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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年度訴更一字第13號 　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年11月24日辯論終結 原　　　告　台塑石化股份有限公司 代　表　人　陳寳郎 訴訟代理人　張嘉真　律師 　　　　　　姜威宇　律師 　　　　　　林石猛　律師 上　一　人 複 代 理人　毛鈺棻　律師 被　　　告　雲林縣環境保護局 代　表　人　林長造 訴訟代理人　李建忠　律師 上列當事人間廢棄物清理法事件，前經本院於中華民國103年10 月2日以103年度訴字第22號判決，被告不服，提起上訴，經最高 行政法院於104年5月28日以104年度判字第264號判決廢棄發回本 院更為審理，本院判決如下︰ 主 文 原告之訴駁回。 本審及發回前上訴審之訴訟費用，均由原告負擔。 事實及理由 一、本件原告起訴後，被告之代表人於訴訟中變為林長造，茲據 新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。 二、事實概要：原告麥寮一廠輕石油焦高溫氧化裝置（CFB）製 程所產之混合石膏及副產石灰（下稱系爭物品），前經雲林 縣政府以102年1月28日府環廢字第1023603869號函（下稱雲 林縣政府102年1月28日處分）認定屬事業廢棄物，並要求原 告於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，惟原 告遲未為變更申請，被告遂以原告違反廢棄物清理法第31條 第1項第1款之規定為由，依同法第52條及環境教育法第23條 ，以102年8月23日雲環廢字第1020032653號裁處書（下稱原 處分），裁處原告新臺幣（下同）6,000元之罰鍰，並令原 告指派其環境保護專責人員參加1小時環境講習，另請原告 於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲 林縣政府審查，屆期未提具者，將按日連續處罰。原告不服 ，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院103年度 訴字第22號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，被 告未服，提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄，發回本 院更為審理。 三、本件原告主張： （一）原處分本身的違誤： ⒈行政程序法第111條第3款規定：「行政處分有下列各款情 形之一者，無效︰……三、內容對任何人均屬不能實現者 。」另按最高行政法院79年度判字第1230號判決闡述：「 法律縱對改善限期未設規定，賦予行政機關裁量之權，倘 其任意裁量，致所定期限為客觀上不可能完成改善者，則 以該裁量為基礎之行政處分即難謂非違法。」又命改善內 容未明確，亦屬違反行政程序法第5條之明確性原則，當 屬違誤，亦有最高行政法院96年度判字第1271號判決可循 。原處分命原告於短短30日內將系爭物品改以事業廢棄物 型態提具事業廢棄物清理計畫變更資料，亦屬對任何人均 無法合法履行之無效處分，或窒礙難行違反明確性之內容 ，應屬違誤： ⑴查依最新之六輕四期環境影響評估許可之內容，系爭物品 為產品且已核准產能提升，其絕非作為廢棄物清理，故縱 原告欲依原處分之要求，將系爭物品改以事業廢棄物型態 提具事業廢棄物清理計畫變更資料云云，原告依照環境影 響評估許可內容為最優先執行之原則，首先必需依環境影 響評估法第16條規定，向行政院環境保護署申請變更原環 境影響評估許可之內容，且經行政院環境保護署核准系爭 物品為廢棄物後，始可依原處分之內容辦理後續之廢棄物 清理計畫書之提出，此外，惟環境影響評估內容之變更申 請流程不僅冗長，且系爭物品自91年起合法登記為產品以 來，生產方式、性質均未曾改變，則原告是否確能獲得行 政院環境保護署同意前述環境影響評估許可文件之變更， 亦屬未定，故原告絕無可能於原處分所定30日內，先合法 完成前揭六輕四期擴建計畫第5次環境影響差異分析報告 內容之變更，再據以合法提出本件之廢棄物清理計畫書變 更，以避免發生違反環境影響評估法第17條規定：「開發 單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論 ，切實執行。」之問題。 ⑵更何況，原處分無異強令原告必須在極短時間內全盤推翻 早於91年11月20日經雲林縣政府核准原告將系爭物品登記 為原告之產品即建立之產銷作業管理模式，另外建立一套 違反國內外系爭物品使用實況及六輕四期擴建計畫第5次 環境影響差異分析報告之所謂處理廢棄物計畫，姑不論系 爭物品於性質與用途上根本非屬廢棄物，一直以來均有買 受人向原告購買，尤其因過去國內根本未有任何清運處理 系爭物品經驗的機構存在，甚至行政院環境保護署亦未查 明國內合法事業廢棄物清除處理機關有無優於原告針對系 爭物品之各項用途技術，而僅以102年2月7日環署廢字第 1020012962號函草率將系爭物品與其製程完全不同之飛灰 、底灰及無機污泥等歸類同一廢棄物代碼，但光雲林縣政 府102年1月28日處分送達之前已產出並堆置於廠內者之系 爭合法產品已達118萬噸（此部分僅占過去10年有餘以來 所生產之產量37％），加上102年1月28日後所產出系爭物 品之全部產出量，若被告認為二者均需依廢棄物之方式清 運處理云云，惟系爭物品根本具有多種產業用途，為何需 要當作污泥清運掩埋，致由特定業者獨蒙其利，原告卻無 妄遭害，尤其現存清除處理機構之貯存設施、清除車輛及 處理餘裕量等，根本不足以妥善處理系爭物品，顯見原處 分要求原告30日內克服上述種種法律上及技術上問題與事 實障礙，提出系爭廢棄物清理計畫書之變更申請書云云， 對任何事業而言確屬極不明確而窒礙難行，應屬違反行政 程序法第5條之明確性原則，當屬違誤。 ⒉原處分命原告30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請 資料至雲林縣政府審查，係屬欠缺履行期待可能性之處分 ，顯有裁量濫用之違法： ⑴按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有 助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時， 應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之 損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第 7條定有明文，揭示行政行為應受比例原則拘束之原理， 而比例原則適用於行政罰，即屬期待可能理論之依據，如 機關要求之事項，係屬人民期待不可能為之者，將被認定 欠缺（阻卻）故意、過失之歸責條件，否則形同以逾越必 要限制、過度限制之目的苛求於民。復參最高行政法院77 年度判字第2273號判決即指出：「改善廢水品質牽涉各上 游工廠之設施層面，絕非2個月時間內所可能完成，被告 機關未深入實際了解本案發生之原因情況，逕行限期2個 月令原告完成改善，顯非適當……亦屬有違水污染防治法 立法之基本精神。」而學理上更指出，期待可能性原則指 國家行為（包括立法及行政行為）對人民有所規制，都有 一項前提，即有期待可能。故法規課予人民義務者，依客 觀情勢並參酌義務人之特殊處境，不能期待人民遵守時， 此種義務便應消除或不予強制實施，學者遂主張期待可能 性乃是人民對公眾事務負擔義務的界限（參見吳庚，行政 法之理論與實用，增訂十二版，第62頁）。是以，如行政 機關作成處分課予人民欠缺履行期待可能性之義務時，則 該處分即非屬達成行政目的之必要手段，更有違狹義比例 原則，即有裁量瑕疵，應予撤銷。再按「行政罰係行政機 關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以 達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之 制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、 沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務 者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人 遵從，以達到將來履行義務之效果。上開廢棄物清理法第 53條第1款之規定，係對於貯存、清除、處理或再利用有 害事業廢棄物違反廢棄物清理法規定者加以處罰，如經限 期改善，屆期仍未完成改善者，其處罰之方式為『按日連 續處罰』，而『按日連續處罰』之目的，乃在藉由不斷的 處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在 過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督 促方法。惟其所定期限，須視個案具體情形，合理審酌。 亦即就該案情形，其所定期限，衡諸一般經驗法則，屆期 有實現改善之可能者，方符本案立法意旨。倘其所定之期 限，非屬可改善完成之相當期間者，則以該裁量為基礎之 行政處分即難謂非行政訴訟法第201條之違法。」（最高 行政法院101年度判字第1083號判決參照） ⑵原處分依據環境教育法第23條命原告須於30日提具事業廢 棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，然提出 廢棄物清理計畫書程序曠日廢時，已如上述，且原告針對 為原處分之基礎處分認有違誤，仍持續爭訟中，被告僅給 予原告30日之時間即應提具事業廢棄物清理計畫書變更申 請資料，屆期原告顯難有完成之可能，依此堪認被告未給 予可改善完成之相當期間，是依前揭司法實務見解之意旨 ，該處分已有行政訴訟法第4條第2項及第201條所定裁量 濫用之違法。 （二）原處分所憑之雲林縣政府102年1月28日處分確屬違誤，原 處分亦具有相同之違法瑕疵： ⒈雲林縣政府僅以行政院環境保護署101年11月23日函及100 年5月9日令為據，將系爭物品改判定為事業廢棄物云云， 強令其退出市場，禁止原告繼續販賣，乃無端剝奪原告所 享有之財產權、處分權及銷售經營之權利，顯然嚴重違反 法律保留原則，應予撤銷。 ⑴我國乃現代民主法治國家，行政機關應遵守法治國原則， 故憲法第22條及第23條規定：「凡人民之其他自由及權利 ，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」「以 上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊 急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不 得以法律限制之。」又依中央法規標準法第5條第2款規定 ：「左列事項應以法律定之：……二、關於人民之權利、 義務者。」及行政程序法第4條亦明文規定：「行政行為 應受法律及一般法律原則之拘束。」另按司法院釋字第44 3號解釋理由書揭櫫之法律保留原則更明白載稱：「諸如 剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定 主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之 限制者，亦應由法律加以規定。」