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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年度訴字第391號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年3月3日辯論終結 原　　　告　裕新衡器有限公司 代　表　人　楊文傳 訴訟代理人　林佳怡　律師 　　　　　　王翼升　律師 被　　　告　臺中市政府水利局 代　表　人　周廷彰 訴訟代理人　賴忠明　律師 上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺中市政府中華民國10 4年9月8日府授法申字第1040208883號申訴審議判斷，提起行政 訴訟，本院判決如下︰ 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：原告參與被告所辦理之「太平區坪林森林公園管 制站工程」採購案（下稱系爭採購案），該採購案投標廠商 計有原告、華興度量衡器股份有限公司（下稱華興公司）， 及泰安衡器工廠有限公司（下稱泰安公司）3家。被告依據 民國（下同）103年9月24日臺灣臺中地方法院檢察署103年 度偵字第22482號緩起訴處分書，認定原告為使華興公司得 標，以容許該公司借用其本人名義參與投標，而使開標發生 不正確結果未遂，違反政府採購法第87條第5項、第6項及第 3項規定，爰依政府採購法第101條第1項第1款規定，以104 年4月17日中市水秘字第1040024260號函通知原告將停權並 刊登政府採購公報（下稱原處分）。原告不服，提出異議， 經被告以104年5月22日中市水秘字第1040030346號函維持原 決定之異議處理結果，原告猶不服，再向臺中市政府採購申 訴委員會提出申訴，惟遭申訴駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： （一）原處分書面記載未符行政程序法第96條第1項第2款規定， 自有違誤： ⒈行政處分應依循法定程序，合於法定程序者，方能進而為 實體上之審理；其不合者，即不能逾越範圍而為實體上之 審定，此為先程序後實體之審理原則。簡言之，倘行政機 關未遵行法定之程序，則其嗣後作成之處分即屬違法，無 需再續為實質審查處分之內容是否允當。依據法務部99年 7月14日法律決字第0999031058號書函說明三：「又合法 之行政處分，係指行政處分必須符合法秩序之所有要求， 包括形式上合法（符合管轄權、程序及方式等規定）及實 質上合法（處分內容及認定事實均須符合法之要求）。」 另行政處分形式上違法者（即違反有關管轄權、程序、方 式等程序規定），亦以構成得撤銷之理由為原則，無效為 例外。但若程序規定係當事人重要之程序上權利，則該處 分可構成無效。 ⒉按行政程序法第96條第1項第1款及第2款規定，及「按行 政程序法第96條第1項第2款規定，書面行政處分應記載主 旨、事實、理由及其法令依據，而主管機關對於人民有行 政法上之違章行為，所為課處罰鍰之書面處分，應就行為 人違章行為之事實予以明確正確記載，如違章行為人、日 期、地點及違章行為之情形等，而其記載之內容，須達其 要件已可得確定之程度，且得據以與其他行政處分為區別 ，及判斷其已否正確適用法律，方得謂行政處分已有事實 之記載。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記 載認定之，苟既存之行政處分書未合上開事實記載之法定 程式，因依行政程序法第114條第1、2項之規定，該條第1 項第2款至第5款得於訴願程序終結前為補正之行為，並未 包括違反行政程序法有關行政處分事實記載之瑕疵，是該 瑕疵並無法於行政處分作成後予以補正，而屬違法。」臺 中高等行政法院98年度訴字第204號判決意旨參照。依上 開實務見解及條文可知，旨在使處分相對人知悉行政處分 之內容，以資判斷行政處分是否合法妥當，及其提起行政 爭訟可獲得救濟之機會。故書面行政處分之記載是否合法 ，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實 及其依據之法令判定之。 ⒊經查，被告以原處分函知原告、泰安公司及華興公司，依 臺灣臺中地方法院檢察署103年度偵字第22482號緩起訴處 分書內容，認有政府採購法第101條第1項第1款及第2款之 情形，併通知涉案廠商如認為上開通知違反政府採購法或 不實者，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向被告提 出異議。觀諸原處分內容，被告不僅未記載受處分相對人 為何，亦未記載並敘明理由記載受處分人究竟違反政府採 購法何條項款以及違反之法律效果，卻僅以認有政府採購 法第101條第1項第1款及第2款之情形通知相對人。原處分 之記載內容未達已得確定之程度且亦未能判斷被告是否正 確適用法律及無法認定是否已合法定之要件。 ⒋再查，政府採購法第101條第1項第1款、第2款規定之「容 許他人借用本人名義或證件參加投標」與「借用他人名義 或證件參加投標」，兩者行為態樣不同，自不容相混淆。 