裁判書系統

臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 103年度訴字第22號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年9月18日辯論終結 原　　　告　台塑石化股份有限公司 代　表　人　陳ꆼ郎 訴訟代理人　張嘉真　律師 　　　　　　蕭憲文　律師 　　　　　　林庭宇　律師 被　　　告　雲林縣環境保護局 代　表　人　曾春美 訴訟代理人　李建忠　律師 訴訟代理人　許家豪 上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服雲林縣政府中華民國 102年11月29日府行法字第1026004999號訴願決定，提起行政訴 訟。本院判決如下︰ 　　主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事實及理由 一、程序事項：按本件被告代表人（局長）業已更換，被告陳明 新代表人承受訴訟（見本院卷第400頁），於法無違，應予 准許。 二、事實概要：緣原告麥寮一廠輕石油焦高溫氧化裝置（CFB） 製程所產之混合石膏及副產石灰（下稱系爭物品），前經雲 林縣政府以102年1月28日府環廢字第1023603869號函（下稱 102年1月28日處分）認定屬事業廢棄物，並要求原告於文到 7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，惟原告遲未為 變更申請，被告遂以原告違反廢棄物清理法第31條第1項第1 款之規定為由，依同法第52條及環境教育法第23條，以102 年8月23日雲環廢字第1020032653號裁處書（下稱原處分） ，處原告新臺幣（下同）6,000元之罰鍰，並令原告指派其 環境保護專責人員參加1小時環境講習，另請原告於文到30 日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府 審查，屆期未提具者，將按日連續處罰。原告不服，提起訴 願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告主張： ꆼ程序事項： ꆼ鈞院就本件有管轄權：按行政訴訟法第229條固規定各種 應適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第 一審管轄法院。惟按102年度高等行政法院及地方法院行 政訴訟庭法律座談會提案五之決議內容：「法律問題：下 述情形是否屬於行政訴訟法第229條第2項所列應適用簡易 程序者：……（四）依建築法第91條規定，限於文到一定 期限內改善、補辦變更使用執照手續或恢復原狀或停止使 用。……問題（四）甲說：視原告主張因改善、補辦或其 他應為行為所需支出之數額是否在新臺幣40萬元以下，是 則屬行政訴訟法第229條第2項第3款之訴訟。乙說：若上 開處分內容為課予受處分人財產上之不利益，且該財產上 不利益之價值可認定在新臺幣40萬元以下者，則屬於行政 訴訟法第229條第2項第4款之輕微處分。丙說：否定說… …決議採丙說。」可知，若原處分機關之處分係命人民於 一定期限內改善、補辦變更手續等，要非屬於行政訴訟法 第229條第2項所列應適用簡易程序者。查本件被告命原告 於文到次日起30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請 資料至雲林縣政府審查，屆期仍未提具事業廢棄物清理計 畫書變更申請資料送審者，將依廢棄物清理法（按原告載 為空氣污染防制法）第52條規定按日連續處罰云云，此即 為原處分機關命一定期限內改善、補辦變更手續之情形， 依據上開高等行政法院及地方法院行政訴訟庭之見解，本 件應非適用簡易程序者。又查本件原處分有重大違誤，原 告依法無提具事業廢棄物清理計畫書變更申請之義務，原 告倘若需提具事業廢棄物清理計畫書變更申請，則須將原 登記為產品之物品改列為事業廢棄物，使原告原合法產銷 已達十餘年之產品無法繼續販售，使原告需額外支出處理 系爭物品之不必要費用（初步估計每年需支付高達22億元 之所謂清運費用），進而影響原告整個CFB製程之營運。 故原處分雖僅依廢棄物清理法第52條規定裁處原告6,000 元之罰鍰，並命原告依環境教育法第23條第1項第2款規定 裁處環境講習1小時云云，惟承上所言，原告如獲勝訴判 決所得之客觀上利益，遠超過免除原處分裁處之6,000元 罰鍰及命講習等，益證本件當非屬輕微事件所適用之簡易 程序，故鈞院對於本件應有管轄權。 ꆼ倘若鈞院認原告所提基礎處分以外之起訴理由，尚不足做 為判決原告勝訴之理由，請鈞院裁定停止本件訴訟程序： 按行政訴訟法第177條第2項規定：「除前項情形外，有民 事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法 院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止 訴訟程序。」查本件係由雲林縣政府先作成102年1月28日 處分，改判定系爭物品為事業廢棄物，並命原告應依廢清 法第31條第1項第1款規定於7日內提出事業廢棄物清理計 畫書（下稱廢清計畫書）變更申請，被告基於原告未依雲 林縣政府102年1月28日處分所要求之期限提出廢清計畫書 之變更申請，乃依據廢棄物清理法第52條，認原告違反同 法第31條第1項第1款規定作成原處分，裁處原告6,000元 之罰鍰，並依環境教育法第23條第1項第2款規定裁處環境 講習1小時，另命原告於文到次日起30日內提具事業廢棄 物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查。故原處分 之作成係以102年1月28日處分為其基礎處分，原處分是否 合法，有基礎處分牽涉其中，即以基礎處分之適法性為原 處分合法之前提要件（但非唯一要件），且本件訴願決定 亦表示基礎處分之適法性如何，非本件訴願所得審究者， 而完全肯認基礎處分之效力，進而認可原處分之逕作出駁 回訴願之決定，茲因原告前已提起行政訴訟請求撤銷基礎 處分，目前正由鈞院審理中（案號：鈞院102年度訴字第2 31號），故倘若鈞院認原告所提基礎處分以外之起訴理由 ，尚不足做為判決原告勝訴之理由，原告爰依前揭行政訴 訟法第177條第2項規定，懇請裁定停止本件訴訟程序，截 至基礎處分之行政訴訟確定終結為止，以維程序經濟。 ꆼ實體事項： ꆼ原處分本身之違誤情形： ꆼ原處分命原告為違反環境影響評估法（下稱環評法）第 17條規定之違法行為，已違反行政程序法第4條規定之 法律優位原則，顯具重大瑕疵，自屬違法而應予撤銷： 按行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般 法律原則之拘束」，故行政處分不得命人民為違反法律 規定之行為，否則應屬違反法律優位原則而顯屬違法之 處分。復按環評法第14條第1項規定：「目的事業主管 機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可 前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」、 第16條規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非 經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請 內容。」及第17條規定：「開發單位應依環境影響說明 書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」，足見 環評許可之效力應優先於其他目的事業主管機關所為之 一切開發許可（依環評法第4條第1款之定義開發行為包 括開發完成後之使用行為在內），且非經行政院環境保 護署（下稱環保署）核准，不得擅自變更，方可確保開 發行為應先符合環保法規，以達到維護環境與防制污染 之目的，從而原處分所涉之系爭物品是否為廢棄物及是 否提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料，自不應牴 觸前經環保署通過之環境影響說明書、評估書或/及環 境影響差異分析報告，否則依環評法第14條第1項規定 應屬無效，甚明。查根據環保署歷次核准之原告六輕四 期擴建計畫之環評相關文件所載，原告麥寮一廠CFB製 程所生產之系爭物品係核准列為產品而非廢棄物，且最 新一次環保署同意備查之原告六輕四期擴建計畫第5次 環境影響差異分析報告定稿本（下稱環差報告）更明白 核准原告就系爭物品為產能之提升變更，遑論雲林縣政 府102年1月28日處分已明顯違反前述之環評許可，應予 撤銷，今原處分竟在環評許可完全未經合法變更前，不 僅擅以廢棄物清理法開罰，更顯然違反前述環保署所核 准且原告依法需切實履行之環差報告內容（系爭物品為 產品，非作為廢棄物處理），再次要求原告30日內應將 系爭物品改列為廢棄物，提具事業廢棄物清理計畫書變 更申請資料，強令原告應執行與前述環差報告內容悖離 之違法行為，原告如遵守原處分之意旨辦理，反而將有 違反環評法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明 書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」之問題 。故原處分實乃命原告實施違反環評法第17條規定之違 法行為，其內容確已違反行政程序法第4條規定之法律 優位原則，顯具重大瑕疵，自屬違法而應予撤銷。 ꆼ本件非屬事業廢棄物產生、清理有關事項之變更，根本 無廢棄物清理法第31條第1項第1款適用之餘地，原處分 顯然錯誤適用該款規定，甚而違法裁罰原告，自應予撤 銷：按廢棄物清理法第31條第1項第1款規定：「經中央 主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期 限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送 直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關 審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關 事項變更時，亦同。」及同法施行細則第12條第1項規 定：「本法第31條第1項第1款所稱與事業廢棄物產生、 清理有關事項變更，係指下列情形之一：一、新增或改 變產品製造過程、作業流程或處理流程。二、廢棄物回 收、貯存、清除、處理、再利用方法或設施改變者。三 、原物料使用量及產品產量或營運擴增及其他改變，足 致廢棄物性質改變或數量增加者。」