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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 103年度訴字第67號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 103年7月3日辯論終結 原　　　告　菱生精密工業股份有限公司 代　表　人　葉樹泉 訴訟代理人　陳怡成　律師 　　　　　　周家年　律師 被　　　告　臺中市政府 代　表　人　胡志強 訴訟代理人　張訓嘉　律師 　　　　　　張喬婷　律師 　　　　　　張世昌 上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院 環境保護署中華民國102年12月13日環署訴字第1020092537號訴 願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：緣原告為臺中市○○區○區段○○○○號土地（下 稱系爭場址）之使用人，系爭場址內地下水經行政院環境保 護署（下稱環保署）執行「高污染潛勢工業區污染源調查及 管制計畫（第二期）」調查結果，污染物三氯乙烯及四氯乙 烯均超過第二類地下水污染管制標準，被告乃依據土壤及地 下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項規定，於民國 （下同）102年8月2日以府授環水字第102013695號公告（下 稱原處分）系爭場址為地下水污染控制場址，並由被告所屬 環境保護局（下稱被告環保局）於102年8月27日以中市環水 字第1020086172號函檢送系爭公告予原告。原告不服，提起 訴願，經訴願決定以訴願逾期為不受理決定，原告仍不服， 遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠行政程序部分： ⒈被告系爭原處分前，未先給予原告陳述意見之機會： ⑴按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處 分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見， 或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之 機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第 102條定有明文。 ⑵查主管機關依據土污法第12條第2項，就一定範圍土地 公告為控制場址後，對於該場址得採取相關應變措施（ 土污法第4章以下參照）或命負擔公法上義務（土污法 第5章以下參照），而導致該場址上之所有權人、管理 人或使用人等對於該場址之使用收益等權益，受有限制 或妨礙。準此，主管機關依土污法第12條第2項之規定 ，所作成之行政處分，顯屬「限制或剝奪人民自由或權 利」之性質，應先給予相對人陳述意見之機會，至為灼 然。 ⑶惟被告在作成系爭原處分前，並未通知原告就「控制場 址」一事，陳述意見。此有被告訴訟代理人在準備程序 陳稱，「……被告環保局爰於102年8月15日函詢經濟部 加工出口區管理處臺中分處，被告公告之場址中有無其 他土地使用人，臺中分處於102年8月20日函復，被告始 得知除亞洲光學股份有限公司外，原告亦為系爭場址使 用人……」（103年4月29日準備程序筆錄第5頁倒數第5 行以下）等語可稽。詳言之，被告於102年8月2日作成 系爭原處分，將系爭場址公告為地下水污染控制場址， 然遲至102年8月20日當日或之後數日，始得知原告為系 爭場址之使用人之一。由此可知，被告作成系爭原處分 前根本未給予原告陳述意見之機會，顯然違背行政程序 法第102條之規定。 ⒉被告就系爭原處分之送達不合法： ⑴被告未自行將系爭原處分送達原告公司，送達不合法： 按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署； 在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。 」土污法第3條定有明文。又「中央法規明定直轄市政 府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權 者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限 劃分。（第1項）前項情形，應將管轄事項及法規依據 公告之，並刊登本府公報。」臺中市政府組織權限劃分 自治條例第2條定有明文。被告爰依前開各規定，以被 告100年11月22日府授環秘字第10002208961號公告：「 臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管權限：…… 二、土壤及地下水污染整治法（除第12條外）及其子法 。」次按「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。 」行政程序法第68條第2項定有明文。則行政機關就公 法事件之送達，依法應自行或交由郵政機關為之，不得 委由其他（不）相隸屬之機關代為送達。由上可知，土 污法第12條第2項之主管權限，仍應由被告自行行使。 且被告依土污法第12條第2項，作成系爭原處分後，應 自行或交由郵政機關送達，不得委由其他機關代為之。 惟查，系爭原處分之送達，係由被告環保局所代為。此 有被告訴訟代理人在準備程序陳稱，「被告環保局於10 2年8月27日以中市環水字第1020086172號函文順便將公 告送達原告……」（103年4月29日準備程序筆錄第6頁 第6行以下）等語可稽。據此，被告竟未自行或交由郵 政機關送達系爭原處分予原告，顯然違背行政程序法第 68條之規定。 ⑵被告環保局代為送達系爭原處分予原告，違背明確性、 誠實信用等原則，送達不合法：按「行政行為應受法律 及一般法律原則之拘束。」、「行政行為之內容應明確 。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保 護人民正當合理之信賴。」行政程序法第4條、第5條、 第8條分別定有明文。準此，行政機關將文書送達予人 民時，仍應恪遵前開明確性原則、誠信原則、信賴保護 原則，合先敘明。查被告環保局係以同一信封（被告環 保局公文封）將「命陳述意見函（針對污染土地關係人 部分）」及系爭原處分（針對控制場址部分）一併寄送 予原告，惟查系爭原處分之作成機關為被告，並非被告 環保局。原告收受前開被告環保局公文封後，依一般經 驗法則，自會認知信封內係「被告環保局」之公文書函 ，至於內含其他機關之文書，當屬被告環保局公文之附 件，用以輔助說明被告環保局命陳述意見之依據或參考 資料。據此，被告主張有送達系爭原處分，但竟未使用 自己名義之信封（臺中市政府公文封），且附於被告環 保局之公文後，易使相對人「不知」收受系爭原處分之 送達而受有突襲。易言之，原告收受前開信件，不能明 確得知行政機關寄送該文書之意思為何。究竟是僅止通 知陳述意見而以系爭原處分為附件？或同時通知陳述意 見、並有送達系爭原處分之意思？準此，系爭原處分之 送達，顯然違背行政程序明確性原則而不合法。次就誠 信原則、信賴保護原則而言，被告環保局將系爭命陳述 意見函置於數件文書資料之首（排列次序：附件2-1、 被告環保局102年8月27日中市環水字第1020086172號函 →附件2-2、被告102年8月2日府授環水字第1020136395 號公告→附件2-3、被告環保局102年8月27日陳述意見 通知書），通常會導致相對人信賴行政機關僅有送達系 爭命陳述意見函之意思，其餘文書僅為附件爾，而疏於 注意其餘文書之重要性。何況，系爭原處分係被夾於二 份命陳述意見文書之間，更易使相對人誤解為附件。準 此，被告環保局以「夾帶」方式，「偷渡」系爭原處分 ，不啻剝奪原告依法救濟之機會，則系爭原處分之送達 ，顯然違背誠信原則、信賴保護原則而不合法。再者， 被告早以102年4月18日府授環水字第1020066558號函， 就擬將系爭土地公告為控制場址一事，有先命系爭場址 之共同使用人亞洲光學股份有限公司（下稱亞洲光學公 司）陳述意見。此有被告訴訟代理人在準備程序陳稱， 「……本案之前被告調查198地號是亞洲光學使用，被 告公告前有請亞洲光學陳述意見……」（103年4月29日 準備程序筆錄第5頁倒數第8行以下）等語可稽。是原告 接獲被告環保局寄送之信件時，更易誤以為被告或被告 環保局，在徵詢亞洲光學公司意見後，再命原告接續針 對擬將系爭場址公告為控制場址一事陳述意見，致誤認 被告並無送達系爭原處分之意思。末查原告102年9月12 日陳述意見函所載，「……實際土地使用人應為亞洲光 學股份有限公司，本公司並未承租或使用該區域土地… …且該地號監測井B00154位置應僅能代表部分使用區域 有地下水污染（亞洲光學公司使用區域），但其三氯乙 烯污染之地下水流向從貴局提供之資料並無法得知流向 ，故未能證明本公司所在廠房亦有地下水污染之情事。 」等語，可知原告就系爭土地公告為控制場址、本身將 被列為污染土地關係人等二事，均有反對意見之表示。 據此，原告遲誤訴願期間，顯因被告就系爭原處分之送 達違背明確性原則、誠信原則、信賴保護原則所造成。 ⑶綜上所述，被告就系爭原處分之送達，既違背行政程序 法第4條、第5條、第8條、第68條等規定而不合法，自 不能以原告收受系爭原處分之翌日，作為起算救濟期間 之始；而應以原告公司「知悉」「系爭原處分為獨立之 行政處分」之翌日，作為起算救濟期間之始。準此，原 告於102年10月11日提起訴願，尚未逾越訴願期間，受 理訴願機關以訴願不合法而不受理，自有違誤。 ⒊退萬步言，即便系爭原處分合法送達，原告於法定救濟期 間內，已有不服系爭原處分之表示： ⑴按「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或 原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在 法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」、 「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機 關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機 關提起訴願。」訴願法第57條、第61條第1項分別定有 明文。 ⑵退萬步言，縱系爭原處分於102年8月29日送達予原告， 惟查原告於102年9月12日提呈被告環保局之陳述意見函 中，已有「……且該地號監測井B00154位置應僅能代表 部分使用區域有地下水污染（亞洲光學公司使用區域） ，但其三氯乙烯污染之地下水流向從貴局提供之資料並 無法得知流向，故未能證明本公司所在廠房亦有地下水 污染之情事。」等不服系爭原處分公告系爭土地為控制 場址之表示。雖原告非向被告為不服之表示，然依訴願 法第61條第1項，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。 且原告係在送達後30日內為不服之表示，依訴願法第57 條，視為已在法定期間內提起訴願。更何況，原告已於 102年10月11日正式提出訴願書，亦合於訴願法第57條 但書之規定。