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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 103年度訴字第65號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 103年7月3日辯論終結 原　　　告　台灣真珠樂器股份有限公司 代　表　人　柳澤雅勝 訴訟代理人　許盟志　律師 複代理人　　韓忞璁　律師 被　　　告　臺中市政府 代　表　人　胡志強 訴訟代理人　張世昌 　　　　　　張訓嘉　律師 　　　　　　張喬婷　律師 上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院 環境保護署中華民國102年12月13日環署訴字第1020079098號訴 願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：緣原告於經濟部臺中加工出口區內臺中市○○區 ○區段○○○○號土地（下稱系爭場址）設廠從事爵士鼓及長 笛等樂器製造業，為系爭場址之土地使用人，前經行政院環 境保護署（下稱環保署）執行「高污染潛勢工業區污染源調 查及管制計畫（第二期）」及被告所屬環境保護局（下稱被 告環保局）執行「臺中市潭子區、北屯區及鄰近地區地下水 含氯有機物調查及查證工作計畫」調查工作，於民國（下同 ）101年9月25日、101年10月19日期間分別派員前往系爭場 址標準監測井（B00153）進行地下水採樣工作，樣品經檢測 結果三氯乙烯最高為0.202毫克/公升、四氯乙烯最高為0.10 2毫克/公升，均超出地下水污染管制標準所定限值（三氯乙 烯0.05毫克/公升、四氯乙烯0.05毫克/公升），案由被告認 定該污染物非自然環境存在，且系爭場址地下水污染來源明 確，而依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第 2項規定，以102年8月2日府授環水字第1020134512號公告（ 下稱原處分）系爭場址為地下水污染控制場址，並經被告環 保局以102年8月6日中市環水字第1020078846號函檢送該公 告影本予原告。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本 件行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠僅於場址之污染來源明確（指該污染之物質係從何而來，已 有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，蓋其污染來源 如不能明確認定，即無法將污染有效控制及整治），且其地 下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，主管機關始得將 該場址公告為地下水污染控制場址：觀諸土污法第2條第17 款、第12條第1項、第2項、第9項、第27條之規定，以及依 最高行政法院101年度判字第548號判決可知，各級主管機關 對於有地下水污染之虞之場址進行查證結果，如場址地下水 污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，依 該法第27條之規定，主管機關應公告劃定地下水受污染使用 限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並 準用第25條規定辦理；如場址地下水污染濃度達地下水污染 管制標準，而污染來源明確者，惟污染物係自然環境存在經 沖刷、流布、沉積、引灌致場址之污染物濃度達第2項規定 情形者，主管機關應將檢測結果通知相關目的事業主管機關 ，並召開協商會議，辦理相關事宜，必要時，並得準用第15 條規定辦理；僅於場址之污染來源明確，且其地下水污染物 濃度達地下水污染管制標準者，主管機關始得將該場址公告 為地下水污染控制場址。而土污法施行細則第8條規定所稱 ：「指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水 污染之物質或位置等資訊。」等語，自非指場址內確有污染 之物質或該污染之物質其位置已屬明確而言，其應係指該污 染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造 成污染之根源，否則土污法第12條第2項僅須規定場址之地 下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，主管機關即得公 告為控制場址，而地下水污染來源明確之規定將成為贅文， 無適用之餘地。且依土污法第2條第1款、第2款、第4款、第 5款之規定，地下水有可能停滯也有可能是流動的狀態，其 污染之來源如不能明確認定，即無法將污染有效的加予控制 及整治，此與土壤之污染源固定不同，故同條第17款之規定 即應認為立法者有意加以區別。 ㈡該污染物質之來源尚不能明確認定，無助於污染來源之整治 ，被告自不得將該場址公告為地下水污染控制場址： ⒈經查，被告於原處分雖謂：「足認已排除臺中加工出口區 以外之污染傳輸至區內情形；並已查明臺中加工出口區數 家業者曾有產生該污染物質之製程或其他來源位○○○區 段○○○○號之採樣地點（標準監測井B00153）則位於一處 污染來源位置（保得士光學股份有限公司之污水處理廠） 之地下水流向下游（南側）位置，且系爭工區段189地號 南側之工區段217地號，業經原處分機關於100年5月10日 以府授環水字第1000067417號公告為地下水污染控制場址 （該公告業經最高行政法院101年度判字第850號判決予以 維持），該工區段217地號場址之污染已確認源自於臺中 加工出口區，則系爭本件工區段189地號之採樣地點既介 於前述污染來源位置與另一處污染場址間，該污染物質之 傳輸途徑尚無違背經驗法則及論理法則，難謂不符合地下 水污染來源明確之要件」云云。 ⒉惟查，臺中加工出口區周圍水流複雜，有牛稠分流以暗溝 方式流經臺中加工出口區東北側周界至東南側周界，及四 張犁支流沿加工出口區北側及西側周界沿線環繞，加工出 口區北側周界之抽水井檢測結果亦曾檢驗出三氯乙烯及二 氯乙烯之污染，上開兩支流恐匯集加工出口區北側外圍工 廠所排放廢水而流經臺中加工出口區部分，已相當程度顯 現臺中加工出口區內北側可能有其他污染來源之事實。再 者，加工出口區北側上游之其他9口監測井，均測得地下 水含三氯乙烯與四氯乙烯濃度超過第二類地下水污染管制 標準，且其濃度均高於原告使用土地之濃度，更益證臺中 加工出口區內北側可能有其他污染來源之事實。另外，因 臺中加工出口區內有過度抽取地下水之情形，亦會導致地 下水水流產生逆流而影響監測結果，惟臺中加工出口區內 南側亦有其他污染來源之事實，從而有相當之可能因抽水 逆流而致檢測出相關污染物。益可證本件污染來源複雜， 無法明確判斷或確認造成污染之根源。有關抽水影響範圍 必須進行嚴謹之地下水水位長期監測或相關試驗，方能評 估出可能之抽水影響範圍，絕非被告可逕自猜測推論解釋 之事。 ⒊又查，從原處分之內容觀之，僅可大致上知悉「臺中加工 出口區曾有數家業者產生該污染物質，以及系爭工區段18 9地號南側之工區段217地號，業經被告公告為地下水污染 控制場址」，如是而已，並未就臺中加工出口區之「污染 來源」有所明確說明，實無從判斷被告對臺中加工出口區 之污染來源是否已調查明確。故原處分之公告並不符合土 污法第2條第17款及第12條第2項所規定之「污染來源明確 」要件，且與行政程序法第9條、第36條之規定相違背。 ⒋末查，所謂證據法則，係指法院調查證據認定事實所應遵 守之法則而言。採為認定事實之證據，必須於應證事實有 相當之證明力者，始足當之。若一種事實得生推定證據之 效力者，必須現行法規有所依據，亦即以現行法規所明認 者為限，不得以單純論理為臆測之根據，而就應證事實為 推定之判斷，本件原告在該土地上之工廠，其生產製程並 未使用含有或可能釋出三氯乙烯或四氯乙烯之化學物品， 亦無積極證據顯示原告有從事三氯乙烯或四氯乙烯之製程 活動，故認原告並非污染行為人，又因臺中加工出口區內 可能有其他污染來源之事實，已如前述。從而被告遽論系 爭本件工區段189地號之採樣地點既介於前述污染來源位 置與另一處污染場址間，該污染物質之來源已明確，而將 該場址公告為地下水污染控制場址云云，顯然無法解免被 告對污染來源必須明確詳盡調查以及說明之義務，不僅有 違證據法則，且有理由矛盾與不備之違失。顯與土污法第 12條、第27條及其施行細則第8條之規範意旨相牴觸，並 強加原告法律上所無之義務，而嚴重影響原告之合法權益 。 ㈢被告（原處分於102年8月2日公告）僅以一年前（即101年9 月25日、101年10月19日）單一監測井（即B00153監測井） 兩次採樣之數據，即遽以模擬推估系爭本件工區段189地號 污染物質之來源已明確云云，有重大明顯之違誤： ⒈依土污法第1條、第2條第17款、第12條第1項、第2項、第 9項、第27條、土污法施行細則第8條、第10條之規定，僅 於系爭場址之污染來源明確（指該污染之物質係從何而來 ，已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，蓋其污 染來源如不能明確認定，即無法將污染有效控制及整治） ，且其地下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，主管 機關始得將該場址公告為地下水污染控制場址。 ⒉經查，臺中加工出口區周圍水流複雜，有牛稠分流以暗溝 方式流經臺中加工出口區東北側周界至東南側周界，及四 張犁支流沿加工出口區北側及西側周界沿線環繞。另外， 因臺中加工出口區內有過度抽取地下水之情形，亦會導致 地下水水流產生逆流而影響監測結果。故為確認造成污染 之根源，將污染有效控制及整治，實應以複數監測井，即 例如至少需五口監測井，分別設置於系爭土地之東北、東 南、西北、西南、正中等五處實施監測；且必須於數個月 內數度定期、定量採樣；並於公告為地下水污染控制場址 之前，仍應再進行最後檢測，以確認系爭污染確實仍存在 於系爭土地，如此所為公告為地下水污染控制場址之處分 ，方屬正確無誤且合法。 ⒊惟查，原處分係於102年8月2日公告系爭場址為地下水污 染控制場址，然而被告竟單純僅以一年前（即101年9月25 日、101年10月19日）單一監測井（即B00153監測井）兩 次採樣之數據，即遽以模擬推估系爭本件工區段189地號 污染物質之來源已明確云云，即有重大明顯之違誤。 ㈣「環境及生態保護」與「人民之財產權、名譽權、人格權等 基本權利」必須兼籌並顧，故課予被告於公告地下水污染控 制場址之處分前，應「以複數監測井、且必須於數個月內數 度定期定量採樣、並於公告為地下水污染控制場址之前，仍 應再進行最後檢測等義務」，尚屬合理並符合比例原則： ⒈污染土地關係人必須依土污法第13條第1項、第2項、第14 條第1項、第2項、第15條第1項、第2項、第22條第1項、 第3項、第25條、第29條、第31條第1項、第44條、第45條 承擔法律責任、義務及風險。 ⒉污染土地關係人之系爭土地，受有使用上限制，具有實質 上之不利益，更迫使原告受有他人責難之龐大壓力。被告 據其認定為公告臺中加工出口區為控制場址之系爭處分， 不僅限制原告從事公告列管之行為；且臺中加工出口區受 公告為控制場址，將導致各方可能將舊社里及鄰近地區之 污染皆歸咎於原告，使原告須面臨龐大之壓力。 ⒊經查，按不論係依土污法第12條公告為控制場址或整治場 址，或依第27條公告使用限制地區及限制事項，主管機關 皆得依據土污法第15條採取應變必要措施以減輕污染危害 或避免污染擴大。但若係公告為控制場址或整治場址，於 污染行為人或潛在污染責任人不明時，污染土地關係人（ 即公告為控制場址或整治場址時，非屬污染行為人之土地 使用人、管理人或所有人）即可能需依土污法第13條或第 14條負有相關之控制或整治責任，縱事後污染土地關係人 並非不得向污染行為人或潛在污染責任人求償，然此時相 關法律責任及義務之風險實已轉嫁由污染土地關係人承擔 ，且此時污染土地關係人必須承擔前揭法律上及實質上之 不利益，因而嚴重影響其權益。是以，主管機關於發現場 址地下水污染物濃度達地下水污染管制標準時，即可依土 污法第15條採取應變必要措施以減輕污染危害或避免污染 擴大，然而一旦公告為控制場址或整治場址時將對於該場 址之土地使用人、管理人或所有人課予相當之法律責任及 義務，並對於人民之財產權、名譽權、人格權等基本權利 產生重大之侵害、限制與影響。 ⒋故於公告為控制場址或整治場址前，主管機關自應善盡調 查及舉證之責任，嚴格審核是否符合該等處分之要件，否 則無異於主管機關推卸責任之便宜行事，強加人民法律上 所無之義務，從而課予被告於公告地下水污染控制場址之 處分前，應「以複數監測井、且必須於數個月內數度定期 定量採樣、並於公告為地下水污染控制場址之前，仍應再 進行最後檢測等義務」，如此方能於「環境及生態保護」 與「人民之財產權、名譽權、人格權等基本權利」之間尋 求一個平衡點，兼籌並顧，並符合比例原則。 ⒌惟查，被告竟單純僅以一年前、單一監測井、兩次採樣之 數據，即遽以模擬推估系爭本件工區段189地號污染物質 之來源已明確云云，即有重大明顯之違誤，顯失公平。 ㈤原處分略謂「系爭本件工區段189地號之採樣地點既介於前 述污染來源位置與另一處污染場址間，該污染物質之來源已 明確」云云，顯然違反經驗法則與論理法則： ⒈原處分雖謂：「工區段189地號之採樣地點（標準監測井 B00153）則位於一處污染來源位置（保得士光學股份有限 公司之污水處理廠）之地下水流向下游（南側）位置，且 系爭工區段189地號南側之工區段217地號，業經原處分機 關於100年5月10日以府授環水字第1000067417號公告為地 下水污染控制場址（該公告業經最高行政法院101年度判 字第850號判決予以維持），該工區段217地號場址之污染 已確認源自於臺中加工出口區，則系爭本件工區段189地 號之採樣地點既介於前述污染來源位置與另一處污染場址 間，該污染物質之傳輸途徑尚無違背經驗法則及論理法則 ，難謂不符合地下水污染來源明確之要件」云云。 ⒉惟經查，原處分此種推論方式，至多僅於「水流單純」之 處可能有其適用，例如該處僅有一條河流時，倘若該河流 上游與下游污染物質均已確認超標，此時介於上游污染來 源位置與下游污染場址間之土地，以污染物質之傳輸途徑 ，即或可推論為其污染物質亦屬超標，且該推論尚無違背 經驗法則及論理法則。 ⒊然而，臺中加工出口區周圍水流複雜，有牛稠分流以暗溝 方式流經臺中加工出口區東北側周界至東南側周界，及四 張犁支流沿加工出口區北側及西側周界沿線環繞。另外， 因臺中加工出口區內有過度抽取地下水之情形，亦會導致 地下水水流產生逆流而影響監測結果，故自無法以被告前 揭方式逕為推論，其理自明。 ⒋再者，對於如三氯乙烯等有毒化學物質之管控，係屬環保 主管機關之職責，任何廠商輸入、使用、貯存以及廢棄此 類有毒化學物質前，皆須先向環保主管機關申請取得許可 、登記或申請取得核可後，始得依相關規定運作之，環保 主管機關則應保存相關之文件或紀錄。故被告若主張保得 士光學股份有限公司之污水處理廠有使用三氯乙烯等氯烯 類物質之情形，自應具體提出相關之文件或紀錄等以實其 說，而非僅係如同被告於原處分般籠統、空泛地謂「保得 士光學股份有限公司之污水處理廠」、「業經最高行政法 院101年度判字第850號判決予以維持」云云，即得解免被 告於原處分上必須詳盡說理之義務。 ㈥本件採樣地點（即標準監測井B00153）位於工區段189地號 與190地號土地之上，惟僅工區段189地號即原告之土地遭公 告為地下水污染控制場址，反觀緊鄰一旁之190地號則無， 從而本件工區段189地號究竟是否污染來源明確，即有疑義 ： ⒈原處分雖謂：「系爭本件工區段189地號之採樣地點既介 於前述污染來源位置與另一處污染場址間，該污染物質之 傳輸途徑尚無違背經驗法則及論理法則，難謂不符合地下 水污染來源明確之要件」云云。 ⒉惟經查，本件採樣地點（即標準監測井B00153）位於○區 段○○○○號與190地號之上，惟僅工區段189地號即原告之 土地遭公告為地下水污染控制場址，反觀緊鄰旁邊之190 地號則無。倘若被告前揭論述可採（原告否認之），依常 理推斷，工區段190地號因為與189地號相同，均係介於兩 污染來源位置中間，故工區段190地號之地下水污染來源 理當亦屬明確，惟為何僅有工區段189地號地下水污染來 源明確而遭公告為地下水污染控制場址，但一旁工區段19 0地號地下水污染來源卻「未達明確程度」而「未公告」 為地下水污染控制場址，故本件工區段189地號即原告之 土地究竟是否污染來源明確，誠有疑問。 ㈦依環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫」成果 報告顯示，「建議後續再針對菱生二廠用地及其更上游處進 行查證，以確認污染來源」，目前尚無法探求出原告所在之 工區段189地號地下水污染含氯有機溶劑之傳輸途徑，是原 處分即應予撤銷： ⒈經查，依環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計 畫（第二期）」成果報告略以「六、調查結果總結：6.真 珠樂器（按即原告）用地之地下水有三氯乙烯及四氯乙烯 超過地下水污染管制標準之情形，但淺層及深層土壤無檢 出相關污染物；依工廠現勘結果，真珠樂器無使用三氯乙 烯或四氯乙烯之事證，應非地下水中三氯乙烯及四氯乙烯 污染行為人。七、後續建議：根據本計畫繪製之加工區內 地下水流向，菱生二廠位於真珠之地下水上游，建議後續 可再針對菱生二廠用地及其更上游處進行查證，以確認污 染來源」（見被證9第10頁至第11頁）。 ⒉準此，足見依流向推測，尚無法確認原告所在之工區段 189地號地下水污染含氯有機溶劑之污染來源，後續尚須 針對菱生二廠用地及其更上游處進行查證，以確認污染來 源，換言之，目前調查結果顯示，尚無法探求出原告所在 之工區段189地號地下水污染含氯有機溶劑之傳輸途徑。 