查原處分僅根據雲 林縣政府102年1月28日處分，即逕認原告違反廢棄物清 理法第31條第1項第1款規定，乃依同法第52條裁罰原告 ，並仍命原告依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定於 30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料云云， 遑論雲林縣政府102年1月28日處分擅將業經合法登記並 產銷十年有餘之系爭物品改認定為廢棄物，應屬違法。 更何況，系爭物品乃經雲林縣政府102年1月28日處分之 變更見解，改認定為廢棄物云云，而非系爭物品本身之 製程發生任何變更，故顯然不符前揭廢棄物清理法施行 細則第12條第1項規定之各款「與事業廢棄物產生、清 理有關事項變更」之情形，諸如：新增或改變產品製造 過程、未涉及原廢清計畫書所列廢棄物之各種處理方式 之改變、亦未涉及原廢清計畫書所列廢棄物之性質改變 或數量增加等情，自非屬廢棄物清理法第31條第1項第1 款所謂應提出廢清計畫書變更申請之情形，但原處分卻 為相反之認定，其自屬錯誤適用廢棄物清理法第31條第 1項第1款規定，應予撤銷。 ꆼ原處分命原告於短短30日內將系爭物品改以事業廢棄物 型態提具事業廢棄物清理計畫書變更資料，亦屬對任何 人均無法合法履行之無效處分，或窒礙難行違反明確性 之內容，應屬違誤：按行政程序法第111條第3款規定： 「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……三、內 容對任何人均屬不能實現者」，另按最高行政法院79年 度判字第1230號判決闡述：「法律縱對改善限期未設規 定，賦予行政機關裁量之權，倘其任意裁量，致所定期 限為客觀上不可能完成改善者，則以該裁量為基礎之行 政處分即難謂非違法。」又命改善內容未明確，亦屬違 反行政程序法第5條之明確性原則，當屬違誤，亦有最 高行政法院96年度判字第1271號判決可循。查如前所述 ，依最新之六輕四期環評許可之內容，系爭物品為產品 且已核准產能提升，其絕非作為廢棄物清理，故縱原告 欲倘依原處分之要求，將系爭物品改以事業廢棄物型態 提具事業廢棄物清理計畫書變更資料云云，原告依照環 評許可內容為最優先執行之原則，首先必需依環評法第 16條規定，向環保署申請變更原環評許可之內容，且經 環保署核准系爭物品為廢棄物後，始可依原處分之內容 辦理後續之廢清計畫書之提出，此外，惟環評內容之變 更申請流程不僅冗長，且系爭物品自91年起合法登記為 產品以來，生產方式、性質均未曾改變，則原告是否確 能獲得環保署同意前述環評許可文件之變更，亦屬未定 ，故原告絕無可能於原處分所定30日內，先合法完成前 揭環差報告內容之變更，再據以合法提出本件之廢清計 畫書變更，以避免發生違反環評法第17條規定：「開發 單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結 論，切實執行」之問題。更何況，原處分無異強令原告 必須在極短時間內全盤推翻早於91年11月20日經雲林縣 政府核准原告將系爭物品登記為原告之產品即建立之產 銷作業管理模式，另外建立一套違反國內外系爭物品使 用實況及環差報告之所謂處理廢棄物計畫，姑不論系爭 物品於性質與用途上根本非屬廢棄物，一直以來均有買 受人向原告購買，尤其因過去國內根本未有任何清運處 理系爭物品經驗的機構存在，甚至環保署亦未查明國內 合法事業廢棄物清除處理機關有無優於原告針對系爭物 品之各項用途技術，而僅以102年2月7日環署廢字第102 0012962號函草率將系爭物品與其製程完全不同之飛灰 、底灰及無機污泥等歸類同一廢棄物代碼，但光雲林縣 政府102年1月28日處分送達之前已產出並堆置於廠內者 之系爭合法產品已達118萬噸（此部分僅占過去10年有 餘以來所生產之產量37％），加上102年1月28日後所產 出系爭物品之全部產出量，若被告認為二者均需依廢棄 物之方式清運處理云云，惟系爭物品根本具有多種產業 用途，為何需要當作污泥清運掩埋，致由特定業者獨蒙 其利，原告卻無妄遭害，尤其現存清除處理機構之貯存 設施、清除車輛及處理餘裕量等，根本不足以妥善處理 系爭物品，顯見原處分要求原告30日內克服上述種種法 律上及技術上問題與事實障礙，提出系爭廢清計畫書之 變更申請書云云，對任何事業而言確屬極不明確而窒礙 難行，應屬違反行政程序法第5條之明確性原則，當屬 違誤。 ꆼ系爭物品自91年至102年間之產銷資料彙整表說明如下 ：系爭物品早於91年11月20日經雲林縣政府核准原告麥 寮一廠之工廠變更登記時，已將系爭物品登記為原告之 產品，原告即開始合法產銷。系爭物品甫生產為乾式狀 態，具備多種工業及工程上用途，購買乾式系爭物品之 中聯資源股份有限公司（下稱中聯公司），其購買後將 乾式系爭物品產製高強牌HSC301處理劑（利用特殊化學 配方與水混合後硬化，產生新晶體，用於地質改良工法 範圍有噴射灌漿工法、拌合工法及控制性低強度回填材 料等），此外，另有諸多買受乾式系爭物品之下游廠商 係將系爭物品作為原料，用來製作高單價之環保建材等 水泥混凝土製品，如「隔間牆」、「納米科技活性矽礦 物固泥牆」、「混凝土專用減水劑」等，各種產品亦有 其各自之產品規格及使用規範（其中各使用規範內所使 用之石灰或石膏即為原告產製之乾式系爭物品）。另乾 式系爭物品經水化儲存後為水化系爭物品，經下游廠商 買受後，可供使用於級配、工程填地材料，或控制性低 強度回填材料等用途，已經我國行政院公共工程委員會 （下稱工程會）列入施工綱要規範第02722章級配粒料 基層與第02726章級配粒料底層之中，肯定可作為道路 基、底層粒料使用，其中西螺154甲道路之工程即摻配3 0％系爭物品，此乃國內公共工程之合法正當使用實例 ；另依中華民國建築技術學會之「含副產石灰之控制性 低強度回填材料（CLSM）使用手冊」記載，肯定系爭物 品於工程實務上，確可應用於控制性低強度回填材料（ CLSM）中，用途廣泛，亦可減少天然資源之消耗。查就 系爭乾式與濕式產品91至102年間總生產量，依產銷資 料彙整表所示為3,754,147噸，總銷售量為2,330,043噸 ，總銷售率為62％，可見國內市場確已廣泛使用系爭乾 式與泡水產品（業界俗稱水化產品）於上述之各種用途 。且剩餘未立即賣出之庫存產品，實係原告為後續六輕 五期擴建及台鋼基地墊高及地平舖設之級配需求用量作 準備，預估六輕五期基地63.7公頃擬墊高1.6公尺約需 級配量130萬噸，台鋼基地200公頃擬舖填0.3公尺約需 級配量100萬噸，故須有庫存量才能配合工程進度需求 供應級配材料。綜上可知，系爭物品已合法產銷達十餘 年，原告已售出高達2,330,043噸之系爭物品，顯見國 內市場確有需求，且原告亦規劃在後續廠區擴建時使用 系爭物品，系爭物品絕非無價值之廢棄物。迺雲林縣政 府先作成102年1月28日處分，改判定系爭物品為事業廢 棄物，並命原告應依廢棄物清理法第31條第1項第1款規 定於7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，被告 復以原處分命原告於短短30日內將系爭物品改以事業廢 棄物型態提具事業廢棄物清理計畫書變更資料，凡此無 異強令原告必須在極短時間內全盤推翻早於91年11月20 日經雲林縣政府核准原告將系爭物品登記為原告之產品 即建立之產銷作業管理模式，另外建立一套違反系爭物 品使用實況之所謂處理廢棄物計畫，迫使原具有經濟價 值之系爭物品淪為須掩埋或另為處置之廢棄物，悖於應 將資源妥善利用之環境保護理念，原處分顯屬對任何人 都無法合法履行之無效處分，或窒礙難行違反明確性原 則，應屬違誤。 ꆼ原處分所憑之雲林縣政府102年1月28日處分確屬違誤，刻 由鈞院審理中，故原處分亦具有相同之違法瑕疵： ꆼ雲林縣政府主張係以行政程序法第123條第4款規定，作 成雲林縣政府102年1月28日處分，其認事用法均有違誤 ，應予撤銷，故原處分以該處分為基礎處分，更顯無據 ： ꆼ系爭物品之特性與其工程上及工業上之用途，自91年 11月20日經合法產品登記迄今，並未有所變動，是雲 林縣政府對同一事實狀態作成新的評價或判斷，並不 符合行政程序法第123條第4款所定事實事後發生變更 之情形：按行政程序法第123條第4款之規定：「授予 利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由 原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行 政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止 該處分對公益將有危害者。」復按學者許宗力之見解 ：「行政處分所依據之事實事後發生變更之情形…… 如果事實狀態不變，只是主管機關對該同一事實狀態 作成新的評價或判斷，即不能認為符合此要件。」學 者陳敏亦同此見解：「行政機關對事件狀況為不同於 原先之評估，並非事實之事後變更。」又按臺北高等 行政法院97年度訴字第1366號判決闡述：「再按行政 程序法第123條授益處分廢止之規定，係參仿德國行 政程序法第49條第2項而制定，德國行政程序法第49 條第2項之所揭示『合法行政處分不論授益或負擔， 原則上應不得輕易廢止』之意旨，應為適用本條規定 之法理。易言之，合法行政處分之廢止所牽動之影響 ，無論係受益人之權益或機關本身或行政之威信，遠 超過違法行政處分之撤銷，除有具體明確且適法之理 由，否則行政處分不應輕易廢止，以避免戕害受益人 之信賴利益及行政機關之威信。」是行政程序法第12 3條授益處分廢止之發動，無論係受益人之權益或機 關本身或行政之威信，遠超過違法行政處分之撤銷， 除有具體明確且適法之理由，否則行政處分不應輕易 廢止，以避免戕害受益人之信賴利益及行政機關之威 信，行政機關實不得不慎。因此，適用行政程序法第 123條第4款之前提為授予利益之合法行政處分存在， 且須事實事後發生變更致不廢止對公益有危害，始能 廢止該合法行政處分。查系爭物品之製程，係引進美 國「循環式流體化床鍋爐（Circulating Fluidized Bed Boiler，下稱CFB）」技術，為美國能源部之國 家能源技術實驗室所主導之淨能計畫（Clean Coal Technology Demonstration Program，CCT）之一項 製程，並經合法授權，該製程技術原告在美國之德州 廠已有兩套相同之製程，生產蒸汽、電力及系爭混合 石膏及副產石灰為產品，而美國境內除原告於德州設 有CFB廠外，另有路易斯安那州（Nisco公司）、喬治 亞州（Georgia Pacific公司）、佛羅里達州（JEA公 司）等4個州均經業者興建CFB廠，生產蒸汽、電力及 系爭混合石膏及副產石灰為產品，其絕非事業廢棄物 。系爭物品於美國業界俗稱「窮人的水泥」，多用於 工程上之級配材料使用，○○○區○○○路易斯安那 州、喬治亞州、德克薩斯州、密西西比州、阿拉巴馬 州、佛羅里達州等6個州，足知系爭物品早已於美國 等先進國家普遍使用為道路回填材料，此有美國喬治 亞州交通部於2003年12月12日以正式函文允許CFB技 術產出之物品作為級配材料使用可稽，且原告之美國 德州廠所生產之相同產品一直以來均由當地之系爭物 品專業經銷商La Ash公司負責經銷，該產品之品質更 受美國路易斯安那州波爾格郡當地行政兼立法機關（ Police Jury）之肯認在案。