是行政機關如欲對人民 之自由權利予以剝奪或限制，應於法有據，方得為之。其 所稱之法律規定，係指立法院三讀通過並由總統公布施行 之有效法律或依該法律具體明確之授權所訂定之法規命令 而言。查雲林縣政府僅以行政院環境保護署101年11月23 日函及100年5月9日令為據，將系爭物品改判定為事業廢 棄物云云，顯然嚴重違反法律保留原則，應予撤銷。 ⑵雲林縣政府主張依行政院環境保護署100年5月9日令及101 年11月23日函改判定系爭物品為事業廢棄物云云，顯非適 法，原處分確無法律依據，嚴重違反法律保留原則： ①早於91年11月20日雲林縣政府核准原告麥寮一廠工廠變更 登記時，即同時准予系爭物品合法登記為原告之產品，且 歷次原告依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，檢具事 業廢棄物清理計畫書送經雲林縣政府審查時，均核准將系 爭物品列為產品，而非屬事業廢棄物，最新之核准係雲林 縣政府於101年1月11日就原告所提報之事業廢棄物清理計 畫書准予備查，此外，使用系爭物品之下游廠商宏進交通 股份有限公司於將副產石灰做為回填物使用前，曾以函文 向雲林縣政府報備，雲林縣政府於101年6月11日以府工運 字第1010075360號函回覆：「旨案回填副產石灰請貴公司 確依101年6月8日再來函說明及切結事項辦理，另經雲林 縣環境保護局審核該物並非事業廢棄物……」顯見系爭物 品絕非事業廢棄物，此係雲林縣政府一直以來之一致認定 。 ②詎雲林縣政府102年1月28日處分卻僅以未經母法授權且絕 非法律之行政院環境保護署101年11月23日函及100年5月9 日令為據，改判定系爭物品為廢棄物，強令其退出巿場， 禁止原告繼續販賣，遑論行政院環境保護署101年11月23 日函及100年5月9日令並非法律，自不得以此為據認定系 爭物品為廢棄物，且雲林縣政府102年1月28日處分更已剝 奪原告對系爭物品所享有之財產權與銷售經營之權利，甚 至需無謂浪費將其充作廢棄物清運處理，而將系爭物品之 工程上及工業用途完全消滅，依上述說明，雲林縣政府10 2年1月28日處分顯然嚴重違反法律保留原則。 ⒉最高行政法院相關判決雖認事證上，雲林縣政府於訴願程 序終結前曾主張法律依據廢棄物清理法第31條第1項第1款 規定，作為要求原告提出變更廢棄物清理計畫之依據，但 並未敘及原處分究竟依何項法律得由「被告逕將系爭物品 之認定改認定為廢棄物」，致剝奪原告之產品財產權、經 營權及處分權之法律依據： ⑴查雲林縣政府雖於102年4月26日訴願補充答辯，主張行政 院環境保護署100年5月9日環署廢字第1000036827號令充 其量只為提醒主管機關審查廢棄物清理計畫時之應注意事 項，並未敘及應將廢棄物清除計畫已核定之產品改認定為 廢棄物，是該函令絕非所謂得剝奪原告產品之財產權之法 律依據云云。查縱使最高行政法院認雲林縣政府於訴願程 序終結前，基於上述書狀之引述信函，間接主張其係依廢 棄物清理法第31條第1項第1款規定，作為要求原告於7日 內應提出變更廢棄物清理法計畫之法律依據云云，但從文 義觀之，廢棄物清理法第31條第1項第1款之條文本身，只 涉及事業應於「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時 」提出變更廢棄物清理計畫之義務要求，此條文並未訂有 所謂「機關得逕將已於核准之廢棄物清理計畫中所認定之 產品，改認定為廢棄物」、致剝奪人民產品之財產權之規 定文句，故單憑廢棄物清理法第31條第1項第1款規定本身 ，確實不足作為原處分剝奪原告之系爭物品之財產權、處 分權及經營權，逕將雲林縣政府已於核准之廢棄物清理計 畫中所認定之產品，改認定為廢棄物之法律依據。 ⑵申言之，雲林縣政府於101年1月11日所核准之目前最後一 版廢棄物清理計畫中仍認定系爭物品為產品，並非廢棄物 ，故原告於原處分作出之前，依雲林縣政府核准之廢棄物 清理計畫根本無須就系爭物品視作廢棄物清運，雲林縣政 府又豈能達反其先前於核准之廢棄物清理計畫中之產品認 定，而在欠缺法律依據及毫未就此點提出事證下，逕以10 2年1月28日處分改認定系爭物品為廢棄物，而剝奪原告之 產品財產權、處分權及經營權，甚至命原告就其改認定之 廢棄物，提出廢棄物清理計畫之變更云云，是102年1月28 日處分中有關將「已核准之廢棄物清理計畫中所認定之系 爭產品，改認定為廢棄物」之前提性認定乙節，並未敘明 其法律依據及所憑事證理由甚明。 ⑶尤有進者，於101年10月22日行政院環境保護署召開之「 撤銷產品登記之相關規定及管理措施會議」中，經濟部中 部辦公室已明白表示：「並無撤銷或廢止單一項產品登記 之法源依據」；另經濟部工業局亦採相同見解，又行政院 環境保護署法規會復表示：「⒈工廠管理輔導法第13條第 1項第4款應載明事項包括主要產品，爰工廠申請設立許可 或登記，應包括產品之許可或登記。⒉因工廠管理輔導法 第24條及第25條規定，並未就『部分許可或登記』為規定 ，是否得因『產品』之認定有誤而撤銷或廢止其許可或登 記，即有疑義。」在在足證依現行法令確實並無所謂撤銷 或廢止單一項產品登記之法源依據，此乃各級工商管理登 記機關與環保機關之一致見解，當然更不可能有所謂將依 廢棄物清理法核准之廢棄物清理計畫中已歷次合法認定並 核准登錄長達10年之系爭物品，改判定為廢棄物之法源依 據，迺雲林縣政府卻悖離上開會議結論之一致見解，洵非 適法，應予撤銷。 ⒊系爭物品除經雲林縣政府依工廠管理輔導法登記為產品， 於相關環保法令之規範，例如雲林縣政府核准之歷來廢棄 物清理計畫，固定污染源排放許可證等職權審核處分文件 中，皆依法核准認定為產品，102年1月28日處分逕改判定 為廢棄物，顯然違背雲林縣政府歷來對核准之廢棄物清理 計畫中有關系爭物品認定之信賴保護： ⑴依工廠管理輔導法部分： 合法登記之產品即屬具產業用途可販售之物品，而事業廢 棄物則係無法使用而需依廢棄物清理法等相關規定處置之 物品，二者大相逕庭，豈可以混為一談。