爰此，自難謂業已符合地下水污染來源明確之要件，被告 未進一步查證是否合致土污法第12條第2項之要件，即逕 行公告，自屬違法。是原處分既有上述之違法與瑕疵，即 應予撤銷。被告一方面援用被證9之地下水採樣數據以指 摘原告系爭土地污染來源已明確，另一方面被告卻又辯稱 被證9報告之結論係因為環工人員未諳法令之混用云云， 被告主張已相矛盾。 ⒊另請鈞院可參照訴外人台灣佳能股份有限公司同樣遭被告 公告為地下水污染控制場址後，環保署所為之訴願決定書 及其理由：⑴訴願決定主文：原處分撤銷。⑵訴願決定理 由：依環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫 （第二期）」成果報告略以「六、調查結果總結：4.根據 本計畫調查結果，佳能北環新廠地下水有三氯乙烯及四氯 乙烯超過地下水污染管制標準之情形，但淺層及深層土壤 無檢出相關污染物；依工廠現勘結果，佳能北環新廠無使 用三氯乙烯或四氯乙烯之事證。七、後續建議：……依流 向推測，佳能北環新廠之地下水污染可能來自於早年廢溶 劑暫存區，建議後續可針對北環停車場用地進行地下水調 查，確認此處地下水中含氯有機溶劑污染來源」。 ㈧依原告委託專業機構之最新檢測報告顯示，原告所○○○區 段○○○○號，三氯乙烯及四氯乙烯「均未超過」地下水污染 管制標準，可見本件除污染來源並不明確外，亦尚未達到污 染管制標準，是原處分即應予撤銷： ⒈第二類地下水管制標準上限為0.05毫克/公升。惟經查， 原告於提起本件訴訟後，委託專業機構即台旭環境科技中 心股份有限公司於103年3月31日進行地下水之採樣，依該 最新之檢測報告顯示，原告所在之工區段189地號，三氯 乙烯檢測值僅為「0.0374毫克/公升」、四氯乙烯檢測值 僅為「0.0253毫克/公升」，顯見原告所在之工區段189地 號尚未達到第二類地下水污染管制標準，是原處分即應予 撤銷。 ⒉再查，原處分雖謂：「工區段189地號之採樣地點（標準 監測井B00153）則位於一處污染來源位置（保得士光學股 份有限公司之污水處理廠）之地下水流向下游（南側）位 置……，難謂不符合地下水污染來源明確之要件」云云， 顯見原處分係以保得士光學股份有限公司之廠址已超過第 二類地下水管制標準上限即0.05毫克/公升為推論基礎。 惟經查，保得士光學股份有限公司亦委託專業機構即台旭 環境科技中心股份有限公司於103年3月31日進行地下水之 採樣，依該最新之檢測報告顯示，保得士光學股份有限公 司所在之廠址，三氯乙烯檢測值僅為「0.0318毫克/公升 」、四氯乙烯檢測值僅為「0.0224毫克/公升」，顯見原 處分據以依憑之推論基礎即有重大違誤與瑕疵，昭彰明甚 ，應予撤銷。 ㈨被告有義務於公告控制場址前，即窮盡一切調查之能事詳加 調查，反覆確認： ⒈按地下水污染事件，因事件之典型性、數據之浮動性、污 染之不明確性、整治之有效性、基本權嚴重侵害之特殊性 ，課予行政機關於公告控制場址前必須窮盡一切調查之能 事詳加調查，反覆確認，亦屬合理。以避免一旦受公告為 污染控制場址，污染土地關係人依土污法即必須承擔諸多 之法律義務及系爭土地使用上限制之實質不利益，更迫使 原告受有他人責難之龐大壓力等嚴重侵害人民基本權利之 情形發生。 ⒉再按，行政程序法第9條「行政機關就該管行政程序，應 於當事人有利及不利之情形，一律注意。」法有明文。經 查，原處分未竭盡所能、窮盡一切調查之能事，更忽略一 切對原告有利之事證，即率爾逕行公告系爭工區段189地 號土地為污染控制場址，即與法有違，是原處分即應予撤 銷。 ㈩系爭場址之檢測值，既會因枯水期或豐水期而有未超標或超 標之顯著差異，吏益證其地下水污染並非確實產生，且亦非 持續存在於系爭場址中：被告雖援引最高行政法院101年度 判字第850號判決作為本件污染來源明確之基礎云云。惟經 查，細繹前揭最高行政法院判決之意旨，可知最高行政法院 亦肯認「地下水污染原因物質必須係持續存在於系爭地號之 地下水中，亦即其地下水污染確實產生且持續存在於系爭場 址，始得將該地號公告為控制場址」，此觀該判決理由：「 地下水污染原因物質係持續存在於臺中加○○○區○區段00 000000、00000000地號之地下水中，亦即其地下水污染確實 產生且持續存在於系爭場址之事實，則原處分依土污法第12 條第2項公告為控制場址，於法並無不合」即明。本件被告 既不否認系爭場址之氯烯類檢測值，會因枯水期或豐水期而 有「未超標」或「超標」之顯著差異，更益證其地下水污染 「並非」確實產生，且地下水污染原因物質「亦非」持續存 在於系爭場址之地下水中，則依前揭最高行政法院判決之意 旨，即不得將系爭場址公告為控制場址，是原處分即應予撤 銷。況且，同樣於豐水期之9月份，B00153監測井與B00152 監測井，關於四氯乙烯之被動式採樣檢測數據，亦呈現出極 大之落差（見被證9第6、23頁），前者為0.102mg/L，後者 則僅0.0379mg/L（未超標）。準此，更可證明系爭場址地下 水污染「並非」確實產生，且地下水污染原因物質「亦非」 持續存在於系爭場址之地下水中，是原處分即應予撤銷。 原告再次委託專業機構於「豐水期」進行檢測，結果仍係顯 示：原告所在之系爭場址，三氯乙烯及四氯乙烯「均未超過 」地下水污染管制標準，顯見本件除污染來源「並不明確」 外，亦「尚未超過」污染管制標準，且地下水污染原因物質 「並非持續超標存在」於系爭地號之地下水中，是原處分即 應予撤銷： ⒈被告雖辯稱根據過去地下水位資料，枯水期（11-4月）之 測值會較豐水期（5-10月）低之情況，原告所提出之「枯 水期（4月份）」檢驗報告不具代表性，且撤銷訴訟係以 原處分作成時為判斷基準云云。 ⒉惟經查，原告依照被告之主張再次委託專業機構於103年6 月20日進行地下水之採樣，依該最新之檢測報告顯示，原 告所在之系爭場址，三氯乙烯檢測值為「0.0315毫克/公 升」、四氯乙烯檢測值僅為「0.0182毫克/公升」，顯見 原告所在之系爭場址均未超過第二類地下水污染管制標準 （按第二類地下水污染管制標準上限為0.05毫克/公升） ，且豐水期之檢測數值「亦未」高於枯水期之檢測數值， 是本件「尚未超過」污染管制標準，且地下水污染原因物 質「並非持續超標存在」於系爭地號之地下水中，故原處 分應予撤銷。 ⒊復按，德國學界通說認為，撤銷訴訟之違法判斷基準時點 ，必須先將作為爭執對象之行政處分，區分為「一時性」 行政處分（僅有一次性規制效力之行政處分，例如租稅核 課處分）、有「持續效力」之行政處分（例如營業許可、 對於違禁品之沒收保管措施）兩種類型。對於「一時性」 行政處分，原則上乃以行政機關最後作成決定時之時點， 作為違法判斷基準時點。但若係屬於「持續效力」之行政 處分者，原則上該行政處分建立起一個持續存在的法律關 係，在此一法律關係存在與延續之時期中，該處分所必須 具備之要件必須自始至終都具備，因此，其合法性必須自 每一個時點都重新加以判斷，事後之事實或法律狀態是否 變更，故「應以最後言詞辯論終結之時點，作為其違法判 斷基準時點」。經查，本件系爭行政處分建立起一個原告 系爭土地地下水污染超標、原告依土污法必須承擔許多之 法律整治責任、義務及風險等持續存在的法律關係，因此 ，其「應以最後言詞辯論終結之時點，作為其違法判斷基 準時點」，故原告提出之原證2、原證3自得採為裁判之基 礎。 聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告則以： ㈠系爭場址經查地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準且 來源明確，被告依法公告系爭場址為控制場址，於法無違： ⒈「按，土污法施行細則第8條之規定，土污法第12條第2項 所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料， 可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。該細 則係依土污法第56條規定，就『地下水污染來源明確』定 義為細節性或技術性規定，並無不符立法意旨或逾越母法 規定，法院自得予以適用。又上述規定所稱之地下水污染 來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管 機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已 足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結 果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠 之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關 聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件。