而系爭物品之用途在國 內亦廣受肯認，此由泡水後之系爭物品業經我國工程 會列入施工綱要規範第02722章級配粒料基層與第027 26章級配粒料底層中而得作為級配使用，另依中華民 國建築技術學會之「含副產石灰之控制性低強度回填 材料（CLSM）使用手冊」記載肯定可作為道路基、底 層粒料使用，取代傳統級配，且國內目前亦有使用於 公共工程雲林縣道西螺154甲實績；乾式系爭物品則 可作為製成石膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥 料之原料等等，其中高單價之環保建材等水泥混凝土 製品，如「隔間牆」、「納米科技活性矽礦物固泥牆 」、「混凝土專用減水劑」等，均已有廠商製作之產 品規格及使用規範（其中各使用規範內所使用之石灰 或石膏即為原告產製之乾式系爭物品）可資參照，另 以購買乾式系爭物品之下游廠商中聯公司為例，其購 買後將乾式系爭物品產製高強牌HSC301處理劑（利用 特殊化學配方與水混合後硬化，產生新晶體，用於地 質改良工法範圍有噴射灌漿工法、拌合工法及控制性 低強度回填材料等），而該處理劑含乾式系爭物品之 比例，依中聯公司申請產品專利內容之不同，可分為 10％至50％、4至40％及4至20％不等，其應用案例已 有交通部觀光局金崙溫泉聚落周邊景觀改善工程、創 見資訊（股）公司之創見大樓新建工程、高港～五甲 ～高雄354KV地下電纜潛盾統包工程、中龍二期煉鋼 水處理場冷卻系統基樁植入工程及高雄捷運CR2（R6 車站）中間樁植入工程等等。申言之，系爭物品之特 性（如其pH值）與其工程上及工業上之用途（如其可 正當回填土地之用途等），自系爭物品於10多年前即 91年11月20日經合法登記為產品迄今，並未有所變動 ，不僅國內外廣為合法經銷販售，更有諸多合法正當 之使用實績，雲林縣政府102年1月28日處分自不得基 於同一事實，無證據泛詞推測系爭物品有所謂大量堆 置，長期違法貯存、棄置、污染環境、危害人體健康 之虞等情，此均屬毫無證據之臆測之詞，自不得憑此 臆測之詞作為發動行政程序法第123條第4款授益處分 廢止之事實要件，導致受益人之權益因此平白遭受合 法產品認定被廢止之嚴重處分，甚至需浪費高額無謂 之清運掩埋費用，將此具有工程與工業用途之產品予 以掩埋，浪費社會資源而損害不貲，此舉更嚴重損及 機關本身或行政之威信，殊屬違誤。另外，雲林縣政 府以所謂系爭物品已不具經濟價值，而將其認定為廢 棄物云云，此根本與公益無涉，顯不符合行政程序法 第123條第4款為維護公益所定「不廢止該處分對公益 將有危害者」之前提要件。蓋一般產品是否具有價值 、如何定價及行銷，乃製造者之商業考量，而產品銷 售之盈虧係與製造者有關，但實與公益無涉，又經濟 價值對產品之影響，應以市場機制展現，即若產品銷 售不佳，乃屬事業依業務考量如何以配套加強行銷或 自行退場之問題，而非遽由行政機關斷然改認定該產 品為廢棄物，禁止該產品之流通，此無異無端干涉侵 害人民之財產權與經營權，且任以公權力對銷售不佳 之業者落井下石，雪上加霜，強令其退出市場，嚴重 違反法律保留原則，莫此為甚，故雲林縣政府誤會單 以產品不具經濟價值，即欲憑此廢止產品認定云云， 實違反市場機制與經驗法則，且顯然不符行政程序法 第123條第4款為維護公益之前提要件，至為顯然。 ꆼ雲林縣政府主張系爭物品之pH值過高，屬強鹼性物質 ，若不加管制將影響環境云云，並非事實，且悖於產 品之特性，又pH值依法並非土壤或地下水之管制項目 ，自無行政程序法第123條第4款所謂對公益有危害之 情形：查系爭物品之pH值與水泥相同具高pH值，故有 膠結固化、產生強度之特性，其pH值特性絕不符合行 政程序法第123條第4款所訂「不廢止該處分對公益將 有危害者」之前提要件：系爭物品中石灰約占34.0％ ，石膏占60.0％（水泥典型成分中石灰占63.0％，石 膏占3.40％），而石灰乃偏鹼性之材料，在常溫下能 與氧化矽、氧化鋁泡水後反應，產生膠結作用而成為 具有強度的產物，故系爭物品與水泥類似，皆因含高 比例之石灰（水泥之石灰含量甚至更高），整體呈現 偏鹼的特性，系爭物品之pH值為12.5以下，而一般水 泥的pH值則高於12.5，甚至可高達13.2，然該pH值特 性即為系爭物品與水泥均能成為強度材料之原因。申 言之，系爭物品與水泥不管是成分、功用或是產品特 性皆近似，故在美國工程實務上俗稱系爭物品為「窮 人的水泥」，若單以材料本身的pH值推論有污染環境 之虞而應視為廢棄物，顯係昧於國際上工程實務及材 料之特性，使系爭物品及水泥等常用建材皆無法正常 產銷。且研究報告顯示：「在水泥之鹼性（PH值在12 .5至13.2之間）使埋設在內部之鋼筋產生鈍態之Fe2O 3保護膜及混凝土保護層可保護鋼筋之腐蝕」、「鋼 筋在混凝土的高鹼性環境（pH＝12.5至13.2）中，表 面會產生鈍態保護膜，由鐵的Paurbaix Diagram pH 與電動勢能之關係圖（如圖一）可看出……」等語， 顯見該高pH值特性不僅對環境無害，甚至有助於避免 鋼筋遭受腐蝕而確保鋼筋混凝土結構物之穩定，進而 發揮水泥之產品功能及特性，故絕非可將此種高pH值 的產品特性，誤將之充作為廢棄物依據之理！倘按雲 林縣政府之認定邏輯，則高pH值之水泥（pH值甚至可 高達13.2）是否亦因其高pH值而應被改認為廢棄物？ 足證雲林縣政府辯稱pH值偏高對公益有危害云云，純 屬無理之謬誤。又系爭物品使用地點雲林縣縣道154 甲、六輕二期宿舍、六輕水化一場及六輕水化二場等 之地下水監測數據報告及雲林科技大學副產石灰應用 之品保/品管評估報告等，均顯示系爭物品使用地點 均無污染地下水之情形，甚至臺南市政府在稽查官輝 及宏昇土資場兩案時，委託經環檢所認證的艾弈康工 程顧問股份有限公司與中環科技事業股份有限公司對 該兩地點之土壤進行取樣分析，以釐清場內土壤中之 各類物質是否超過標準，縱依該兩調查報告結果顯示 ，土壤樣本皆未遭受系爭物品之污染，顯見系爭物品 之使用並不會污染環境。綜上，系爭物品之成分含有 約34％的石灰，而石灰本身之鹼性即可產生提高土壤 承載強度之地質改良效果，系爭物品之鹼性恰為其得 以作為工程建材之特性來源，倘以其pH值過高而認不 得作為混凝土等建材，顯係謬誤。況按土壤及地下水 污染整治法，有關土壤及地下污染管制標準中並未將 pH值列為管制項目（參下文），足證pH值偏高與土壤 或地下水污染並無直接關聯性，更無法以pH值偏高即 推論有污染之虞，況實際檢測系爭物品使用之實例， 原告與臺南市政府委託做成之調查及研究報告皆指出 系爭物品並未對環境造成影響，在在可證雲林縣政府 主張系爭物品為強鹼性物質，故對環境有污染之虞云 云，不僅與事實嚴重不符，其認定廢棄物之標準根本 有誤，蓋系爭物品之pH值與水泥相同具高pH值，故有 膠結固化、產生強度之特性，其pH值特性絕不符合行 政程序法第123條第4款所訂「不廢止該處分對公益將 有危害者」之前提要件，甚明。 ꆼpH值依法並非土壤或地下水之管制項目，顯無法逕以 產品特性pH值之高低，遽認定為廢棄物云云，實嚴重 違反行政程序法第123條第4款所訂「不廢止該處分對 公益將有危害者」之前提要件：按土壤及地下水污染 整治法授權主管機關訂定之土壤污染管制標準及地下 水污染管制標準，其管制項目分別列有重金屬、有機 化合物、農藥、戴奧辛、多氯聯苯等39項，以及碳氫 化合物、農藥、重金屬、一般項目、其他污染物等50 項，但無論土壤或地下水之污染管制項目均不包含pH 值，蓋此係因一般土壤性質並非均質，其pH值會隨採 樣點及採樣深度而改變，如表土易受酸雨、淋溶作用 及腐植質分解等因素影響，故土壤並未訂有pH值之管 制標準，顯見土壤之pH值並非用以判斷土壤或地下水 是否遭受污染之管制項目，無法直接反應土壤或地下 水是否遭受外來污染，益證雲林縣政府單以系爭物品 pH值高即推論將影響土壤pH值並進而污染土壤云云， 顯屬無理率斷，亦與目前土壤及地下水之管制項目及 標準均不相符；蓋土壤或地下水之污染管制項目均不 包含pH值，故某一產品之使用是否可推論有污染環境 之虞，自應實際就該產品使用後之結果，依上開土壤 污染管制標準及地下水污染管制標準作客觀檢測判斷 ，而非主觀無據逕以法定土壤及地下水管制項目所不 列管之pH值之特性，臆測推論高pH值有污染環境之虞 。依上開土壤污染管制標準及地下水污染管制標準之 規定，pH值本非土壤或地下水之污染管制項目，況已 登記為產品者，本即應無pH值之限制，甚至須借重部 分產品之強酸、強鹼性質以為實用用途，例如：浴廁 清潔劑為強酸（鹽酸）以利清潔與消毒、以強鹼之土 壤改良劑調整過酸土壤之pH值以利栽種蔬果，甚至工 程常用之水泥，pH值更可高達13.2等，惟此三種產品 均未因其高pH值被認定有污染土壤或地下水之情形， 更不因此被認定為事業廢棄物。申言之，縱使一般之 石灰與水拌合後所測之pH值亦為12.5-13.2之強鹼， 惟卻未曾聽聞因此須將所有石灰認定為事業廢棄物而 不得使用販售，足見不得憑空誣指系爭物品之pH值太 高即屬事業廢棄物云云，蓋合法產品所具之pH值特性 當然有其產業之實際用途（強鹼本身可產生膠結、固 化及產生強度之特性），更不應將買受者使用不當之 責任，無據重罰製造商，遽認強鹼產品為廢棄物，從 此不得銷售販賣，如此實嚴重違反行政程序法第123 條第4款所示「不廢止該處分對公益將有危害者」之 前提要件，亦有違比例原則，殊非適法。又查系爭物 品自99年迄今，原告基於負責企業之態度所採行之自 主管制措施，已委託環保署核准之檢測機構執行多次 檢測，其檢測結果pH值均介於12.1至12.49間，亦全 數低於有害事業廢棄物認定標準值12.5。但pH值本非 土壤或地下水之污染管制項目，況已登記為產品者， 本即應無pH值之限制，仍應強調之。雲林縣政府至今 無法舉出任何系爭物品確有污染環境之證明，僅一再 無謂舉pH值為由，草率認定原告之系爭物品為廢棄物 ，而有關系爭泡水後產品的產品性質、用途與使用規 範情形自10年前合法登記開始迄今並未有所變更，又 系爭物品使用地點雲林縣縣道154甲、六輕二期宿舍 、六輕水化一場及六輕水化二場等之地下水監測數據 報告及雲林科技大學副產石灰應用之品保/品管評估 報告等，均顯示系爭物品使用地點均無污染地下水之 情形，則雲林縣政府豈能現今改口空言辯稱系爭物品 為強鹼性物質，若不加管制將影響環境，構成所謂不 廢止產品之認定對公益有重大危害之情形云云，顯不 能成立。何況已合法銷售50多萬噸之乾式產品係作為 工業產品原料，並非作為土地回填使用，更毫無所謂 回填不當造成環境污染之問題，是雲林縣政府提出所 謂之pH值議題，純為誤導與混淆，殊非正辦。 