查原告麥寮一廠 業經雲林縣政府於91年11月20日以91年府建工字第091006 8785號函准予工廠變更登記增加混合石膏及副產石灰為產 品之項目，當時雲林縣政府不僅於91年10月16日邀請學者 專家及相關單位派員現勘進行審查，又參考被告各課室意 見，經一致審查通過，此業經雲林縣政府於97年9月4日函 再次肯認，換言之，雲林縣政府乃在經過充分、慎重的審 查程序，確認包含混合石膏與副產石灰等產品在內之合法 性後，始核准該工廠之產品變更登記在案，此種工廠登記 證上有關主要產品之登記，乃原告之合法權利，且已為原 告所正當合理信賴，自應受到保護，更何況，當初係經過 包含學者專家及環保單位在內相當充分、慎重的審查程序 ，始認定系爭物品為產品，但雲林縣政府僅以一紙未附理 由說明之102年1月28日處分函文改認定系爭物品為事業廢 棄物，是雲林縣政府確實不得在未有任何法律依據下，逕 將現行法令並未禁止製造之合法產品，遽爾背離其先前就 系爭物品所准許之一切合法產品登記及認定，改判定系爭 物品為廢棄物云云，雲林縣政府102年1月28日處分作成之 法定程序確實具有瑕疵，且顯然違背行政程序法第36條及 第43條規定之應調查證據、採證原則與行政處分應附理由 之違法。 ⑵依廢棄物清理法及相關環保法令部分： 查原告依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，歷年來所 檢具之事業廢棄物清理計畫書（含變更申請書），皆明白 將系爭物品列為產品，而非列為事業廢棄物，且均經雲林 縣政府審查後予以核准，最新之核准係雲林縣政府於101 年1月11日將原告之事業廢棄物清理計畫書准予備查在案 ；嗣雲林縣政府於101年10月25日所核發雲縣環水許字第 00000000號之水污染防治許可證，亦將混合石膏與石灰列 於產品之欄位，另雲林縣政府於101年2月間核發之府環空 操證字第P0712-02號固定污染源操作許可證與府環空操證 字第P0713-02號固定污染源操作許可證中，混合石膏亦均 列為主要產品，故從前述業經雲林縣政府依法審核、核准 或核發之計畫書及許可證等文件中，足證原告之混合石膏 及副產石灰等，向來皆經主管機關依廢棄物清理法第31條 第1項第1款規定，就原告歷年來所檢具之事業廢棄物清理 計畫書（含變更申請書）審查後一再合法核准其登列於產 品之欄位等情，更加證明其為產品，非屬廢棄物，此誠為 原告所正當合理信賴，自應受到保護，至為顯然。 ⑶按最高行政法院104年度判字第241號判決所載：「……從 而，原判決認定應先撤銷或廢止該登記為產品之行政處分 之後，始得為系爭認定事業廢棄物之處分，且原處分作成 時，系爭物品登記尚未經廢止，認定原處分違反信賴保護 原則等情，自有不合。」惟依89年12月22日行政院環境保 護署環署水字第00760號函所揭：「三、爰此，經指定公 告之事業機構，應於完成工廠登記前依法提報事業廢棄物 清理計畫書送地方環保機關同意；至於工業主管機關得先 受理該類事業機構之工廠登記申請作業，惟於發給工廠登 記前，應請申請機構出示環保主管機關之同意文件。」顯 見於工廠登記之實務，取得廢棄物清理計畫書為完成工廠 登記之前提；雲林縣政府發給工廠登記前，原告須出示環 保主管機關審查同意之文件，故既於工廠登記證將系爭物 品登記為產品，並經審核通過，即確保工廠產出之該等物 品要非廢棄物，雲林縣政府等地方主管機關縱或就「工廠 登記證登記為產品」與「廢棄物清理書認定廢棄物」為不 同之權限，然此二者實互相影響，不能割裂論處，致生彼 此認定矛盾之情形，否則仍屬違反行政程序法第8條：「 行政行為，應以誠實信用之方法為之，並保障人民正當合 理之信賴。」之規定。進言之，縱若「工廠登記證登記為 產品」與「廢棄物清理書認定廢棄物」為不同之權限，則 本件原告至少仍得合理信賴雲林縣政府歷次核准備查在案 之廢棄物清理計畫書中所認定系爭物品為產品，非廢棄物 之效力，是原處分驟然將系爭廢棄物清理計畫所認之產品 ，改認定為廢棄物，實已顯然悖於雲林縣政府歷次核准廢 棄物清理書之一貫認定，有違信賴保護原則，應予撤銷。 ⒋雲林縣政府主張係以行政程序法第123條第4款規定，作成 雲林縣政府102年1月28日處分，其認事用法均有違誤，應 予撤銷： ⑴系爭物品之特性與其工程上及工業上之用途，自91年11月 20日經合法產品登記迄今，並未有所變動，是雲林縣政府 對同一事實狀態作成新的評價或判斷，並不符合行政程序 法第123條第4款所定事實事後發生變更之情形。 ①按行政程序法第123條第4款之規定：「授予利益之合法行 政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權 為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或 事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。 」復按學者許宗力之見解：「行政處分所依據之事實事後 發生變更之情形……如果事實狀態不變，只是主管機關對 該同一事實狀態作成新的評價或判斷，即不能認為符合此 要件。」學者陳敏亦同此見解：「行政機關對事件狀況為 不同於原先之評估，並非事實之事後變更。」又按臺北高 等行政法院97年度訴字第1366號判決闡述：「再按行政程 序法第123條授益處分廢止之規定，係參仿德國行政程序 法第49條第2項而制定，德國行政程序法第49條第2項之所 揭示『合法行政處分不論授益或負擔，原則上應不得輕易 廢止』之意旨，應為適用本條規定之法理。