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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年度訴字第276號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年5月20日辯論終結 原　　　告　廣倫潔環保股份有限公司 代　表　人　張淑慧 訴訟代理人　鄧湘全　律師 　　　　　　呂嘉坤　律師 被　　　告　彰化縣政府 代　表　人　魏明谷 訴訟代理人　劉祥棋 　　　　　　簡汝珊 上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中 華民國103年5月13日環署訴字第1030007817號訴願決定，提起行 政訴訟。本院判決如下︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、本件被告之代表人於原告起訴後，由卓伯源變更為魏明谷， 並經變更後之代表人魏明谷聲明承受訴訟，核無不合，應予 准許。 二、事實概要：原告經營廢棄物處理業，領有前桃園縣政府核發 之乙級廢棄物處理許可證，許可以物理處理（乾燥調製）方 法處理污泥廢棄物（代碼：D-09）為乾燥污泥產品，用途為 建材原料。被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）分別於 民國100年7月8日、9月15日派員至彰化縣彰化市○○段457 -92、457-94等地號土地（下稱系爭土地）稽查發現，有3名 司機分別自原告等公司載運污泥至系爭土地棄置回填，乃派 員採集車上污泥送驗，結果總銅、總鉻超出「土壤污染監測 標準」，案經臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）調查系爭 污泥廢棄物為原告等3家公司付款委請天城水泥企業社（下 稱天城水泥社）處理，並認其前後任負責人即訴外人洪天城 及廖艷琴2人明知未經主管機關許可，不得提供土地堆置廢 棄物，而非法貯存、堆置、處理污泥廢棄物，以102年4月12 日101年度訴字第599號判決（下稱系爭判決），分別判處該 2人有期徒刑在案。嗣被告以原告將系爭污泥補貼運費交由 無任何生產水泥製品之天城水泥社作為水泥製品之原料，明 顯與市場原物料買賣認知有異，已失市場價值，應認定為廢 棄物，爰依廢棄物清理法（下稱廢清法）第28條、第30條第 1項及第71條第1項規定，以原處分限期原告於103年1月14日 前清除處理遭棄置之污泥，並依系爭判決估算原告出售之系 爭污泥量為673.33公噸，因所堆置之污泥經洪天城攪拌石灰 等物質混雜貯存，較原有棄置之污泥量增加，乃依等比例增 加由原告負責清理1,552.07公噸，並儘速提送廢棄物處置計 畫送被告環保局核可；若未依規定清除處理，將依同法第71 條第1項規定代履行，清除處理費用預估為新臺幣(下同)1,0 86萬4,500元。原告不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件 行政訴訟。 三、兩造聲明： ㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 ㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。 四、原告訴稱略以： ㈠原告接收事業廢棄物進行處理，處理過後之產物即稱「乾燥 污泥」，可提供予水泥製品業做為水泥製品之原料，屬於產 品，並非廢清法所指之廢棄物。而收受乾燥污泥之廠商，並 不限於被告所稱的「經公告再利用核准的再利用機構」： 1.按事業廢棄物之清理，除「再利用」方式外，尚有自行清 除處理、共同清除處理、委託清除處理、或其他經中央主 管機關許可之方式，廢清法第28條定有明文。又同法第39 條規定，事業廢棄物之再利用應依中央目的事業主管機關 規定辦理，不受同法第28條、第41條之限制。而再利用之 事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、 申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管 機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定 之。再按行政院環境保護署(下稱環保署)事業廢棄物再利 用管理辦法第2條之定義，「再利用」指事業將其事業廢 棄物自行或送往再利用機構做為原料、材料、燃料、填土 或其他經本署認定之用途行為。原告乃合法之廢棄物處理 廠，可收受、處理一般廢棄物及事業廢棄物，領有前桃園 縣政府核發之廢棄物處理許可證、固定污染源操作許可證 及水污染防治許可證，亦有經濟部工廠登記證，得將處理 後之污泥供水泥製品等原料使用。 2.廢棄物經原告處理過後之產物，稱「乾燥污泥」，並非廢 清法所稱之「廢棄物」，而係「產品」： ⑴被告屢次摘錄環保署99年6月21日環署廢字第099005567 8號函稱「其所產生之乾燥污泥仍屬廢棄物，請加強管 理。」等語，否認原告產出之系爭乾燥污泥為產品。