ꆼ至於雲林縣政府所舉系爭物品使用於土地回填，並造 成周遭環境污染云云，均屬誤會而非事實，業經各地 檢察署認定完全與系爭物品無關，益證雲林縣政府空 言以系爭物品對環境產生污染為由，以102年1月28日 函處分廢止其產品登記，顯無理由：雲林縣政府主張 彰化縣環境保護局於彰化縣芳苑鄉稽查發現回填過程 中有接觸地下水及發現所回填之廢棄物pH值高達12.5 云云，係屬誤會，並非事實，且相關人員已獲不起訴 處分：首應敘明，倘為合法之產品即無適用所謂有害 事業廢棄物之pH值乃超過12.5之限制，此為雲林縣政 府所不爭，且事實上，傳統之預拌混凝土與水拌合時 之pH值亦高達12.5至13.2，又農藥本身亦動輒為強酸 或強鹼，pH值超過12.5者亦所在多有，但亦不見主管 機關單憑該產品之pH值即遽爾將之判定為廢棄物，尤 見雲林縣政府對於系爭物品單單著眼於該產品本身之 pH值大小，而疏未慮及該泡水後產品，乃依據專業機 構與工程會均有頒布之正當使用規範予以使用，並不 會產生所謂污染環境之問題，況乾式產品係作為工業 產品原料，並非作為土地回填使用，更無所謂回填不 當造成環境污染之問題可言，足見雲林縣政府提出所 謂之pH值議題，純為誤導與混淆，殊非正辦，應先強 調。查該案為系爭物品之推廣廠商峰林通運股份有限 公司向原告購買副產石灰，經峰林通運股份有限公司 委由陞耀等2家土資場與土拌合後，再運至彰化縣○ ○鄉○○路○○○號遊客中心旁之預備停車場用地進行 回填地基改良。實則，峰林通運股份有限公司之相關 使用系爭泡水後產品之情形，完全合法正當，符合前 述國內外使用系爭物品之方式，亦已向彰化縣政府報 備合法使用系爭物品在案，但因當地民眾對於系爭產 品仍屬陌生而有所疑慮，加上推廣廠商未與當地民眾 充分溝通，才致民眾質疑回填物是廢棄物並向被告及 環境督察總隊檢舉，此案雖於101年8月遭移送臺灣彰 化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）偵辦，期間曾 傳訊原告之人員於102年1月4日出庭作證，但經原告 提供系爭物品使用地點六輕水化二場、西螺154甲兩 處之地下水監測數據報告及雲林科技大學副產石灰應 用之品保/品管評估報告後，目前業經彰化地檢署偵 查終結並獲不起訴處分在案。雲林縣政府主張被告於 雲林縣○○鄉○○段稽查發現回填過程中有接觸地下 水云云，洵屬誤會，並非事實：經查該案為系爭物品 之推廣廠商臺灣志大興業有限公司向原告購買副產石 灰，經臺灣志大興業有限公司轉售予地主帝龍生物科 技股份有限公司作為地基土質改良之用，業經帝龍生 物科技股份有限公司向雲林縣政府報備合法使用在案 ，此有該公司101年8月22日帝字第101082201號函可 稽，此並無雲林縣政府所述回填過程中有接觸地下水 ，更無污染環境之問題，且帝龍生物科技股份有限公 代表人張添益所涉之廢棄物清理法事件，經臺灣雲林 地方法院檢察署偵查，查無不法，已予結案，益證雲 林縣政府所指應非事實，更乏證據，應特敘明。雲林 縣政府主張被告查獲系爭物品回填於雲林縣○○鄉○ ○段○○○○○號所在地之魚塭，其高鹼性之特性及金屬 鎳含量過偏高，造成周遭環境污染云云，並非事實， 亦乏證據：查該案為系爭物品之推廣廠商良憲工程企 業有限公司向原告購買副產石灰，經良憲工程企業有 限公司轉售予地主作為地基土質改良之用，此亦經良 憲工程企業有限公司向雲林縣政府報備合法使用在案 ，尤其如前所述，系爭物品使用之檢測結果PH值均介 於12.1至12.49間，全數低於有害事業廢棄物認定標 準值12.5，確無所謂污染環境之問題。復查鎳為存在 自然界中的金屬，土壤中有些許含量，土壤及地下水 污染整治法即依該法所訂定之「土壤污染監測標準」 設立應監測之數值，惟按工業局工永字第0920055156 0號之函釋可知，當作為工程材料使用時，即非屬土 壤及地下水污染整治法（下稱土污法）所定義之土壤 ，亦即不受土污法管制。且依土污法第6條第1項規定 ，縱然鎳超過土壤污染監測標準者（130PPM），只發 生主管機關應定期監測，並應將監測結果定期公告， 且應報請中央主管機關備查之法律效果而已，此均屬 對主管機關課予定期監測之行政機關義務之規定，絕 非代表發生污染，亦無追究事業責任之問題。是以， 系爭泡水後產品若做為工程回填之材料，其本身即非 屬土壤及地下水污染整治法所定義之土壤，依前揭函 釋本不應受有關土壤之管制。申言之，系爭物品中所 含之鎳係從原油而來，原油經常溫蒸餾單元（CDU） 及真空蒸餾單元（VDU）後，再以真空蒸餾單元塔底 殘渣油作為延遲結焦單元（DCU）之入料，經分餾、 汽提、吸收、加熱裂解、聚合反應等處理程序而得到 燃氣、輕油、輕/重質製氣油及石油焦等產品，系爭C FB製程中是2噸石油焦投入1噸石灰石作為脫硫劑，1 噸石灰石脫硫後產生1噸副產石灰及混合石膏，而1噸 石油焦中之鎳濃度約60PPM，2噸石油焦中的鎳會濃縮 到1噸的系爭物品中，所以系爭物品中之鎳濃度約120 PPM，亦未達土壤污染監測標準者（130PPM）。況原 告就系爭物品本身目前已定期執行溶出試驗（TCLP） 、戴奧辛及放射線檢測，其所得結果皆符合環保法規 標準，並未有危害公益、污染環境之疑慮，雲林縣政 府泛稱鎳之測值偏高之論述云云，顯不得作為雲林縣 政府102年1月28日處分認定系爭物品為廢棄物之科學 證據，實屬無稽，敬請明察。雲林縣政府主張依臺灣 臺南地方法院檢察署偵查結果，原告之系爭物品用於 土地回填云云，實則所涉之二家土資場均已向雲林縣 政府報備合法使用系爭物品在案，此並無不法或不當 使用造成環境污染之情：查該案係由申洋科技有限公 司、逢源益營造有限公司、利興水泥製品股份有限公 司及精工工程股份有限公司等向原告購買副產石灰， 再分別轉售予麻豆區官輝土石方資源堆置場及左鎮區 宏昇土石方資源堆置場作為地基土質改良之用，該兩 土資場亦已向臺南市政府報備合法使用系爭物品在案 ，此並無所謂不法或不當使用造成環境污染之情。至 於臺灣臺南地方法院檢察署針對臺南市官輝土資場之 負責人陳燕輝違反廢棄物清理法案件進行偵查，日前 所做出之緩起訴處分書更明確記載涉案之廢棄物為「 自不詳處所清運焚化爐灰渣」，迺雲林縣政府援引該 案為不利於原告之認定，甚至於調刑事卷之前，還故 意將「焚化爐灰渣」與系爭物品混為一談，實甚無理 。實則，於臺南市官輝土資場乙案，臺南市政府環境 保護局委請艾弈康工程顧問股份有限公司於土資場內 選擇2處土壤採樣檢測，以釐清場內土壤中之各類物 質是否超過標準，依該公司作成之「官輝土資場土壤 查證調查報告書」所載：「……3.2檢驗結果實驗室 檢驗分析結果彙整於表3-2。結果顯示，S02（130至1 70cm）土壤樣品中重金屬與戴奧辛皆低於土壤管制標 準，而S02（170至200cm）土壤樣品中VOC與SVOC皆低 於偵測極限。……3.4工作檢討與建議土資場內土壤 樣品中重金屬與戴奧辛測值，大致屬於臺灣地區一般 土壤濃度分布情形，亦低於土壤污染管制標準，而VO C與SVOC之測值極低，低於偵測極限。綜合以上結果 ，本次調查之土壤樣品應無污染情形。」另於相關之 臺南市宏昇土資場乙案，臺南市政府環境保護局委請 中環科技事業股份有限公司於土資場內採樣，釐清場 內土壤中之各類物質是否超過標準，依該公司作成之 「臺南市○○區○○段土石方資源堆置場（宏昇事業 股份有限公司）土壤污染查證報告」亦清楚記載：「 ……五、結論本場址之土壤污染查證結果重金屬、VO C、SVOC及戴奧辛等項均低於土壤污染監測標準及土 壤污染管制標準，其中VOC及SVOC項目測值皆為ND（ 未檢出），調查結果顯示目前土壤尚未遭受『水化副 產石灰』之污染。」由上可知，暫不論前述二查證報 告所採集之樣本是否即為系爭物品，縱依前述臺南市 政府環境保護局查證報告之結論，土壤樣本皆未被污 染，益證雲林縣政府確毫無證據得以認定系爭物品確 實造成環境污染，僅憑其主觀之臆測及所謂有污染之 「虞」等牽強理由即草率以雲林縣政府102年1月28日 處分撤銷系爭物品登記，顯有違誤。 ꆼ雲林縣政府主張核准系爭物品登記之後發現有滯銷、 大量堆置並補貼運費而不具經濟價值等情，即屬可廢 止產品認定之事實變更情形云云，要無理由：前已述 及，所謂不具經濟價值乙節，原則上應與公益無涉， 蓋一般產品是否具有價值、如何定價及行銷，乃製造 者之商業考量，產品銷售之盈虧係與製造者有關，但 實與公益無涉，故雲林縣政府誤會單以產品不具經濟 價值即欲憑此廢止產品認定云云，實違反經驗法則及 市場機制，且嚴重違反行政程序法第123條第4款所訂 「不廢止該處分對公益將有危害者」之前提要件。系 爭物品區分為乾式與泡水兩大類，對於「乾式副產石 灰」，其在國內從未作為雲林縣政府目前所關切之回 填土地用途使用，主要係作為工業產品之原料，如可 作為製成石膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料 之原料等等，十餘年來已銷售50多萬噸，且從未實施 補貼運費之行銷策，故雲林縣政府目前所執系爭物品 補貼運費、無經濟價值，為廢棄物云云，不但為嚴重 誤會，洵與系爭「乾式副產石灰」完全無涉，是無論 如何，雲林縣政府102年1月28日處分廢止「乾式副產 石灰」之產品認定，顯乏任何事實與法律依據，而絕 對不能成立。至於「泡水之系爭物品」，乃目前遭雲 林縣政府所關切之回填用途之產品類別，與上述「乾 式副產石灰」可為區別，但泡水後之系爭物品從用途 與行銷策略視之，亦絕非廢棄物，蓋原告未立刻售出 之系爭物品即以泡水之方式予以保存，其程序共分五 階段，依序為泡水、置乾、翻動、曝曬、平鋪硬化， 而系爭物品與水接觸後（泡水）即膠結硬化，不起揚 塵，泡水場土堤即係已膠結固化之泡水後系爭物品， 現場另隨時灑水使其於水分蒸發後更為堅固，原告並 覆蓋防塵網，更降低揚塵之可能，而土堤不平處縱局 部積水，因泡水後副產石灰屬不透水材，水份即會自 行蒸發，係有規劃之階段性作業，此與美國德州廠區 之處理實務殊無二致，此絕非雲林縣政府所指稱之任 意棄置系爭物品。尤其近十餘年來，原告已合法銷售 233萬噸之系爭物品，而迄102年1月底止暫儲存於原 告廠區之系爭泡水後產品實僅約118萬噸，並非如雲 林縣政府所認定之139萬公噸，該等暫存之泡水後系 爭物品實係原告為後續六輕四期或五期廠區擴建計畫 所預留（目前六輕四期環評部分通過，部分正環保署 審查中），規劃作為後續六輕廠區內防溢土堤材料、 防風土堤材料、地坪底材、道路級配材料及混凝土材 料等使用及六輕廠區外合法廠商混凝土材料或做成其 他合法產品使用，並非大量堆置無法銷售不具經濟價 值之情形。換言之，待系爭物品爭議消弭後，系爭產 品不僅可合法產銷獲利，亦可用於原告廠區內之各項 工程，對原告本身有諸多用途及經濟價值，故雲林縣 政府逕以尚有系爭物品堆放於原告公司內，即遽認系 爭物品已不具經濟價值云云，顯然無視系爭乾式物品 歷年來業已銷售50多萬噸之事實，系爭物品確具有其 工業上及工程上之用途，且更完全剝奪原告未來就系 爭物品之使用，甚至影響原告六輕廠區之建設規劃， 損害原告之權益甚鉅。