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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年度訴字第487號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年4月9日辯論終結 原　　　告　裕泰坤營造股份有限公司 代　表　人　王豐閔 訴訟代理人　徐明水　律師 被　　　告　苗栗縣政府 代　表　人　徐耀昌 訴訟代理人　饒斯棋　律師 複代理人　　張馨月　律師 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國103年10月3日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴 訟，本院判決如下︰ 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項：本件被告之代表人於原告起訴後，由劉政鴻變更 為徐耀昌，並經變更後之代表人徐耀昌聲明承受訴訟，核無 不合，應予准許。 二、事實概要：緣原告（更名前為全進營造有限公司）92年11月 參與被告所辦理「中山高頭份東側交流道（雞心壩）至平安 大橋間道路工程」採購案（下稱系爭採購案）。因不服被告 於民國103年6月18日府工土字第1030128119號函（下稱原處 分）通知原告依政府採購法第31條第2項第8款規定追繳發還 之押標金新臺幣（下同）750萬。原告不服，提出異議，復 不服經被告103年7月24日府工土字第1030155821號函所為異 議處理結果，提起申訴，遭申訴審議判斷駁回，遂提起本件 行政訴訟。 三、本件原告主張： ㈠原告向被告提出異議，係主張被告命原告繳還押標金之處分 ，性質屬於被告對投標廠商行使公法上請求權，應有行政程 序法第131條第1項關於公法上請求權5年消滅時效規定之適 用，且被告應於臺灣苗栗地方法院檢察署（下稱苗栗地檢署 ）自97年開始偵辦系爭工程所涉及違反政府採購法第87條第 5項規定之案件時起，應可合理期待對原告行使同法第31條 第2項第8款之追繳權，被告卻遲至103年6月底，在逾越5年 消滅時效之後，始向原告追繳750萬元押標金，原告自得拒 絕給付。被告之異議處理結果，雖不爭執其命原告繳還押標 金之處分，性質屬於被告對投標廠商行使公法上請求權，應 有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權5年消滅時效 規定之適用，惟稱該5年消滅時效之起算，應以臺灣苗栗地 方法院（下稱苗栗地院）98年度易字第875號刑事判決作成 日即99年1月13日為起算日，因此其於103年6月底向原告請 求繳還押標金，並未逾消滅時效，因而維持原處分云云。原 告向行政院公共工程委員會（下稱工程會）採購申訴審議委 員會提出申訴，該審議委員會未向苗栗地檢署調閱上開刑事 判決卷宗資料，以釐清被告究竟是否於苗栗地檢署開始偵辦 系爭工程所涉及違反政府採購法第87條第5項規定之案件時 起，即已知悉相關違法情節而可向原告請求繳還押標金，率 以原告主張被告至遲於97年間即可對原告行使追繳權，僅屬 推算，並無任何直接事證可證，反而採信被告係於103年5月 1日收到審計部臺灣省苗栗縣審計室103年5月1日審苗縣三字 第10300011061號函（下稱苗栗縣審計室103年5月1日函）為 合理期待被告行使追繳押標金請求權之起算時點，遽認被告 押標金追繳請求權並未罹於消滅時效，因而駁回原告之申訴 ，自屬速斷。 ㈡經查，案外人徐文光容許案外人邱志偉借用原告名義或證件 參加投標，係發生於00年00月間，系爭工程係於94年11月9 日驗收合格結案，並發還相關保證金。由偵查案號推算，苗 栗地檢署應係於97年間即開始偵辦此借用或容許他人借用本 人名義參加投標之違法案件，而系爭工程所涉及政府採購之 全部文件本應由被告經辦及保管，苗栗地檢署為查明此案， 勢必須向被告調閱相關卷宗資料，或傳訊被告相關承辦人員 說明。因此，在經歷此偵辦過程之同時，被告應早已發現或 知悉徐文光及邱志偉有違反政府採購法第87條第5項規定之 情事，自可合理期待被告在配合苗栗地檢署偵辦此案之時起 ，即可對原告行使同法第31條第2項第8款之追繳權，而非遲 至該案經苗栗地院判決有罪確定或被告知悉法院為有罪判決 之結果時起，方能行使追繳權。因此，被告請求原告繳還押 標金，其請求權消滅時效之起算日，應以被告主動或被動配 合苗栗地檢署偵辦系爭工程所涉及違反同法第87條第5項規 定之案件，可合理期待被告得為追繳時起算，而非自檢察官 起訴或法院為有罪判決才開始起算。為查明事實，請鈞院向 苗栗地檢署調閱苗栗地院98年度易字第875號刑事案全部卷 宗，以釐清事實。若從刑事卷宗，可釐清被告是否主動或被 動配合苗栗地檢署偵辦系爭工程所涉及違反政府採購法第87 條第5項規定之案件，即可確定被告是否在該時點即可對原 告行使押標金之追繳權。該時點算至被告於103年6月底向原 告行使追繳請求權，若已在逾越5年消滅時效之後，原告自 得拒絕給付。則原處分、異議處理結果及審議判斷即均有不 當，應予撤銷等情，並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異 議處理結果及原處分。 