惟 此函示出爐之後，造成極大之疑慮，因此環保署迅速以 99年9月17日環署廢字第0990085226號函補充說明以： 「本署99年6月21日環署廢字第0990055678號函有關『 公民營廢棄物處理、清理機構受託處理污泥，以堆置、 曝晒或加熱等去除水分之方式處理，其所產生之乾燥污 泥，仍為污泥，仍屬廢棄物』，本署特再補充如次：查 前開內容旨意，係強調權責機關於受理清除處理機構申 請許可文件時，應審慎審查，確實確認申請文件中有關 清除處理流程、方法，應屬合理且技術可行，中間處理 或最終處置部分，亦應確實確認其設施量能，處理後所 產生之物質，確認已妥適處理，且去化無虞。申請案件 核發之權責機關於確認上開情形後，並查核試運轉之執 行，確認可行，始得據相關規定核發許可證。二、最近 發現一案例：某申請清除處理許可案，申請文件中之無 機性污泥處理流程，運至公司堆置場堆置，經陽光曝曬 使其原極高含水率降低後，即認為成品販售使用，有機 性污泥之處理流程亦為類似，審核機關同意核發許可， 此即與前開說明二有違，應予改進並避免。三、有關貴 局函詢貴轄○○環保股份有限公司及○○有限公司，其 乾燥料是否仍屬廢棄物，仍請貴局依說明二，檢視該等 公司許可文件內容及處理物質之確實去化流向，而為妥 適之查核管理。」等語，可知環保署並非認為乾燥污泥 就一定屬廢棄物，於是各地方主管機關就此疑義仍未獲 得明確肯定的答案，又有要求函示之需要。 ⑵又參照環保署101年3月8日環署廢字第1010020106號函 就雲林縣環境保護局提出之「公民營廢棄物處理或清理 機構處理後製程產出物之認定」疑義，函示以：「…… 二、公民營廢棄物處理或清理機構屬『應檢具事業廢棄 物清理計畫書之事業』，其處理後之製程產出物認定， 應依本署100年5月9日環署廢字第1000036827號令認定 原則，環保單位對於事業所提之事業廢棄物清理計畫書 （以下簡稱廢清計畫書），應謹慎審理，必要時應請事 業提供產品種類、成分、規格、形態、顏色、數量、照 片、用途或流向等資料，以供審查，並應確認產品之說 明屬合理、技術可行且流向無虞。三、又處理、清理機 構依『公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法』向直 轄市、縣（市）政府申請許可證時，如涉及處理後製程 產出物之認定，直轄市、縣（市）政府應遵依上開廢清 計畫書審查原則審查相關許可申請文件，且其許可內容 應與廢清計畫書登載之內容相同。四、因此，處理或清 理機構處理後之製程產出物，如已載明於廢清計畫書『 主要產品（副產品）種類及產量』欄位，且詳細說明相 關產品之成分、規格及使用用途等，並經地方政府審查 核准後，應屬產品，且應與該等機構之許可證相關內容 相同。另處理、清理機構後續依核准之廢清計畫書與許 可證內容進行產品使用或販售等行為，亦屬合於規定。 」等語，可知在符合法定要件下之乾燥污泥，即是產品 ，而非廢棄物。 ⑶復參照環保署101年2月6日環署廢字第1010008903號函 ，係有關環保署答覆臺灣屏東地方法院檢察署函請釐清 「產品或廢棄物」之問題。該函以：「本案請貴府本權 責檢視○○有限公司許可文件與廢棄物清理計畫書，是 否已依本署前開令、函，敘明產品之顏色、規格、用途 及銷售市場等資料，並經審核通過認定為產品。」等語 ，可明原告對於前開函釋之解讀無誤。 ⑷本件由原告之事業廢棄物清理計畫書之記載，在「原、 物料及產品資料」一欄，可見原料來源包含有機性污泥 （代碼D-0901）等廢棄物，但乾燥污泥是列於「主要產 品（副產品）種類及數量」欄，是原告之主要產品。原 告生產過程中，亦會產生生活垃圾等廢棄物，記載於廢 清計畫書之「事業廢棄物之清理方式」欄，此處並無乾 燥污泥。另在原告之廢棄物處理機構展延申請書定稿本 6.4節中，即載明處理後產品種類、標準、用途載有水 泥製品摻配及原料之來源、性質、產品用途、銷售市場 等內容。又原告領有之前桃園縣政府乙級廢棄物處理許 可證載明「處理廢棄物之種類、數量、處理方法、中間 處理或最終處置地點：如附表（附表不得與許可證分開 使用）」等內容。其附表則記載：「（廢棄物種類）污 泥；（廢棄物代碼）D-09；（每月許可數量）每月2,40 0公噸；（處理方式）物理處理（乾燥調製）產品：乾 燥污泥(規格詳許可文件)用途：建材原料。1.水泥製品 摻配及原料。……3.水泥原料。」可證原告收受一般及 事業廢棄物，處理後產出之乾燥污泥，係屬產品，已非 屬廢棄物，不受廢清法及其相關法規之限制。 3.環保署依據廢清法第2條第2項規定訂定「有害事業廢棄物 認定標準」第4條定義之有害事業廢棄物中，所謂「溶出 毒性事業廢棄物」係指事業廢棄物依使用原物料、製程及 廢棄物成分特性之相關性選定分析項目，以毒性特性溶出 程序（TCLP）直接判定或先經萃取處理再判定之萃出液， 其成分濃度超過附表四之標準者；而其附表四即有機性溶 劑、有毒重金屬等項目之標準數值。反觀所謂「土壤污染 監測標準」係依土壤及地下水污染整治法第6條第2項規定 訂定，依照該標準第2條之定義，土壤污染監測標準指基 於土壤污染預防目的，所訂定須進行土壤污染監測之污染 物濃度。綜觀該標準，與廢清法規範雖有相關聯，但規範 之目的不同，不應混為一談，故處理事業廢棄物之過程， 應遵循「溶出毒性事業廢棄物毒性特性溶出程序（TCLP） 」，且其處理過之產物並應符合「有害事業廢棄物認定標 準」，而非「土壤污染監測標準」。