準此，原告係於法定救濟期間內，就系爭 原處分提起訴願。受理訴願機關環保署未查此節，逕為 訴願不受理之決定，要屬違誤。 ㈡實體部分： ⒈被告應就系爭場址之「地下水污染來源明確」此一事實， 負主觀舉證責任： 　 ⑴按「主張權利或權限之人，於有疑義時除法律另有規定 外，應就權利發生事實負舉證責任，而否認權利或權限 之人或主張相反權利之人，對權利之障礙或是消滅、抑 制之事實，負舉證責任，此觀行政訴訟法第136條準用 民事訴訟法第277條之規定自明。至行政訴訟法第133條 規定法院應依職權調查證據，僅使法院於裁判時，作為 裁判基礎之資料不受當事人主張之拘束，並得就依職權 調查所得之資料，經辯論後，採為判決基礎，惟當事人 之主觀舉證責任並不能因法院採職權調查證據而免除。 」最高行政法院92年度裁字第1561號裁判著有明文。次 按「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土 壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者 ，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污 染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、「本法第12條 第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果 及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等 資訊。」土污法第12條第2項、土污法施行細則第8條分 別定有明文。又「行政機關就該管行政程序，應於當事 人有利及不利之情形，一律注意。」、「行政機關應依 職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利 及不利事項一律注意。」行政程序法第9條、第36條分 別定有明文。準此，在地下水污染來源尚未調查明確之 前，地方主管機關自不能遽為公告特定土地為控制場址 。 ⑵查被告援引環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管 制計畫（第二期）」調查結果，以「污染情形：場址地 下水三氯乙烯濃度達0.385毫克/公升，四氯乙烯濃度達 0.0954毫克/公升，均超過第二類地下水污染管制標準 （0.05毫克/公升）。」為由（系爭原處分公告事項第7 項），認定系爭土地之地下水污染來源明確云云，而作 成系爭原處分。惟查，縱系爭土地之地下水有超過第二 類地下水污染管制標準之情形，然地下水污染可能來自 地下水脈之上游，被告未就如何判斷「來源明確」有所 交代，是否出於率斷，不無疑義，分述如后。倘本事件 就土污法第12條第2項之構成要件事實，即「地下水污 染來源明確」，陷於真偽不明，依舉證責任分配法則， 應由被告負主觀舉證責任，並受敗訴之不利益，合先敘 明。 ⒉被告不能排除系爭場址檢出之污染物質，係隨地下水流而 來： 　 ⑴被告同樣援引環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及 管制計畫（第二期）」調查結果，以102年8月5日府授 環水字第1020131694號公告訴外人台灣佳能股份有限公 司（下稱佳能公司）所使用之臺中市○○區○區段○○○○ ○號、25-6地號等土地為控制場址。惟該公告業經環保 署102年12月19日環署訴字第1020080373號訴願決定「 撤銷原處分」。該訴願決定理由略以「……是項規定係 基於地下水具流動性質，若無法確認其地下水污染從何 而來即貿然投入改善整治工程，將無法有效發揮整治功 能，耗費行政資源及整治經費。其中判斷或確認之方式 ，如業經環保主管機關就造成地下水污染之物質，已排 除調查範圍以外之污染干擾，掌握涉及產生該物質之製 程或其他來源位置，並合理論述該物質傳輸至採樣地點 之途徑，得據以進行後續相關改善工程者，應認為地下 水污染來源已屬明確。……惟查本署執行『高污染潛勢 工業區污染源調查及管制計畫（第二期）－臺中加工出 口區』成果報告略以：『……六、調查結果總結：1、 依工業區尺度地下水調查……，顯示臺中加工出口區區 外北側及西北側應無相關污染傳輸至區內；……。4、 根據本計畫調查結果，佳能公司北環新廠地下水有三氯 乙烯及四氯乙烯超過地下水污染管制標準之情形，但淺 層及深層土壤無檢出相關污染物；依工廠現勘結果，佳 能公司北環新廠無使用三氯乙烯或四氯乙烯之事證，… …。七、後續建議：1、於民國70至80年間，佳能公司 北環新廠西側之北環立體停車場用地，曾做為加工出口 區內廠商之廢溶劑共同暫存用地，依本計畫尺度調查自 記式水位計紀錄所繪製之臺中加工出口區內地下水流向 ，北側流向大致為西北向東南，依流向推測，佳能公司 北環新廠之地下水污染可能來自於早年廢溶劑暫存區， 建議後續可針對北環停車場用地進行地下水調查，確認 此處地下水中含氯有機溶劑污染來源。』足見本案調查 結果雖已排除臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情 形，惟依流向推測，尚無法確認訴願人北環新廠地下水 污染含氯有機溶劑之污染來源，後續尚需針對北環停車 場用地進行地下水調查，換言之，目前調查結果顯示， 尚無法探求出訴願人北環新廠地下水含氯有機溶劑之傳 輸途徑。爰此，自難謂業已符合地下水污染來源明確之 要件，原處分機關未進一步查證是否合致土污法第12條 第2項之要件，即逕行公告，自非適法。」 ⑵據前開訴願決定理由可知，依「高污染潛勢工業區污染 源調查及管制計畫（第二期）－臺中加工出口區」之調 查結果，區內地下水含氯有機溶劑污染「或許」來自加 工區西北側之北環停車場用地。蓋該停車場用地係早年 區內廠商廢溶劑暫存區，若廢溶劑儲存不當，或有滲入 地下之虞。惟北環停車場用地是否即屬地下水污染來源 ？環保署、被告今均尚未有調查結果。再參以地下水脈 簡易圖，系爭土地係位於區內地下水脈之中下游，即北 環停車場用地之東南方，在系爭土地上監測井所取樣之 含氯有機溶劑地下水污染，自有可能來自北環停車場用 地或其他上游土地。 ⑶被告固辯稱，「……是以環保署該調查成果報告書認定 『臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳輸 至區內』……」，惟縱污染來源已排除區外傳輸至區內 之情形，被告仍不能確定污染來源來自區內何一筆或數 筆土地。區內每一筆土地既均可能係污染來源，則位於 地下水脈下游之土地，很有可能是因地下水流動之因素 ，致檢出來自上游土地或鄰近土地之含氯有機溶劑。準 此，就系爭場址之地下水污染來源，被告既未排除調查 範圍以外，加工區內其他土地污染之干擾，且被告目前 更未有任何證據顯示已掌握涉及產生該物質之製程或其 他來源位置，並得以合理論述該物質傳輸至採樣地點之 途徑，得據以進行後續相關改善工程。被告前開抗辯， 失於速斷。 ⒊被告認定系爭場址下方，存在含氯有機溶劑污染團塊，係 本件污染來源，欠缺合理論述： ⑴按「……揆諸前述說明，亦知土污法施行細則第8條規 定所稱：『指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認 造成地下水污染之物質或位置等資訊。』等語，自非指 場址內確有污染之物質或該污染之物質其位置已屬明確 而言，其應係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確 實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，否則土污法第 12條第2項僅須規定場址之地下水污染物濃度達地下水 污染管制標準者，主管機關即得公告為控制場址，而地 下水污染來源明確之規定將成為贅文，無適用之餘地。 ……」最高行政法院101年度判字第548號判決著有明文 。據此，最高行政法院進一步指出，主管機關就「地下 水污染來源明確之認定」，必須有確實之資訊可供判斷 、確認，污染物質從何而來。且判斷、確認之心證形成 過程，應合於證據法則。 ⑵被告固援引環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管 制計畫（第二期）」期末報告，主張「臺中加工出口區 附近地下水主要污染物為三氯乙烯和四氯乙烯，依被告 環保局99年計畫結果指出，污染可能來自臺中加工出口 區，其污染來源可能係位於臺中加工出口區監測井MW1- MW3所構成之三角區域內。」云云。此一結論雖出自「 高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」 期末報告（被證8，第4-8頁倒數第13行），惟查前開期 末報告不過是「再引用」被告環保局於99年間之「臺中 市舊社里及鄰近地區地下含氯有機物調查與應變工作計 畫」之調查結果。則究竟「潭子加工區內土壤可能存在 一純相或殘留相之三氯乙烯污染團，其位置約位於潭子 加工區既設監測井MW1-MW3所構成之三角區域內……」 此一前提，究竟如何調查認定，前開期末報告並未予以 載明、論述，應先澄清。 ⑶被告又主張「……地下水中之DNAPL池，即為地下水污 染來源，而溶解態之污染則為其污染範圍……」，固有 見的，惟如前段所述，自被告提供之各項資料，均未能 得知「DNAPL池」此一污染來源，究竟位於加工區內何 一筆、或數筆土地下方。本件系爭場址檢出之污染物質 ，很有可能隨地下水流而來。 ⑷被告復以臺中加工出口區調查成果報告書（被證9）， 所載101年9月間在B00154監測井，檢出地下水三氯乙烯 濃度達0.385mg/L，四氯乙烯濃度達0.100mg/L；101年1 0月間在B00154監測井，檢出地下水三氯乙烯濃度達0.3 78mg/L，四氯乙烯濃度達0.0484mg/L，說明本件污染來 源明確云云，惟其立論僅以系爭場址地下水污染物濃度 達地下水污染管制標準，逕謂污染來源明確，顯然與最 高行政法院101年度判字第548號判決意旨相違背。 ⒋「導致污染結果之原因」，與「污染來源是否明確」之間 ，殊無關聯： 　 ⑴按「……又上述規定所稱之地下水污染來源明確，僅以 地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調 查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系 爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他 原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項 製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯， 並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件。…… 」最高行政法院101年度判字第850號判決著有明文。 　⑵被告援引臺中加工出口區調查成果報告書、及行政院環 保署103年1月4日環署訴字第1020081672號訴願決定書 所載，「……3.亞洲光學公司用地內地下水皆有三氯乙 烯及四氯乙烯超標情形，……依工廠現勘結果，亞洲光 學曾使用三氯乙烯及二氯甲烷做為鏡片清洗劑……該廠 過去溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯污染應具關連性。 ……」，主張系爭場址前有使用三氯乙烯之紀錄、地下 水亦有污染物濃度超出管制標準情事，可知系爭場址之 污染來源來自臺中加工出口區內云云。然前開調查結果 總結僅能得知，關於臺中潭子加工區內地下水污染情形 ，其「導致污染之原因」，可能與亞洲光學公司過去長 期使用、儲存三氯乙烯，具有因果關係。此為認定「污 染行為人」之要件。據最高行政法院101年度判字第850 號判決意旨，此事實與「污染來源明確」之認定，要無 關聯。縱亞洲光學公司在系爭場址長期使用三氯乙烯， 是否「必然」造成系爭場址之地下水污染？猶未可知。 ⒌被告認定系爭場址「地下水污染來源明確」之過程，違背 經驗法則、論理法則： 　⑴據原告103年4月22日陳報狀提呈之（103年4月10日）地 下水檢驗報告書，其檢驗結果：系爭場址地下水中，不 論是三氯乙烯、或四氯乙烯之濃度，均低於管制標準值 。 ⑵查土污法之立法目的，在於地下水污染大多難以因時間 經過而自然消失，故課予國家控制、整治地下水污染之 義務。三氯乙烯、四氯乙烯均是難以自然消失之污染物 質，倘被告作成系爭原處分前，污染來源明確存在於系 爭場址，豈可能在一年後重新檢驗時，反而濃度低於標 準值？果爾，國家何需投入改善、整治等措施？俟其自 然消失即可。由此可證，本件地下水污染並非來自系爭 場址，而應是受上游地下水污染所影響。被告於作成系 爭原處分時，顯有認定事實錯誤之瑕疵。 ⑶再者，被告固引環保署「高污染潛勢工業區污染源調查 及管制計畫（第二期）」期末報告所載「……根據過去 地下水水位資料，豐水期（5-10月）地下水深約55-60 公尺，枯水期（11-4月）水位下降5-10公尺，可能為地 下水枯水期時水位未涵括土壤中殘留相區域，造成測值 較低之情形。」主張「於枯水期之測值比較低，將未超 過標準部分列出來，但豐水期的部分均超標。」（103 年4月29日準備程序筆錄第10頁第6行）云云。惟查，如 「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期） 」期末報告附表所示，主管機關對監測井MW1（B00069 ）分別在101年1月9日、5月9日、8月20日、10月22日， 做過四次檢測。其中僅101年10月22日（屬前開報告所 指豐水期）該次，檢出三氯乙烯、四氯乙烯濃度超標。 至於，其餘三次均未檢出超標。詳言之，在5月9日、8 月20日二次豐水期期間之檢驗並未檢出超標；反而是在 接近枯水期之10月22日該次檢驗，檢出污染濃度超標。 又同一附表所示，監測井MW2（B00071）之情形亦相類 似。另監測井MW-3（L00106）檢測結果，與前開被告前 開有關豐枯水期之論述，情形完全相反，此監測井竟只 在101年1月5日之枯水期間，檢出三氯乙烯超標。據此 ，所謂枯水期、豐水期對於檢測正確性或有影響，惟影 響程度無必然性。主管機關仍應運用其他證據方法或資 料，判斷污染來源是否明確。 ⑷至被告辯稱撤銷訴訟中，相關事實、法律判斷應以原處 分作成時為準，原告於103年4月間所提之檢測數值，顯 於系爭原處分之合法性無涉云云，其法律意見固屬正確 ，惟查原告提出自行檢測之數值，係用以證明被告作成 系爭原處分時，所認定之事實有誤，已如前段所述，並 非以現在發生之事實，取代系爭原處分作成時之事實。 二者概念不同，應予辨明。 ⒍原告於103年6月20日再次委任台旭環境科技股份有限公司 （下稱台旭公司）就位在系爭場址上之標準監測井（B001 54），進行地下水檢測。地下水樣品經台旭公司檢驗結果 ：三氯乙烯0.0475mg/L；四氯乙烯0.0356mg/L，均低於地 下水污染管制標準第4條所訂之管制標準值（第二類地下 水，三氯乙烯0.05mg/L；四氯乙烯0.05mg/L）。 ㈢聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告則以： ㈠系爭原處分公告已於102年8月29日合法送達於原告，惟原告 遲至102年10月11日始提起訴願，逾越法定30日不變期間： ⒈被告於103年8月2日以系爭原處分公告臺中市○○區○區 段○○○○號（系爭場址）為地下水污染控制場址，同時並 公告臺中潭子加工出口區內，其他亦經查證確認地下水污 染物濃度超過管制標準且來源明確之監測井所在地號，為 地下水污染控制場址。嗣於同年月中旬前，認定被告已知 悉為上開經公告為地下水污染控制場址之使用人、管理人 及所有人為污染土地關係人。其中，系爭場址之污染土地 關係人經認定為亞洲光學公司。 ⒉後有廠商表示上開控制場址之污染土地關係人，尚包含其 他未經被告認定之廠商。被告爰於102年8月15日以中市環 水字第1020082633號函詢經濟部加工出口區管理處臺中分 處關於加工出口區內之土地使用人資料。經濟部加工出口 區管理處臺中分處於102年8月20日以經加中環字第102000 42330號函回復相關資料，被告始得知除亞洲光學公司外 ，原告亦為系爭場址之使用人。 ⒊為此，被告環保局於102年8月27日以中市環水字第10200 86172號函就系爭場址之公告及將列原告為污染土地關係 人等節通知陳述意見，此參被告附件2-1記載：「主旨： 貴公司所在土地（臺中市○○區○區段○○○○號）經臺中 市政府於102年8月2日公告為地下水污染控制場址，貴公 司將列為污染土地關係人，請於102年9月13日前以書面就 事實及法律上陳述意見，請查照。說明：……四、隨函檢 附臺中市政府102年8月2日府授環水字第1020136395號公 告及陳述意見通知書乙份」，以及被告附件2-3記載「案 由：貴公司五廠所在土地○○○區○區段○○○○號）經臺 中市政府於102年8月2日公告為地下水污染控制場址，貴 公司為污染土地關係人」等語可稽。 ⒋原告於102年8月29日即知悉系爭場址之公告，此有原告 102年10月11日函所附訴願書記載「訴願人收受獲知悉行 政處分之年月日：102年8月29日」可稽。據此，訴願機關 認定系爭場址公告載有救濟方式、期間及其受理機關，並 於102年8月29日以雙掛號寄達原告登記地址，屬合法送達 ；而原告設址於臺中市，扣除在途期間4日，至遲應於102 年10月2日前提起訴願，方屬適法。惟原告至102年10月11 日始提起訴願，已逾訴願法第14條第1項規定之30日法定 不變期間。 ⒌另查，被告於場址公告後始得知之其他地號之污染土地關 係人，除原告以外，尚包含工區段169地號之使用人佳能 公司。被告通知及送達佳能公司之方式，與被告通知及送 達原告之方式相同。由佳能公司於102年8月29日收受該文 後，即於102年9月17日就控制場址之公告合法提起訴願乙 節可知，本件被告之送達方式，已將系爭場址之公告、救 濟方式及期間等合法送達污染土地關係人，並足以使其於 法定救濟期間內提起救濟。 ㈡系爭場址經查地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準且 來源明確，被告依法公告系爭場址為控制場址，於法無違： ⒈為掌握國內高污染潛勢工業區之土壤及地下水品質狀況， 環保署委辦「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（ 第二期）」。依據全國工業區土壤及地下水品質管理燈號 分級狀況，選擇高雄楠梓加工出口區及臺中潭子加工出口 區等2處屬紅燈之工業區，作為調查對象。屬紅燈之工業 區表示現況存在污染且污染已擴散至區外者。 ⒉環保署上開計畫，依據現場勘查結果並綜合考量地理位置 、稽查紀錄、歷年地下水監測調查資料等因子，挑選出共 計5家事業進行工廠調查作業，名單包括：保得士光學股 份有限公司（下稱保得士光學公司）、亞洲光學公司、佳 能公司、台灣菱真電子材料股份有限公司（下稱菱真電子 公司）及台灣真珠樂器股份有限公司（下稱真珠樂器公司 ）。原告之廠址位置則與亞洲光學公司相同且地號同一； 其所使用之建物樓層為地下一樓至地上二樓，亞洲光學公 司則係使用三樓之部分。 ⒊調查結果顯示5處工廠之地下水均檢出污染物濃度超過地 下水污染管制標準，其中亞洲光學公司、保得士光學公司 、佳能公司北環新廠、真珠樂器公司、菱真電子公司5廠 之地下水三氯乙烯及四氯乙烯均超過第二類地下水污染管 制標準。 ⒋原告所在地號○○○區○區段○○○○號系爭場址，其污染 調查結果顯示系爭場址持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污 染，其污染來源自屬明確： ⑴監測井B00154（設於亞洲光學公司前溶劑倉庫旁）：於 101年9月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.385mg/L ，四氯乙烯濃度為0.100mg/L（地下水污染管制標準均 為0.05mg/L）（參被證9第5頁）。於101年10月查證確 認其地下水三氯乙烯濃度為0.378mg/L，為管制標準7.5 6倍；四氯乙烯濃度則為0.0484mg/L，亦與地下水污染 管制標準接近（參被證9第6頁、第8頁）。 ⑵「按，土污法施行細則第8條之規定，土污法第12條第2 項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資 料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊 。該細則係依土污法第56條規定，就『地下水污染來源 明確』定義為細節性或技術性規定，並無不符立法意旨 或逾越母法規定，法院自得予以適用。又上述規定所稱 之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置 等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷 或確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否 已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外 之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與 污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為 控制、整治場址之要件。原審已說明本件地下水污染確 係來自臺中加工出口區內；地下水污染原因物質係持續 存在於臺中加○○○區○區段000000000、000000000地 號之地下水中，亦即其地下水污染確實產生且持續存在 於系爭場址之事實……，則原處分依土污法第12條第2 項公告為控制場址，於法並無不合」，此有最高行政法 院101年度判字第850號判決可資參照。 ⑶由被證8第4-26頁可知，彙整環保署查證、被告環保局 計畫及加工出口區管理處計畫調查結果，臺中加工出口 區附近地下水主要污染物為三氯乙烯和四氯乙烯，依被 告環保局99年計畫結果指出，污染可能來自於臺中加工 出口區，其污染來源可能係位於臺中加工出口區監測井 MW1-MW3所構成之三角區域內。系爭場址即位於該三角 區域內。 ⑷由被證8第4-37至4-41頁可知，臺中加工出口區地下水 流向大致為西北向東南流，為確認污染物是否有由區外 北側流入區內之可能，環保署於臺中加工出口區之東北 側設置監測井L00154、北側設置監測井L00152、西北側 設置L00155。