另雲林縣政府援引臺灣臺南地 方法院檢察署新聞稿，認定系爭產品由清運公司以每 噸2元向原告購買，再由原告以每噸650元補貼清運公 司，故系爭物品已不具經濟價值云云，根本與上述乾 式副產石灰完全無關，而僅專對系爭泡水後產品（非 乾式產品）實施暫時性之補貼，此乃因前述六輕四期 或五期廠區擴建計畫因環評作業有所延宕，且現行業 界對原告所生產之系爭泡水後產品（非乾式產品）之 級配與回填用途仍不甚了解，是原告出於推廣系爭泡 水後產品之立意，始於101年起在特定之行銷期間內 補貼運費，而原告對乾式之系爭物品，則因業務考量 認無此必要故從未實施補貼運費之行銷策略，足知針 對泡水後系爭物品之補貼運費，僅為推廣行銷泡水後 系爭物品之暫時性配套，原告待日後就泡水後系爭物 品之市○○路開拓穩固或行政機關片面指摘長期貯存 即為廢棄物之原則取消後，即無須再行對泡水後系爭 物品之買受人補貼運費。申言之，原告僅於101年之 約1年之暫時性推廣期間內實施對泡水後系爭物品採 運費補貼之行銷策略，對乾式產品則從未補貼。尤其 付費與否涉及市○○○○段選擇，實不應以此作為產 品合法與否之判斷依據，且實務上亦不可行，查國內 現今即多有產品補貼費用供下游廠商使用或處理皆未 遭地方政府或環保署改判定為事業廢棄物，就此環保 署於103年2月18日召開「廢棄物疑義個案判定原則（ 草案）」公聽研商會時，與會之各方團體皆反對以付 費作為判定廢棄物之標準，如台灣資源再生協會表示 ：「5.產品常因景氣循環或競爭，致一段期間滯銷， 庫存增加，只要貯存不造成環境污染，為什麼將產品 視為廢棄物，增加事業及社會成本。6.僅定義需付費 委由他人清理即為廢棄物，此簡單定義不合理，應視 是否有市場價值、客戶需求及過程是否有污染環境之 事實」，中華民國廢棄物清除處理協會全國聯合會表 示：「本會認為應針對個案，如污泥經乾燥後供工程 業者使用，大多有補貼運費之現象，今若認定付費即 為廢棄物的範疇，將導致後端使用者，要申請再利用 許可，會牽一髮動全身」，高雄縣廢棄物清除處理商 業同業公會表示：「收費一途應可保障做得更好，更 可符合相關法規與環保範圍之要求，怎可因『收費』 就判定為廢棄物。若如此無法再繼續收受資源產品作 為產業用料，將造成資源化產品在市場上無法去化， 扼殺處理機構生存空間。付費與收費是自由市場供需 面的問題，不等同於合法或非法」，彰化縣環境保護 聯盟表示：「廢棄物之定義因人、事、時、地而異， 故不得僅以費用之支付與否即認定屬廢棄物與否」， 臺灣區資源再生同業公會表示「市場售價常受供給及 需求的影響，也是商業機制中銷售策略的一環，市場 售價僅可作為市場判斷價值的參考而已，而非作為判 定廢棄物的原則」；另中國鋼鐵股份有限公司則表示 ：「環保署不能違背法律信賴保護原則，違法以行政 原則或命令撤銷依法律程序登記為產品的項目」，足 為明證。綜上，雲林縣政府違背其十餘年之產品認定 ，完全無視原告過去一直以來銷售乾式副產石灰，從 未補貼運費之事實，卻刻意將原告為推廣泡水後之系 爭物品於101年開始一年內之暫時性推廣期間內實施 運費補貼之行銷策略，與廢棄物之清運處理混為一談 云云，容有重大誤會而嫌率斷，縱或系爭物品出售曾 有補貼，依現行之業界實務，補貼乃屬常態，當然不 得憑此即認定系爭物品為廢棄物，故雲林縣政府泛以 所謂對泡水產品補貼運費為由，即以雲林縣政府102 年1月28日處分改認定系爭物品（含泡水及乾式二種 ）為廢棄物，根本不符行政程序法第123條第4款所訂 「不廢止該處分對公益將有危害者」之前提要件，洵 無足取。 ꆼ雲林縣政府於另案質疑申請系爭物品登記時是單一產 品，現在另發現有泡水後系爭物品云云，洵非事實， 況單以系爭物品泡水儲存之事實，亦絕不足作為行政 程序法第123條第4款所訂「不廢止該處分對公益將有 危害者」之前提要件：查系爭物品之泡水程序，僅係 原告針對未能立即售出之系爭物品暫存處理流程，原 告為方便貯存避免揚塵，乃將之泡水保存，泡水後之 系爭物品並非新品，且其pH值及其他產品性質亦未因 此流程而改變，另案輔佐人林瑛璽於103年5月2日勘 驗時亦清楚說明：「泡水副產石灰的成分還是石灰和 石膏，只是含水量增加，泡水後的PH值不會變，都維 持在12到12.49之間沒有改變。」（詳鈞院102年度訴 字第321號案103年5月2日勘驗筆錄），此與原告委請 環保署核准之檢測機構就系爭物品及泡水後之系爭物 品進行檢測，均顯示pH值介於12.1至12.49間之結果 相符，雲林縣政府空言質疑泡水後副產石灰與原登記 產品之系爭物品不同云云，顯有違誤，況經合法登記 之產品，生產者當然可進行相關儲存程序及措施，無 須循廢清法之相關程序辦理，此正係產品與廢棄物之 最大差異，例如：砂石產品亦為避免揚塵而經灑水處 理以利貯存，益證無論泡水後或乾式之系爭物品皆為 91年間產品登記處分效力所及，雲林縣政府主張乾式 、泡水後為兩種不同態樣之物品云云，顯非事實而屬 誤導，且無論如何，單以系爭物品泡水儲存之事實， 亦絕不足作為行政程序法第123條第4款所訂「不廢止 該處分對公益將有危害者」之前提要件與事實要件， 至明。況原告系爭物品之作業及暫存流程自00年生產 以來均從未改變，雲林縣政府於91年11月20日以91年 府建工字第0910068785號函准予工廠變更登記增加混 合石膏及副產石灰為產品之項目前，已於91年10月16 日邀請學者專家及相關單位派員現勘進行審查，自應 已知悉產品生產及儲存之方式，雲林縣政府乃於參考 被告各課室意見後，經一致審查通過，益證雲林縣政 府乃在經過充分、慎重的審查程序，始核准該工廠之 產品變更登記在案，何況自91年起被告至泡水場所稽 查應有數十次之多，其中雲林縣政府前於96年8月30 日曾以雲環廢字第09601016225號函主張汽電共生製 成燃燒後所衍生之物質，屬事業廢棄物之範疇，認定 原告將該底（飛）灰經製造加工程序產製副產品（混 合石膏及副產石灰）之過程，屬事業自行處理行為， 違反廢棄物清理法第28條，並依廢棄物清理法第53條 裁處60,000元罰鍰云云，該處分所稱之「製造加工程 序」即為原告產製系爭物品及其泡水儲存之作業，惟 當時訴願機關即雲林縣政府認定被告之上揭處分有諸 多違誤，乃予以撤銷並命被告查證後另為適法之處分 ，嗣經雲林縣政府查證認無違法而自行撤銷該處分， 並退還原告原已繳納之罰鍰，且後續被告或雲林縣政 府均未曾再就原告產製系爭物品及後續泡水儲存作業 以廢清法開罰，甚至自96年以後仍於原告所提送事業 廢棄物清理計畫書中，一再核准認定系爭物品確屬產 品。可見經97年間訴願決定之後，被告及雲林縣政府 已一致均認為原告當時產製系爭物品及泡水儲存系爭 物品等程序並無不妥。尤其101年6月間，系爭泡水後 產品買受廠商如宏進交通股份有限公司、宏洋預拌混 凝土股份有限公司、宏進建材有限公司等公司於使用 系爭泡水後產品之際，曾分別函詢雲林縣政府有關系 爭物品之使用方式及性質等，雲林縣政府於101年6月 間當時清楚回覆該產品「非屬廢棄物所管轄」等語， 且雲林縣政府當時已知系爭物品之pH值為12以上，但 仍認為可合法使用，僅要求是否用於農地使用，需取 得土地主管機關核准云云，顯見雲林縣政府一直瞭解 系爭物品之pH值特性，過去也從未否認系爭泡水後產 品確屬於91年間產品登記處分效力之範圍，甚明。 ꆼ本件雲林縣政府為管理系爭物品，絕無廢止產品認定之 必要性，不僅不符行政程序法第123條第4款「不廢止該 處分對公益將有危害者」之前提要件，且其未提出合理 補償之說明，已違反行政程序法第126條之規定，顯然 違反比例原則，原處分竟再據此裁罰而侵害原告之權益 ，應予撤銷： ꆼ本件雲林縣政府為管理系爭物品，絕無廢止產品認定 之必要性，其發動行政程序法第123條第4款之廢止處 分，不符該款「不廢止該處分對公益將有危害者」之 前提要件：查如前所述，雲林縣政府迄今完全未能舉 證說明究竟有何污染環境之情形，且雲林縣政府僅一 再泛稱主張系爭物品之pH值過高云云，並以此為其認 定系爭物品為廢棄物之唯一依據，此有雲林縣政府之 訴訟代理人於另案即鈞院102年度訴字第321號103年1 月8日之陳述：「pH值超過12.50是超高鹼性的物質， 就是有污染之虞的物品」、「有多樣的pH值是高達12 .50，表示系爭產物是強鹼性的物質。除此之外，沒 有其他舉證」可稽（詳鈞院102年度訴字第321號103 年1月8日準備程序筆錄），然查系爭物品之高pH值與 水泥之pH值特性相同（一般水泥pH值高於12.5，甚至 可高達13.2），均為其產品之特性，然此種高pH值之 產品特性可令該產品產生膠結、固化及強度之效果， 即為系爭物品與水泥均能成為強度材料之原因，顯見 該高pH值特性不僅對環境無害，甚至有助於避免鋼筋 遭受腐蝕而確保鋼筋混凝土結構物之穩定，進而發揮 水泥之產品功能及特性，絕非可將此種高pH值的產品 特性，誤將之充作為廢棄物依據之理！倘按雲林縣政 府之認定邏輯，則高pH值之水泥（pH值甚至可高達13 .2）是否亦因其高pH值而應被認為廢棄物？足證雲林 縣政府臨訟辯稱pH值偏高對公益有危害云云，純屬無 理之謬誤。尤其事實上，目前唯一官方調查報告，即 臺南市政府在稽查官輝及宏昇土資場兩案時，所委託 經環檢所認證的二檢測機構對該兩地點之土壤進行取 樣分析，均認未因系爭物品造成污染，益證本案確無 不廢止合法之行政處分而對公益將有危害之情形，顯 不符行政程序法第123條第4款所訂「不廢止該處分對 公益將有危害者」之前提要件。 ꆼ雲林縣政府102年1月28日處分未詳加調查「乾式」與 「泡水」兩種狀態之系爭物品，即以其所關切之「泡 水」產品之其中一種回填用途（其另可作為混凝土等 工程產品之原料），率認系爭物品一概為廢棄物，顯 然違反行政程序法第7條規定所揭櫫之比例原則：查 雲林縣政府所執之一切認定系爭物品有污染環境或影 響健康之虞、或價格下降等理由，遑論欠缺客觀及科 學實據，而純屬誤會與臆測，無論如何僅與「泡水後 之系爭物品」之其中一種回填土地之用途有關，毫無 任何一項理由可適用於「乾式」之產品類型及泡水後 產品之其他用途。惟查雲林縣政府102年1月28日處分 並未區分系爭物品分為乾式與泡水後兩種，用途不同 ，亦未慮及泡水後產品除回填外尚有其他非屬雲林縣 政府關切之用途，以雲林縣政府102年1月28日處分籠 統率對系爭物品之各種類型與多種用途，均一併認定 有污染環境之虞而皆屬廢棄物云云，而未選擇對原告 權益損害較少之管制手段，諸如：請原告考慮是否停 止對泡水產品補貼運費、加強產品作為回填使用之管 理、報備或許可、加強取締不當之使用等等，凡此加 強管制及行政指導措施，已足夠防止雲林縣政府所關 切未來如遭使用不當可能會污染環境之虞等行政目的 ，但雲林縣政府慮未及此，遑論目前並無證據證明有 所謂使用不當之情況，竟未能直接追究未來如有使用 不當之買方責任，反而採取對原告傷害最重之將10年 以來合法登記銷售之系爭物品，改認定為廢棄物之處 罰，禁止產品自由交易流通，且需清運掩埋，倘若雲 林縣政府102年1月28日處分確定，則原告除需每年支 付高達22億8,000萬元之廢棄物清運處理費，來掩埋 處理分明具有產業用途之系爭物品，致系爭製程將每 年嚴重虧損高達22億元，而不得已需關廠致其設置成 本高達68億元付諸東流，損失不貲，是雲林縣政府10 2年1月28日處分顯已違反比例原則下之必要性原則， 依行政程序法第7條之規定，其合法性顯有疑義，應 予撤銷。 