易言之，合法 行政處分之廢止所牽動之影響，無論係受益人之權益或機 關本身或行政之威信，遠超過違法行政處分之撤銷，除有 具體明確且適法之理由，否則行政處分不應輕易廢止，以 避免戕害受益人之信賴利益及行政機關之威信。」是行政 程序法第123條授益處分廢止之發動，無論係受益人之權 益或機關本身或行政之威信，遠超過違法行政處分之撤銷 ，除有具體明確且適法之理由，否則行政處分不應輕易廢 止，以避免戕害受益人之信賴利益及行政機關之威信，行 政機關實不得不慎。因此，適用行政程序法第123條第4款 之前提為授予利益之合法行政處分存在，且須事後發生變 更致不廢止對公益有危害，始能廢止該合法行政處分。 ②查系爭物品之製程，係引進美國「循環式流體化床鍋爐（ Circulating Fluidized Bed Boiler，下稱CFB）」技術 ，為美國能源部之國家能源技術實驗室所主導之淨能計畫 （Clean Coal Technology Demonstration Program，CCT ）之一項製程，並經合法授權，該製程技術原告在美國之 德州廠已有兩套相同之製程，生產蒸汽、電力及系爭混合 石膏及副產石灰為產品，而美國境內除原告於德州設有CF B廠外，另有路易斯安那州（Nisco公司）、喬治亞州（Ge orgia Pacific公司）、佛羅里達州（JEA公司）等4個州 均經業者興建CFB廠，生產蒸汽、電力及系爭混合石膏及 副產石灰為產品，其絕非事業廢棄物。系爭物品於美國業 界俗稱「窮人的水泥」，多用於工程上之級配材料使用， ○○○區○○○路易斯安那州、喬治亞州、德克薩斯州、 密西西比州、阿拉巴馬州、佛羅里達州等6個州，足知系 爭物品早已於美國等先進國家普遍使用為道路回填材料， 此有美國喬治亞州交通部於2003年12月12日以正式函文允 許CFB技術產出之物品作為級配材料使用可稽，且原告之 美國德州廠所生產之相同產品一直以來均由當地之系爭物 品專業經銷商LaAsh公司負責經銷，該產品之品質更受美 國路易斯安那州波爾格郡當地行政兼立法機關（PoliceJu ry）之肯認在案。 ③而系爭物品之用途在國內亦廣受肯認，此由泡水後之系爭 物品業經我國工程會列入施工綱要規範第02722章級配粒 料基層與第02726章級配粒料底層中而得作為級配使用， 另依中華民國建築技術學會之「含副產石灰之控制性低強 度回填材料（CLSM）使用手冊」記載肯定可作為道路基、 底層粒料使用，取代傳統級配，且國內目前亦有使用於公 共工程雲林縣道西螺154甲實績；乾式系爭物品則可作為 製成石膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原料等 等，其中高單價之環保建材等水泥混凝土製品，如「隔間 牆」、「納米科技活性矽礦物固泥牆」、「混凝土專用減 水劑」等，均已有廠商製作之產品規格及使用規範（其中 各使用規範內所使用之石灰或石膏即為原告產製之乾式系 爭物品）可資參照，另以購買乾式系爭物品之下游廠商中 聯資源股份有限公司為例，其購買後將乾式系爭物品產製 高強牌HSC301處理劑（利用特殊化學配方與水混合後硬化 ，產生新晶體，用於地質改良工法範圍有噴射灌漿工法、 拌合工法及控制性低強度回填材料等），而該處理劑含乾 式系爭物品之比例，依中聯資源股份有限公司申請產品專 利內容之不同，可分為10％至50％、4至40％及4至20％不 等，其應用案例已有交通部觀光局金崙溫泉聚落周邊景觀 改善工程、創見資訊股份有限公司之創見大樓新建工程、 高港～五甲～高雄354KV地下電纜潛盾統包工程、中龍二 期煉鋼水處理場冷卻系統基樁植入工程及高雄捷運CR2（ R6車站）中間樁植入工程等等。 ④系爭物品之特性（如其pH值）與其工程上及工業上之用途 （如其可正當回填土地之用途等），自系爭物品於10多年 前即91年11月20日經合法登記為產品迄今，並未有所變動 ，不僅國內外廣為合法經銷販售，更有諸多合法正當之使 用實績，雲林縣政府102年1月28日處分自不得基於同一事 實，無證據泛詞推測系爭物品有所謂大量堆置，長期違法 貯存、棄置、污染環境、危害人體健康之虞等情，此均屬 毫無證據之臆測之詞，自不得憑此臆測之詞作為發動行政 程序法第123條第4款授益處分廢止之事實要件，導致原告 平白遭受合法產品認定之授益處分被廢止，而被嚴重剝奪 財產權、處分權及經營權，另一方面，雲林縣政府也需依 行政程序法第125條編列預算，補償原告未來因遭改認定 為廢棄物需支出之無謂之清運掩埋費用，浪費公帑卻不知 所欲達成之公益為何？蓋將此具有工程與工業用途之產品 予以掩埋，不但浪費此項可用物資，造成資源浪費，且排 擠了真正需要掩埋之廢棄物之掩埋場容量，而對環境保護 不利，故無端將已合法認定/登記之系爭物品改認為廢棄 物加以掩埋，除圖利於掩埋場或再生利用廠商可莫名賺取 處理費之外，對原告及公共利益均屬傷害，此舉更嚴重損 及機關本身或行政之威信，殊屬違誤，而顯不符合行政程 序法第123條第4款所定得因事實變更，為維護公益而廢止 廢棄物清理計畫中之系爭物品認定之要件。 ⑵雲林縣政府於訴願程序主張所謂之各地使用系爭泡水產品 回填爭議云云，均已獲得司法機關查明澄清其對系爭物品 之誤解在案，故均不足作為將系爭廢棄物清理計畫所核准 認定之產品，改認定為廢棄物之事證理由： ①首應敘明，倘為合法之產品即無適用所謂有害事業廢棄物 之pH值乃超過12.5之限制，此為雲林縣政府所不爭，且事 實上，傳統之預拌混凝土與水拌合時之pH值亦高達12.5至 13.2，又農藥本身亦動輒為強酸或強鹼，pH值超過12.5者 亦所在多有，但亦不見主管機關單憑該產品之pH值即遽爾 將之判定為廢棄物，尤見雲林縣政府對於系爭物品單單著 眼於該產品本身之pH值大小，而疏未慮及該泡水後產品， 乃依據專業機構與工程會均有頒布之正當使用規範予以使 用，並不會產生所謂污染環境之問題，況乾式產品係作為 工業產品原料，並非作為土地回填使用，更無所謂回填不 當造成環境污染之問題可言，足見雲林縣政府提出所謂之 pH值議題，純為誤導與混淆，殊非正辦，應先強調。