調查結果顯示，除東北側之監測井L00154 檢測出0.00175mg/L之微量三氯乙烯外（地下水污染管 制標準：0.05mg/L），監測井L00152及L00155均未測出 含氯有機污染物濃度。是以環保署該調查成果報告書認 定「臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳 輸至區內」。 ⑸另由被證9第10頁記載「六、調查結果總結……2.保得 士公司用地內及周圍地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超 標情形……依工廠現勘結果，保得士光學公司曾使用三 氯乙烯進行光學鏡片清洗……該廠污水處理廠運作與地 下水污染仍具關聯性。3.亞洲光學公司用地內地下水皆 有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形……依工廠現勘結果， 亞洲光學公司曾使用三氯乙烯及二氯甲烷做為鏡片清洗 劑……該廠過去溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯污染應 具關聯性。……5.根據本計畫調查結果及環保局計畫土 壤檢測結果，菱真電子公司用地地下水有三氯乙烯及四 氯乙烯污染之情形……前手事業台灣菱慶曾使用過含氯 有機溶劑……」等語可知，除臺中加工出口區內有多家 廠商曾有使用三氯乙烯之紀錄，且其廠區地下水亦查出 三氯乙烯污染以外，系爭場址前亦有使用三氯乙烯之紀 錄，其地下水亦查出有地下水污染物濃度超過管制標準 情事。參以污染物由區外北側傳輸進入區內之可能性業 經排除乙節可知，系爭場址之污染來源來自臺中加工出 口區內，可資明確。 ⑹綜上，系爭場址之監測井B00154業經環保署於101年9月 及101年10月前後二次查證確認，其地下水三氯乙烯及 四氯乙烯超過地下水污染管制標準，可茲確認系爭場址 具有污染超標之事實，且其並非屬一時性之污染，而係 確實持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，且系爭場址 之污染來源經環保署查證確認，已排除由區外傳輸至區 內之可能性，而可確定污染來源係來自於臺中潭子加工 出口區。依前揭最高行政法院101年度判字第850號判決 意旨，其污染來源明確且逾管制標準，就造成地下水污 染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，符合地下水 污染來源明確之定義。 ㈢土污法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，係指地下水 污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證而得以判斷或確 認者。原告之主張顯係混淆污染行為人與污染場址公告之要 件認定，自無可採： ⒈按「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查 證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物 質或位置等資訊」土污法施行細則第8條定有明文。又依 前開最高行政法院101年度判字第850號判決意旨，上開規 定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或 位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判 斷或確認者，即為已足。至於系爭場址污染係由何家工廠 造成，乃屬污染行為人之認定。由最高行政法院101年度 判字第850號判決：「系爭場址之污染行為人是否已查明 、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因， 如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是 否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場 址之要件」之意旨可知，只要可資判斷造成地下水污染物 質或位置，即屬污染來源明確，至於該污染係由何工廠造 成等，此與污染來源明確並無關聯，非公告控制場址之要 件。而系爭場址來源業經查證確認來自加工出口區內，其 來源明確。 ⒉再查，含氯溶劑係「比水重之非水相液體」（簡稱DNAPL ）且與水不相混容（immiscible）。DNAPL滲透至地下含 水層後，會在細緻顆粒或較低滲透性地層處，堆積形成一 層薄膜即所謂之DNAPL池。DNAPL池屬於持久性污染源，DN APL池之污染物質受到地下水流動之影響，會部分形成溶 解態，造成溶解態之污染物質隨著地下水流而擴散其污染 範圍。換言之，地下水中之DNAPL池即為地下水之污染來 源，而溶解態之污染則為其污染範圍。就污染整治之角度 而言，若不能掌握造成地下水污染之來源即DNAPL池之物 質與位置等資訊，而在錯誤的位置進行整治，則整治後DN APL池之污染來源仍會持續產生溶解態污染，造成無法完 全整治該區域之地下水污染之問題，此即前揭施行細則第 8條所稱造成地下水污染之物質或位置等資訊始為地下水 污染來源明確之理由。至於污染物究竟經由何途徑進入地 下水中、經由何人所導致污染等問題，雖對於污染行為人 之認定有重要之價值，然此問題對於污染整治之範圍、方 法之選擇均無影響，故並非判斷是否公告為地下水污染控 制場址所應考量之因素。 ⒊原告主張應確認污染來自加工出口區何處土地云云，惟系 爭場址污染來源已確認來自臺中加工出口區，至於該污染 究竟係由何特定工廠或何地號土地所造成，乃屬污染行為 人認定之查證，不僅與污染來源明確之要件無涉，亦非屬 地下水污染場址公告之要件。原告將地下水污染控制場址 公告之要件擴張至污染行為人認定之查證，顯與法不合。 ⒋原告主張「導致污染結果之原因」與污染來源是否明確實 無關連云云，乃為不理解土污法規範及查證實務之主張： ⑴按在地下水場址查證實務上，必先掌握污染來源，方得 掌握污染行為人。蓋若無法掌握污染來源，因不知污染 來自何方，自無法特定污染行為人。惟掌握污染來源後 ，未必得以查證污染行為人為何，例如雖知某處地下水 來自於其上之非法棄置廢棄物，惟因非法棄置行為之隱 蔽性，難以查知污染行為人為何，或雖得以確認污染來 源來自於其上之工廠，惟因前後二手製程一致，難以確 認污染來自何者等。反之，若已掌握污染行為人為何， 其污染來源之確認，自無疑義。是以，污染來源之掌握 為污染行為人認定之前提查證，故若污染行為人已得掌 握，污染來源自已明確。 ⑵承上，在污染來源明確之情況下，應公告場址及進行場 址污染之控制或整治，雖可能因無法查獲污染行為人， 而尋無應就該污染負起最終責任之人，惟此並不影響場 址公告之合法性，此乃最高行政法院101年度判字第850 號判決意旨認定導致污染結果之原因為何與污染來源明 確並無關連之真意，蓋前者乃為污染行為人認定之查證 ，乃屬已得公告場址後之進一步查證，而與場址公告要 件無關。 ⑶此觀土污法第13條規定：「控制場址未經公告為整治場 址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛 在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制 計畫……污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污 染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀 況及場址實際狀況，採適當措施改善」即可知悉「當地 下水污染來源明確而應公告場址時，可能有查得污染行 為人，以及無法查得污染行為人之二種情況」。 ⑷系爭場址之污染來源業經確認來自臺中加工出口區內， 其場址公告並無疑義。有關廠內有多家廠商使用三氯乙 烯之事實，乃為場址公告之輔佐依據，至於究竟是由何 家廠商造成，此乃污染行為人認定之查證。原告爭執亞 洲光學公司是否有造成系爭場址地下水污染云云，乃屬 亞洲光學公司是否為系爭場址污染行為人之認定，而與 場址公告要件無關。 ⒌原告另主張系爭場址之污染可能來自於北環停車場用地， 且廠區內現已無使用三氯乙烯或四氯乙烯之情形，以及被 告應查明系爭場址地下水污染是否遭共同使用人亞洲光學 公司使用清洗劑而導致污染云云，亦均係與污染行為人之 認定有關。惟原處分並未認定原告為污染行為人。污染行 為人之認定與污染來源明確並無關聯，亦非場址公告要件 ，已如上述。故原告之主張，實與原處分之合法性無涉。 ⒍另由環保署撤銷北環停車場場址公告之同時，維持系爭場 址之公告乙節可知，依環保署專業認定，系爭場址之污染 來源與北環停車場並無相關，故北環停車場場址公告之撤 銷，並不影響系爭場址應予維持之認定。再者，由被證9 第17頁可知，北環停車場位於臺中加工出口區內最西北角 ，以及監測井B00154鄰近監測井MW4，參照被證8第4-40頁 環保署所為之地下水流向圖可知，北環停車場之地下水流 向係流往監測井MW1及MW2之處，與監測井MW4有相當之差 距。原告所自製之附件4顯與環保署查證確認之地下水流 向相違，其臆測北環停車場為系爭場址上游云云並無所據 ，不但違反經驗及論理法則，亦有違環保署之認定，自無 足取。 ㈣被告認定系爭場址為污染控制場址，業經事前詳細調查及確 認其地下水遭受污染，且污染來源明確；原告空言指摘被告 恣意認定，並無所據，殊非可採： ⒈查系爭場址之污染土地關係人，除原告外尚有亞洲光學公 司，已如上述。亞洲光學公司對系爭場址之公告提起訴願 ，經訴願機關略以「……前揭地下水污染來源明確之認定 ，與環保主管機關已進一步查明地下水污染係由特定行為 人所造成，而公告為污染行為人之情形有別，合先敘明。 ……3.亞洲光學用地內地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超 標情形；環保局101年計畫中，於其舊溶劑倉庫內、外土 壤亦有檢出三氯乙烯污染，且舊溶劑倉庫內土壤三氯乙烯 測值高於倉庫外；依工廠現勘結果，亞洲光學曾使用三氯 乙烯及二氯甲烷做為鏡片清洗劑，於現勘時雖改以石油類 溶劑清洗並準備將清洗製程移至加工出口區外北側之安和 廠，該廠過去溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯污染應具有 關聯性……等語。足認已排除臺中加工出口區以外之污染 傳輸至區內情形，並已查明臺中加工出口區數家業者（含 訴願人）曾有產生該污染物質之製程或其他來源位置，足 徵原處分機關業已確認造成污染之根源，難謂不符合地下 水污染來源明確之要件；是訴願人所訴未查明地下水污染 之來源，不符合地下水污染來源明確之要件等語，洵非可 採。原處分應予維持」為由，認定駁回亞洲光學公司之訴 願。由此可知被告於作成系爭場址公告前，已踐行相關調 查程序，並確認地下水之污染來源，並無原告所謂恣意認 定情事。 ⒉次查，原告主張其今年（按103年）3月監測井檢驗水質未 超過管制標準云云。惟撤銷訴訟有關事實及法律判斷，係 以原處分作成時，為判斷基準時，此有102年度高等行政 法院法律座談會提案三決議、最高行政法院92年度判字第 1005號、96年度判字第2098號等判決要旨可稽。是以，原 告於系爭場址公告後所作成之檢測數據，本與系爭場址公 告時合法性之判斷無涉。