原告產品之規格及用 途均符合法令及許可文件之規範，業經數次檢驗及格，均 能通過「溶出毒性事業廢棄物毒性特性溶出程序(TCLP)」 及「有害事業廢棄物認定標準」，原告之產品與一般或事 業廢棄物已屬不同，且原告係提供產品予天城水泥社，並 非委託天城水泥社清運廢棄物，乃輸出產品之行為，系爭 乾燥污泥係供其作為「水泥及混凝土等原料」使用，亦即 作為混凝土成分中「沙」的替代品，屬於再利用事業之一 環，而非廢棄物清運之情形，被告竟以廢棄物視之，實有 不當；而其認原告處理過之污泥未符土壤污染監測標準， 進而引用此等與原告營業項目不相關之標準，作出原處分 ，其依據之法規範顯有錯誤。 4.收受乾燥污泥之廠商，並不限於被告所稱「經公告再利用 核准的再利用機構」： 蓋原告在此行業已數年之久，從未聽過此種說法，過去或 目前收受原告乾燥污泥之廠商，均非所謂「經公告再利用 核准的再利用機構」，被告所稱欠缺法令依據，係憑空指 責；且若有此種限制，原告豈非違法多年，但原告數年來 經歷過臺灣彰化地方法院檢察署(下稱彰化地檢署)、環保 署及地方主管機關數次查核，不曾面臨過此種質疑。另原 告現今仍有乾燥污泥之生產，亦供給廠商作為原料使用， 該等廠商均非公告、核准之再利用機構、處理機構等。而 原告均有依規定上網登錄，並向主管機關報告，迄今並無 任何問題產生，若這些廠商資格不符，豈能如此？為確定 此部分之事實，原告即函詢主管機關，獲前桃園縣政府環 境保護局103年8月21日桃環事字第1032358136號函覆以： 「貴公司函詢所屬廢棄物處理機構處理後之產品（乾燥污 泥），是否仍須交由再利用或處理機構疑義一案……請貴 事業確實依據處理許可申請文件妥善處理廢棄物，產製的 產品規格及用途亦應符合前開申請書規範，並未限制僅得 售予再利用機構或處理機構使用。」等語，足見被告所言 不實。 ㈡原告並無不法棄置之意圖，天城水泥社向原告表示收取乾燥 污泥係作為水泥原料使用，卻將污泥非法回填土地，原告不 知該情，並無故意過失： 1.原告並無不法棄置之意圖： 原告係領有許可證之廢棄物清除處理機構，產出之系爭污 泥均符相關標準，原告於刑事偵查中獲知清淨國際興業有 限公司（下稱清淨公司）、祐春環保生技股份有限公司（ 下稱祐春公司）污泥之數據（尤其是含水量），原告與清 淨公司及祐春公司屬不同之情況，原告為合法，另2者則 不合法（該2者之污泥甚至是未經處理之事業廢棄物）。 原告如欲非法棄置，應同於清淨公司、祐春公司般，將事 業廢棄物隨便處理或不經處理成不合標準之污泥即丟棄， 而非先耗費處理成本，符合法規範之後，再交由他人非法 棄置。 2.原告不知亦不解天城水泥社將污泥非法回填土地： 原告產製之產品為乾燥污泥，再提供乾燥污泥予天城水泥 社作為「沙」的替代品，以為水泥製品之原料，並非委託 其處理或清除廢棄物，乃廣義之再利用。原告提供之每噸 900元補貼費用，在業界是極低之價格，又自原告工廠運 載污泥至再利用廠商之路途，仍需運費，經詢價後，自原 告公司運載至彰化縣境內，每公噸約需550元至600元，若 天城水泥社不為再利用，則扣除運載成本後，每公噸僅餘 300元左右（何況還有訴外人羅明順之仲介費每噸150元及 人事成本等），衡情自應藉再利用之產品來賺取更多的利 潤。詎天城水泥社竟將產品用於土地回填等不法行為，為 何要耗費運輸成本收取原告之污泥？原告無法預料其不甚 理性之舉措。 3.原告與天城水泥社訂約時，依客觀事實確信該社收取乾燥 污泥是要做為水泥原料使用： ⑴原告經羅明順之介紹，與天城水泥社於100年初即有交 易往來，此依彰化地院系爭判決之「參、彰化快官、台 中烏日污泥部分，認定犯罪事實所憑之證據及理由」之 第三項第2點記載：「被告洪天城、廖艷琴與廣倫潔公 司，早於100年1月至4月8日間有業務往來，被告洪天城 、廖艷琴再進一步與廣倫潔公司洽談，雙方簽訂正式合 約，由廣倫潔公司提供污泥，期間為於100年6月1日至 101年5月31日，出貨地點即為上述彰化快官土地（合約 並未記載係提供污泥，而係提供建築原料即填充材料， 見100年度偵字第8162號卷第91頁以下）」等語，而天 城水泥社當時有提出土地租賃契約等文件，以取信包含 原告在內等數家廠商，該案證人游光暘（人間大地建材 行負責人）具結證稱：「之前環保局只要求審查執照， 現在因為太多事情發生，所以現在要審查實質能力，我 們必需會同環保局去現場，在100年度的時候，當時只 是要書面審查。」等語；證人練忠平（原告總經理）具 結證稱：「我們都是確信被告洪天城的證件資料，我們 才出貨給他們。」等語；證人廖平容（清淨公司）具結 證稱：「當初我們開始合作時，我們有請他提供資料， 我有看過他的公司牌，還有看過他的地及租約，我有到 彰化快官看過，我有確認文件是天城水泥承租的，我們 才會發貨給他。」等語。是原告認若該社意圖將乾燥污 泥非法棄置於他人土地，絕不可能以該社自己之名義向 土地所有權人（或使用權人）承租，否則豈非自留線索 供司法機關或地主循線追查。 ⑵另客觀上天城水泥社當時確實有製作水泥製品之能力， 依彰化地檢署100年度偵字第9122號案件卷宗，可知清 淨公司曾經實地確認天城水泥社有將以乾燥污泥為原料 之混凝土，提供予力磐工程公司使用；又證人游光暘於 系爭刑事案件審理中曾具結證稱：「因為我們有去看他 們『天城水泥企業社』現場，可以製作水泥製品，所以 我們就出貨給他們」等語可證。 4.天城水泥社隱瞞其不法目的，向原告表示其收取乾燥污泥 是要做為水泥原料使用，有以下證據可證： 此依系爭判決「參、彰化快官、台中烏日污泥部分，認定 犯罪事實所憑之證據及理由」之第五㈢項記載：「從上述 證人證述可知，被告洪天城是向各污泥處理公司說明自己 要作水泥製品、或低強度混凝土，才獲得各污泥處理公司 之同意出貨，並給予不同程度的現金補貼。