四、被告則以： ㈠原告於92年間參與被告所辦理系爭採購案，系爭工程業於94 年11月9日驗收合格結案，被告並發還相關保證金。嗣被告 經苗栗縣審計室103年5月1日函通知，原告於92年間承攬系 爭工程，惟於99年1月13日經苗栗地院以98年度易字第875號 刑事判決書，判決原告違反政府採購法第87條第5項規定， 依同法第31條第2項規定，違規廠商所繳納之押標金不予發 還，已發還者並予追繳，惟查無被告向原告沒入或追繳押標 金紀錄。嗣經被告向臺北市政府查證（103年5月26日府產業 商字第10384271900號函），原告已由原名稱「全進營造有 限公司」變更為「裕泰坤營造股份有限公司」，被告爰以原 處分向原告追繳押標金750萬元。原告於103年7月9日提出異 議，被告於同年7月24日以府工土字第1030155821號函復略 以，被告於103年6月18日以原處分請求繳還押標金，距苗栗 地院判決日99年1月13日，並未逾行政程序法第131條第1項 規定5年請求權時效，而予維持原處分。 ㈡按最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議： 「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規 定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押 標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳 納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正 之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得 於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳 納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關 得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投 標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關 於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31 條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成 要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中 ，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時 效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故 上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消 滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題， 自應個案具體審認。」可知，本件追繳押標金之處分應屬行 政程序法上之公法上請求權，其消滅時效為5年，時效起算 點則自可合理期待招標機關得為追繳時起算消滅時效期間。 ㈢原告主張被告至遲應於97年間即可對其行使政府採購法第31 條第2項第8款之追繳權云云，惟查，依鈞院向苗栗地院函調 之本件系爭工程相關刑事審判卷宗資料（苗栗地院98年度易 字第875號）及苗栗地檢署之全部偵查卷宗資料所示，苗栗 地檢署係於96年1月16日向被告之政風室函調系爭工程之招 標、審標、決標等相關資料，且依其函文說明：「本署因偵 辦95年度他字第824號被告邱志偉詐欺案……」(參照苗栗地 檢署95年度他字第824號卷第11頁)，堪認苗栗地檢署係以偵 辦詐欺案件向被告函調系爭工程資料，而該案件之被告邱志 偉非系爭工程契約之當事人或利害關係人，且綜覽該刑事案 卷全卷資料並未有再向被告函詢相關系爭工程之資料，亦未 傳喚被告機關之承辦人員。復依被告104年3月17日向鈞院陳 報之系爭工程相關卷證資料所示，除94年9月16日苗栗地方 法院民事執行處曾向被告就系爭工程核發扣押之執行命令外 ，苗栗地院或地檢署均未再向被告函調該工程之資料。是被 告對於原告是否因承攬系爭工程而涉有任何刑事不法之行為 均無從知悉，益證原告前開所述應僅係其臆測之詞，並無任 何直接事證得以證明。次查，被告追繳押標金係依據苗栗縣 審計室103年5月1日函及苗栗地院99年1月13日判決筆錄，而 該判決筆錄係被告於收到苗栗縣審計室103年5月1日函後自 行上網下載，據此，本件可合理期待被告行使追繳押標金請 求權之時點，應為被告收到苗栗縣審計室103年5月1日函起 算，該函以電子公文同日送達被告，是原告主張被告至遲應 於97年間即可對原告行使政府採購法第31條第2項第8款之追 繳權，不足採取等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告 之訴。 