 ，或『有害事業廢棄物』緊急應變計畫，應於改變前依中 央主管機關網路傳輸申報系統所定格式及填表說明填寫異 動申請書報請直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關 委託之機關備查。……」顯見，事業依廢棄物清理法第31 條第1項第1款之檢具變更事業廢棄物清理計畫書時，應將 究屬一般性或有害性事業廢棄物之種類及清理方式予以載 明。如屬有害事業廢棄物，並應記載火災、逸散、洩漏等 相關之緊急應變執行程序、應變設施及相關器材、應變組 織、應變措施、急救藥品、緊急疏散計畫及緊急應變時對 外通訊聯絡系統等資料。經查，雖最高行政法院曾就原告 聲請停止執行案件以102年度裁字第1235號裁定略以：「 ……抗告意旨引用行政程序法第125條規定（即『合法行 政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日 時起，失其效力。……』）而認『堆放場區之系爭產物1, 180,000公噸，本屬合法產品，故原處分不應將之列為規 制效力範圍內』一節，經查：⑴系爭產物在本案中之法律 定性由『產品』變更為『事業廢棄物』，依上所述，乃是 行政作業上一個漸近過程之終局確認，是因抗告人對系爭 產物之銷售速度趕不上生產流程，因此導致系爭產物在廠 區內之不斷堆積，而對環境造成威脅，抗告人對此可預見 ，並可控制，其在法律上本來許可拖延處理，但因威脅日 漸升高，最終被指定為事業廢棄物，即應規定在受行政監 控之情況下，加速進行。⑵因此行政程序法第125條規定 適用在本案之情形，其法律涵攝為『在原指定產品處分廢 止後，未能處理之系爭產物，即應『向後』受『事業廢棄 物清理程序』之規範』，而非如抗告人之主張，堆積在廠 區內之系爭產物可永遠不受『事業廢棄物清理程序』之規 範……」等語，認定原指定產品處分廢止後，未能處理之 系爭產物（即仍堆放場區之已產出未能處理之混合石膏及 副產石灰）自應受「事業廢棄物清理程序」之規範。然被 告於作成原處分時，仍始終未將事業廢棄物之屬性記載明 確，甚至於訴願程序終結前亦均未補正此部分欠缺，顯見 原處分此部分記載亦有疏漏，依照上開說明，原告自無從 預見並遵照檢具變更事業廢棄物清理計畫書，且因兩者清 理方式不同，亦無法正確委由合法公民營清除處理機構處 理，自有違明確性原則。 （三）再者，本件原處分將經被告102年1月28日府環廢字第1023 603869號函認定為事業廢棄物「之前」已產出並堆置於廠 內者認定為「事業廢棄物」，其數量究竟為何，且堆置於 何處，皆有欠明確，致無從確定或可得特定其範圍。雖被 告於訴願補充答辯時補稱：「迄今，尚約有百萬餘公噸水 化副產石灰堆置於台塑石化股份有限公司廠區之中，現場 堆積如山……」等語（參見訴願卷第584頁），仍嫌疏略 ，無從辨認其數量究為多少。而被告於本院審理時改稱系 爭水化副產石灰達139萬公噸，但此為原告所否認，並主 張系爭庫存產品僅約118公噸等語。惟姑且不論何者所言 正確，被告此部分主張亦屬訴願程序終結後之陳述，依前 揭行政程序法第114條第1項第2項規定，並不認係原處分 合法之理由補正。原處分既未明確記載系爭產物之數量， 原告自無從事先預見其所應承擔之廢棄物清理義務之範圍 ，並提出事業廢棄物清理計畫書變更申請資料送被告審查 ，或於取得被告審查核備函後，委由合法公民營廢棄物清 除處理機構或具再利用資格之合格再利用廠商清運處理。 是原處分此部分記載，亦有違明確性原則。 六、綜上所述，原處分命原告儘速提出事業廢棄物清理計畫書變 更申請資料送被告審查，於取得被告審查核備函後，再委由 合法公民營廢棄物清除處理機構或具再利用資格之合格再利 用廠商清運處理，有違明確性原則，自有違誤，訴願決定未 予以糾正，遞予維持，亦有未合。原告訴訟意旨請求撤銷訴 願決定及原處分，為有理由，應予准許。 七、又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不 逐一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　9　　 月　　25　　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　 莊 金 昌 法 官　　許 武 峰 法 官　 劉 錫 賢 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　9　　 月　　25　　日 書記官 杜 秀 君