原處分之記載內容未達已得確定之程度且亦未能判斷被告 是否正確適用法律，及無法認定被告是否已合法定之要件 ，甚至無法足使人民瞭解其受處分之原因事實其依據之法 令判定及法律效果。原處分違反行政程序法第96條第1項 第1款及第2款，所為處分自有違誤。 （二）被告對原告所為刊登政府採購公報，禁止原告3年內不得 參與政府採購標案之處分，有理由前後矛盾之瑕疵： ⒈原處分主旨謂：「原告參與本機關辦理之太平區坪林森林 公園管制站工程採購案，經發現有政府採購法第101條第1 項第1及2款情形，茲依規定通知並附記如說明……」，於 說明則記載：「旨揭採購，依103年9月24日103年度偵字 第22482號臺灣臺中地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書 略以：『為避免坪林公園採購案因不符政府採購法須有3 家以上合格廠商投標始能開標、決標之規定而流標，並為 使華興公司順利標得上開工程之目的……共同基於虛增投 標廠商、以詐術使開標發生不正確結果之犯意，除由…… 華興公司投標外……借用泰安公司、裕新公司……泰安公 司、裕新公司並無投標意願，仍……仍容許其借用泰安公 司、裕新公司之名義參與……罪行堪以認定……緩起訴期 間為1年。』而有本法第101條第1項第1、2款之情形。嗣 被告於104年9月29日刊登政府採購公報之拒絕往來廠商之 『符合政府採購法第101條款次和政府採購法第103條所定 期間』則記載：『容許他人借用本人名義或證件參加投標 者，政府採購法第103條所定期間3年。』」 ⒉按政府採購法第101條就「容許他人借用本人名義或證件 參加投標」與「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、 變造之文件參加投標、訂約或履約」及「犯第87條至第92 條之罪」3種處罰之規定，分別規定於第1款、第2款及第6 款，然被告先謂原告有1、2款之情形，後謂原告違反政府 採購法第101條第1項第1款之規定，於說明欄中載敘明原 告經臺灣臺中地方法院檢察署為緩起訴處分，而須加以行 政處罰，惟原告與華興公司及泰安公司之違規情節各別， 被告卻以同一原處分對3家公司為行政處罰，然究竟被告 係依何條款對原告為行政處罰，並未於原處分或異議通知 書分別說明，有說理前後矛盾之情形，原處分理由前後既 有矛盾，其與行政程序法第96條規定行政處分應具備之要 件不符，所為處分自屬於法不合。 （三）行政程序法第7條為比例原則之規定，所謂比例原則，係 指行政機關之行政行為手段與目的，必須合乎比例衡平， 否則有違反比例原則；亦即行政行為須考量其「妥當性」 、「必要性-最小損害性」及「手段損害與目的間之均衡- 狹義比例性原則」。經查： ⒈按機關辦理採購，發現廠商有政府採購法第101條第1項各 款情形之一者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未 提出異議者，將刊登政府採購公報。經刊登於政府採購公 報之廠商，於同法第103條第1項所定期間內，不得參加全 國公共工程標案之投標或作為決標對象或分包廠商，是以 此停權處分於廠商而言即為裁罰性不利處分而觀之政府採 購法第101條之立法理由為：「對於廠商有違法或重大違 約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之 處理程序後，視其結果刊登政府採購公報，以作為各機關 辦理其他採購時，於招標文件規定該廠商不得參加投標、 作為決標對象或分包廠商之依據，以杜絕不良廠商之違法 、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之 良性競爭環境」，可知停權機制之目的乃係採購秩序之維 護，避免影響採購之公正性。但政府採購法第103條第1項 區分違法、違約之輕重而異其停權期間：「依前條第3項 規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參 加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款 至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3 年。但經判決撤銷原處分或無罪判決確定者應註銷之。二 、有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金 或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經原判決撤銷原處分 或無罪判決確定者，應註銷之。」足見在廠商「借用他人 名義或證件投標者」，立法者尚有依廠商違法及違約情節 輕重而有停權期間1年及3年之別。 ⒉本件原告因未檢附完整投標文件參與投標，而經臺灣臺中 地方法院檢察署檢察官以原告公司之負責人違反政府採購 法第87條（第3項、第5項、第6項）以借牌、容許借牌之 詐術使開標發生不正確結果未遂罪，而為緩起訴，並支付 公益金新臺幣（下同）30,000元，此有緩起訴處分書可參 。可見檢察官尚認原告及原告負責人之行為，尚未達以刑 罰處罰程度。