ꆼ雲林縣政府102年1月28日處分未提出其合理補償之說 明，已違反行政程序法第126條之規定，益證其非以 侵害最小之方式為之，違反比例原則，自應予撤銷： 按行政程序法第126條第1項規定：「原處分機關依第 123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處 分者，對受益人因信賴該處致遭受財產上之損失，應 給予合理之補償。」復按最高行政法院99年度判字第 807號判決所揭：「原審斟酌全辯論意旨及調查證據 之結果，以……ꆼ……行政機關欲廢止合法之授益性 行政處分，對於受益人因信賴該處分致遭受財產上之 損失，應給與合理之補償，此種『合理之補償』程度 ，應於廢止處分中敘明，此觀行政程序法第120條第3 項之規定自明，蓋若受益人對於行政機關之廢止處分 不為爭議，而僅爭議其損失如何補償或對行政機關所 提出之補償金額不服有所爭議時，即得逕行向行政法 院提起給付訴訟。且從保護人民為公益犧牲其財產權 益之觀點，行政機關欲依行政程序法第126條規定廢 止其合法之行政處分，自應同時提出其合理補償之說 明，始符保護人民財產權利之本旨。本件雲林縣政府 作成廢止處分，未同時對原告指明如因而受有財產上 之損失時，願給予何種合理程度之損失補償，自有未 合。……綜上所述，原判決認事用法均無違誤。」故 可知原處分機關廢止合法之行政處分，自應給予人民 合理之補償，始符保護人民財產權利之本旨。復按行 政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為 之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多 種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害 最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成 目的之利益顯失均衡。」此即為比例原則，旨在強調 國家行政目的之達成與限制人民基本權利之手段間， 必須適當並不得過度，而行政程序法第7條第2款之規 定，則進一步具體化明揭比例原則下之必要性原則， 即指行政行為若有數種相同效果之手段可供使用，則 行政機關應選擇對人民侵害最小者。查因雲林縣政府 102年1月28日處分之執行，原告需就原可合法產銷之 系爭物品額外支出每噸高達5,000元之副產石灰清運 掩埋處理費，如雲林縣政府102年1月28日處分確定， 原告未來得面臨高達50多億元之虧損，故雲林縣政府 102年1月28日處分確定，將迫使原告僅能選擇關廠一 途，不僅使原告當初建置該製程高達68億元之資本支 出瞬間化為烏有，關廠後該製程原本生產所需之95名 員工亦被迫面臨失業危機，凡此種種均已造成原告有 形、無形等難以估計之鉅額損失。惟雲林縣政府如擔 心對泡水產品補貼運費之行銷方式不甚妥當，大可指 導原告不要再補貼運費即可，卻在無事實證據下，逕 發動行政程序法第123條第4款規定之廢止原告之合法 產品登記，而毫無顧慮到原告將因此蒙受鉅額損失， 更漏未於作成處分時給予原告合理之補償，依前揭法 規及最高行政法院判決意旨，自屬違誤，且亦顯非對 人民侵害最小之辦法，而有違比例原則應予撤銷，甚 明。 ꆼ雲林縣政府僅以環保署101年11月23日函及100年5月9日 令為據，將系爭物品改判定為事業廢棄物云云，顯然嚴 重違反法律保留原則，應予撤銷： ꆼ我國乃現代民主法治國家，行政機關應遵守法治國原 則，故憲法第22條及第23條規定：「凡人民之其他自 由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之 保障」、「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙 他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公 共利益所必要者外，不得以法律限制之」，又依中央 法規標準法第5條第2款規定：「左列事項應以法律定 之：……二、關於人民之權利、義務者。」及行政程 序法第4條亦明文規定：「行政行為應受法律及一般 法律原則之拘束。」另按司法院釋字第443號解釋理 由書揭櫫之法律保留原則更明白載稱：「諸如剝奪人 民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主 義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利 之限制者，亦應由法律加以規定」，是行政機關如欲 對人民之自由權利予以剝奪或限制，應於法有據，方 得為之。其所稱之法律規定，係指立法院三讀通過並 由總統公布實施之有效法律或依該法律具體明確之授 權所訂定之法規命令而言，應先敘明。 ꆼ雲林縣政府主張依環保署100年5月9日令及101年11月 23日函進行調查，並依廢棄物清理法第31條第1項第1 款規定，改判定系爭物品為事業廢棄物云云，顯非適 法，雲林縣政府102年1月28日處分確無法律依據，嚴 重違反法律保留原則：查早於91年11月20日雲林縣政 府核准原告麥寮一廠工廠變更登記時，即同時准予系 爭物品合法登記為原告之產品，且歷次原告依廢棄物 清理法第31條第1項第1款規定，檢具事業廢棄物清理 計畫書送經雲林縣政府審查時，均核准將系爭物品列 為產品，而非屬事業廢棄物最新之核准係雲林縣政府 於101年1月11日就原告所提報之事業廢棄物清理計畫 書准予備查，此外，使用系爭物品之下游廠商宏進交 通股份有限公司於將副產石灰做為回填物使用前，曾 以函文向雲林縣政府報備，而雲林縣政府於101年6月 11日以府工運字第1010075360號函回覆：「旨案回填 副產石灰請貴公司確依101年6月8日再來函說明及切 結事項辦理，另經本縣環保局審核該物並非事業廢棄 物……」，顯見系爭物品絕非事業廢棄物，此係雲林 縣政府一直以來之一致認定。詎雲林縣政府102年1月 28日處分卻僅以未經母法授權且絕非法律之環保署10 1年11月23日函及100年5月9日令為據，改判定系爭物 品為廢棄物云云，強令其退出巿場，禁止原告繼續販 賣，遑論環保署101年11月23日函及100年5月9日令並 非法律，自不得以此為據認定系爭物品為廢棄物，且 雲林縣政府102年1月28日處分更已剝奪原告對系爭物 品所享有之財產權與銷售經營之權利，甚至需無謂浪 費將其充作廢棄物清運處理，而將系爭物品之工程上 及工業用途完全消滅，依上述說明，雲林縣政府102 年1月28日處分顯然嚴重違反法律保留原則。尤有進 者，於101年10月22日環保署召開之「撤銷產品登記 之相關規定及管理措施會議」中，經濟部中部辦公室 已明白表示：「並無撤銷或廢止單一項產品登記之法 源依據」；另經濟部工業局亦採相同見解，又環保署 法規會復表示：「1.工廠管理輔導法第13條第1項第4 款應載明事項包括主要產品，爰工廠申請設立許可或 登記，應包括產品之許可或登記。2.因工廠管理輔導 法第24條及第25條規定，並未就『部分許可或登記』 為規定，是否得因『產品』之認定有誤而撤銷或廢止 其許可或登記，即有疑義」，在在足證依現行法令確 實並無所謂撤銷或廢止單一項產品登記之法源依據， 此乃各級工商管理登記機關與環保機關之一致見解， 當然更不可能有所謂將依廢棄物清理法核准之廢棄物 清理計畫中已歷次合法認定並核准登錄長達10年之系 爭物品，改判定為廢棄物之法源依據，迺雲林縣政府 卻悖離上開會議結論之一致見解，洵非適法，應予撤 銷。 ꆼ雲林縣政府102年1月28日處分驟將原告產製之混合石膏 及副產石灰等二項合法登記之產品，改判定為事業廢棄 物云云，顯已嚴重違反行政程序法第8條所揭櫫之信賴 保護原則，並有違反行政程序法第36及43條規定之應調 查證據、採證原則與行政處分應附理由之違法，自應予 撤銷： ꆼ按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信 用之方法為之，並保障人民正當合理之信賴」，又按 司法院釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法 上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而 有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止 ……法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人 民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守 。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應 予以適當保障，此乃信賴原則之法理基礎，亦為行政 程序法第119條、第120條及第126條等相關關定之所 由設。」故公權力之行使須保障人民正當合理之信賴 利益，自不得無法律依據任意侵害人民既得之合法權 益。復按行政程序法第36及43條分別規定：「行政機 關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當 事人有利及不利事項一律注意」、「行政機關為處分 或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據 之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其 決定及理由告知當事人。」 ꆼ系爭物品業經雲林縣政府分別依工廠管理輔導法及廢 棄物清理法等相關法令，於各種政府之職權審核處分 文件中，皆依法核准認定為產品，凡此已獲得原告正 當合理之信賴，雲林縣政府102年1月28日處分自不得 未依法調查事證，卻違反信賴保護原則，驟然改判定 為廢棄物云云： A.依工廠管理輔導法部分：按工廠管理輔導法第13條 、第15條分別規定：「工廠申請設立許可或登記， 應載明下列事項：……四、主要產品。」、「工廠 有下列情形之一者，不得辦理登記或變更登記：一 、產品依法令禁止製造。二、違反土地使用管制規 定。三、廠房利用違章建築或違反建築物使用用途 。四、屬環境保護主管機關指定之事業種類、範圍 及規模，其相關環境影響說明書、環境影響評估報 告書或污染防治計畫未經環境保護主管機關核准或 同意。五、訂有設廠標準之工廠，其設備不符合該 標準。六、依法律規定產品之製造應先經許可而未 獲許可。七、依第11條規定應先申請取得設立許可 而未獲許可或經許可後未依核定內容建廠。八、經 中央主管機關依第17條第1項第2款規定公告停止受 理工廠之新設或既有工廠之擴充。」另按工廠管理 輔導法施行細則第6條規定：「依本法規定申請工 廠設立許可或登記時，應填具申請書，並檢附相關 書件。