原 審已說明本件地下水污染確係來自臺中加工出口區內；地 下水污染原因物質係持續存在於臺中加○○○區○區段00 0000000、000000000地號之地下水中，亦即其地下水污染 確實產生且持續存在於系爭場址之事實……，則原處分依 土污法第12條第2項公告為控制場址，於法並無不合」， 此有最高行政法院101年度判字第850號判決可資參照。 ⒉為掌握國內高污染潛勢工業區之土壤及地下水品質狀況， 環保署委辦「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（ 第二期）」。依據全國工業區土壤及地下水品質管理燈號 分級狀況，選擇高雄楠梓加工出口區及臺中潭子加工出口 區等2處屬紅燈之工業區，作為調查對象。屬紅燈之工業 區表示現況存在污染且污染已擴散至區外者。 ⒊環保署上開計畫，依據現場勘查結果並綜合考量地理位置 、稽查紀錄、歷年地下水監測調查資料等因子，挑選出共 計5家事業進行工廠調查作業，名單包括：保得士光學股 份有限公司、亞洲光學股份有限公司、台灣佳能股份有限 公司、台灣菱真電子材料股份有限公司及台灣真珠樂器股 份有限公司（即原告）。 ⒋調查結果顯示5處工廠之地下水均檢出污染物濃度超過地 下水污染管制標準，其中亞洲光學股份有限公司、保得士 光學股份有限公司、台灣佳能股份有限公司北環新廠、原 告（一、二廠）、台灣菱真電子材料股份有限公司5廠之 地下水四氯乙烯及三氯乙烯均超過第二類地下水污染管制 標準。 ⒌其中，原告所在地號○○○區○區段○○○○號，其污染調 查結果顯示系爭場址持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染 ，其污染來源明確且逾管制標準： ⑴監測井B00153（設於原告廢水廠旁）：於101年9月查證 確認其地下水三氯乙烯濃度為0.202mg/L、四氯乙烯濃 度為0.102mg/L（地下水污染管制標準均為0.05mg/L） 。於101年10月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.104 mg/L，四氯乙烯濃度為0.058mg/L。 ⑵監測井B00152（設於原告一、二廠下游處）：於101年9 月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為2.74mg/L、四氯乙 烯濃度為0.226mg/L（地下水污染管制標準均為0.05mg/ L），其中三氯乙烯濃度高達管制標準之54倍。於101年 10月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為1.03mg/L，四氯 乙烯濃度為0.141mg/L，其中三氯乙烯濃度高達管制標 準之20倍。 ⑶由被證8第4-26頁可知，彙整環保署查證、被告環保局 計畫及加工出口區管理處計畫調查結果，臺中加工出口 區附近地下水主要污染物為三氯乙烯和四氯乙烯，依被 告環保局99年計畫結果指出，污染可能來自於臺中加工 出口區，其污染來源可能係位於臺中加工出口區監測井 MW-1至MW-3所構成之三角區域內。 ⑷由被證8第4-37至4-41頁可知，臺中加工出口區地下水 流向大致為西北向東南流，為確認污染物是否有由區外 北側流入區內之可能，環保署於臺中加工出口區之東北 側設置監測井L00154、北側設置監測井L00152、西北側 設置L00155。調查結果顯示，除東北側之監測井L00154 檢測出0.00175mg/L之微量三氯乙烯外（地下水污染管 制標準：0.05mg/L），監測井L00152及L00155均未測出 含氯有機污染物濃度。是以環保署該調查成果報告書認 定「臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳 輸至區內」。 ⑸另由被證8摘要第XII頁記載「五、……臺中潭子加工區 10年後污染大致往西南方向移動150-200公尺」、第XIV 頁記載「臺中潭子加工區評估結果顯示調查範圍內受體 可能具有致癌及非致癌風險」等語可知，臺中加工出口 區內之污染已導致無法接受之致癌及非致癌風險，且該 等風險因污染物10年僅移動150至200公尺，故在10年內 污染物均將持續存在區內，導致該等對於人體之風險亦 將持續存在，而有盡快公告整治之必要。是以，該份報 告建議第一點即建議：「針對本計畫調查結果超過地下 水或土壤污染管制標準之工廠，建議可依土壤及地下水 污染整治法相關規定進行公告」。 ⑹另毗鄰系爭場址南邊之217地號土地（即被證9第18頁臺 中加工出口區尺度調查結果圖黃色劃記之監測井MW-3處 ），前經被告以100年5月10日府授環水字第1000067417 號公告為地下水污染控制場址，其污染土地關係人臺中 加工出口區管理處臺中分處雖主張該場址污染來源不明 確云云，案經鈞院100年度訴字第406號判決駁回其訴， 認定該場址之污染來源可資確認係來自臺中加工出口區 內，其污染來源明確。臺中加工出口區管理處臺中分處 提起上訴後，經最高行政法院101年度判字第850號判決 駁回上訴，維持鈞院100年度訴字第406號判決之認定。 217地號土地場址之污染既已確認來自臺中加工出口區 ，系爭場址位於前述污染來源及217地號土地間，且具 有上下游流向之關係（參被證8第4-40頁），是系爭場 址之污染物係來自於臺中加工出口區內，可資明確。 ⑺由上可證，可資確認系爭場址具有污染超標之事實，且 其並非屬一時性之污染，而係確實持續遭受三氯乙烯及 四氯乙烯之污染，且系爭場址之污染來源經環保署查證 確認，已排除由區外傳輸至區內之可能性，而可確定污 染來源係來自於臺中潭子加工出口區。依最高行政法院 101年度判字第850號判決意旨，其污染來源明確且逾管 制標準，就造成地下水污染之物質或位置等資訊已足以 判斷及確認，符合地下水污染來源明確之定義。 ㈡系爭場址之地下水污染業經被告事前詳予調查，其污染來源 確屬明確。原告空言指謫被告未窮盡一切調查之能事，無所 憑據，自不足採： ⒈原告主張臺中加工出口區周圍水流複雜，有牛稠分流以暗 溝方式流經臺中加工出口區東北側周界至東南側，並已相 當程度顯示臺中加工出口區內北側可能有其他污染來源云 云。惟有關原告此主張，乃為臺中加工出口區管理處臺中 分處於鈞院100年度訴字第406號行政訴訟所持主張；就此 部分，鈞院上開判決已明確駁斥此主張，敬請卓參。 ⒉原告主張系爭場址上游其他9口監測井污染物濃度均高於 系爭場址，故地下水污染來源不明確云云。惟由原告所列 監測井B00069、B00070、B00153、B00154、B00072等監測 井，均設於毗鄰系爭場址北側土地，研判為系爭場址地下 水污染來源，其污染物濃度高於位於下游之系爭場址，自 與經驗法則及論理法則無違，益證系爭場址污染來源係來 自於該處，污染來源明確。 ⒊原告主張臺中加工出口區南側有其他污染來源云云，為空 言主張，無所憑據。另由被證8第4-40頁可知，系爭場址 所在地之地下水流向為由北向南，並無原告所稱逆流現象 。 ⒋原告主張其無使用三氯乙烯或四氯乙烯云云。惟原告是否 有因使用三氯乙烯或四氯乙烯導致系爭場址地下水污染， 乃為原告是否為污染行為人之認定，惟原處分並未認定原 告為污染行為人，且污染行為人之認定亦非場址公告要件 。故原告之主張，實與原處分之合法性無涉。 ⒌原告以訴願決定撤○○○區○區段25-1、25-6地號之場址 公告為由，主張系爭場址污染來源不明確云云。惟查，由 被證9第14頁可知，北環停車場位於臺中加工出口區最西 北角，距離位於臺中加工出口區最南側之系爭場址距離甚 遠，兩者顯無關連；再者，依前揭環保署查證計畫之結論 ，本件污染團塊係來自於臺中加工出口區監測井MW1-MW3 所構成之三角區域內（參被證8第4-16頁、第4-26頁）， 與北環停車場用地之污染來源無關。另由環保署撤銷北環 停車場場址公告之同時，維持系爭場址之公告乙節可知， 依環保署專業認定，系爭場址之污染來源與北環停車場並 無相關，故北環停車場場址公告之撤銷，並不影響系爭場 址應予維持之認定。原告之臆測既無所據，亦有違環保署 之專業認定，自無足取。 ⒍原告以查證報告建議針對菱生二廠再為查證主張系爭場址 污染來源不明確云云。惟被證9第11頁所載乃係針對菱生 二廠場址之建議，與本場址公告之合法要件並無關連。再 者，系爭場址之污染來源業經確認係位於臺中加工出口區 內，甚至已得具體係位於系爭場址上游之三角區域內，已 如上述。被證9第11頁因於菱生二廠土壤查出超過管制標 準之三氯乙烯濃度，建議就菱生二廠查證，乃屬對於污染 行為人之查證；該報告係環保署委託之環工公司提供予環 保署之內部會議資料，環工人員或因未諳土污法明確區分 污染來源與污染行為人之不同而予以混用，惟此並不影響 系爭場址之污染來源已確認位於臺中加工出口區內之認定 （污染行為人為誰並不影響場址公告之合法性）。 ⒎原告復謂被告應以複數監測井採樣方可公告場址云云，惟 此係原告片面之語，於法無據。再者，系爭場址之公告係 業經環保署於系爭場址上設置監測井B00153及B00152，並 分別經前後二次於3不同深度處查證確認其地下水污染物 濃度均超過管制標準，可資確認其地下水持續受有污染， 且污染來源明確，如前所述。