按刑事訴訟法第253條之1之立法理由以：「 為使司法資源有效運用，填補被害人之損害、有利被告或 犯罪嫌疑人之再社會化及犯罪之特別預防等目的，爰參考 日本起訴猶豫制度及德國附條件及履行期間之暫不提起公 訴制度，於本條增訂緩起訴處分制度……」，核與緩刑之 制度係為促使惡性輕微之被告或偶發犯、初犯改過自新而 設之立法意旨相當，緩起訴處分性質應屬經法院宣告緩刑 之判決，政府採購法未明示列舉緩起訴處分，此應係未於 刑事訴訟法增訂緩起訴制度配合修訂造成之闕漏，適用及 解釋上應有利於人民，否則，原告的行為縱經起訴宣告罰 金或諭知緩刑，僅停權1年，但未經起訴之緩起訴處分， 其違法情節尚較緩刑為輕，停權期間卻為3年，法律適用 上顯有違比例原則。 ⒊又於102年12月間因交通部國道高速公路局為因應國道全 線電子化計程收費，需辦理國道各地磅站之改建，故規劃 將國道全線之地磅站改建業務，區分為「配合計程收費之 新營、新市、岡山、古坑、白河、善化、田寮及竹田收費 站地磅系統」、「配合計程收費汐止、七堵、樹林、龍潭 、頭城、宜蘭、羅東及蘇澳收費站地磅系統設備工程」、 與「配合計程收費之造橋、后里、後龍、大甲、名間、員 林及斗南收費站地磅系統設備工程」等3個標案分別公開 招標，詎參與招標之廠商卻聯合圍標或借牌投標，經臺灣 新北地方法院檢察署依違反政府採購法第87條第4項及第5 項後段分別提起公訴，惟經臺灣新北地方法院審理結果， 均為緩刑宣告，嗣後招標機關分別對參與之廠商依政府採 購法第101條第1項第6款規定刊登採購公報停權1年，有判 決書及拒絕往來廠商公告可參。此案情節較之於本案，嚴 重程度及牽涉廠商之多，實有過之而無不及，然因檢察官 均提起公訴，而由法院判處有期徒刑並宣告緩刑，招標機 關僅公告停權1年，兩相比較，本案情節輕微，卻採取較 為嚴格之行政處罰，裁罰顯有輕重失衡，有違比例原則及 公平原則等情，並聲明： ⑴原處分、異議處理結果關於原告部分及申訴審議判斷均撤 銷。 ⑵訴訟費用由被告負擔。 三、被告則以： （一）程序部分 按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或 法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法 第127條第1項定有明文。因繫屬鈞院104年度訴字第391號 、第392號及第393號政府採購法事件，非僅被告相同，且 均屬政府採購法第101條刊登政府採購公報及同法第103條 之停權事件，基礎事實亦均係廠商以借牌、容許借牌之詐 術使開標發生不正確結果，並經臺灣臺中地方法院檢察署 以103年度偵字第22482號緩起訴處分。經被告審認渠等廠 商分別違反政府採購法第101條第1項第1款「容許他人借 用本人名義或證件參加投標者」及第2款「借用或冒用他 人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或 履約者」之規定，被告依同法第103條第1項第1款之規定 ，將違反廠商刊登於政府採購公報，並予以停權3年，原 告不服而提起行政訴訟。故三件訴訟符合合併辯論之要件 ，爰請命合併辯論，以節省訴訟資源。 （二）實體部分 ⒈有關於原告主張被告所為刊登政府採購公報，禁止原告3 年不得參與政府採購標案之處分，有理由前後矛盾之瑕疵 云云。惟查：華興公司於103年1月14日參加被告辦理系爭 採購案工程招標，並向原告、泰安公司借牌投標，造成有 3家廠商投標採購之假象。前項招標過程案經臺灣臺中地 方法院檢察署承辦檢察官偵查結果，認違反政府採購法第 87條第5項、第6項、第3項規定，並依職權予以緩起訴。 被告按緩起訴處分書之內容，審認原告所為確有政府採購 法第101條第1項第1款情形，縱原告已受緩起訴處分，被 告仍依政府採購法第101條第1項第1款之規定，以原處分 通知原告將刊登政府採購公報。故原告空言所稱被告未於 原處分說明依據及理由以及原處分理由前後既有矛盾云云 ，委無足取。 ⒉又原告主張其已受緩起訴處分，可見檢察官尚認為原告及 負責人之行為，尚未達以刑罰處罰程度。緩起訴處分與緩 刑制度係為促使惡性輕微之被告或偶發犯、初犯改過自新 而設之立法意旨相當，緩起訴處分性質應屬經法院宣告緩 刑之判決，政府採購法未明示列舉緩起訴處分，此應係未 於刑事訴訟法增訂緩起訴制度配合修訂造成之闕漏，適用 及解釋上應有利於人民，否則，原告的行為縱經起訴宣告 罰金或諭知緩刑，僅停權1年，但未經起訴之緩起訴處分 ，其違法情節尚較緩刑為輕，停權期間卻為3年，法律適 用上顯有違比例原則云云。然查： ⑴原告經臺灣臺中地方法院檢察署作成緩起訴處分，其並無 被判處拘役、罰金或緩刑之情形，被告亦未依政府採購法 第101條第1項第6款規定予以停權；惟因原告確有容許他 人借用其名義、證件參加投標之事實，故被告依政府採購 法第101條第1項第1款及第103條第1項第1款前段規定，將 原告予以停權3年，並無違誤。 ⑵原告及其代表人犯後態度良好，且依緩起訴處分分向國庫 給付乙節，要屬緩起訴處分所斟酌之要素，並非政府採購 法所規定之阻卻刊登政府採購公報之要件，且政府採購法 第101條第1項明定：「機關辦理採購發現廠商有下列情形 之一，『應』將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出 異議者，將刊登政府採購公報：一、容許他人借用他人名 義或證件參加投標者。」