五、兩造之爭點：被告依政府採購法第32條第2項第8款之規定以 原處分通知原告追繳押標金，是否逾行政程序法第131條第 1項規定之5年消滅時效？其請求權時效應自何時起算？ 六、經查： ㈠按「行政院為統籌公共工程之規劃、審議、協調及督導，設 行政院公共工程委員會。」84年7月10日公布施行之行政院 公共工程委員會組織條例第1條定有明文。又為建立政府採 購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能， 確保採購品質，於87年5月27日經總統公布政府採購法（自 公布1年後施行）。依政府採購法第9條第1項前段規定：「 本法所稱主管機關為行政院採購暨公共工程委員會……」第 30條第1項規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投 標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提 供其他擔保。……」第31條第2項規定：「機關得於招標文 件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不 予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關 認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第87條第5項規 定：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義 或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣1百萬元 以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同 。」準此，工程會乃政府採購法之主管機關，依政府採購法 第31條第2項第8款之授權，自得認定該條項第1款至第7款以 外之「其他影響採購公正之違反法令行為」類型，作為機關 不予發還押標金或就已發還押標金追繳之法令依據。又工程 會基於該款之授權，業於94年3月16日工程企字第094000765 60號函釋略以：「說明：……二、廠商如有容許他人借用本 人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款 規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予 發還，其已發還者，並予追繳。」已通案認定廠商如有容許 他人借用本人名義或證件參加投標者，該廠商即有同法第31 條第2項第8款規定所指之影響採購公正之違反法令行為，經 核符合政府採購法之授權本旨，且無違法律保留及授權明確 性原則，自得為各機關辦理採購案時所適用。而「廠商有下 列情形之一者，其所繳納之押標金及其孳息，不予發還：… …（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行 為者。」且為系爭採購案投標須知第16條第1項第4款第8目 所明定（本院卷第99、100頁）。 ㈡經查，本件原告（更名前為全進營造有限公司）於92年間得 標被告所辦理之系爭採購案，兩造於92年12月18日訂立工程 合約，系爭工程業於94年11月9日驗收合格結案，被告即將 押標金750萬元全數發還，為兩造所不爭執，亦有系爭工程 合約書附卷可稽。嗣原告之實際負責人徐文光（92年間原告 名義負責人為傅啟文）參與系爭採購案，涉有政府採購法第 87條第5項後段「容許他人借用本人名義或證件參加投標」 之情事，經苗栗地檢署檢察官偵查起訴，並經苗栗地院以98 年度易字第875號刑事判決認定，訴外人邱志偉（原名：邱 志超）為基航企業有限公司（下稱基航公司）之實際負責人 ，被告於92年11、12月間辦理系爭工程公開招標作業，於公 開招標公告資料中規定投標廠商基本資格須為「甲級營造廠 商以上」，而邱志偉明知基航公司並未具有甲級營造廠商資 格，故未具備上開採購案之投標資格，仍意圖影響上開採購 案之採購結果，並獲取不當利益，透過羅幸春之引薦，徵得 原告實際負責人徐文光同意，約定由邱志偉以原告公司名義 參與投標、進場施作，並由原告先行墊付款項予下游承包商 ，再由邱志偉與原告結算，並給付總工程款百分之九之佣金 予徐文光，惟邱志偉如可蒐集工程費用發票交付原告扣抵稅 款，徐文光則將退還總工程款百分之五之費用予邱志偉。邱 志偉因而自行準備標單、詳細價目表（標單）、苗栗縣政府 退還押標金申請單、投標廠商聲明書、工程投標廠商印模單 等資料，於92年12月3日在原告公司填寫押標單後，交由徐 文光在上開文件蓋用原告公司及負責人之印鑑、統一發票專 用章，並以原告公司名義出具委託書，表明委託邱志偉前往 參與系爭工程招標作業之意，徐文光復交付原告公司之公司 執照、營利事業登記證、營造業登記證書、臺灣區營造工程 工業同業公會甲等會員證書技師職業執照、結業證書、92年 9-10月營業人銷售額與稅額申報書。同日邱志偉又前往臺灣 銀行頭份分行，購買號碼為FF0000000號、付款人為該銀行 、面額750萬元之支票。旋邱志偉即於92年12月4日持上開文 件、支票前往苗栗縣政府，以原告公司名義參與前述標案之 投標，並以該支票供作押標金後，以1億1千5百萬元價格得 標。