依本法規定申請工廠變更設立許可或登記時 ，應填具申請書，並檢附相關書件。」查原告麥寮 一廠業經雲林縣政府於91年11月20日以91年府建工 字第0910068785號函准予工廠變更登記增加混合石 膏及副產石灰為產品之項目，當時雲林縣政府不僅 於91年10月16日邀請學者專家及相關單位派員現勘 進行審查，又參考被告各課室意見，經一致審查通 過，此業經雲林縣政府於97年9月4日函再次肯認， 換言之，雲林縣政府乃在經過充分、慎重的審查程 序，確認包含混合石膏與副產石灰等產品在內之合 法性後，始核准該工廠之產品變更登記在案，此種 工廠登記證上有關主要產品之登記，乃原告之合法 權利，且已為原告所正當合理信賴，自應受到保護 ，更何況，當初係經過包含學者專家及環保單位在 內相當充分、慎重的審查程序，始認定系爭物品為 產品，但雲林縣政府僅以一紙未附理由說明之雲林 縣政府102年1月28日處分函文改認定系爭物品為事 業廢棄物，是雲林縣政府確實不得在未有任何法律 依據下，逕將現行法令並未禁止製造之合法產品， 遽爾背離其先前就系爭物品所准許之一切合法產品 登記及認定，改判定系爭物品為廢棄物云云，雲林 縣政府102年1月28日處分作成之法定程序確實具有 瑕疵，且顯然違背行政程序法第36及43條規定之應 調查證據、採證原則與行政處分應附理由之違法。 申言之，合法登記之產品即屬具產業用途可販售之 物品，而事業廢棄物則係無法使用而需依廢棄物清 理法等相關規定處置之物品，二者大相逕庭，豈可 以混為一談。而雲林縣政府102年1月28日處分作成 時，系爭物品之產品登記仍為合法有效，則雲林縣 政府自不得率以雲林縣政府102年1月28日處分認定 其為廢棄物，而與系爭物品當時之合法登記自相矛 盾，強令將明白為合法登記之產品逕依廢棄物清理 法規定清運處理，遽將系爭合法產品之產業用途完 全消滅，是雲林縣政府102年1月28日處分顯然嚴重 侵奪人民合法銷售系爭物品之既得利益及對系爭產 品合法登記之正當信賴，實已違反同法第8條之信 賴保護原則，自不待言。 B.依廢棄物清理法及相關環保法令部分：查原告依廢 棄物清理法第31條第1項第1款規定，歷年來所檢具 之事業廢棄物清理計畫書（含變更申請書），皆明 白將系爭物品列為產品，而非列為事業廢棄物，且 均經雲林縣政府審查後予以核准，最新之核准係雲 林縣政府於101年1月11日將原告之事業廢棄物清理 計畫書准予備查在案；嗣雲林縣政府於101年10月2 5日所核發雲縣環水許字第01035110號之水污染防 治許可證，亦將混合石膏與石灰列於產品之欄位， 另雲林縣政府於101年2月間核發之府環空操證字第 P0712-02號固定污染源操作許可證與府環空操證字 第P0713-02號固定污染源操作許可證中，混合石膏 亦均列為主要產品，故從前述業經雲林縣政府依法 審核、核准或核發之計畫書及許可證等文件中，足 證原告之混合石膏及副產石灰等，向來皆經主管機 關依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，就原告 歷年來所檢具之事業廢棄物清理計畫書（含變更申 請書）審查後一再合法核准其登列於產品之欄位等 情，更加證明其為產品，非屬廢棄物，此誠為原告 所正當合理信賴，自應受到保護，至為顯然。是雲 林縣政府逕將系爭物品改判定為廢棄物，前後之認 定矛盾，實已嚴重違反行政程序法第8條之信賴保 護原則。 ꆼ系爭物品並無任何使用不當、污染環境之證據，且倘若 未來有所謂買受人不當使用系爭泡水後產品造成環境污 染，自應由該不肖使用業者負全責，豈可因噎廢食將系 爭物品認定為廢棄物之理，顯有處罰對象錯誤之謬誤： 本件迄今並無任何使用不當、污染環境之證據，未來倘 使發生所謂系爭泡水產品之使用不當造成周遭環境污染 等情形，依法本應由該買受人及使用人負擔不當使用系 爭物品所造成環境污染之責，無論如何不得將不肖廠商 不當使用系爭物品之行為，用以苛責原告，強將已獲合 法登記為10年有餘且分明具有工程及工業用途之系爭產 品，改認定為廢棄物云云，此由先前造成軒然大波之工 業用塑化劑，竟遭不肖廠商非法添加於食品造成大眾損 害，亦不見有主管機關將該產品改判定為廢棄物可見一 斑！詎雲林縣政府卻草率以未經查證之所謂買受人使用 不當之行為，獨獨對於原告已合法產銷10年以上之系爭 物品，改判定為事業廢棄物，而嚴懲原告，此分明為處 罰對象錯誤，且毫無事實與法律依據之違法處分，更嚴 重違反比例原則、經驗法則與誠信原則，顯對原告極為 不公。 ꆼ綜上，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。 四、被告則以： ꆼ按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起； ……依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。行政處分 未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存 在。……」、「經中央主管機關指定公告一定規模之事業， 應於公告之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清 理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委 託之機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理 有關事項變更時，亦同。」、「貯存、清除、處理或再利用 一般事業廢棄物，違反……第31條第1項、第4項……者，處 新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完 成改善者，按日連續處罰。」、「自然人、法人、設有代表 人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組 織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人 、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1 小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法 律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元 以上罰鍰。」分別為行政程序法第110條、廢棄物清理法第 31條第1項第1款、第52條及環境教育法第23條第2款所明定 。 ꆼ查本件原告麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）之產物（ 混合石膏及副產石灰）前經雲林縣政府以102年1月28日府環 廢字第1023603869號函（即102年1月28日處分）認定屬事業 廢棄物，並要求原告於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫 書變更申請，原告雖已對該處分表示不服（經環保署於102 年5月14日以環署訴字第1020016122號訴願決定駁回訴願） 仍於行訴訟程序中，然該處分既未經撤銷、廢止或其他事由 而失效，依行政程序法第110條規定，其效力仍應繼續存在 。是原告未於該處分7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更 申請仍繼續營運，自屬違反廢棄物清理法第31條第1項規定 ，被告此以102年8月23日原處分依同法第52條、環境教育法 第23條第2款分別處以6,000元之罰款及1小時之環境教育講 習，揆諸首揭規定，並無不合。 ꆼ次查，本件有關原告不服雲林縣政府102年1月28日府環廢字 第1023603869號函所為之處分依法提行政救濟中，然：102 年5月14日環署訴字第1020016122號環保署訴願決定書依法 作成「訴願駁回之決定」。102年7月18日鈞院102年度停字 第6號裁定作成「聲請駁回」之裁定，本件原處分之執行並 無急迫情事及未對於原告發生難以回復之損害，原告聲請該 處分停止執行核與首揭停止執行之要件不符，其聲請不予准 許，應予駁回。102年8月29日最高行政法院102年度裁字第1 235號裁定正本作成「抗告駁回」之裁定。故被告所為之原 處分並無違法之處。 ꆼ原告主張「系爭物品之生產活動已通過環境影響評估，如再 指定為事業廢棄物，將與環評法第14條第1項及同法第17 條 之規範意旨有所衝突」云云，但此等主張尚非有據，理由如 下：環評法之規範意旨，重在開發行為（開發行為之範圍， 見環評法第5條之規定）對環境之衝擊，審查方向重在「開 發前、後之環境差異」，而廢棄物清理法之規範目的則著重 在「開發行為所生副產品之後續處理規劃」，二者規範功能 不同。不能謂：「許可開發之際，必須將開發行為之全部後 果預先考量進去，以為准否。因此一旦許可後，即無開發行 為所生廢棄物之後續處理議題產生」。事實上如果真採取這 樣的開發許可審查標準，將可預料沒有任何一個環評案件能 過關，因為其審查之時間影響範圍太遠，在科技進步快速， 社會變遷迅速，太多事項之因果關係難以預料之今日，沒有 任何部門能完全預料到許可開發行為之一切後果，並在事前 預為決定。從而抗告意旨謂：環評許可效力應優先於其他目 的事業主管機關所為之一切開發許可，方可確保開發行為應 先符合環保法規之規定，以達到維護環境與防制污染之目的 ，故本件行政處分因牴觸環評法第17條之規定（其規定內容 為「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審 查結論，切實執行」），而違反法律保留原則云云，應屬對 相關法制規範意旨之嚴重誤認，此點論點毫無說服力（參見 最高行政法院102年度裁字第1235號裁定）。 ꆼ被告依廢棄物清理法第52條規定對原告處以罰鍰並限期改善 。而依廢棄物清理法第62條規定：「依本法限期改善或申報 ，其改善或申報期間不得超過90日」。故被告以行政裁量權 要求原告應於文（即原處分）到次日30日內提具事業廢棄物 清理計畫書變更資料至被告審查。查原告公司102年11月20 日檢具事業廢棄物清理計畫變更申請書，由被告審查，並將 審查結果補正通知，並請原告依審查意見補正再送被告審查 ，其間公文往返，於103年4月21日由被告發文給原告審查意 見，要求原告應補正送被告審核，原告於103年5月30日送件 予被告審核，惟現尚未審核通過。 ꆼ綜上所述，原告之訴應無理由等語，資為抗辯。並聲明求為 判決駁回原告之訴。 五、兩造之爭點：系爭物品是否為廢棄物清理法所稱之廢棄物？ 被告所為裁罰6,000元、命原告參加環境講習1小時及提廢棄 物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府之處分，是否適法 ？