可知被告並無討價還價，做成不 刊登之裁量空間，易言之，任何得標廠商有違反政府採購 法第101條規定之情事，辦理招標機關只有刊登政府公報 之職責與義務，只有做成刊登政府公報之羈束處分，從而 ，即無原告所稱系爭處分違反比例原則可言，原告此項主 張，洵屬誤解，殊不足採。 ⑶復按舉重以明輕原則固得資為解釋及適用法律之準據。然 所謂舉重以明輕原則乃指現行法令對某一事項雖未設有直 接、明確規定，但依已規定事項之目的考量，或邏輯上之 推論，該未規定之事項，更有適用於已規定之理由時，其 適用該規定乃屬當然解釋。易言之，須基於同一立法目的 考量，未規定事項與已規定事項，具有事理或情理上之當 然關係，經由舉著明微，借重喻輕之論理法則，可認為未 規定事項，已涵蓋於已規定事項中，始有舉重以明輕原則 之適用。若該事項並非法律所未規定，或法律已就本質上 明顯差異，應為相殊評價之不同事項，分別規定其成立要 件及效果，即不得任意比附援引，要無舉重以明輕原則之 適用可言。查政府採購法第101條第1項第1款之行為，實 質上係假借競標之虛偽形式，規避公平競爭之程序，而使 借用者免競價即可得標或獲致更大得標之機率，不惟對於 其他遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲 藉由公平競爭程序，獲取優良之得標條件，用以確保並提 昇政府採購品質之目的，其行為危害政府辦理採購案之公 正、效能及品質之程度，殊難輕忽，法律既明定其處罰之 要件與效果，自不能謂屬於法律未規定之事項，而妄加論 擬。再觀之政府採購法第101條第1項第1款規定之行為態 樣及其非難性，迥異於同項第6款規定之情形，彼此之本 質及要件明顯不同，無從立於同一論理基礎，單由行為者 所受刑事制裁之輕重，以決定其行政責任之異同。是以原 告指稱：渠獲緩起訴處分，相較於政府採購法第103條第1 項第2款規定經法院判決拘役、罰金或緩刑之處分之情形 ，更顯輕微，應依舉重以明輕之原則所受停權處分應少於 1年云云，尚嫌無據，委難採憑。 ⑷本件原告有「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之 事實，業經認定如前，且政府採購法就此情形，亦未賦與 辦理採購機關得裁量選擇刊登採購公報以外之其它方式處 理，則被告為辦理採購之機關，於原告確有前開違法事實 時，依法即應做成刊登政府公報之處分。且依本條立法目 的可知，將違法或違約廠商刊登採購公報，係以公布不良 廠商名單之方式而將其淘汰，除避免其他機關再受危害外 ，並藉以促使競標廠商確實遵守採購相關規定，有助於提 昇政府採購之品質，確有其必要性，雖此對廠商之名譽權 不無影響，然其前提均以廠商違法、違約為要件，要難認 其方法目的顯失均衡，故原告主張被告所為違反比例原則 ，尚非可採。 ⒊原告又主張有廠商雖涉犯政府採購法第87條第4項及第5項 後段分別提起公訴，經法院審理均為緩刑宣告。嗣後招標 機關分別對參與廠商依政府採購法第101條第1項第6款規 定刊登採購公報停權1年。此案情節較之於本案，嚴重程 度及涉及廠商之多，實有過之而無不及，然因檢察官均提 起公訴，而由法院判處有期徒刑並宣告緩刑，招標機關僅 公告停權1年，兩相比較，本案情節輕微，卻採取較為嚴 格之行政處罰，裁罰顯有輕重失衡，有違比例原則及公平 原則云云。惟查： ⑴按政府採購法第101條第1項第6款：「犯第87條至第92條 之罪，經第一審為有罪判決者。」同法第103條第1項第1 款「有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者 ，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定 者，應註銷之。」同項第2款：「有第101條第7款至第14 款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日 起1年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。 」可知，若廠商借用他人名義、證件投標或容許他人借用 本人名義、證件參加投標，且意圖影響採購結果或獲取不 當利益之情節重大，而被判處有期徒刑者，則停權3年； 若廠商雖借用他人名義、證件投標或容許他人借用本人名 義、證件參加投標，惟其意圖影響採購結果或獲取不當利 益之情節較小，而被判處拘役、罰金或緩刑者，則停權1 年。是故，政府採購法第101條第1項第6款主要處罰者， 為廠商意圖影響採購結果或獲取不當利益之行為，與同條 項第1款處罰廠商借用他人名義、證件投標或容許他人借 用其名義、證件參加投標，兩者立法之目的並不相同。 ⑵原告確有容許他人借用其名義、證件參加投標之事實，惟 其意圖影響採購結果或獲取不當利益之情節微小，是故臺 灣臺中地方法院檢察署作成緩起訴處分，其並無被判處拘 役、罰金或緩刑之情形，被告亦未依政府採購法第101條 第1項第6款規定予以停權；惟因原告確有容許他人借用其 名義、證件參加投標之事實，故被告依政府採購法第101 條第1項第1款及第103條第1項第1款前段規定，將原告予 以停權3年，並無違誤。