上情並經本院調取上開刑事卷核閱無訛，故被告以原告 涉有容許他人借用其名義或證件參加投標情事，而以原處分 通知原告追繳押標金750萬元，於法並無不合。 ㈢原告主張被告應於苗栗地檢署自97年開始偵辦系爭工程所涉 違反政府採購法第87條第5項規定之案件時起，應可被合理 期待對原告行使押標金追繳權，然被告卻遲至103年6月底始 向原告追繳，已逾5年消滅時效等云，惟查： 1.按「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段 規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納 押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商 繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公 正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關 得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所 繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機 關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於 投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項 關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第 31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構 成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護 中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅 時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。 故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其 消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題 ，自應個案具體審認。」最高行政法院102年11月份第1次庭 長法官聯席會議決議參照。是有關行政程序法所未規定之消 滅時效起算點，固得類推適用民法第128條規定，自請求權 可行使時起算；惟何謂「請求權可行使時」？於公法領域乃 應就具體個案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅 時效之起算時點，始符公法上請求權時效制度兼在督促權利 人行使權利之意旨。 2.被告係屬行政機關，依法固有職權調查之權限，但與檢察機 關之司法偵查權相較，其強度及密度均有相當差距，被告僅 得審酌相關招標及決標文件，依其文件形式觀察，無法即時 辨別原告是否容許他人借用其名義參與投標，上述情事仍須 藉由其他參與投標者之供述及相關事證，始得呈現事件全貌 。本件系爭工程於驗收完畢後，被告仍未知悉原告容許他人 借用其名義參與投標，亦不得僅憑招標機關主觀認定廠商可 能「涉嫌」違反政府採購法之事項，即沒收或追繳押標金。 況查本件苗栗地檢署係96年1月16日始向苗栗縣政府政風室 調閱系爭採購卷宗，且其係以同案被告邱志偉涉有詐欺為由 發函調閱，亦難遽認被告當時即已確認原告具有「容許他人 借用本人名義參與投標之情事」。參以被告並非該刑事案件 之當事人，亦非刑事訴訟法第55條第1項、第255條第2項、 第263條、第227條第1項等規定應受送達緩起訴處分書、起 訴書、判決書等相關裁判文書之人，故被告辯稱其於收受苗 栗縣審計室103年5月1日函文後，自行上網下載該刑事判決 ，始得知原告具有上述「容許他人借用本人名義參與投標之 情事」，自屬可信。是本件追繳押標金之請求權起算時點， 應自103年5月1日起算，則被告於103年6月18日以原處分向 原告追繳押標金，並未逾5年消滅時效時間。 ㈣綜上所述，原告主張並非可採。被告認定原告有容許他人借 用本人名義或證件參加投標情事，而以原處分通知原告追繳 押標金750萬元，核無違誤；異議處理結果及申訴審議判斷 遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理 由，應予駁回。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　104　　年　　4　　月　　23　　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法官　林　秋　華 法 官　莊 金 昌 法 官　張 升　星 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　104　　年　　4　　月　　23　　日 　 書記官　林 昱 妏