原告又執此檢測結果為由，謂被 告作成原處分時認定之事實有誤；惟原告所提出者僅係一 次之檢測報告，其精準度焉可與環保署長期檢測所得之統 計數據相提並論？原告主張以不具代表性之一次檢測報告 ，推翻經年累月所得之平均數值，實與常理有悖，自不足 取。 ⒊再查，地下水污染物濃度本會因豐枯水期等因素而有變化 ；依過往檢測資料所示，系爭場址之地下水，於枯水季時 （11至4月）污染物測值較豐水季時為低（參被證8第4-26 頁倒數第3行）。相較於原告於枯水季所檢測之數值，環 保署於豐水季（101年9月及10月各乙次）所檢測之結果， 自較能正確反應系爭場址地下水污染之情況。原告以其於 枯水期之一次性檢測對比環保署於豐水期之多次檢測，主 張「系爭場址地下水於一年後重新檢驗發現濃度降低情事 ，故地下水污染非來自本場址」云云，顯屬不實，蓋原告 之地下水採樣時點與環保署採樣時點一為枯水期一為豐水 期，何來「一年後重新檢驗」之主張？ ⒋原告主張枯豐水期對污染物之影響並無必然性云云，惟依 本件監測井MW1、MW2之檢測資料皆顯示，三氯乙烯與四氯 乙烯於8月及10月等豐水期之檢測數值均遠高於1月（枯水 期）之檢測數值，縱豐水期初始之5月檢測數值，亦多遠 高於1月（枯水期）之檢測數值等節（參被證8第4-17頁） ，即可得知污染物之檢驗數值確實隨枯豐水期呈現數值上 之影響與趨勢。原告主張與上開事實不符，自無足取。 ⒌末查，原告主張監測井MW-3之檢驗數值與枯豐水期之變動 不符云云。然實情為監測井MW-3於101年1月檢測後即接受 加工區地下水侷限計畫加強式生物整治，依被證8第4-9頁 ：「……該計畫分別於101年1月、5月、8月及10月各進行 1次檢測，分別為第1-4季，加工區西南側之加工區監測井 MW-3三氯乙烯濃度受加工區地下水侷限計畫加強式生物整 治影響，由101年1月（第1季）超過地下水污染管制標準 之0.0734mg/L，至101年10月（第4季）降低至標準以下之 0.0122mg/L，四氯乙烯亦由第1季之0.00925mg/L降低至第 4季之0.00263mg/L，而三氯乙烯及四氯乙烯之降解副產物 順1,2-二氯乙烯則由0.0308mg/L升高至0.0797mg/L」可知 ，監測井MW-3於101年1月後未檢測出三氯乙烯與四氯乙烯 係因整治成效發揮之故，此乃為本件訴訟卷證資料明示之 事實。原告有意誤導，自無足取。 ㈤原告所提出之103年6月份台旭公司檢驗報告未知其採樣深度 ，與環保署之檢測資料欠缺比較基礎；此外，依原告所提出 之檢驗報告可知，監測井B00154於6月所驗得之污染物濃度 為3月份驗得濃度之3倍以上，益證系爭場址地下水污染物濃 度確隨豐水期之水位變化，而呈現高度提升之趨勢：原告提 起本件訴訟後，於103年3月31日及103年6月20日自行委託台 旭公司進行採樣。其檢測結果顯示，於103年3月時B00154監 測井之三氯乙烯濃度為0.0103mg/L，四氯乙烯濃度為0.0138 mg/L；於103年6月時，三氯乙烯濃度為0.0475mg/L，四氯乙 烯濃度為0.0356mg/L（參原證6、原證7）。原告執此檢驗報 告主張被告作成系爭處分時認定之事實有誤云云。惟查，地 下水污染係污染物質形成DNAPL池後，其污染團塊經地下水 擾動形成溶解態而擴散污染周遭之地下水。是以，就垂直面 觀察，縱使在同一監測之採樣，其樣品檢測之污染濃度仍會 與污染來源即DNAPL池之距離遠近成反比。換言之，就同一 監測井之採樣樣品而言，與DNAPL池位於相同深度之檢測濃 度將較與DNAPL池不同深度之檢測濃度為高，因此在比較不 同次之監測井污染濃度數值時，首先即應確認其比較樣品之 採樣深度是否相同；若採樣深度不同，其比較即不具任何意 義。經查，原告所提出之B00154監測井之6月份檢測報告（ 參原證7）並未載明該次檢測之採樣深度，亦未附上現場採 樣紀錄。倘本次檢驗之採樣深度與環保署檢測時並不相同， 兩者客觀條件既不一致，自難互為比較。原告恣意將未知是 否為相同採樣深度之檢測數值併為比較，有違論理法則，並 無足取。再查，地下水污染物檢測濃度會受豐枯水期等因素 而有變化，而由原告所提出之兩份檢驗報告明白顯示於103 年6月所檢得之污染物濃度數值均3月所檢得濃度數值之3倍 以上，益證該污染物於系爭場址實屬長期並持續之污染，且 污染物濃度確隨豐水期之水位變化呈現高度提升之趨勢。再 依過往環保署加工出口區之長期監測資料可知，系爭場址污 染物濃度之檢測高點係歷年9至10月（參被證8第4-17頁至第 4-19頁），故環保署於102年特別分別於9月及10月於系爭場 址執行地下水採樣，並經該前後二次採樣均確認系爭場址地 下水污染濃度已超過管制標準，被告依據該檢驗資料為原處 分，自為適法有據。次按，撤銷訴訟有關事實及法律判斷， 係以原分作成時，完判斷基準時，此有102年度高等行政法 院法律座談會提案三決議、最高行政法院92年度判字第1005 號、96年度判字第2098號等判決要旨可稽。原告所提出之原 證6暨原證7均係於系爭場址公告後始作成之檢測數據，自與 系爭場址公告時合法性之判斷無涉，已如前述。末按，就臺 中潭子加工出口區地下水之污染來源是否明確乙節，污染土 地關係人佳能公司、保得士光學公司、經濟部加工出口區管 理處臺中分處與台灣菱興電子材料股份有限公司均提起訴訟 ，主張該場址污染來源不明確云云，案經鈞院103年度訴字 第27號、103年度訴字第73號、103年度訴字第74號、103年 度訴字第81號判決分別駁回其訴，認定該場址之污染來源可 資確認係來自臺中加工出口區內，其污染來源明確。系爭場 址污染來源，可資確認係來自於臺中加工出口區內，已如歷 次書狀所載，依鈞院前開判決及最高行政法院101年度判字 第850號判決等意旨，系爭場址污染來源明確，原處分據以 公告，並無不合。 ㈥綜上，原告遲誤訴願期間為訴願機關所認定，且其他經被告 於公告場址後所通知之污染土地關係人，已合法提起訴願， 並無遲誤。系爭場址業經查證確認持續存有地下水污染物濃 度超過管制標準，且其污染來源可據以確認係來自於臺中加 工出口區內，污染來源明確，被告依土污法第12條公告該地 號土地為地下水污染控制場址，於法無違等語，資為抗辯。 並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、兩造之爭點：本件被告原處分是否合法送達？原告有無逾越 訴願不變期間？被告以土污法第12條第2項規定公告系爭場 址為地下水污染控制場址，是否適法？茲分述如下： ㈠有關本件被告原處分是否已合法送達，及有無逾越訴願之不 變期間部分： 1.按「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。」、「文 書由行政機關自行送達者，以承辦人員或辦理送達事務人 員為送達人；其交郵政機關送達者，以郵務人員為送達人 。」為行政程序法第68條第1項及第3項所明定。 2.本件原處分係附於被告環保局102年8月27日中市環水字第 1020086172號函中，於102年8月29日送達原告，有中華郵 政掛號郵件收件回執影本附卷可稽（見本院卷第77頁及背 面），是以原處分係由被告基於方便性及節省郵資之考量 下，一起與被告環保局之函文合併交由郵政機關送達，原 告於102年8月29日已收受該公告原處分，並知悉該公告原 處分之內容，此為原告所不爭，並有原告於102年10月11 日向被告所提之訴願書及原告102年10月11日菱總字第102 170號函附卷可參（見本院卷第62頁至第65頁），則自該 日起原處分已生送達效力。原告主張原處分未獨立自行送 達，不生合法送達云云，自非可採。 ⒊又按「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或 原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法 定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」、「訴 願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不 服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴 願。」訴願法第57條及第61條第1項亦分別定有明文。 ⒋被告環保局係依臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條 所定土污法之執行機關，合先敘明。被告環保局於102年8 月27日以中市環水字第1020086172號函請原告對於被列為 污染土地關係人之事項提出事實及法律上陳述意見，原告 於102年9月12日以菱總字第102152號函提出陳述意見，其 中已載有「……且該地號監測井B00154位置應僅能代表部 分使用區域有地下水污染（亞洲光學公司使用區域），但 其三氯乙烯污染之地下水流向從貴局提供之資料並無法得 知流向，故未能證明本公司所在廠房亦有地下水污染之情 事。」（見本院卷第23頁、第24頁及其背面），已具有對 於原處分公告系爭場址為污染防制場址有所不服之表示， 則原告已於102年9月12日以提具陳述意見書之方式向被告 環保局表示不服，被告環保局自應將此部分移由訴願機關 處理，且原告亦於102年10月11日補具訴願書提起訴願， 已如前述，並有被告環保局收文戳之訴願書附訴願卷可稽 （見訴願卷第68頁至第71頁），揆諸前揭規定，原告亦已 於30日內之法定期限補具訴願書，並無訴願逾期之情事， 訴願決定以訴願逾期為由，而為不受理決定，尚有未合。 ㈡有關被告以土污法第12條第2項規定公告系爭場址為地下水 污染控制場址，是否適法？ ⒈按「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或 生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。二、地下水：指流 動或停滯於地面以下之水。三、底泥：指因重力而沉積於 地面水體底層之物質。四、土壤污染：指土壤因物質、生 物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害 國民健康及生活環境之虞。五、地下水污染：指地下水因 物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用 途或危害國民健康及生活環境之虞。六、底泥污染：指底 泥因物質、生物或能量之介入，致影響地面水體生態環境 與水生食物的正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。 七、污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質 、生物或能量。八、土壤污染監測標準：指基於土壤污染 預防目的，所訂定須進行土壤污染監測之污染物濃度。九 、地下水污染監測標準：指基於地下水污染預防目的，所 訂定須進行地下水污染監測之污染物濃度。十、土壤污染 管制標準：指為防止土壤污染惡化，所訂定之土壤污染管 制限度。十一、地下水污染管制標準：指為防止地下水污 染惡化，所訂定之地下水污染管制限度。十二、底泥品質 指標：指基於管理底泥品質之目的，考量污染傳輸移動特 性及生物有效累積性等，所訂定分類管理或用途限制之限 度。十三、土壤污染整治目標：指基於土壤污染整治目的 ，所訂定之污染物限度。十四、地下水污染整治目標：指 基於地下水污染整治目的，所訂定之污染物限度。