故原告以不同案例指稱被告採取 較為嚴格之行政處罰，裁罰顯有輕重失衡，難謂的論，不 能採取。 ⒋綜上所述，原告上開主張均非可採。被告以原告有政府採 購法第101條第1項第1款規定情形，而作成原處分並無違 法。申訴審議判斷予以維持，核無不合等語，資為抗辯， 並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、本院按，政府採購法第87條第3項、第5項及第6項規定：「 （第3項）以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開 標發生不正確結果者，處5年以下有期徒刑，得併科新臺幣1 百萬元以下罰金。（第5項）意圖影響採購結果或獲取不當 利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑 ，得併科新臺幣1百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義 或證件參加投標者，亦同。（第6項）第1項、第3項及第4項 之未遂犯罰之。」第101條第1項第1款、第2款及第6款規定 ：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實 及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購 公報：一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。二、 借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投 標、訂約或履約者。……六、犯第87條至第92條之罪，經第 一審為有罪判決者。……」政府採購法第102條規定：「廠 商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得 於接獲通知之次日起20日內，以書面向該機關提出異議。廠 商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起 15日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受 異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，以書面向該管採 購申訴審議委員會申訴。機關依前條通知廠商後，廠商未於 規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或 審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名 稱及相關情形刊登政府採購公報。……。」第103條第1項規 定：「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下 列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、 有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊 登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註 銷之。二、有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役 、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經判決撤銷原處 分或無罪確定者，應註銷之。」 五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有原處分書、異議結果處理書、申訴審議 判斷書、臺灣臺中地方法院檢察署103年度偵字第22482號緩 起訴處分、系爭採購案工程採購契約書、系爭採購案履約（ 差額）保證金退還申請書、公開招標公告、決標公告、無法 決標公告、拒絕往來廠商公告、被告開標/議價/決標/流標/ 廢標紀錄、工程結算驗收證明書、黏貼憑證用紙及臺中市市 庫收入繳款書、保證金繳納審查表、施工預算書、質權設定 通知書、投標文件形式審查表、（財務、勞務）採購底價表 、總標單、華興公司投標廠商聲明書、公司登記證明書、度 量衡業許可執照等件附卷可稽，為可確認之事實。 六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原處分未記載刊 登政府採購公報之期限，是否屬重大明顯瑕疵而為無效之情 形？被告以政府採購法第101條第1項第1款情事通知原告將 刊登政府採購公報，有無違誤？原告主張既經緩起訴，則原 處分處以刊登政府採購公報並停權3年有無違反比例原則？ 茲分述如下： （一）按依前揭政府採購法第101條第1項第1款規定，機關辦理 採購，發現廠商有「容許他人借用本人名義或證件參加投 標者」，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異 議者，將刊登政府採購公報。