經查： ꆼ按「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之 一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書， 送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審 查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變 更時，亦同。」、「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢 棄物，違反……第31條第1項、第4項……者，處新臺幣6千 元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者 ，按日連續處罰。」、「自然人、法人、設有代表人或管理 人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列 各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或 團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8 小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條 例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。 」分別為廢棄物清理法第31條第1項第1款、第52條及環境教 育法第23條第2款所明定。 ꆼ本件被告係以原告違反廢棄物清理法第31條第1項第1款之規 定為由，依同法第52條及環境教育法第23條，以102年8月23 日雲環廢字第1020032653號裁處書（即原處分），處原告6, 000元之罰鍰，並令原告指派其環境保護專責人員參加1小時 環境講習，另請原告於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫 書變更申請資料至雲林縣政府審查，屆期未提具者，將按日 連續處罰，乃因原告麥寮一廠輕石油焦高溫氧化裝置（CFB ）製程所產之混合石膏及副產石灰（即系爭物品），前經雲 林縣政府以102年1月28日府環廢字第1023603869號函（即10 2年1月28日處分）認定屬事業廢棄物，並要求原告於文到7 日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，乃因原告遲未提 出事業廢棄物計畫書為變更申請，為其主要論據，固非無見 。然查： ꆼ本件原告所屬麥寮一廠於91年11月20日取得被告核准該廠 工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產 石灰）為「產品」（核准函字號：91府建工字第09100687 85號函；登記證號：00-000000-00），並獲被告准予備查 該廠「事業廢棄物清理計畫書」變更案（最近1次備查函 文號：101年1月11日府環廢字第1003631667號），將石油 焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產混合石膏及副產石灰核 列為產品。嗣因雲林縣及彰化縣境內發生數起業者以改良 土地或生產低強度抗壓性材料名義，將原告所屬麥寮一廠 產出之水合副產石灰、混合土方、廢鑄砂直接回填土地接 觸土壤，或混雜污泥非法處理事業廢棄物案件。環保署環 境督察總隊中區督察大隊乃派員至原告所屬麥寮一廠稽查 系爭製程運作情形，發現該廠區堆置約1,390,000公噸水 合副產石灰，其產品用途及流向均有疑慮，乃以101年11 月23日環署督字第1010107221號函請被告審視原告所屬麥 寮一廠事業廢棄物清理計畫書，請其提出合理說明或變更 其事業廢棄物清理計畫書，妥善處理該製程產出石灰。被 告乃依環保署100年5月9日環署廢字第1000036827號令及1 01年11月23日環署督字第1010107221號函，分別於101年1 0月12日、102年1月15日函請原告提供系爭製程產物（粉 狀、粒狀及水化後）之用途及所產副產石灰及混合石膏之 成分、數量、用途或流向等資料，但未獲答覆，乃根據原 告提報之銷售資料、製程文件及臺灣臺南地方法院檢察署 偵查結果，依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，改判 定原告所屬麥寮一廠系爭製程所產混合石膏及副產石灰為 「事業廢棄物」，雲林縣政府並作成102年1月28日府環廢 字第1023603869號函（即102年1月28日處分），命原告於 7日內向被告提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，並委 由合法公民營清除處理機構處理。原告不服，提起訴願， 並申請停止執行，惟遭環保署102年5月14日環署訴字第10 20016122號訴願決定將訴願駁回，而提起行政訴訟（由本 院102年度訴字第231號繫屬受理），即雲林縣政府102年1 月28日府環廢字第1023603869號函（即102年1月28日處分 ）認定系爭混合石灰膏及副產石灰為事業廢棄物並依環保 署100年5月9日環署廢字第1000036827號令及101年11月23 日環署督字第1010107221號函（嗣於該案提起訴願程序中 改依廢棄物清理法第31條第1項規定），命原告應於7日內 向被告提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，並委由合法 公民營清除處理機構處理，係依「六輕三期擴建計畫環境 影響差異分析報告定稿」中輕油廠石油焦高溫氧化裝置（ CFB）製程描述，副產石灰屬燃燒後底灰，混合石膏為煙 氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰。另依上述環保署函文說明 二略以：「……經查塑化公司廠區內迄今已堆置約139萬 公噸水合副產石灰，顯見其產品用途及流向均有疑慮。」 為據，惟前開102年1月28日處分及訴願決定，業經本院10 2年度訴字第231號判決以上開102年1月28日處分未於作成 前明確記載其法令依據，且未於訴願程序終結前補正正確 之法令依據，有程式記載錯誤之違法、亦違反明確性原則 、比例原則之情事，而102年1月28日處分依廢棄物清理法 第31條第1項第1款規定，改判定原告所屬麥寮一廠系爭製 程所產混合石膏及副產石灰為「事業廢棄物」，並命原告 應於7日內向被告提出事業廢棄物清理計畫書變更申請， 及委由合法公民營清除處理機構處理，核有違誤，訴願決 定未予以糾正，予以維持，亦有未合。而將訴願決定及10 2年1月28日處分予以撤銷等情，有本院102年度訴字第231 號判決附卷可稽。 ꆼ查為原處分基礎之102年1月28日處分認定屬事業廢棄物， 並要求原告於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更 申請既經撤銷，則被告以原告違反廢棄物清理法第31條第 1項第1款之規定遲未提出事業廢棄物清理計畫書變更申請 ，而依同法第52條及環境教育法第23條，以102年8月23日 雲環廢字第1020032653號裁處書（即原處分），處原告6, 000元之罰鍰，並令原告指派其環境保護專責人員參加1小 時環境講習，另請原告於文到30日內提具事業廢棄物清理 計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，屆期未提具者， 將按日連續處罰之處分，即失所附麗。 ꆼ況「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告 之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫 書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之 機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有 關項變更時，亦同。」為廢棄物清理法第31條第1項第1款 所規定，而同法施行細則第12條第1項亦規定：「本法第3 1條第1項第1款所稱與事業廢棄物產生、清理有關事項變 更，係指下列情形之一：一、新增或改變產品製造過程、 作業流程或處理流程。二、廢棄物回收、貯存、清除、處 理、再利用方法或設施改變者。三、原物料使用量及產品 產量或營運擴增及其他改變，足致廢棄物性質改變或數量 增加者。」原處分僅根據雲林縣政府102年1月28日處分， 即逕認原告違反廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，乃 依同法第52條裁罰原告6,000元，並命原告依廢棄物清理 法第31條第1項第1款規定於30日內提具事業廢棄物清理計 畫書變更申請資料，然雲林縣政府102年1月28日處分將業 經合法登記並產銷十年有餘之系爭物品改認定為廢棄物之 處分，已因屬違法而被撤銷。即雲林縣政府102年1月28日 處分之變更原為產品之系爭物品，改認定為廢棄物，其亦 非系爭物品本身之製程有發生任何變更，顯不符前揭廢棄 物清理法施行細則第12條第1項規定之各款「與事業廢棄 物產生、清理有關事項變更」之情形，諸如：新增或改變 產品製造過程、未涉及原廢清計畫書所列廢棄物之各種處 理方式之改變、亦未涉及原廢清計畫書所列廢棄物之性質 改變或數量增加等情，當非屬廢棄物清理法第31條第1項 第1款所謂應提出廢清計畫書變更申請之情形，原處分卻 仍僅根據雲林縣政府102年1月28日處分為將系爭物品為廢 棄物之認定，自屬錯誤適用廢棄物清理法第31條第1項第1 款規定，而有違誤。訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有 未合。原告訴訟意旨請求撤銷訴願決定及原處分，為有理 由。 六、從而，本件原告之訴為有理由，爰將訴願決定及原處分均予 撤銷，由被告另為妥適之處分，以昭折服。又兩造其餘之攻 擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併 予敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條 第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　10　　 月　 2 　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　林 秋 華 法 官 劉 錫 賢 法 官 莊 金 昌 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　10 　 月　 9 　日 書記官 李 孟 純