但被告洪天城 沒有坦白自己剛承包1件田尾市地重劃工程，是要囤積污 泥以便將來回填重劃區道路基地。而各公司接洽業務及決 策人員，都知道目前環保政策嚴格限制用途，仍願意支付 大額金錢補貼，被告洪天城應該是判斷既有補貼金可拿， 囤積污泥後還可以等待復工時回填，才向各污泥處理公司 宣稱是要作低強度混凝土云云，藉以魚目混珠，以合法再 利用計畫掩飾非法之囤積、回填計畫」等語；證人羅明順 於該刑事案件當庭具結證稱：「（檢察官問：你知道被告 洪天城拿到廣倫潔公司給他的物品之後，他是如何處理？ ）被告洪天城說他手邊有幾條來源，有廣倫潔公司，有疏 濬河溝的，預拌水泥的邊料即下腳料，他說他有這些物料 ，他拌合後，要做低強度混凝土，他可能是要出售。…… 被告洪天城說他在做這個事業，他說他可以賣給需要低強 度混凝土的人。」等語；證人游光暘復具結證稱：「是我 們付錢給被告洪天城，因為我們有去看他們『天城水泥企 業社』現場，可以製作水泥製品，所以我們就出貨給他們 ，他們也說可以做，他們做的是低強度混凝土。是被告洪 天城跟我們說他要拿去做水泥製品，我們不知道他要拿去 回填。」等語；廖平容也具結證稱：「被告洪天城有提供 他處理後賣東西的去向回報給我們」、「當初我們開始合 作時，我們有請他提供資料，我有看過他的公司牌，還有 看過他的地及租約，我有到彰化快官看過，我有確認文件 是天城水泥承租的，我們才會發貨給他。」且廖平容亦不 知洪天城是要拿去回填土地。 5.原告就天城水泥社非法棄置污泥等情，並無故意過失： 原告確實有依照規定上環保機關網站申報乾燥污泥之去向 、數量，有前桃園縣政府環境保護局函為證，且原告亦將 天城水泥社開立之每筆發票，報至財政部北區國稅局桃園 縣分局。則無論在環保行政、稅務行政上，原告均有按照 規定陳報，足證原告絕無不法棄置之故意。又天城水泥社 向原告謊稱其有合法需求，隱瞞其不法意圖，遑論客觀上 ，包含原告在內之數人，均相信天城水泥社有能力消耗乾 燥污泥（製作水泥製品等），另天城水泥社於系爭土地非 法棄置之污泥有數個來源，部分未符「土壤污染監測標準 」，部分甚至仍然屬於「有害廢棄物」，被告未調查釐清 係何人提供，僅憑系爭判決內容稱該土地上之土類確為污 泥，且不符「土壤污染監測標準」，再以洪天城未處理堆 置該處之污泥，即認為原告須負清除污泥之責任，實屬過 苛。 ㈢被告援引廢清法第30條、第52條、第53條及第71條規定作成 原處分，認事用法顯有違誤： 1.按環保署102年1月14日環署廢字第1020005004號函以：「 依廢棄物清理法第30條規定：『事業委託公民營廢棄物清 除處理機構清除、處理其事業廢棄物，未符合下列條件者 ，應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境之改善，負連 帶責任……』係規定事業委託公民營廢棄物清除處理機構 清除、處理事業廢棄物之情形，本案再利用機構非屬該條 適用範圍。」本件被告援引廢清法第30條規定，令原告負 擔連帶責任，惟該條係指受委託人未按規定清除、處理事 業廢棄物，係指廢棄物處理之範疇。原告供給乾燥污泥予 天城水泥社作為水泥製品原料使用，乃再利用產業之一環 ，原告係基於再利用機構之地位，輸出乾燥污泥，並非委 託天城水泥社清除處理，本件情形顯與該30條之構成要件 不同。 2.又凡廢棄物之清除、處理，依廢棄物種類之不同，分別編 有「廢棄物代碼」，以利管理，且運載時，需使用廢清法 第31條第1項所稱之「中央主管機關指定公告之事業廢棄 物清運機具」，違者，同法第52、53條訂有罰則。例如原 告處理前的一般事業廢棄物即「污泥」，廢棄物代碼為D- 09，自來源之事業單位將污泥運載至原告時，即需使用上 開事業廢棄物清運機具；經原告處理過後，即成為產品， 此時已無廢棄物代碼，亦不需使用前述事業廢棄物清運機 具進行運輸。乃被告明知「乾燥污泥」非屬一般廢棄物， 無視環保署前開函示及再利用產業之實情，令原告為他人 之不法負擔連帶責任，令人不解。又依廢清法第71條第1 項規定，係指廠商不依規定清除、處理廢棄物之情形，與 本件原告係供廠商「再利用」之情形有異，況原告產製之 產品為乾燥污泥，再提供污泥予天城水泥社作為「沙」的 替代品，以為水泥製品之原料，乃廣義之再利用，非廢清 法管制範圍，縱使被告認乾燥污泥為一般事業廢棄物，原 告提供乾燥污泥予天城水泥社仍符合「經濟部事業廢棄物 再利用管理辦法」規定。 ㈣被告認原告銷售產品需補貼運費，明顯與市場原物料買賣認 知有差異等語，足見其不了解廢棄物再利用行業之型態，逕 以此錯誤認知為前提事實而作成之處分，自有不當：本件訴 願決定稱「訴願人銷售產品需補貼運費，明顯與市場原物料 買賣認知有差異」等語，係不了解對於廢棄物再利用行業之 特性，因製造廠取得原料的來源有數種，且有可能無償取得 ，造成我國目前經過廢棄物處理的產品，若要作為原料使用 ，原料供應商需支付補貼費用給收受方此等怪異現象。再依 原告與其他廠商之2份契約內容，可證原告均要補貼運費給 廠商，此即再利用行業的正常情形，並無市場認知之差異。 五、被告答辯略以： ㈠依廢清法第71條第1項規定，廢棄物清除處理責任之發生， 並未以廢棄物不符合土壤污染監測標準為要件，故原處分所 為之限期清理處分，僅針對原告應依同條規定負有清理權責 ，並未敘述其所生產之乾燥污泥不符合土壤污染監測標準， 原告顯有誤會。 ㈡次依環保署99年6月21日環署廢字第0990055678號函、100年 5月9日環署廢字第1000036827號令及102年1月28日環署廢字 第1020009551號函意旨，即強調公民營廢棄物處理機構如收 受有機性污泥、無機性污泥及污泥混合物等，而以物理乾燥 方式進行處理，成為乾燥污泥後作為建材原料，其本質仍為 污泥，如未依其處理許可用途使用，則仍應視為廢棄物。本 件原告以補貼運費方式交由天城水泥社處理，並棄置於系爭 土地，並未依其處理許可用途作為建材原料使用，故原告主 張之產品乾燥污泥仍應視為事業廢棄物而非產品無誤。臺灣 臺中地方法院檢察署及彰化地檢署近期起訴相關案件，皆係 合法公民營處理機構以銷售產品之名行棄置之實，刻於法院 審理中。 ㈢又天城水泥社雖於商業登記可從事水泥製品製造，惟其商業 登記資本額僅4萬6,000元，被告環保局曾於102年4月3日派 員至系爭土地巡視，該處進出口為狹窄之農業道路，現場雖 有部分區域有水泥鋪面及殘破之鐵皮圍籬，並無任何生產水 泥製品之機具，且依客觀狀況研判該處並不適合設置水泥製 品製造相關行業，則原告銷售產品卻補貼買受人運費，顯已 違反一般商業邏輯。況系爭判決既已認定洪天城等違反廢清 法第46條第4款規定，依該款之構成要件，其所棄置之標的 物自屬廢棄物，乃原告所生產之「產品」，一經轉手於洪天 城等人，屬性即轉變為「廢棄物」，其原因即前開函令所示 ，該產品最終遭棄置而未如其原目的製成水泥等建材之故， 否則同一物僅經轉手即變更性質，顯與事理邏輯有違。是本 件原告所主張之「產品」既迄今未製成水泥等建材且遭棄置 ，其性質對任何人而言，均應仍屬「廢棄物」，不因原告為 其產出者而有所不同。 ㈣再者，事業廢棄物之清除、處理應依廢清法第28條規定方式 辦理，而同法第30條並課以委託清除處理者負連帶責任，並 於第71條第1項規定不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市 、縣（市）主管機關或執行機關得命事業限期清除處理。承 前所述，原告主張之產品即系爭乾燥污泥未依其處理許可用 途作為建材原料使用，仍應視為事業廢棄物，故其清除、處 理自應依廢清法第28條規定辦理，原告以補貼運費方式將廢 棄物交由天城水泥社處理，形式上即為廢清法第28條所稱委 託清除處理之事業，而天城水泥社即為受託之清除處理者， 相關清除處理自應符合廢清法相關規定。本件業經系爭判決 內容確認系爭土地堆置之污泥來源包含原告所設處理廠，被 告自得依同法第71條第1項規定限期原告清除處理。 ㈤另廢清法第71條規定之法理基礎為危害防止責任，該責任之 負擔以行為責任人為優先，狀態責任人為例外。而狀態責任 主要係在自己責任原則之外，對於非直接造成環境危害，然 就危害之發生有相當責任之人課予防止危害之義務，與一般 行政罰不同；惟為達成危害防止之目的，並避免過分逸脫責 任原則，行政機關對狀態責任人課予義務，自非不得選擇以 可責性較高且較具排除危害能力者為先，否則各狀態責任人 之可責性及排除危害能力均不同，對於狀態責任人全體一律 課予義務，乃齊頭式平等，違背平等原則。本件原告原為乙 級廢棄物處理廠，且為系爭污泥之直接來源，並就系爭污泥 遭違法棄置有所預見，可認原告之可責性及排除危害能力均 較其他狀態責任人為高，則被告命系爭污泥之直接來源即原 告與祐春公司、清淨公司各按比例負清除責任，於法並無不 合。且本件行為責任人即天城水泥社之前後負責人洪天城、 廖艷琴，經被告環保局依廢清法限期清理後，並向相關機關 查證其目前資力（查無財產及報稅資料）不足以依法清除本 件系爭污泥，被告自得命狀態責任人即原告等負擔清除義務 ，否則該條規定將形同具文。 六、本件兩造之爭點為：原告付款委託天城水泥社處理之系爭乾 燥污泥，其性質屬於產品或廢棄物？原告就該社非法棄置污 泥等情，有無故意過失？其應否負清除廢棄物之連帶責任？ 七、本院判斷： ㈠按「（第1項）本法所稱廢棄物，分下列二種：……二、事 業廢棄物：㈠有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危 險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物 。㈡一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之 廢棄物。(第2項)前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主 管機關會商中央目的事業主管機關定之。……（第4項）第 1項第2款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構 、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機 構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之 事業。」、「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下 列方式為之：……三、委託清除、處理：㈠委託經主管機關 許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清 除、處理。……」、「（第1項）事業委託公民營廢棄物清 除處理機構清除、處理其事業廢棄物，未符合下列條件者， 應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責 任：一、依法委託經主管機關許可清除、處理該類事業廢棄 物之公民營廢棄物清除處理機構或執行機關清除、處理，且 其委託種類未逾主管機關許可內容。