上引規定所稱「容許他人借 用本人名義或證件投標」，係指被借用名義或證件之廠商 無投標之意思，而明示或默示同意他人使用其名義或證件 參加投標，但不為價格之競爭，以達使借用之廠商或其他 特定廠商得標之目的；且該規定不以意圖獲取不當利益為 要件，與同法第87條各項之刑罰規定不同，自不以成立圍 標之刑事處罰為必要，僅須廠商有容許他人借用本人名義 或證件參加投標之情形時，機關應將其情形通知廠商，並 經異議及申訴處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報 ，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等 廠商不得參加投標，作為決標對象或分包廠商之依據，以 杜不良廠商之違法，避免再危害其他機關，並建立廠商間 之良性競爭環境（最高行政法院94年度判字第286號判決 、100年度判字第1808號判決參照）。 （二）本件原告參加被告於103年1月14日上午9時20分辦理系爭 採購案開標作業，該採購案投標廠商計有華興公司、原告 及泰安公司3家，原告為使華興公司得標，容許該公司借 用其本人名義參與投標，而使開標發生不正確結果未遂， 違反政府採購法第87條第5項、第6項及第3項規定等情， 業經臺灣臺中地方檢察署檢察官認定原告、華興公司、泰 安公司及彼等之代表人或實際負責人甲○○（原告之代表 人）、紀瑤村（華興公司代表人）、楊河平（泰安公司實 際負責人）犯罪事實明確，乃以同署103年度偵字第22482 號緩起訴處分書為緩起訴處分在案（參見本院卷第12頁至 第13頁），為原告所不爭執，並經本院調卷查證屬實。又 依該處分書犯罪事實記載略以：「……紀瑤村係華興公司 負責人；楊河平係泰安公司實際負責人；甲○○係原告負 責人。紀瑤村、楊河平、甲○○均明知依政府採購法辦理 之工程，應依該法進行招標、決標、履約及驗收等程序， 紀瑤村為避免系爭採購案因不符政府採購法須有3家以上 合格廠商投標始能開標、決標之規定而流標，並為使華興 公司順利得標上開工程之目的，竟與友人楊河平、甲○○ 共同基於虛增投標廠商、以詐術使開標發生不正確結果之 犯意，除由紀瑤村以其所經營之華興公司投標外，另向並 無投標意願之楊河平、甲○○借用泰安公司、原告及負責 人印章，楊河平、甲○○明知泰安公司及原告並無投標意 願，仍同意紀瑤村之請求，容許其借用泰安公司及原告之 名義參與投標，並由紀瑤村指示華興公司員工填寫泰安公 司、原告投標文件內容及標價，並蓋用泰安公司、原告之 印章於投標文件上，而參與系爭採購案。嗣被告於103年1 月14日上午9時20分許，辦理系爭採購案開標作業，始發 現泰安公司及原告未檢附押標金、公會會員證、納稅證明 等資料，有刻意造成不合格情形，而宣布廢標致未得逞， 並循線查獲上情……。」此經該刑事被告紀瑤村、楊河平 、甲○○於偵訊時自白不諱及經泰安公司之代表人張綉美 於偵訊時之陳述明確（參見臺灣臺中地方法院檢察署103 年度他字第4375號案卷第59頁至第62頁、第67頁至第70頁 、第75頁至第77頁、第82頁至第84頁），復有原告及華興 公司、泰安公司之投標文件、坪林公園採購案之採購簽呈 、投標須知、預算總表等件附卷可稽，自堪信為真實。因 此，被告認定原告確有政府採購法第101條第1項第1款之 行為，乃以原處分通知將停權並刊登政府採購公報，即非 無據。又原告既已參加投標作業，即已構成政府採購法第 101條第1項第1款所規定「容許他人借用本人名義參加投 標」之違章行為，自不因事後未提出證件而受影響，是原 告主張「原告在該案並沒有繳納押標金、公會會員證及納 稅證明，在第一關的形式階段已經被排除了，在實質上根 本不可能影響到政府採購法的公正性。」云云，即非可採 。 （三）次按，行政處分以書面為之者，應記載處分相對人之姓名 、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足 資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團 體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名 、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所，並應記 載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96 條第1項第1款、第2款定有明文。但觀諸前開規定之目的 ，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、 事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合 法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非 課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等 等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載 之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事 實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高行政 法院100年度判字第1839號判決意旨參照）。