就此，被告依環保署所規定 之「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」第三 點規定：「各類型污染場址之公告列管範圍評估作業流程 ：㈠地下水污染場址：當場址內設置之地下水標準監測井 採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如 評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠（場）區所 有地號為場址。惟個案仍得視現場實際情況，以公告廠（ 場）區部分地號方式管制（如圖二）」，以及圖二規定： 「工廠類：廢棄工廠/運作中工廠：原則公告達管制標準 採樣點所在地號；如個案場址單筆面積甚大，仍得視採樣 點分布及現場實際情況，以公告廠（場）區部分地號方式 管制」，公告系爭場址為地下水污染場址，自屬合法有據 之處分。 ㈢原告所提出之枯水期檢驗報告不具代表性，且撤銷訴訟有關 事實及法律判斷，係以原處分作成時為判斷基準時；原告以 事後之檢驗報告結果主張原處分違法云云，其立論基礎顯屬 違誤，難謂可取： ⒈原告主張其今年（103年）3月監測井檢驗水質未超過管制 標準云云。惟查，地下水污染物濃度本會因豐枯水期等因 素而有變化；依向來檢測資料所示，系爭場址之地下水， 於枯水季時（11至4月）污染物測值較豐水季時為低（參 被證8第4-26頁倒數第3行）。相較於原告於枯水季之單次 檢測之數值，環保署於豐水季（101年9月及10月各乙次， 參被證9第6頁）多次檢測之結果，自較能正確反應系爭場 址地下水污染之情況。 ⒉次查，撤銷訴訟有關事實及法律判斷，係以原處分作成時 ，為判斷基準時，此有102年度高等行政法院法律座談會 提案三決議、最高行政法院92年度判字第1005號、96年度 判字第2098號等判決要旨可稽。是以，原告於系爭場址公 告後所作成之檢測數據，本與系爭場址公告時合法性之判 斷無涉。 ⒊原告復謂系爭場址之污染物質檢測值既會受枯豐水期之影 響而導致差異，表示系爭場址之污染物並非持續存在，與 最高行政法院101年度判字第850號判決意旨有違云云。惟 查，由最高行政法院101年度判字第850號判決意旨可知， 該判決認定所涉場址經環保署於豐水期2次查證，均確認 有污染物濃度超過管制標準情事，足資認定該場址之地下 水污染持續存在。再者，本件之污染物三氯乙烯、四氯乙 烯均非土壤中之自然成分，其結構穩定，屬難以自然消失 之污染物質；而依被證8第4-26頁記載：「根據過去地下 水水位資料，豐水期（5-10月）地下水水深約55-60公尺 ，枯水期（11-4月）水位下降5-10公尺；可能為地下水枯 水期時水位為含括土壤中殘留相區域」等語可知，系爭場 址之污染物並未消失，係長期持續存在於系爭場址中，僅 因枯水期水位下降等不可抗力之因素導致檢測數值降低（ 並非完全沒有測到，僅測得濃度未達管制標準），此觀諸 臺中加工出口區其他監測井歷年來之檢驗數值（參被證8 第4-17至第4-1 9頁），均維持此趨勢之發展（即豐水期 之檢測數值高於枯水期之檢測數值），即可明證。 ⒋原告主張監測井B00152之四氯乙烯於豐水期9月份之檢測 值未超過污染管制標準云云。惟查，由被證9第6頁即可明 證，於101年9月時B00152監測井所驗得之四氯乙烯檢測值 介於0.0379mg/L至0.226mg/L間，並非原告所稱僅有0.037 9mg/L。縱取其污染物最高值與最低值之平均，亦為0.131 95mg/L，超出四氯乙烯地下水污染管制標準（0.05mg/L） ；原告刻意曲解被證9之檢驗資料，並據此主張系爭場址 地下水污染未持續存有污染云云，自屬無稽。 ⒌綜上，原告於枯水期所驗得之一次檢驗報告，其數據實不 具代表性，難以與環保署所製作之長期查證報告相提並論 ；再者，原告以此檢驗報告之結果遽謂原處分有重大瑕疵 ，欲以事後所得之數據逆推處分作成時之事實，不僅立論 顯有違誤，亦違反前揭最高行政法院所揭櫫之撤銷訴訟判 斷基準時原則。此外，原告刻意曲解查證報告之記載，試 圖誤導鈞院，其心可議，自無足取。 ㈣綜上，系爭場址業經詳予查證，確認持續存有地下水污染物 濃度超過管制標準，且其污染來源可據以確認係來自於臺中 加工出口區內，污染來源明確，被告爰依土污法第12條及公 告作業原則公告該地號土地為地下水污染控制場址，於法無 違等語，資為抗辯。 ㈤聲明：求為判決駁回原告之訴。 四、兩造之爭點：本件系爭場址是否已屬地下水污染來源明確？ 被告依土污法第12條第2項規定公告系爭場址為地下水污染 控制場址，是否適法？經查： ㈠按「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生 活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。二、地下水：指流動或 停滯於地面以下之水。三、底泥：指因重力而沉積於地面水 體底層之物質。四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量 之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及 生活環境之虞。五、地下水污染：指地下水因物質、生物或 能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健 康及生活環境之虞。六、底泥污染：指底泥因物質、生物或 能量之介入，致影響地面水體生態環境與水生食物的正常用 途或危害國民健康及生活環境之虞。七、污染物：指任何能 導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。八、土壤 污染監測標準：指基於土壤污染預防目的，所訂定須進行土 壤污染監測之污染物濃度。九、地下水污染監測標準：指基 於地下水污染預防目的，所訂定須進行地下水污染監測之污 染物濃度。十、土壤污染管制標準：指為防止土壤污染惡化 ，所訂定之土壤污染管制限度。十一、地下水污染管制標準 ：指為防止地下水污染惡化，所訂定之地下水污染管制限度 。十二、底泥品質指標：指基於管理底泥品質之目的，考量 污染傳輸移動特性及生物有效累積性等，所訂定分類管理或 用途限制之限度。十三、土壤污染整治目標：指基於土壤污 染整治目的，所訂定之污染物限度。十四、地下水污染整治 目標：指基於地下水污染整治目的，所訂定之污染物限度。 十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下 水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染 物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣ 未依法令規定清理污染物。十六、潛在污染責任人：指因下 列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下 水污染之人：㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或同意於 灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。十七、污染控制場 址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非 自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土 壤或地下水污染管制標準者。十八、污染整治場址：指污染 控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞 ，而經中央主管機關審核公告者。十九、污染土地關係人： 指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污 染行為人之土地使用人、管理人或所有人。二十、污染管制 區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染 範圍或情況所劃定之區域。」、「各級主管機關對於有土壤 或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保 護法規管制污染及調查污染環境情形。前項場址之土壤污染 或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤 或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公 告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」 、「各級主管機關依第12條第1項規定進行場址查證時，如 場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不 明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污 染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措 施，並準用第25條規定辦理。」