十五、 污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污 染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物 。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣ 未依法令規定清理污染物。十六、潛在污染責任人：指因 下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或 地下水污染之人：㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或 同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。十七、污 染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址， 其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致 該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。十八、污染整 治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健 康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。十九 、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染 整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或 所有人。二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整 治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」 、「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址， 應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染及調查污 染環境情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確 ，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標 準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水 污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、「控制場址未 經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污 染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬 訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後 實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次 為限。」、「各級主管機關依第12條第1項規定進行場址 查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準， 而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告 劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規 定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。」、「本 法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調 查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位 置等資訊。」、「各級主管機關依本法第12條第2項及第3 項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一 、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址 、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及 污染情形。六、其他重要事項。前項第1款之污染行為人 姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時， 得不予記載。第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地 址、地號、地標或其他適當方式表示之。第1項第5款之污 染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時 ，應列明污染範圍及初步評估結果。」為土污法第2條、 第12條第1項、第2項、第13條第1項、第27條第1項及同法 施行細則第8條、第10條所規定。 ⒉原告為經濟部臺中加工出口區內臺中市○○區○區段○○○ ○號土地（即系爭場址）設廠從事電子零組件之製造業， 為系爭場址之土地使用人，而原告之廠址位置則與亞洲光 學公司相同且地號同一；其所使用之建物樓層為地下一樓 至地上二樓，亞洲光學公司則係使用三樓之部分。前經環 保署執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第 二期）」及被告環保局執行「臺中市潭子區、北屯區及鄰 近地區地下水含氯有機物調查及查證工作計畫」調查工作 ，於101年9月25日、101年10月19日期間分別派員前往系 爭場址標準監測井（B00154，位於亞州光學公司溶劑倉庫 旁）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯檢測 值介於0.321至0.385毫克/公升，即最高為0.385毫克/公 升、四氯乙烯檢測值介於0.0945至0.1000毫克/公升，即 最高為0.100毫克/公升（檢驗期間為101年9月10日至101 年9月25日），而101年10月16日至101年10月20日間樣品 經三氯乙烯檢測值為0.378毫克/公升，四氯乙烯檢測值為 0.0484毫克/公升，被告認定三氯乙烯檢濃度最高值達0.3 85毫克/公升，四氯乙烯濃度最高值達0.0954毫克/公升， 年9月25日），均超出第二類地下水污染管制標準所定限 值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯乙烯0.05毫克/公升） ，而該污染物係非自然環境存在，且系爭場址地下水污染 來源明確，而依土污法第12條第2項規定，以102年8月2日 府授環水字第1020136395號公告（即原處分）系爭場址為 地下水污染控制場址，經濟部加工出口區管理處臺中分處 於102年8月20日經加中環字第10200042330號函知被告環 保局，原告亦為系爭場址之共同使用人，經被告環保局以 102年8月27日中市環水字第1020078號函檢送該公告影本 及陳述意見通知書予原告，將原告列為污染土地關係人， 於102年9月13日前以書面就事實及法律上陳述意見，若未 於期限內提出陳述書者，或所陳述內容經審查未具正當理 由，被告環保局將依法認定之。原告於102年9月12日提出 陳述意見書表示不服，被告環保局於102年9月24日中市環 水字第10200093542號函復原告，仍將原告列為污染土地 關係人，原告乃於102年10月11日菱總字第102170號函檢 附訴願書，提出訴願，遭環保署102年12月13日環署訴字 第1020092537號訴願決定書，以原告訴願之提起已逾越法 定30日不變期間而為不受理之決定等情，為兩造所不爭執 ，並有環保署102年2月「高污染潛勢工業區污染源調查及 管制計畫（第二期）-臺中加工出口區」、環保署102年3 月「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期） -期末報告」、被告102年8月2日府授環水字第1020136395 號公告、臺中市○○區○區段○○○○號土地地下水污染控 制場址航照套繪圖、被告環保局102年8月27日中市環水字 第1020078號函、被告環保局陳述意見通知書、原告102年 9月12日菱總字第102152號函、陳述意見書、被告環保局 102年9月24日中市環水字第10200093542號函、原告102年 10月11日菱總字第102170號函、原告訴願書、原告102年1 0月29日菱總字第102181號函、原告訴願書，被告102年11 月19日訴願答辯書、環保署102年12月13日環署訴字第102 0092537號訴願決定書等件資料附卷可稽（見本院卷第54 頁至第77頁、第132頁至第209頁），可信為真實，揆諸前 揭規定，原處分並無違誤。 ⒊原告起訴雖為前述主張，然查： ⑴按污染場址之公告事涉國民健康之維護，以及避免或減 輕污染之持續或擴大之目的，是倘主管機關於查證時確 認場址地下水污染來源明確、污染濃度超過管制標準者 ，即應依法將污染場址公告為污染控制場址，並依土污 法進行後續相關之行政管制及作為，至於污染行為人之 搜尋與認定，主要是立基於土污法中「污染者付費」之 原則，於認定實際造成污染之主體後，主管機關可依法 命其就所造成之污染負控制及整治責任，是「污染行為 人之認定」與「污染控制場址之公告」乃係基於不同之 考量，此所以土污法第12條第2項亦未將「污染行為人 之認定」列為污染控制場址公告之要件。而土污法施行 細則第8條之規定，土污法第12條第2項所稱地下水污染 來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認 造成地下水污染之物質或位置等資訊。該細則係依土污 法第56條規定，就「地下水污染來源明確」定義為細節 性或技術性規定，並無不符立法意旨或逾越母法規定， 法院自得予以適用。又上述規定所稱之地下水污染來源 明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機 關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已 足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染 結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一 工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確 並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之 要件（最高行政法院101年度判字第850號判決意旨參照 ）。 ⑵依前揭土污法第12條規定，各級主管機關對於有土壤或 地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境 保護法規管制污染源及調查環境污染情形。