二、取得受託人開具之 該事業廢棄物妥善處理紀錄文件。（第2項）前項第2款紀錄 文件，應載明事業廢棄物種類、數量、處理地點、主管機關 核准受託人之許可內容及其他中央主管機關規定事項；其格 式，由中央主管機關定之。」、「不依規定清除、處理之廢 棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受 託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或 因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管 理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄 市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向 其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送 強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供 擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」分別為廢清法第2 條、第28條第1項、第30條及第71條第1項所明定。 ㈡次按「有關處理機構其處理後所產生之物質，如於許可申請 內容中敘明產品顏色、規格、用途及銷售市場等資料並經審 核通過認定其為產品而可逕行使用者，應可認定非屬廢棄物 ，可不受廢棄物清理法及其相關法規之規範；如尚非產品， 而仍需進一步處理者，則仍屬廢棄物，應受廢棄物清理法及 其相關法規之規範。」、「主旨：公民營廢棄物處理、清理 機構以堆置、曝晒或加熱等去除水分方式處理污泥，其所產 生之乾燥污泥仍屬廢棄物，請加強管理。說明：一、公民營 廢棄物處理、清理機構受託處理污泥，以堆置、曝晒或加熱 等去除水分之方式處理，其所產生之乾燥污泥，仍為污泥， 仍屬廢棄物。貴轄之公民營廢棄物處理、清理機構，如有以 堆置、曝晒或加熱等去除水分方式處理污泥者，請加強管理 其處理後之乾燥污泥廢棄物流向。……」、「一、有關『廢 棄物清理法』第31條第1項第1款規定，應檢具事業廢棄物清 理計畫書之事業，其製程產出物之認定，應依下列原則辦理 ：……㈢產品之使用不當或未符合各該目的事業主管機關法 令者，致造成安全、環境污染或其他違反情事時，仍應請各 目的事業主管機關各依權責督導辦理。」、「……原登記為 產品，但事實上該產品已失市場價值，或因價格因素長期貯 存而有棄置污染環境之情形者，應改認定為廢棄物，並依事 業廢棄物清除處理或再利用相關規定加強管理。」各為環保 署96年1月4日環署廢字第0950102034號函、99年6月21日環 署廢字第0990055678號函、100年5月9日環署廢字第1000036 827號令及102年1月28日環署廢字第1020009551號函所明示 ，上開函釋係主管機關環保署本於職權所作成之解釋性行政 規則，並未增加法律所無之限制，又廢棄物處理清理機構所 受託處理污泥，以堆置、曝晒或加熱等去除水分之方式處理 ，僅為以物理技術產生乾燥污泥，本質上仍為污泥，雖可作 為其他如水泥製品之原料，但無法直接終端使用，且在市場 上未能出售取價，而須補貼運費予他方運離，於其再利用之 前，自仍屬廢棄物，並無違反廢清法第2條規定廢棄物之定 義，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自所解釋法律之生 效日起有其適用。 ㈢原告主張其係領有許可證之廢棄物處理機構，所製造之乾燥 污泥係產品，再提供乾燥污泥予天城水泥社作為「沙」的替 代品，以為水泥製品之原料，乃廣義之再利用，非廢清法管 制範圍，縱使被告認乾燥污泥為一般事業廢棄物，原告提供 乾燥污泥予天城水泥社仍符合「經濟部事業廢棄物再利用管 理辦法」規定等語。然按：「事業廢棄物之再利用，應依中 央目的事業主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制 。」為廢清法第39條第1項所規定，又按「本辦法所稱之事 業係指本法第2條第4項以經濟部為目的事業主管機關之事業 。」、「本辦法所稱再利用係指事業將其事業廢棄物自行或 送往再利用機構做為原料、材料、燃料、工程填料、土地改 良、新生地、填土（地）或經本部認定之用途行為。」分別 為行為時經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第2條第1項、第 2項所明定。是須以經濟部為目的事業主管機關之事業，始 有經濟部事業廢棄物再利用管理辦法之適用(最高行政法院 94年度判字第369號判決意旨參照)。查本件原告係經營廢棄 物處理業，領有前桃園縣政府核發之乙級廢棄物處理許可證 ，許可以物理處理（乾燥調製）方法處理污泥廢棄物（代碼 ：D-09）為乾燥污泥產品，用途為建材原料(本院卷64頁)， 是原告屬廢棄物處理機構甚明。另依廢清法第36條第2項規 定訂定之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條規 定：「本標準專用名詞定義如下：貯存：指事業廢棄物於 清除、處理前，放置於特定地點或貯存容器、設施內之行為 。