、「本法第12條第2項所稱 地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷 或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」、「各級主 管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治 場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二 、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址 現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。前 項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前 或無污染行為人時，得不予記載。第1項第2款之場址名稱， 得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。 第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍； 於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」為土污 法第2條、第12條第1項、第2項、第27條第1項及同法施行細 則第8條、第10條所規定。 ㈡原告於經濟部臺中加工出口區內臺中市○○區○區段○○○○ 號土地（即系爭場址）設廠從事爵士鼓及長笛等樂器製造業 ，為系爭場址之土地使用人，前經環保署執行「高污染潛勢 工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」及被告環保局執 行「臺中市潭子區、北屯區及鄰近地區地下水含氯有機物調 查及查證工作計畫」調查工作，於101年9月25日、101年10 月19日期間分別派員前往系爭場址標準監測井（B00153）進 行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯最高為0.202 毫克/公升、四氯乙烯最高為0.102毫克/公升，均超出地下 水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯 乙烯0.05毫克/公升），被告認定該污染物非自然環境存在 ，且系爭場址地下水污染來源明確，而依土污法第12條第2 項規定，以102年8月2日府授環水字第1020134512號公告（ 即原處分）系爭場址為地下水污染控制場址，並經被告環保 局以102年8月6日中市環水字第1020078846號函檢送該公告 影本予原告。原告不服，提起訴願遭決定駁回等情，為兩造 所不爭執，並有被告環保局「臺中市潭子區、北屯區及鄰近 地區地下水含氯有機物調查及查證工作計畫-期末報告」、 環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期 ）-臺中加工出口區」、環保署「高污染潛勢工業區污染源 調查及管制計畫（第二期）-期末報告」、環保署102年2月2 2日「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期） 」調查成果研商會議紀錄、環保署102年5月24日「高污染潛 勢工業區地下水品質調查成果行政管制會議」會議紀錄、被 告102年4月16日府授環水字第1020064003號函、原告102年4 月29日台真樂總字第1176號陳述意見函、被告102年8月2日 府授環水字第1020134512號公告、被告環保局102年8月6日 中市環水字第1020078846號函、原告訴願書、環保署102年1 2月13日環署訴字第1020079098號訴決定書等件資料附訴願 卷及本院卷可稽（見訴願卷第26頁至第33頁、第57頁至第10 1頁、第159頁至第173頁、本院卷第45頁至第64頁、第102頁 至第166頁），可信為真實，揆諸前揭規定，原處分並無違 誤。 ㈢原告雖起訴為上開主張，然查： ⒈按污染場址之公告事涉國民健康之維護，以及避免或減輕 污染之持續或擴大之目的，是倘主管機關於查證時確認場 址地下水污染來源明確、污染濃度超過管制標準者，即應 依法將污染場址公告為污染控制場址，並依土污法進行後 續相關之行政管制及作為，至於污染行為人之搜尋與認定 ，主要是立基於土污法中「污染者付費」之原則，於認定 實際造成污染之主體後，主管機關可依法命其就所造成之 污染負控制及整治責任，是「污染行為人之認定」與「污 染控制場址之公告」乃係基於不同之考量，此所以土污法 第12條第2項亦未將「污染行為人之認定」列為污染控制 場址公告之要件。而土污法施行細則第8條之規定，土污 法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調 查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位 置等資訊。該細則係依土污法第56條規定，就「地下水污 染來源明確」定義為細節性或技術性規定，並無不符立法 意旨或逾越母法規定，法院自得予以適用。又上述規定所 稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置 等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或 確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否已查 明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因 ，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源 是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治 場址之要件（最高行政法院101年度判字第850號判決意旨 參照）。 ⒉依前揭土污法第12條規定，各級主管機關對於有土壤或地 下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護 法規管制污染源及調查環境污染情形。又該場址之土壤污 染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達 土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機 關應公告為土壤、地下水污染控制場址。因而，主管機關 對於地下水污染來源明確且經檢測地下水品質狀況，其污 染物濃度超過污染管制標準者，自得依首揭規定公告該污 染區為地下水污染控制場址。至於所稱「地下水污染來源 明確」，乃係指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認 造成地下水污染之物質或位置等資訊，亦經土污法施行細 則第8條規定甚明。而環保署為掌握國內高污染潛勢工業 區之土壤及地下水品質狀況，委託辦理「高污染潛勢工業 區污染源調查及管制計畫（第二期）」，並作成調查成果 報告書在卷可稽（參見本院卷第102至166頁）。該調查報 告係按全國工業區土壤及地下水品質管理燈號分級狀況， 選擇高雄楠梓加工出口區及臺中潭子加工出口區等2處屬 紅燈之工業區作為調查對象（見本院卷第103頁），而所 稱紅燈之工業區，乃表示現況存在污染且污染已擴散至區 外者（見本院卷第151頁背面）。又環保署上開計畫，依 據現場勘查結果並綜合考量地理位置、稽查紀錄、歷年地 下水監測調查資料等因子，在臺中潭子加工出口區部分挑 選出共計5家事業進行工廠調查作業，名單包括保得士光 學股份有限公司、亞洲光學股份有限公司、台灣佳能股份 有限公司、台灣菱真電子材料股份有限公司及原告。經調 查結果顯示5處工廠之地下水均檢出污染物濃度超過地下 水污染管制標準，其中亞洲光學股份有限公司、保得士光 學股份有限公司、台灣佳能股份有限公司北環新廠、原告 （一、二廠）、台灣菱真電子材料股份有限公司5廠之地 下水四氯乙烯及三氯乙烯均超過第二類地下水污染管制標 準（見本院卷第107頁背面）。