又該場址之 土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染 物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（ 市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。因 而，主管機關對於地下水污染來源明確且經檢測地下水 品質狀況，其污染物濃度超過污染管制標準者，自得依 首揭規定公告該污染區為地下水污染控制場址。至於所 稱「地下水污染來源明確」，乃係指依查證、調查結果 及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等 資訊，亦經土污法施行細則第8條規定甚明，已如前述 。而環保署為掌握國內高污染潛勢工業區之土壤及地下 水品質狀況，委託辦理「高污染潛勢工業區污染源調查 及管制計畫（第二期）」，並作成調查成果報告書在卷 可稽（參見本院卷第132至191頁）。該調查報告係按全 國工業區土壤及地下水品質管理燈號分級狀況，選擇高 雄楠梓加工出口區及臺中潭子加工出口區等2處屬紅燈 之工業區作為調查對象（見本院卷第133頁），而所稱 紅燈之工業區，乃表示現況存在污染且污染已擴散至區 外者（見本院卷第180頁背面）。又環保署上開計畫， 依據現場勘查結果並綜合考量地理位置、稽查紀錄、歷 年地下水監測調查資料等因子，在臺中潭子加工出口區 部分挑選出共計5家事業進行工廠調查作業，名單包括 保得士光學公司、亞洲光學公司、佳能公司、菱真電子 公司及真珠樂器公司。經調查結果顯示5處工廠之地下 水均檢出污染物濃度超過地下水污染管制標準，其中亞 洲光學公司、保得士光學公司、佳能公司北環新廠、真 珠樂器公司（一、二廠）、菱真電子公司5廠之地下水 四氯乙烯及三氯乙烯均超過第二類地下水污染管制標準 （見本院卷第137頁背面）。本件原告所在地號為臺中 市○○區○區段○○○○號（即系爭場址），係從事電子 零組件製造業，與亞洲光學公司同址位於系爭場址，而 亞洲光學公司係從事電子零組件製造業、電腦、電子產 品光學製造業、機械製造業，經被告環保局於101年3、 4月間至工廠現場勘查，「發現亞洲光學公司有使用乙 醚、滑潤油、甲醇、乙醇、三氯乙烯（停用）、二氯甲 烷（停用）等有機物，與原告共同使用同一標準廠房， 主要使用廠房3樓及4樓，因產能移至區外亞洲光學大豐 廠，目前本廠僅進行少量鏡片研磨生產及部分模仁（研 模治具）加工，原具有污染之清洗製程及電鍍製程皆已 移至區外，廠區3樓以鏡片及模仁加工為主，4樓為鏡頭 組裝及包裝出貨區，原清洗製程位於2樓西南側，過去 曾使用三氯乙烯及二氯甲烷作為清洗脫脂劑，目前改以 石油類溶劑進行清洗（製程已移至大豐廠），本場每季 皆有進行放流水水質檢測，100年環保署計畫曾於其污 水廠放流口旁設置1口地下水監測井，無測出污染物超 過管制標準。」（見本院卷第179頁背面工廠現場勘查 摘要表），另原告一廠則為「主要製程為積體電路（IC ）測試封裝，將晶圓切割、上片、銲線、膜壓、去渣、 噴砂、雷射、成型、測試及包裝成產品，其廢水處理程 序為廢液於調勻池添加聚氯化鋁進入快混池，添加氫氧 化鈉於PH調整池，再經過慢混及化學沉澱池，將含銅污 泥由世界資源公司回收再利用，而廢水經過中和及活性 碳吸收程序後送至放流池排放，放流水定期送樣檢驗分 析，其分析項目為有機污染物及含氯化合物，檢測結果 皆符合法規標準。」（見本院卷第180頁背面），然經 下列污染調查結果顯示系爭場址持續遭受三氯乙烯及四 氯乙烯之污染，被告認其污染來源明確且逾管制標準， 蓋因爭場址標準監測井（B00154，位於亞州光學公司溶 劑倉庫旁）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯 乙烯檢測值介於0.321至0.385毫克/公升，即最高為0.3 85毫克/公升、四氯乙烯檢測值介於0.0945至0.1000毫 克/公升，即最高為0.100毫克/公升，污染物較高檢測 值出現於深度60公尺處（檢驗期間為101年9月10日至10 1年9月25日），而101年10月16日至101年10月20日間樣 品經三氯乙烯檢測值為0.378毫克/公升，四氯乙烯檢測 值為0.0484毫克/公升，被告認定三氯乙烯檢濃度最高 值達0.385毫克/公升超過管制標準7.56倍，四氯乙烯濃 度最高值達0.0954毫克/公升，均超出第二類地下水污 染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯 乙烯0.05毫克/公升），認亞洲光學公司用地內（即系 爭場址）地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形，因 被告環保局101年計畫中，於其舊溶劑倉庫內、外土壤 亦有檢出三氯乙烯污染，且舊溶劑倉庫內三氯乙烯測值 高於倉庫外，依工廠現勘結果，亞洲光學公司曾使用三 氯乙烯及二氯甲烷做為鏡片清洗劑，於現勘時改以石油 類溶劑清洗並準備將清洗製程移至加工出口區外北側安 和廠，該廠過去溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯應具有 關聯性（見本院卷第197頁調查成果報告書）。而由「 高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」 期末報告內：4.1.4綜整分析可知：……二、地下水污 染情形，係彙整環保署查證、被告環保局計畫及加工出 口區管理處計畫調查結果，臺中加工出口區附近地下水 主要污染物為三氯乙烯（TCE）和四氯乙烯（PCE），依 被告環保局99年計畫結論指出，污染可能來自於臺中加 工出口區，其污染來源可能係位於臺中加工出口區監測 井MW-1至MW-3所構成之三角區域內（見本院卷第163頁 反面）。又由「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計 畫（第二期）」期末報告內：4.2.2地下水污染調查作 業可知：……三、地下水調查成果，臺中加工出口區地 下水流向大致為西北向東南流，為確認污染物是否有由 區外北側流入區內之可能，環保署於臺中加工出口區之 東北側設置監測井L00154、北側設置監測井L00152、西 北側設置L00155。調查結果顯示，除東北側之監測井L0 0154檢測出0.00175mg/L之微量三氯乙烯外（地下水污 染管制標準：0.05mg/L），監測井L00152及L00155均未 測出含氯有機污染物濃度。是以環保署該調查成果報告 書認定「臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污 染傳輸至區內」（見本院卷第169頁至第171頁）。再由 高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」 期末報告內環保署計畫成果摘要（詳細版）摘要第XII 頁載有「五、……臺中潭子加工區10年後污染大致往西 南方向移動150-200公尺」、第XIV頁記載「臺中潭子加 工區評估結果顯示調查範圍內受體可能具有致癌及非致 癌風險，若限制區內工作者使用工業用水作為日常生活 清洗水源，阻絕日常清洗吸入及日常清洗皮膚接觸等2 項主動暴露途徑，則致癌及非致癌風險值皆可降低至目 標值以下。」（見本院卷第138頁反面及第139頁反面） 可知，臺中加工出口區內之污染已導致無法接受之致癌 及非致癌風險，且該等風險因污染物10年僅移動150至 200公尺，故在10年內污染物均將持續存在區內，導致 該等對於人體之風險亦將持續存在，自有盡快公告整治 之必要。因而該份報告建議第一點即建議：「針對本計 畫調查結果超過地下水或土壤污染管制標準之工廠，建 議可依土壤及地下水污染整治法相關規定進行公告並辦 理後續行政作業管制」（見本院卷第139頁）。況毗鄰 系爭場址南邊之217地號土地（即臺中加工出口區尺度 調查結果圖黃色劃記之監測井MW-3處），前經被告以10 0年5月10日府授環水字第1000067417號公告為地下水污 染控制場址，其污染土地關係人臺中加工出口區管理處 臺中分處雖主張該場址污染來源不明確云云，然經本院 100年度訴字第406號判決駁回其訴，認定該場址之污染 來源可資確認係來自臺中加工出口區內，其污染來源明 確。臺中加工出口區管理處臺中分處雖提起上訴，亦經 最高行政法院101年度判字第850號判決駁回上訴確定。 是217地號土地場址之污染既已確認來自臺中加工出口 區，而系爭場址係位於前述污染來源及217地號土地間 ，且具有上下游流向之關係（見本院卷第170頁反面之 地下水流向圖），足證系爭場址之污染物係來自於臺中 加工出口區內，自可認定。從而可資確認系爭場址具有 污染超標之事實，其並非屬一時性之污染，而係確實持 續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，且系爭場址之污染 來源經環保署查證確認，已排除由區外傳輸至區內之可 能性，而可確定污染來源係來自於臺中潭子加工出口區 。有環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫 （第二期）：臺中加工出口區」調查成果報告書節本、 系爭地號地下水氯烯類檢測結果、廠商配置圖與地理位 置圖、加工出口區採樣位置及調查結果分布圖、地下水 採樣與分析報告、監測井資料卡、最高行政法院101年 度判字第850號判決等件資料附卷可稽（見本院卷第46 頁至第53頁、第192頁至第209頁），被告因而認定其污 染來源可謂明確且逾管制標準，就造成地下水污染之物 質或位置等資訊已足以判斷及確認，符合地下水污染來 源明確。乃依首揭規定，以原處分公告系爭場址為地下 水污染控制場址，並非無據。原告主張本件污染來源並 不明確，應再調查確認污染行為人方可認係污染來源明 確云云，揆諸前揭相關調查、說明及最高行政法院101 年度判字第850號判決意旨，原告此部分主張並非可採 。 ⑶又「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依 查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染 之物質或位置等資訊」為土污法施行細則第8條所規定 ，而上開規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水 污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果 及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址 污染係由何家工廠造成，乃屬污染行為人之認定（最高 行政法院101年度判字第850號判決意旨參照），因此只 要可資判斷造成地下水污染物質或位置，即屬污染來源 明確，至於該污染係由何工廠造成等，此與污染來源明 確並無關聯，非公告控制場址之要件。而系爭場址來源 業經查證確認來自加工出口區內，其來源明確。況地下 水中之DNAPL池即為地下水之污染來源，而溶解態之污 染則為其污染範圍。