清除：指事業廢棄物之收集、運輸行為。處理：指下 列行為：㈠中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前 ，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物 理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化 或穩定之行為。㈡最終處置：指衛生掩埋、封閉掩埋、安定 掩埋或海洋棄置事業廢棄物之行為。㈢再利用：指事業產生 之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃 料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途行為， 並應符合其規定者。清理：指貯存、清除或處理事業廢棄 物之行為。……物理處理法：指利用物理方式處理事業廢 棄物者，包括蒸發、蒸餾、薄膜分離、油水分離、固液分離 、破碎、粉碎、拆解、剝離、分選或壓縮等各式處理方法。 ……」又原告生產之乾燥污泥，是否屬產品及用途為何，經 本院函前桃園縣環境保護局查詢後，該局於103年10月13日 以桃環事字第1032373621號函稱原告收受污泥後，經乾燥調 製處理後產出產品乾燥污泥，該污泥應為產品，其用途為建 材原料如水泥製品摻配及原料、水泥原料等語(同卷264頁) 。是系爭污泥僅作為原料之用，供水泥製品摻配，原告向他 人收受污泥後，經乾燥調製處理後產出產品乾燥污泥，屬上 開規定之中間處理，而非作為最終處置或再利用，仍有待進 一步處理，原告收受污泥及將之乾燥處理之行為，並非廢棄 物之再利用，非屬經濟部事業廢棄物再利用管理辦法規範之 內。另原告將系爭污泥提供予天城水泥社，仍須提供該社每 噸900元補貼費用，系爭污泥雖登記為產品，但無法即得在 市場銷售及直接利用，而須補貼他人運離他處再加工利用， 實質上並無經濟價值，被告將之認定為廢棄物，符合上開環 保署函釋意旨，洵屬有據。至於原告處理過之系爭污泥有無 符合土壤污染監測標準，與系爭污泥是否為廢棄物無涉，原 告另引環保署99年9月17日環署廢字第0990085226號函、101 年3月8日環署廢字第1010020106號函及101年2月6日環署廢 字第1010008903號函等意旨，其意旨在於某環保公司所處理 之乾燥料及污泥是否仍屬廢棄物，應檢視該等公司許可文件 內容及處理物質之確實去化流向，而為妥適之查核管理，而 非明白確認乾燥污泥於再利用之前，本質上已非廢棄物，是 原告上開主張，並無可採。 ㈣復按依廢清法第1條規定之立法意旨，在於有效清除及處理 廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，原告為廢棄物處理 機構，向他人收受污泥後，經乾燥調製處理後產出乾燥污泥 產品，該污泥尚無法作為最終處置或再利用，仍有待進一步 處理，仍屬事業廢棄物，自應依廢清法第28條之規定，予以 有效清除及處理，否則，應負同法第71條第1項前段規定之 清除處理責任。又如有未依同法第30條第1項規定之條件， 委託公民營廢棄物清除處理機構清除及處理系爭污泥(事業 廢棄物)，應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境之改善 ，負連帶責任。查原告將系爭污泥以補貼運費之方式，交由 天城水泥社作為水泥製品之原料，有原告與該社簽訂之合約 書及同意進場協議書在卷可佐(同卷34-38頁)，乃該社並未 依約將系爭污泥作水泥製品，反而將系爭污泥運至系爭土地 棄置回填，經被告環保局分別於100年7月8日、9月15日派員 於系爭土地稽查時發現，有該局稽查工作紀錄及現場照片可 憑(訴願卷190-194,129-130頁)，天城水泥社前後任負責人 即訴外人洪天城及廖艷琴2人，經系爭判決以彼等明知未經 主管機關許可，不得提供土地堆置廢棄物，而非法貯存、堆 置、處理污泥廢棄物，分別判處該2人有期徒刑在案(同卷13 1-172頁判決書)，雖經二審臺灣高等法院臺中分院判決改判 ，仍判處有期徒刑，並經最高法院維持確定(本院卷207-234 頁判決書)，該等事實亦為原告所不爭。按天城水泥社僅領 有營利事業登記證(訴願卷182頁資料查詢)，並非屬經主管 機關許可清除、處理該類事業廢棄物之公民營廢棄物清除處 理機構，原告將系爭污泥以補貼運費之方式，交由該社作為 水泥製品之原料，該社未依約處理，而棄置於系爭土地上， 是原告處理系爭污泥，不符合廢清法第28條之規定，自應負 同法第71條第1項前段規定之清除處理責任，縱使原告對於 天城水泥社將系爭污泥棄置於系爭土地上，並無故意過失責 任，系爭判決亦未以原告為共同被告而論罪處刑，經本院向 彰化地檢署調閱該署100年度偵字第8162、9122號及101年度 偵字第3219號等相關卷宗，依證人練忠平及該案被告洪天城 及廖艷琴等2人之陳述，難認原告對於天城水泥社將系爭污 泥棄置於系爭土地上，有何故意過失責任，然原告未依廢清 法第28條規定清除處理事業廢棄物，即應依同法第71條第1 項前段規定，負清除處理責任，及其委託天城水泥社清理未 符合同法第30條第1項規定之條件，則應與受託人天城水泥 社負責人，就該事業廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責 任，而此清除改善責任，係因廢清法所規定之事業主體，有 未依上開規定清除處理廢棄物，因該廢棄物未經妥善處理， 影響環境衛生，其即應對該廢棄物負清除處理之責，不以須 有故意及過失為要件，原告稱其對於天城水泥社非法棄置之 系爭污泥，並無故意及過失，無須負清除處理系爭污泥之責 任，亦非可取。 ㈤原告又引環保署102年1月14日環署廢字第1020005004號函： 「依廢棄物清理法第30條規定：『事業委託公民營廢棄物清 除處理機構清除、處理其事業廢棄物，未符合下列條件者， 應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責 任……』係規定事業委託公民營廢棄物清除處理機構清除、 處理事業廢棄物之情形，本案再利用機構非屬該條適用範圍 。」意旨，主張其係基於再利用機構之地位，供給系爭污泥 予天城水泥社作為水泥製品原料使用，並非委託該社清除處 理，與廢清法第30條之構成要件不同乙節。按原告係廢棄物 處理機構而非再利用機構，並無經濟部事業廢棄物再利用管 理辦法之適用，有如上述，縱然原告為再利用機構，其委託 天城水泥社再利用系爭污泥，應依該辦法第17條之規定：「 事業機構於委託清除或再利用前，應先與再利用機構、合法 運輸業或領有廢棄物清除許可證之公民營清除機構簽訂契約 書，並妥善保存留供查核。前項契約書應包括有效再利用檢 核證明文件、汽車運輸業營業執照或公民營清除機構許可證 之影本，並記載下列事項：事業廢棄物之種類、成分及清 除或再利用量。清除或再利用之工具、方法及設備。契 約書有效期限。清除或再利用機構因故無法繼續運作時， 對其尚未清除或再利用完竣之廢棄物處置方式。」；第18條 規定：「事業對於事業廢棄物送往再利用機構之日期、種類 、名稱、數量、再利用用途及再利用機構名稱，應作成紀錄 。再利用機構對於事業廢棄物再利用之日期、種類、名稱、 數量、再利用用途、事業名稱、剩餘廢棄物之處置、再利用 製程用水量、用電量及污染防治操作情形，應作成紀錄。… …」；第19條規定：「事業及再利用機構對於前條第1項或 第2項紀錄，應依本法第31條第1項第2款相關規定辦理申報 。再利用機構對於前條第4項之紀錄，應依第20條規定辦理 申報。」；第20條規定：「再利用機構應於每月10日前依下 列規定主動連線至環境保護許可管理資訊系統之廢棄物系統 內經濟部事業廢棄物再利用產品申報區，申報其前月再利用 產品之營運紀錄……」辦理，又天城水泥社亦非再利用機構 ，亦經前桃園縣環境保護局於103年10月13日以桃環事字第 1032373621號函復在案(本院卷264頁反面)，而原告僅於100 年6月至9月向該局網路申報系爭污泥銷售至天城水泥社（同 卷280頁)，但未依上開辦法第17條至第19條之規定，委託經 政府機關登記有案之合法再利用機構清除系爭污泥，亦屬未 依規定清除處理廢棄物之情形，仍應依廢清法第71條第1項 前段規定，負清除處理責任，原告上開所稱，亦屬無據。 ㈥又查，依被告100年11月23日事業廢棄物處理稽查紀錄工作 單，天城水泥社將系爭污泥棄置於系爭土地，現場另含有該 社自清淨公司及祐春公司交付運走之污泥，粗估長65公尺、 寬50公尺及高3公尺，數量共9,750噸(同卷245頁)，原告交 付該社處理之系爭污泥為673.33噸，清淨公司、祐春公司分 別為1,609.19噸及1,947.29噸，又無其他事證顯示另有其他 廠商委託天城水泥社處理該批污泥，現場亦因該社恐他人發 現，予以攪拌石灰等物質作為掩飾，致污泥增加成為9,750 噸，而無法判斷係由何者產生，被告以該3家廠商未依規定 清除處理污泥，致衍生此廢棄物，均應負各自之清除處理責 任，並依現況，按各家廠商比例計算，原告應與天城水泥社 負責人連帶負清除處理污泥1,552.07公噸之責任，此亦符實 情及事理，被告因天城水泥社之前後負責人洪天城及廖艷琴 等2人，經被告環保局依廢清法限期清理後，並向相關機關 查證其目前資力（查無財產及報稅資料），不足以清除處理 系爭污泥，被告以原告依廢清法第30條第1項規定須負連帶 責任，依同法第71條第1項之規定，限期原告清除處理系爭 污泥1,552.07公噸，自屬有據。 八、綜上所述，本件原告係廢棄物處理機構，未依規定處理系爭 污泥之事業廢棄物，則被告以其為清除處理義務人，以原處 分限期原告於103年1月14日前清除處理遭棄置系爭土地上之 污泥，並依系爭判決及事業廢棄物處理稽查紀錄工作單，由 原告負責清理1,552.07公噸，並儘速提送廢棄物處置計畫送 被告環保局核可；若未依規定清除處理，將依廢清法第71條 第1項後段規定代履行，清除處理費用預估為1,086萬4,500 元(代履行及預估清除處理費用之部分，僅為預告性質，尚 未發生效力)，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合， 原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又 本件事證已明，兩造其他陳述及主張，與本件判決結果不生 影響，爰不逐一論述，併予敘明。 九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 104 年 5 月 27 日 臺中高等行政法院第二庭 審判長法 官 王 德 麟 法 官 詹 日 賢 法 官 許 武 峰 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中 華 民 國 104 年 5 月 27 日 書記官 許 巧 慧