經查，原處 分之處分對象除原告外，另有華興公司及泰安公司，此觀 該處分書之正本送達對象包含原告在內，並於主旨欄記載 ：「貴廠商參與本機關辦理……採購案，經發現有政府採 購法……茲依規定通知……」即可知。雖原處分僅載明該 3家公司經發現有政府採購法第101條第1項第1款及第2款 之情形，如未提出異議，將刊登政府採購公報等語，未具 體指明原告究係違反同法101條第1項第1款或第2款規定及 應刊登之期間為何。但依該處分說明欄第1項係記載：「 旨揭採購，依103年9月24日103年度偵字第22482號臺灣臺 中地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書略以：『為避免坪 林公園採購案因不符政府採購法須有3家以上合格廠商投 標始能開標、決標之規定而流標，並為使華興公司順利標 得上開工程之目的……共同基於虛增投標廠商、以詐術使 開標發生不正確結果之犯意，除由……華興公司投標外… …借用泰安公司、裕新公司……泰安公司、裕新公司並無 投標意願，仍……仍容許其借用泰安公司、裕新公司之名 義參與……罪行堪以認定……緩起訴期間為1年。』而有 本法第101條第1項第1、2款之情形。」已說明原處分係參 考前揭臺灣臺中地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書作成 ，而原處分並引述該處分書之內容，記載原告並無投標意 願，仍容許華興公司借用其名義參與投標，顯構成政府採 購法101條第1項第1款所規定之要件，應為該刑事案件當 事人之原告所明知。而廠商因執行業務而有政府採購法第 101條第1項第1款情形者，應刊登於政府採購公報並不得 參加投標或作為決標對象或分包廠商之期間為3年，復經 同法第103條第1項第1款前段所明定，原告亦非不能知悉 其將遭裁處刊登政府採購公報停權3年之時間。因此，原 處分之記載已足使原告瞭解其將遭裁處刊登政府採購公報 之法令依據及違反之法律效果，尚難謂有記載不備之情形 。況且，原告不服原處分向被告提出異議，亦經被告以10 4年5月22日中市水秘字第1040030346號異議處理結果函記 載：「……觀其意旨係闡明政府採購法第101條第12款及 第10款，就解除契約是否『可歸責於廠商』之程度及『違 約情形是否重大』等不確定法律概念，應依比例原則衡酌 個案事實予以認定，與第1款之違法行為態樣自屬有間， 本案核無比例原則之適用。……」等語，已告知本件應適 用政府採購法第101條第1項第1款規定。又被告亦於本件 申訴審議程序中提出陳述意見書，載明其係依據政府採購 法第101條第1項第1款及第103條第1項第1款裁處原告刊登 政府採購公報，並停權3年之意旨，有該陳述意見書在卷 可稽（參見申訴卷第180頁）。縱認原處分書有原告所稱 之瑕疵，依其性質並非行政程序法第111條所列各款無效 之情形，被告已於訴願程序終結前為補正行為，亦符合同 法第114條第1項及第2項之規定，尚難認為違法。是原告 主張「觀諸原處分內容，被告不僅未記載受處分相對人為 何，亦未記載並敘明理由記載受處分人究竟違反政府採購 法何條項款以及違反之法律效果，卻僅以認有政府採購法 第101條第1項第1款及第2款之情形通知相對人。原處分之 記載內容未達已得確定之程度且亦未能判斷被告是否正確 適用法律及無法認定是否已合法定之要件。政府採購法第 101條第1項第1款、第2款規定之『容許他人借用本人名義 或證件參加投標』與『借用他人名義或證件參加投標』， 兩者行為態樣不同，自不容相混淆。原處分之記載內容未 達已得確定之程度且亦未能判斷被告是否正確適用法律， 及無法認定被告是否已合法定之要件，甚至無法足使人民 瞭解其受處分之原因事實其依據之法令判定及法律效果。 原處分違反行政程序法第96條第1項第1款及第2款，所為 處分自有違誤。」等云，亦非可採。 （四）又政府採購法於91年2月10日增訂第87條第5項規定：「意 圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件 投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣1百萬元以下 罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。 」惟同法第101條第1項第1款「容許他人借用本人名義或 證件參加投標者」，及第103條第1項第1款「有第101條第 1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日 起3年。」等規定，則係於87年5月27日公布實施時即有明 文，顯見政府採購法第101條第1項第1款在該法制定實行 之初，即已明定其刊登政府採購公報停權期間為3年。又 政府採購法第101條第1項第6款主要處罰者，為廠商意圖 影響採購結果或獲取不當利益之行為，與同條項第1款處 罰廠商借用他人名義、證件投標或容許他人借用其名義、 證件參加投標，兩者之立法目的並不相同。