就污染整治之角度而言，若不能掌 握造成地下水污染之來源即DNAPL池之物質與位置等資 訊，而在錯誤的位置進行整治，則整治後DNAPL池之污 染來源仍會持續產生溶解態污染，將造成無法完全整治 該區域之地下水污染之問題，此為前揭施行細則第8條 所稱造成地下水污染之物質或位置等資訊始為地下水污 染來源明確之理由。至於污染物究竟經由何途徑進入地 下水中、經由何人所導致污染等問題，雖對於污染行為 人之認定有重要之價值，然此問題對於污染整治之範圍 、方法之選擇均無影響，故並非判斷是否公告為地下水 污染控制場址所應考量之因素。系爭場址污染來源已確 認來自臺中加工出口區，至於該污染究竟係由何特定工 廠或何地號土地所造成，乃屬污染行為人認定之查證， 不僅與污染來源明確之要件無涉，亦非屬地下水污染場 址公告之要件。原告主張應確認污染來自加工出區何處 土地，顯將地下水污染控制場址公告之要件擴張至污染 行為人認定之查證，亦非可採。 ⑷再按「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（ 市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個 月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、 縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期 限，得申請展延，並以1次為限。污染行為人或潛在污 染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（ 市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措 施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機 關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項 規定辦理。」為土污法第13條所規定，因此對於地下水 污染場址之查證，必先掌握污染來源，方得掌握污染行 為人，若無法掌握污染來源，因不知污染來自何方，自 無法特定污染行為人，然於掌握污染來源後，未必得以 查證污染行為人為何，若已掌握污染行為人為何，其污 染來源之確認，自無疑義，是以，污染來源之掌握為污 染行為人認定之前提，故若污染行為人已得掌握，污染 來源自已明確，因而地下水污染來源明確而應公告場址 時，可能有查得污染行為人，及無法查得污染行為人之 二種情況。而在污染來源明確之情況下，應公告場址及 進行場址污染之控制或整治，雖可能因無法查獲污染行 為人，而尋無應就該污染負起最終責任之人，惟此並不 影響場址公告之合法性，蓋認定導致污染結果之原因為 何與污染來源明確並無關連（最高行政法院101年度判 字第850號判決意旨參照），是污染行為人認定之查證 ，乃屬已得公告場址後之進一步查證，而與場址公告要 件無關。本件系爭場址之污染來源業經確認來自臺中加 工出口區內，其場址公告自無疑義。有關廠內有多家廠 商使用三氯乙烯之事實，乃為場址公告之輔佐依據，至 於究竟是由何家廠商造成，此乃污染行為人認定之查證 問題，原告爭執亞洲光學公司是否有造成系爭場址地下 水污染，乃屬亞洲光學公司是否為系爭場址污染行為人 之認定，而與場址公告要件無關。因此原告主張導致污 染結果之原因與污染來源是否明確實無關連云云，自無 可取。 ⑸原告另主張系爭場址之污染可能來自於北環停車場用 地，且廠區內現已無使用三氯乙烯或四氯乙烯之情形， 以及被告應查明系爭場址地下水污染是否遭共同使用人 亞洲光學公司使用清洗劑而導致污染云云，查此均係與 污染行為人之認定有關，惟原處分並未認定原告為污染 行為人。污染行為人之認定與污染來源明確並無關聯， 亦非場址公告要件，已如上述，原告此部分之主張，與 原處分之合法性無涉。另由環保署撤銷北環停車場場址 公告之同時，維持系爭場址之公告乙節可知，依環保署 專業認定，系爭場址之污染來源與北環停車場並無相關 ，因而北環停車場場址公告之撤銷，並不影響系爭場址 因地下水污染來源明確而公告為控制場址之認定。再由 臺中加工出口區監測井位置圖（見本院卷第200頁背面 ）可知，北環停車場位於臺中加工出口區內最西北角， 而監測井B00154係鄰近監測井MW4，參以潭子加工區地 下水流向圖（即被告所提被證8第4-40頁環保署所為之 地下水流向圖），北環停車場之地下水流向係流往監測 井MW1及MW2之處，與監測井MW4間尚有相當之差距。至 原告所提自繪之附件4流向圖（見本院卷第22頁）核與 環保署查證確認之地下水流向相違，而臆測北環停車場 為系爭場址上游云云，並無所據，不符經驗及論理法則 ，亦有違環保署之認定，亦無足取。 ⑹查系爭場址之污染土地關係人，除原告外尚有亞洲光學 公司，已如上述。亞洲光學公司對系爭場址之公告提起 訴願，經訴願機關環保署以「……前揭地下水污染來源 明確之認定，與環保主管機關已進一步查明地下水污染 係由特定行為人所造成，而公告為污染行為人之情形有 別，合先敘明。……3.亞洲光學用地內地下水皆有三氯 乙烯及四氯乙烯超標情形；環保局101年計畫中，於其 舊溶劑倉庫內、外土壤亦有檢出三氯乙烯污染，且舊溶 劑倉庫內土壤三氯乙烯測值高於倉庫外；依工廠現勘結 果，亞洲光學曾使用三氯乙烯及二氯甲烷做為鏡片清洗 劑，於現勘時雖改以石油類溶劑清洗並準備將清洗製程 移至加工出口區外北側之安和廠，該廠過去溶劑儲存情 形與地下水三氯乙烯污染應具有關聯性……等語。足認 已排除臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形，並 已查明臺中加工出口區數家業者（含訴願人）曾有產生 該污染物質之製程或其他來源位置，足徵原處分機關業 已確認造成污染之根源，難謂不符合地下水污染來源明 確之要件；是訴願人所訴未查明地下水污染之來源，不 符合地下水污染來源明確之要件等語，洵非可採。原處 分應予維持」之理由，駁回亞洲光學公司之訴願（見本 院卷第257頁至第261頁）。是被告於作成系爭場址公告 前，已踐行相關調查程序，並確認地下水之污染來源， 並無原告所主張恣意認定之情事。 ⑺至原告主張其於103年3月31日及103年6月20日委任台旭 公司就位在系爭土地上之標準監測井（B00154）進行地 下水檢測，經檢驗結果三氯乙烯檢測值為0.0103毫克/ 公升、四氯乙烯檢測值為0.0138毫克/公升（103年3月 31日檢測部分），而於103年6月20日該地下水樣品，經 檢驗結果三氯乙烯檢測值為0.0475毫克/公升、四氯乙 烯檢測值為0.0356毫克/公升，均低於地下水污染管制 標準第4條所訂之管制標準值（第二類地下水污染管制 標準三氯乙烯、四氯乙烯上限為0.05毫克/公升），並 提出台旭公司地下水樣品檢驗報告2紙為證（見本院卷 第213頁至第228頁及第309-1頁）。然查所謂污染控制 場址，係指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其 污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致 該污染物達土壤或地下水污染管制標準者，為前揭土污 法第2條第17款所明定。顯見，該污染物因經沖刷、流 布、沉積、引灌而存留在土壤或地下水中，經檢驗後可 以發現，故與水之物理作用有密切關係。亦即，在雨季 期間，遭受污染之土壤或地下水較易檢出污染物；反之 ，非雨季期間，則較不易檢出污染物，此較符合一般經 驗法則及論理法則。原告該採樣時間為103年3月31日及 103年6月20日，並非豐水期，依一般經驗法則及論理法 則，本較不易檢出污染物。又依本件監測井MW1、MW2之 檢測資料皆顯示，三氯乙烯與四氯乙烯於8月及10月等 豐水期之檢測數值均遠高於1月（枯水期）之檢測數值 ，縱豐水期初始之5月檢測數值，亦多遠高於1月（枯水 期）之檢測數值等節（見本院卷第159頁，表4.1.3-3被 告環保局101年度調查計畫潭子加工區內地下水檢測摘 要），可得知污染物之檢驗數值確實隨枯豐水期呈現數 值上之影響與趨勢。再由㈤原告所提出之2份台旭公司 檢驗報告均未載明其採樣深度，與環保署之檢測資料欠 缺比較基礎；，由原告所提出之檢驗報告可知，監測井 B00154於6月所驗得之污染物濃度為3月份驗得濃度之3 倍以上，益證系爭場址地下水污染物濃度確隨豐水期之 水位變化，而呈現高度提升之趨勢。況且，系爭場址經 環保署於101年9月10日-9月25日、101年10月16日-10月 20日期間分別派員前往系爭場址標準監測井（B00154） 進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯濃度為 0.321毫克/公升-0.385毫克/公升、四氯乙烯最高為0.0 945毫克/公升-0.1000毫克/公升（101年9月10日-25日 間部分）、而101年10月16日-20日部分三氯乙烯濃度為 0.378毫克/公升、四氯乙烯為0.0484毫克/公升，均超 出地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/ 公升、四氯乙烯0.05毫克/公升），且經證實該污染物 非自然環境存在，亦非臺中加工出口區以外之污染傳輸 至區內情形，而係來自於臺中加工出口區內，已如前述 ，即表示系爭場址確實遭受污染，並非單一次檢測結果 未超過管制標準，即得推論系爭場址並遭受污染。況依 歷來查證，系爭場址地下水污染物濃度每季均有驗得， 且所驗得之濃度以9月及10月為最高，此亦有潭子加工 區內地下水檢測摘要在卷可稽（見本院卷第159頁及第 160頁），故依歷年來查證研判後於101年9月及10月連 續採樣，確認系爭場址地下水確實持續遭受污染之情事 ，再地下水污染物濃度本會因豐枯水期等因素而有變化 ；依過往檢測資料所示，系爭場址之地下水，於枯水季 時（11至4月）污染物測值較豐水季時為低（見本院卷 第163頁背面，環保署高污染潛勢工業區污染源調查及 管制計畫（第二期）期末報告第4章潭子加工區調查作 業4.1.4綜整分析部分）。相較於原告於枯水季所檢測 之數值，環保署於豐水季（101年9月及10月各乙次）所 檢測之結果，自較能正確反應系爭場址地下水污染之情 況。是以，原告主張其103年3月及6月監測井檢驗水質 未超過管制標準云云，亦難為有利原告事實之認定。 五、綜上所述，原告主張均無可採，被告經查明系爭場址地下水 污染來源明確，以原處分公告系爭場址為地下水污控制場址 ，經核並無違誤，訴願決定雖以原告提起訴願逾期，從程序 上予以駁回而為不受理之決定，其結論並無不合，仍應予以 維持，原告以上開主張認有違法，請求撤銷，為無理由，應 予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述於判決結果不 生影響，無庸一一論列，併予敘明。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條 第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　 7　　 月　 17 　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　林 秋 華 法 官 劉 錫 賢 法 官 莊 金 昌 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　 7 　 月　 25 　日 書記官 李 孟 純