本件原告所在地號○○○ 區○區段○○○○號（即系爭場址），係從事生產爵士鼓（ 一、二廠）及長笛（三廠），主要產生廢水製程位於一廠 ，將電鍍後之長笛零件送至三廠組裝，二廠塗裝製程中有 使用水幕收集逸散之塗料，為循環使用，塗裝所使用塗料 平時儲存於南環路上之加工區公用危險倉庫，依每日用量 取用暫存於廠內，本廠2011年4月22日被告環保局稽查曾 發現污水廠有未處理污水溢流至廠外排水溝，且電鍍區鋪 面有破裂情形，可能具有污染土壤或地下水之潛勢（見本 院卷第143頁反面，表4-3-3工廠現場勘查摘要表），而經 下列污染調查結果顯示系爭場址持續遭受三氯乙烯及四氯 乙烯之污染，被告認其污染來源明確且逾管制標準，因監 測井B00153（設於原告廢水廠旁）：於101年9月10日至9 月25日查證結果確認其地下水三氯乙烯濃度為0.202mg/L 、四氯乙烯濃度為0.102mg/L（地下水污染管制標準均為0 .05mg/L），污染物最高檢測值出現於深度63公尺處。於1 01年10月16日至10月20日查證確認其地下水三氯乙烯濃度 為0.104mg/L，四氯乙烯濃度為0.058mg/L（見本院卷第15 5頁及背面之臺中加工出口區調查成果報告書）。而監測 井B00152（設於原告一、二廠下游處）：於101年9月10日 至9月25日查證結果亦確認其地下水三氯乙烯濃度為2.74m g/L、四氯乙烯濃度為0.226mg/L（地下水污染管制標準均 為0.05mg/L），污染物最高檢測值出現於59公尺處，其中 三氯乙烯濃度高達管制標準之54倍。於101年10月16日至1 0月20日查證確認其地下水三氯乙烯濃度為1.03mg/L，四 氯乙烯濃度為0.141mg/L，其中三氯乙烯濃度高達管制標 準之20倍。（見本院卷第155頁及背面之臺中加工出口區 調查成果報告書）。而由「高污染潛勢工業區污染源調查 及管制計畫（第二期）」期末報告內：4.1.4綜整分析： 二、地下水污染情形可知，係彙整環保署查證、被告環保 局計畫及加工出口區管理處計畫調查結果，臺中加工出口 區附近地下水主要污染物為三氯乙烯和四氯乙烯，依被告 環保局99年計畫結果指出，污染可能來自於臺中加工出口 區，其污染來源可能係位於臺中加工出口區監測井MW-1至 MW-3所構成之三角區域內（見本院卷第124頁反面）。又 由「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期） 」期末報告內：4.2.2地下水污染調查作業：三、地下水 調查成果可知，臺中加工出口區地下水流向大致為西北向 東南流，為確認污染物是否有由區外北側流入區內之可能 ，環保署於臺中加工出口區之東北側設置監測井L00154、 北側設置監測井L00152、西北側設置監測井L00155。調查 結果顯示，除東北側之監測井L00154檢測出0.00175mg/L 之微量三氯乙烯外（地下水污染管制標準：0.05mg/L）， 監測井L00152及L00155均未測出含氯有機污染物濃度。是 以環保署該調查成果報告書認定「臺中加工出口區區外北 側及西北側應無相關污染傳輸至區內」（見本院卷第130 頁至第134頁）。再由高污染潛勢工業區污染源調查及管 制計畫（第二期）」期末報告內環保署計畫成果摘要（詳 細版）摘要第XII頁載有「五、……臺中潭子加工區10年 後污染大致往西南方向移動150-200公尺」、第XIV頁記載 「臺中潭子加工區評估結果顯示調查範圍內受體可能具有 致癌及非致癌風險，若限制區內工作者使用工業用水作為 日常生活清洗水源，阻絕日常清洗吸入及日常清洗皮膚接 觸等2項主動暴露途徑，則致癌及非致癌風險值皆可降低 至目標值以下。」（見本院卷第108頁反面及第109頁反面 ）可知，臺中加工出口區內之污染已導致無法接受之致癌 及非致癌風險，且該等風險因污染物10年僅移動150至200 公尺，故在10年內污染物均將持續存在區內，導致該等對 於人體之風險亦將持續存在，自有盡快公告整治之必要。 因而該份報告建議第一點即建議：「針對本計畫調查結果 超過地下水或土壤污染管制標準之工廠，建議可依土壤及 地下水污染整治法相關規定進行公告並辦理後續行政作業 管制」（見本院卷第109頁）。況毗鄰系爭場址南邊之217 地號土地（即臺中加工出口區尺度調查結果圖黃色劃記之 監測井MW-3處），前經被告以100年5月10日府授環水字第 1000067417號公告為地下水污染控制場址，其污染土地關 係人臺中加工出口區管理處臺中分處雖主張該場址污染來 源不明確云云，然經本院100年度訴字第406號判決駁回其 訴，認定該場址之污染來源可資確認係來自臺中加工出口 區內，其污染來源明確。臺中加工出口區管理處臺中分處 雖提起上訴，亦經最高行政法院101年度判字第850號判決 駁回上訴確定。是217地號土地場址之污染既已確認來自 臺中加工出口區，而系爭場址係位於前述污染來源及217 地號土地間，且具有上下游流向之關係（見本院卷第131 頁之地下水流向圖），足證系爭場址之污染物係來自於臺 中加工出口區內，自可認定。從而可資確認系爭場址具有 污染超標之事實，其並非屬一時性之污染，而係確實持續 遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，且系爭場址之污染來源 經環保署查證確認，已排除由區外傳輸至區內之可能性， 而可確定污染來源係來自於臺中潭子加工出口區。有環保 署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期） ：臺中加工出口區」調查成果報告書節本、系爭地號地下 水氯烯類檢測結果、廠商配置圖與地理位置圖、加工出口 區採樣位置及調查結果分布圖、地下水採樣與分析報告、 監測井資料卡、本院100年度訴字第406號判決、最高行政 法院101年度判字第850號判決等件資料附卷可稽（見本院 卷第36頁至第43頁、第91頁至第101頁、第152頁至166頁 ），被告因而認定其污染來源可謂明確且逾管制標準，就 造成地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認， 符合地下水污染來源明確。乃依首揭規定，以原處分公告 系爭場址為地下水污染控制場址，並非無據。原告主張本 件污染來源並不明確，應再調查確認污染行為人方可認係 污染來源明確云云，揆諸前揭說明及最高行政法院101年 度判字第850號判決意旨，原告此部分主張並非可採。 ⒊原告另主張臺中加工出口區周圍水流複雜，有牛稠分流以 暗溝方式流經臺中加工出口區東北側周界至東南側，並已 相當程度顯示臺中加工出口區內北側可能有其他污染來源 云云。然查：地下水污染控制場址之公告，依土污法第12 條第2項之規定，係以場址地下水污染來源明確，且污染 物濃度達管制標準作為判斷依據，而與污染工廠所坐落土 地無涉，蓋所須控制及整治者係土地下方之地下水污染， 而非土地上所坐落之工廠或設施，而環保署高污染潛勢工 業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告中載明： 「二、地下水污染情形：彙整環保署查證、被告環保局計 畫及加工出口區管理處計畫調查結果，目前潭子加工區附 近地下水主要污染物為三氯乙烯（TCE）和四氯乙烯（PCE ），污染濃度最高之區域主要位於潭子加工區南側，且區 外南側（地下水流下游）由被告環保局所設置之監測井BM W04（潭子國小）及BMW05（潭秀國中）亦有測出超過地下 水污染管制標準之三氯乙烯（TCE）……被告環保局99年 計畫結論亦指出，目前潭子區及北屯區所發現之三氯乙烯 污染來源，其污染團或殘留相污染位置可能位於潭子加工 區監測井MW-1至MW-3所構成之三角區域內。」等語（見本 院卷第124頁背面）。又依該期末報告第4章「潭子加工區 調查作業」就「地下水污染調查作業」部分之說明，關於 臺中加工出口區地下水流向大致為西北向東南流，環保署 為確認污染物是否有由區外北側流入區內之可能，乃於經 濟部臺中加工出口區之東北側設置監測井L00154、北側設 置監測井L00152、西北側設置監測井L00155，調查結果顯 示，除東北側之監測井L00154檢測出0.00175mg/L之微量 三氯乙烯外，北側及西北側監測井L00152、L00155均未測 出含氯有機污染物，又西北側監測井L00152係位於系爭場 址之上游，未測出含氯有機污染物等語（見本院卷第131 至134頁），可見系爭場址之污染物係來自於臺中加工出 口區內，而非由區外北側傳輸至區內。又102年2月高污染 潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）亦載明：「 六、調查結果總結：1、依工業區尺度地下水調查，於北 、西北及東北側邊界補充調查監測井L00152、L00155及L0 0154檢測結果，僅東北側邊界（臺中加工出口區東側大門 附近）之L00154地下水中檢出微量三氯乙烯，其他監測井 皆無檢驗出含氯有機污染物濃度，顯示臺中加工出口區區 外北側及西北側應無相關污染傳輸至區內；……2.保得士 光學股份有限公司用地內及周圍地下水皆有三氯乙烯及四 氯乙烯超標情形……依工廠現勘結果，保得士曾使用三氯 乙烯進行光學鏡片清洗……該廠污水處理廠運作與地下水 污染仍具關聯性。3.亞洲光學用地內地下水皆有三氯乙烯 及四氯乙烯超標情形……依工廠現勘結果，亞洲光學曾使 用三氯乙烯及二氯甲烷做為鏡片清洗劑……該廠過去溶劑 儲存情形與地下水三氯乙烯污染應具關聯性。……5.