故基於政府採 購法之立法意旨，政府採購法第101條第1項第1款所規範 「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之情形，即 應解釋為非同條項第6款所規範之範圍，以避免造成同一 法條內重複規範事物本質上相同之事項，以及處理結果出 現法秩序失衡之狀態（最高行政法院100年度判字第1950 號判決意旨參照）。況且，本件原告因違反政府採購法第 87條第5項、第6項及第3項規定，經臺灣臺中地方檢察署 以103年度偵字第22482號緩起訴處分書為緩起訴處分在案 ，被告調查後並以同法第101條第1項第1款為刊登政府採 購公報3年之停權處分依據，並非依同條第1項第6款規定 為之，且原告非經判處有期徒刑、拘役、罰金或緩刑等情 形，自與政府採購法第103條第1項第1款前段所規定：「 有第101條……第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3 年。」及第2款前段所規定：「有第101條……第6款判處 拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。」等要件有 別。原告主張「本件原告因未檢附完整投標文件參與投標 ，而經臺灣臺中地方法院檢察署檢察官以原告公司之負責 人違反政府採購法第87條（第3項、第5項、第6項）以借 牌、容許借牌之詐術使開標發生不正確結果未遂罪，而為 緩起訴，並支付公益金30,000元……可見檢察官尚認原告 及原告負責人之行為，尚未達以刑罰處罰程度。按刑事訴 訟法第253條之1之立法理由以：『為使司法資源有效運用 ，填補被害人之損害、有利被告或犯罪嫌疑人之再社會化 及犯罪之特別預防等目的，爰參考日本起訴猶豫制度及德 國附條件及履行期間之暫不提起公訴制度，於本條增訂緩 起訴處分制度……』，核與緩刑之制度係為促使惡性輕微 之被告或偶發犯、初犯改過自新而設之立法意旨相當，緩 起訴處分性質應屬經法院宣告緩刑之判決，政府採購法未 明示列舉緩起訴處分，此應係未於刑事訴訟法增訂緩起訴 制度配合修訂造成之闕漏，適用及解釋上應有利於人民， 否則，原告的行為縱經起訴宣告罰金或諭知緩刑，僅停權 1年，但未經起訴之緩起訴處分，其違法情節尚較緩刑為 輕，停權期間卻為3年，法律適用上顯有違比例原則。」 等云，要屬其主觀之認知，容與現行法令規定不合，委難 憑採。 （五）至於原告訴稱「於102年12月間因交通部國道高速公路局 為因應國道全線電子化計程收費，需辦理國道各地磅站之 改建，故規劃將國道全線之地磅站改建業務，區分為『配 合計程收費之新營、新市、岡山、古坑、白河、善化、田 寮及竹田收費站地磅系統』、『配合計程收費汐止、七堵 、樹林、龍潭、頭城、宜蘭、羅東及蘇澳收費站地磅系統 設備工程』、與『配合計程收費之造橋、后里、後龍、大 甲、名間、員林及斗南收費站地磅系統設備工程』等3個 標案分別公開招標，詎參與招標之廠商卻聯合圍標或借牌 投標，經臺灣新北地方法院檢察署依違反政府採購法第87 條第4項及第5項後段分別提起公訴，惟經臺灣新北地方法 院審理結果，均為緩刑宣告，嗣後招標機關分別對參與之 廠商依政府採購法第101條第1項第6款規定刊登採購公報 停權1年，有判決書及拒絕往來廠商公告可參。此案情節 較之於本案，嚴重程度及牽涉廠商之多，實有過之而無不 及，然因檢察官均提起公訴，而由法院判處有期徒刑並宣 告緩刑，招標機關僅公告停權1年，兩相比較，本案情節 輕微，卻採取較為嚴格之行政處罰，裁罰顯有輕重失衡， 有違比例原則及公平原則。」一節。經查，政府採購法第 101條第1項第1款及第6款之立法目的並不相同，已如前述 。且本件原告確有容許他人借用其名義參加投標之事實， 並經臺灣臺中地方法院檢察署為緩起訴處分確定在案，並 非被判處拘役、罰金或緩刑等情形，被告亦認定本件與政 府採購法第101條第1項第6款規定不同，乃依政府採購法 第101條第1項第1款及第103條第1項第1款前段規定，將原 告予以停權3年，經核並無違誤。原告以不同案例指稱被 告採取較為嚴格之行政處罰，裁罰顯有輕重失衡，難謂的 論，洵非可採。 七、綜上所述，原告之主張俱非可採，被告所為原處分及異議處 理結果並無違誤，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告 訴請撤銷原處分、異議處理結果關於原告部分及申訴審議判 斷，為無理由，應予駁回。 八、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結 果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　3　　 月　　24　　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　 林 秋 華 法 官　 張 升 星 法 官　 劉 錫 賢 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105　 年　　3　　 月　　24　　日 書記官 杜 秀 君