根據 本計畫調查結果及被告環保局計畫土壤檢測結果，菱真用 地地下水有三氯乙烯及四氯乙烯污染之情形……前手事業 台灣菱慶曾使用過含氯有機溶劑……。⒍真珠樂器用地之 地下水有三氯乙烯及四氯乙烯超過地下水污染管制標準之 情形，但淺層及深層土壤無檢出關污染物，依工廠現勘結 果，真珠樂器無使用三氯乙烯及四氯乙烯之事證，應非地 下水中三氯乙烯及四氯乙烯污染行為人。七、後續建議： 1.……佳能北環新廠西側之北環立體停車場用地，曾作為 加工出口區內廠商之廢溶劑共同暫存用地，依本計畫尺度 調查自記式水位計紀錄所繪製之臺中加工出口區內地下水 流向，北側流向大約為西北向東南，依流向推測，佳能北 環新廠之地下水污染可能來自於早期廢溶劑暫存區……。 ⒉被告環保局計畫101年11月中旬針對真珠一廠西北側（ 二廠北側）之菱生精密工業二廠放流口進行土壤採樣，繪 出超過土壤污染管制標準之三氯乙濃度78.0mg/kg，根據 本計畫繪製之加工區內地下水流向，菱生二廠位於真珠之 地下水上游，建議後續可再針對菱生二廠用地及其更上游 處進行查證，以確認污染來源。」等語（見本院卷第157 頁及背面）。足知，臺中加工出口區內有保得士光學股份 有限公司、亞洲光學股份有限公司等多家廠商曾有使用三 氯乙烯之紀錄，除該廠區地下水亦查出三氯乙烯、四氯乙 烯濃度超過管制標準以外，台灣菱真電子財料股份有限公 司之前手台灣菱慶股份有限公司（後稱為台灣菱興電子材 料股份有限公司）亦有使用三氯乙烯之紀錄，其地下水亦 經查出有地下水污染物濃度超過管制標準之情事，益證系 爭場址之污染來源確實來自臺中加工出口區內，而非從區 外傳輸而來。既已查明臺中加工出口區數家業者曾有產生 該污染物質之製程或其他來源位置；原告所在位置工區段 189地號之採樣地點（標準監測井B00153）則位於一處污 染來源位置（保得士光學股份有限公司之污水處理廠）之 地下水流向下游（南側）位置，且系爭工區段189地號南 側之工區段217地號，業經被告於100年5月10日以府授環 水字第1000067417號公告為地下水污染控制場址（該公告 業經最高行政法院101年度判字第850號判決予以維持）， 該工區段217地號場址之污染已確認源自於臺中加工出口 區，則系爭本件工區段189地號之採樣地點係介於前述污 染來源位置與另一處污染場址間，該污染物質之傳輸途徑 尚無違背經驗法則及論理法則，本件依上開查證、調查結 果及資料，已足資判斷或確認造成地下水污染之物質或位 置等資訊，依照上開說明，即屬地下水污染來源明確，是 原告主張被告僅以系爭場址地下水中三氯乙烯濃度檢測值 超標為依據，即認定污染來源明確，有未盡調查之違誤云 云，亦非可採。 ⒋至原告主張第二類地下水管制標準上限為0.05毫克/公升 ，惟原告於提起本件訴訟後，委託專業機構即台旭環境科 技中心股份有限公司於103年3月31日進行地下水之採樣， 依該最新之檢測報告顯示，原告所在之工區段189地號， 三氯乙烯檢測值僅為「0.0374毫克/公升」、四氯乙烯檢 測值僅為「0.0253毫克/公升」，可見本件除污染來源並 不明確外，亦尚未達到污染管制標準，原告依照被告之主 張再次委託專業機構於103年6月20日進行地下水之採樣， 依該最新之檢測報告顯示，原告所在之系爭場址，三氯乙 烯檢測值為「0.0315毫克/公升」、四氯乙烯檢測值僅為 「0.0182毫克/公升」，顯見原告所在之系爭場址均未超 過第二類地下水污染管制標準（按第二類地下水污染管制 標準上限為0.05毫克/公升），且豐水期之檢測數值「亦 未」高於枯水期之檢測數值，「尚未超過」污染管制標準 ，且地下水污染原因物質「並非持續超標存在」於系爭地 號之地下水中，故原處分應予撤銷云云。並提出台旭環境 科技中心股份有限公司地下水樣品檢驗報告2紙為證（見 本院卷第177頁及第242頁）。然查所謂污染控制場址，係 指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自 然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土 壤或地下水污染管制標準者，為前揭土污法第2條第17款 所明定。顯見，該污染物因經沖刷、流布、沉積、引灌而 存留在土壤或地下水中，經檢驗後可以發現，故與水之物 理作用有密切關係。亦即，在雨季期間，遭受污染之土壤 或地下水較易檢出污染物；反之，非雨季期間，則較不易 檢出污染物，應符合一般經驗法則及論理法則。原告該採 樣時間為103年3月31日及103年6月20日，並非豐水期，依 一般經驗法則及論理法則，本較不易檢出污染物。況且， 系爭場址經環保署於101年9月25日、101年10月19日期間 分別派員前往系爭場址標準監測井（B00153）進行地下水 採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯濃度為0.202毫克/公 升、四氯乙烯最高為0.102毫克/公升（101年9月25日部分 ）、而101年10月19日部分三氯乙烯濃度為0.104毫克/公 升、四氯乙烯最高為0.058毫克/公升，均超出地下水污染 管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯乙烯0 .05毫克/公升），且經證實該污染物非自然環境存在，亦 非臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形，而係來自 於臺中加工出口區內，已如前述，即表示系爭場址確實遭 受污染，並非單一次檢測結果未超過管制標準，即得推論 系爭場址並遭受污染。況依歷來查證，系爭場址地下水污 染物濃度每季均有驗得，且所驗得之濃度以9月及10月為 最高，此亦有潭子加工區內地下水檢測摘要在卷可稽（見 本院卷第120頁及第121頁），故依歷年來查證研判後於10 1年9月及10月連續採樣，確認系爭場址地下水確實持續遭 受污染之情事，是以，原告主張其103年3月及6月監測井 檢驗水質未超過管制標準云云，亦難為有利原告事實之認 定。 ⒌原告復主張被告應以複數監測井採樣方可公告場址云云， 查系爭場址之公告係業經環保署於系爭場址上設置監測井 B00153及B00152，並分別經前後二次於3不同深度處查證 確認其地下水污染物濃度均超過管制標準，可資確認其地 下水持續受有污染，且污染來源明確，如前所述。而被告 係依環保署所規定之「場址污染範圍與管制區之劃定及公 告作業原則」第三點規定：「各類型污染場址之公告列管 範圍評估作業流程：㈠地下水污染場址：當場址內設置之 地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且 污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公 告全廠（場）區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際 情況，以公告廠（場）區部分地號方式管制（如圖二）」 ，以及圖二規定：「工廠類：廢棄工廠/運作中工廠：原 則公告達管制標準採樣點所在地號；如個案場址單筆面積 甚大，仍得視採樣點分布及現場實際情況，以公告廠（場 ）區部分地號方式管制」（見本院卷第186頁至第191頁之 場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則及相關資料 ），是運作中工廠之地下水控制場址，原則上公告達管制 標準採樣點所在之地號。而B00153監測井業經前後2次查 證確認其地下水污染物濃度均超過管制標準，可確認其地 下水受有污染，被告依上開作業原則而設置監測井，系爭 場址既經被告查證地下水污染物濃度達土壤或地下水污染 管制標準之情形，且污染來源明確，而依土污法第12條第 2項規定，以原處分公告B00153監測井所在地號土地（即 系爭工區段189地號土地）為地下水污染控制場址，自屬 依法有據。原告上開主張為其片面之語，亦無可取。 五、綜上所述，原告主張均無可採，被告經查明系爭場址地下水 污染來源明確，以原處分公告系爭場址為地下水污控制場址 ，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上 開主張認有違法，請求撤銷，為無理由，應予駁回。又本件 事證已臻明確，兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一 一論列，併予敘明。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條 第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　 7　　 月　 17 　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　林 秋 華 法 官 劉 錫 賢 法 官 莊 金 昌 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　 7 　 月　 25 　日 書記官 李 孟 純