查該 案為系爭物品之推廣廠商峰林通運股份有限公司向原告購 買副產石灰，經峰林通運股份有限公司委由陞耀等2家土 資場與土拌合後，再運至彰化縣○○鄉○○路○○○號遊客 中心旁之預備停車場用地進行回填地基改良。實則，峰林 通運股份有限公司之相關使用系爭泡水後產品之情形，完 全合法正當，符合前述國內外使用系爭物品之方式，亦已 向彰化縣政府報備合法使用系爭物品在案，但因當地民眾 對於系爭物品仍屬陌生而有所疑慮，加上推廣廠商未與當 地民眾充分溝通，才致民眾質疑回填物是廢棄物並向被告 及環境督察總隊檢舉，此案雖於101年8月遭移送臺灣彰化 地方法院檢察署偵辦，期間曾傳訊原告之人員於102年1月 4日出庭作證，但經原告提供系爭物品使用地點六輕水化 二場、西螺154甲兩處之地下水監測數據報告及雲林科技 大學副產石灰應用之品保/品管評估報告後，目前業經臺 灣彰化地方法院檢察署偵查終結並獲不起訴處分在案。 ②雲林縣政府主張被告於雲林縣○○鄉○○段稽查發現回填 過程中有接觸地下水云云，洵屬誤會，並非事實。經查該 案為系爭物品之推廣廠商臺灣志大興業有限公司向原告購 買副產石灰，經臺灣志大興業有限公司轉售予地主帝龍生 物科技股份有限公司作為地基土質改良之用，業經帝龍生 物科技股份有限公司向雲林縣政府報備合法使用在案，此 有該公司101年8月22日帝字第000000000號函可稽，此並 無雲林縣政府所述回填過程中有接觸地下水，更無污染環 境之問題，且帝龍生物科技股份有限公代表人張添益所涉 之廢棄物清理法事件，經臺灣雲林地方法院檢察署偵查， 查無不法，已予結案，益證雲林縣政府所指應非事實，更 乏證據。 ⑶雲林縣政府主張被告查0000000000縣○○鄉○ ○段○○○○○號所在地之魚塭，其高鹼性之特性及金屬鎳含 量偏高，造成周遭環境污染云云，並非事實，亦乏證據： 查該案為系爭物品之推廣廠商良憲工程企業有限公司向原 告購買副產石灰，經良憲工程企業有限公司轉售予地主作 為地基土質改良之用，此亦經良憲工程企業有限公司向雲 林縣政府報備合法使用在案，尤其如前所述，系爭物品使 用之檢測結果pH值均介於12.1至12.49間，全數低於有害 事業廢棄物認定標準值12.5，確無所謂污染環境之問題。 復查鎳為存在自然界中的金屬，土壤中有些許含量，土壤 及地下水污染整治法即依該法所訂定之「土壤污染監測標 準」設立應監測之數值，惟按工業局工永字第0920055156 0號之函釋可知，當作為工程材料使用時，即非屬土壤及 地下水污染整治法所定義之土壤，亦即不受土壤及地下水 污染整治法管制。且依土壤及地下水污染整治法第6條第1 項規定，縱然鎳超過土壤污染監測標準者（130PPM），只 發生主管機關應定期監測，並應將監測結果定期公告，且 應報請中央主管機關備查之法律效果而已，此均屬對主管 機關課予定期監測之行政機關義務之規定，絕非代表發生 污染，亦無追究事業責任之問題。是以，系爭泡水後產品 若做為工程回填之材料，其本身即非屬土壤及地下水污染 整治法所定義之土壤，依前揭函釋本不應受有關土壤之管 制。申言之，系爭物品中所含之鎳係從原油而來，原油經 常溫蒸餾單元（CDU）及真空蒸餾單元（VDU）後，再以真 空蒸餾單元塔底殘渣油作為延遲結焦單元（DCU）之入料 ，經分餾、汽提、吸收、加熱裂解、聚合反應等處理程序 而得到燃氣、輕油、輕/重質製氣油及石油焦等產品，系 爭CFB製程中是2噸石油焦投入1噸石灰石作為脫硫劑，1噸 石灰石脫硫後產生1噸副產石灰及混合石膏，而1噸石油焦 中之鎳濃度約60PPM，2噸石油焦中的鎳會濃縮到1噸的系 爭物品中，所以系爭物品中之鎳濃度約120PPM，亦未達土 壤污染監測標準者（130PPM）。況原告就系爭物品本身目 前已定期執行溶出試驗（TCLP）、戴奧辛及放射線檢測， 其所得結果皆符合環保法規標準，並未有危害公益、污染 環境之疑慮，雲林縣政府泛稱鎳之測值偏高之論述云云， 顯不得作為雲林縣政府102年1月28日處分認定系爭物品為 廢棄物之科學證據，實屬無稽。 ⑷雲林縣政府主張依臺灣臺南地方法院檢察署偵查結果，原 告之系爭物品用於土地回填云云，實則所涉之二家土資場 均已向雲林縣政府報備合法使用系爭物品在案，此並無不 法或不當使用造成環境污染之情： ①查該案係由申洋科技有限公司、逢源益營造有限公司、利 興水泥製品股份有限公司及精工工程股份有限公司等向原 告購買副產石灰，再分別轉售予麻豆區官輝土石方資源堆 置場及左鎮區宏昇土石方資源堆置場作為地基土質改良之 用，該兩土資場亦已向臺南市政府報備合法使用系爭物品 在案，此並無所謂不法或不當使用造成環境污染之情。至 於臺灣臺南地方法院檢察署針對臺南市官輝土資場之負責 人陳燕輝違反廢棄物清理法案件進行偵查，日前所做出之 緩起訴處分書更明確記載涉案之廢棄物為「自不詳處所清 運焚化爐灰渣」，迺雲林縣政府援引該案為不利於原告之 認定，甚至於調刑事卷之前，還故意將「焚化爐灰渣」與 系爭物品混為一談，實甚無理。 ②實則，於臺南市官輝土資場乙案，臺南市政府環境保護局 委請艾弈康工程顧問股份有限公司於土資場內選擇2處土 壤採樣檢測，以釐清場內土壤中之各類物質是否超過標準 ，依該公司作成之「官輝土資場土壤查證調查報告書」所 載：「……3.2檢驗結果實驗室檢驗分析結果彙整於表3-2 。結果顯示，S02（130至170cm）土壤樣品中重金屬與戴 奧辛皆低於土壤管制標準，而S02（170至200cm）土壤樣 品中VOC與SVOC皆低於偵測極限。……3.4工作檢討與建議 土資場內土壤樣品中重金屬與戴奧辛測值，大致屬於臺灣 地區一般土壤濃度分布情形，亦低於土壤污染管制標準， 而VOC與SVOC之測值極低，低於偵測極限。綜合以上結果 ，本次調查之土壤樣品應無污染情形。」 ③另於相關之臺南市宏昇土資場乙案，臺南市政府環境保護 局委請中環科技事業股份有限公司於土資場內採樣，釐清 場內土壤中之各類物質是否超過標準，依該公司作成之「 臺南市○鎮區○○段土石方資源堆置場（宏昇事業股份有 限公司）土壤污染查證報告」亦清楚記載：「……五、結 論本場址之土壤污染查證結果重金屬、VOC、SVOC及戴奧 辛等項均低於土壤污染監測標準及土壤污染管制標準，其 中VOC及SVOC項目測值皆為ND（未檢出），調查結果顯示 目前土壤尚未遭受『水化副產石灰』之污染。」由上可知 ，暫不論前述二查證報告所採集之樣本是否即為系爭物品 ，縱依前述臺南市政府環境保護局查證報告之結論，土壤 樣本皆未被污染，益證雲林縣政府確毫無證據得以認定系 爭物品確實造成環境污染，僅憑其主觀之臆測及所謂有污 染之「虞」等牽強理由即草率以雲林縣政府102年1月28日 處分撤銷系爭物品登記，顯有違誤。 ⒌雲林縣政府主張系爭物品之pH值過高，顯屬誤導且均非屬 得依行政程序法第123條第4款所定事實事後發生變更之情 形，改認定廢棄物之事證，僅澄清如後： ⑴雲林縣政府主張系爭物品之pH值過高，並非事實，且悖於 產品之特性： ①查系爭物品之pH值與水泥相同具高pH值，故有膠結固化、 產生強度之特性，其pH值特性絕不符合行政程序法第123 條第4款所訂「不廢止該處分對公益將有危害者」之前提 要件：系爭物品中石灰約占34.0％，石膏占60.0％（水泥 典型成分中石灰占63.0％，石膏占3.40％），而石灰乃偏 鹼性之材料，在常溫下能與氧化矽、氧化鋁泡水後反應， 產生膠結作用而成為具有強度的產物，故系爭物品與水泥 類似，皆因含高比例之石灰（水泥之石灰含量甚至更高） ，整體呈現偏鹼的特性，系爭物品之pH值為12.5以下，而 一般水泥的pH值則高於12.5，甚至可高達13.2，然該pH值 特性即為系爭物品與水泥均能成為強度材料之原因。申言 之，系爭物品與水泥不管是成分、功用或是產品特性皆近 似，故在美國工程實務上俗稱系爭物品為「窮人的水泥」 ，若單以材料本身的pH值推論有污染環境之虞而應視為廢 棄物，顯係昧於國際上工程實務及材料之特性，使系爭物 品及水泥等常用建材皆無法正常產銷。 ②且研究報告顯示：「在水泥之鹼性（pH值在12.5至13.2之 間）使埋設在內部之鋼筋產生鈍態之Fe2O3保護膜及混凝 土保護層可保護鋼筋之腐蝕」、「鋼筋在混凝土的高鹼性 環境（pH＝12.5至13.2）中，表面會產生鈍態保護膜，由 鐵的Paurbaix Diagram pH與電動勢能之關係圖可看出… …」等語，顯見該高pH值特性不僅對環境無害，甚至有助 於避免鋼筋遭受腐蝕而確保鋼筋混凝土結構物之穩定，進 而發揮水泥之產品功能及特性，故絕非可將此種高pH值的 產品特性，誤將之充作為廢棄物依據之理。倘按雲林縣政 府之認定邏輯，則高pH值之水泥（pH值甚至可高達13.2） 是否亦因其高pH值而應被改認為廢棄物？足證雲林縣政府 辯稱pH值偏高對公益有危害云云，純屬無理之謬誤。 ③又系爭物品使用地點雲林縣縣道154甲、六輕二期宿舍、 六輕水化一場及六輕水化二場等之地下水監測數據報告及 雲林科技大學副產石灰應用之品保/品管評估報告等，均 顯示系爭物品使用地點均無污染地下水之情形，甚至臺南 市政府在稽查官輝及宏昇土資場兩案時，委託經環檢所認 證的艾弈康工程顧問股份有限公司與中環科技事業股份有 限公司對該兩地點之土壤進行取樣分析，以釐清場內土壤 中之各類物質是否超過標準，縱依該兩調查報告結果顯示 ，土壤樣本皆未遭受系爭物品之污染，顯見系爭物品之使 用並不會污染環境。 ④綜上，系爭物品之成分含有約34％的石灰，而石灰本身之 鹼性即可產生提高土壤承載強度之地質改良效果，系爭物 品之鹼性恰為其得以作為工程建材之特性來源，倘以其pH 值過高而認不得作為混凝土等建材，顯係謬誤。況按土壤 及地下水污染整治法，有關土壤及地下水污染管制標準中 並未將pH值列為管制項目，足證pH值偏高與土壤或地下水 污染並無直接關聯性，更無法以pH值偏高即推論有污染之 虞，況實際檢測系爭物品使用之實例，原告與臺南市政府 委託做成之調查及研究報告皆指出系爭物品並未對環境造 成影響，在在可證雲林縣政府主張系爭物品為強鹼性物質 ，故對環境有污染之虞云云，不僅與事實嚴重不符，其認 定廢棄物之標準根本有誤，蓋系爭物品之pH值與水泥相同 具高pH值，故有膠結固化、產生強度之特性，其pH值特性 絕不符合行政程序法第123條第4款所訂「不廢止該處分對 公益將有危害者」之前提要件甚明。 ⑵pH值依法並非土壤或地下水之管制項目，顯無法逕以產品 特性pH值之高低，遽認定為廢棄物： ①按土壤及地下水污染整治法授權主管機關訂定之土壤污染 管制標準及地下水污染管制標準，其管制項目分別列有重 金屬、有機化合物、農藥、戴奧辛、多氯聯苯等39項，以 及碳氫化合物、農藥、重金屬、一般項目、其他污染物等 50項，但無論土壤或地下水之污染管制項目均不包含pH值 ，蓋此係因一般土壤性質並非均質，其pH值會隨採樣點及 採樣深度而改變，如表土易受酸雨、淋溶作用及腐植質分 解等因素影響，故土壤並未訂有pH值之管制標準，顯見土 壤之pH值並非用以判斷土壤或地下水是否遭受污染之管制 項目，無法直接反應土壤或地下水是否遭受外來污染，益 證雲林縣政府單以系爭物品pH值高即推論將影響土壤pH值 並進而污染土壤云云，顯屬無理率斷，亦與目前土壤及地 下水之管制項目及標準均不相符；蓋土壤或地下水之污染 管制項目均不包含pH值，故某一產品之使用是否可推論有 污染環境之虞，自應實際就該產品使用後之結果，依上開 土壤污染管制標準及地下水污染管制標準作客觀檢測判斷 ，而非主觀無據逕以法定土壤及地下水管制項目所不列管 之pH值之特性，臆測推論高pH值有污染環境之虞。 ②上開土壤污染管制標準及地下水污染管制標準之規定，pH 值本非土壤或地下水之污染管制項目，況已登記為產品者 ，本即應無pH值之限制，甚至須借重部分產品之強酸、強 鹼性質以為實用用途，例如：浴廁清潔劑為強酸（鹽酸） 以利清潔與消毒、以強鹼之土壤改良劑調整過酸土壤之pH 值以利栽種蔬果，甚至工程常用之水泥，pH值更可高達13 .2等，惟此三種產品均未因其高pH值被認定有污染土壤或 地下水之情形，更不因此被認定為事業廢棄物。申言之， 縱使一般之石灰與水拌合後所測之pH值亦為12.5-13.2之 強鹼，惟卻未曾聽聞因此須將所有石灰認定為事業廢棄物 而不得使用販售，足見不得憑空誣指系爭物品之pH值太高 即屬事業廢棄物云云，蓋合法產品所具之pH值特性當然有 其產業之實際用途（強鹼本身可產生膠結、固化及產生強 度之特性），更不應將買受者使用不當之責任，無據重罰 製造商，遽認強鹼產品為廢棄物，從此不得銷售販賣，如 此實嚴重違反行政程序法第123條第4款所示「不廢止該處 分對公益將有危害者」之前提要件，亦有違比例原則，殊 非適法。又查系爭物品自99年迄今，原告基於負責企業之 態度所採行之自主管制措施，已委託行政院環境保護署核 准之檢測機構執行多次檢測，其檢測結果pH值均介於12.1 至12.49間，亦全數低於有害事業廢棄物認定標準值12.5 。但pH值本非土壤或地下水之污染管制項目，況已登記為 產品者，本即應無pH值之限制，仍應強調之。 ③雲林縣政府至今無法舉出任何系爭物品確有污染環境之證 明，僅一再無謂舉pH值為由，草率認定原告之系爭物品為 廢棄物，而有關系爭泡水後產品的產品性質、用途與使用 規範情形自10年前合法登記開始迄今並未有所變更，又系 爭物品使用地點雲林縣縣道154甲、六輕二期宿舍、六輕 水化一場及六輕水化二場等之地下水監測數據報告及雲林 科技大學副產石灰應用之品保/品管評估報告等，均顯示 系爭物品使用地點均無污染地下水之情形，則雲林縣政府 豈能現今改口空言辯稱系爭物品為強鹼性物質，若不加管 制將影響環境，構成所謂不廢止產品之認定對公益有重大 危害之情形云云，顯不能成立。何況已合法銷售50多萬噸 之乾式產品係作為工業產品原料，並非作為土地回填使用 ，更毫無所謂回填不當造成環境污染之問題，是雲林縣政 府提出所謂之pH值議題，純為誤導與混淆，殊非正辦。 ⑶最高行政法院敘及雲林縣政府曾於103年8月2日前往原告 採樣所得之系爭物品中pH值均大於12.5云云，實與卷附事 證不符，扼要澄清如下： ①雲林縣政府空言主張系爭物品因為泡水才具有高pH值超過 12.5，用於土地回填會造成環境污染云云，並非事實，亦 不符土壤污染判定之法令，此由雲林縣政府所提之103年8 月2日檢測報告顯示，3個泡水產品之採樣其pH值均低於12 .46（分別為12.46、10.16及8.95），且均未含有任何毒 性或有害物質，此絕無可能對環境造成污染，更加明確。 另原告及官方分別委託之所有檢測報告亦均顯示，系爭產 品使用於土地回填並不會造成環境污染。 ②申言之，根據雲林縣政府上述檢測報告，其對乾式之副產 石灰（底灰）、水化石膏（飛灰）或泡水後之系爭物品（ 水化石膏）所做之毒性溶出試驗（TCLP），所得結果皆符 合環保法規標準，此與原告過去就系爭物品定期執行毒性 溶出試驗（TCLP）之結果相符，亦與臺南市政府就官輝及 宏昇兩土資場進行土壤檢測所得「土資場內土壤樣品中重 金屬與戴奧辛測值，大致屬於臺灣地區一般土壤濃度分布 情形，亦低於土壤污染管制標準……本次調查之土壤樣品 應無污染情形。」及「本場址之土壤污染查證結果重金屬 、VOC、SVOC及戴奧辛等項均低於土壤污染監測標準及土 壤污染管制標準……調查結果顯示目前土壤尚未遭受『水 化副產石灰』之污染……」等結果相同，顯見系爭產品確 不具有毒性或有害物質。 ③又pH值超過12.5之廢棄物，為腐蝕性有害事業廢棄物之判 定標準，其適用對象必須以廢棄物為前提，而不得逕自將 產品套用上開標準認定為有害事業廢棄物云云，蓋如已登 記為產品者，本即無上開pH值之法令限制，因為許多產品 之實用用途，即須借重其強酸、強鹼性質，例如：浴廁清 潔劑為強酸（鹽酸）以利清潔與消毒、以強鹼之土壤改良 劑調整過酸土壤之pH值以利栽種蔬果。系爭物品俗稱窮人 的水泥，與水泥一樣均具有高pH值之產品特性，而具有膠 結固化及產生強度之用途，混凝土水泥之pH值更可高達13 .2等，而土壤或地下水之污染管制項目從未包含pH值，故 系爭物品與水泥一樣所具有之高pH值，恰為其產品特性， 自不可能單憑系爭物品本身具有高pH值之產品特性，作為 廢止產品認定處分，改認定為廢棄物之事實依據甚明。是 以，雲林縣政府單憑所測得之乾式產品之pH值超過腐蝕性 事業廢棄物之pH標準12.5，而陳報系爭物品為有害事業廢 棄物云云，乃係直接將系爭物品違法以原處分強指做廢棄 物後，又違反相關檢測法令下，套用所謂有害事業廢棄物 之認定標準所為主張，殊不足採。 ④何況，雲林縣政府所關切之系爭物品用途，向為泡水產品 之回填用途及補貼運費之議題，該等議題本與乾式產品無 涉，尤其雲林縣政府之上開檢測報告亦顯示該泡水產品之 pH值均在12.46以下，益證其所顧慮用於回填之泡水產品 之pH值議題並不存在，故雲林縣政府所提出之系爭乾式產 品之pH值雖有高於12.5（12.59及12.8）之檢測內容，遑 論其檢測方式未能證明符合法令，且乾式產品並非作為回 填使用亦未曾進行運費補貼，故絕不致發生雲林縣政府所 稱回填對環境影響之議題，是單以上述乾式產品之pH值， 實不足作為原處分廢止系爭物品認定之事實依據。否則倘 如雲林縣政府之見解，市面上所有具有強酸、強鹼性質之 產品，其pH值小於2或大於12.5者（如水泥混凝土）比比 皆是，是否均需以有害事業廢棄物加以處理而不得販售？ 尤證雲林縣政府上開主張顯屬無理。 ⑷雲林縣政府主張核准系爭物品登記之後發現有滯銷、大量 堆置並補貼運費而不具經濟價值等情，即屬可廢止產品認 定之事實變更情形云云，要無理由： ①所謂不具經濟價值乙節，原則上應與公益無涉，蓋一般產 品是否具有價值、如何定價及行銷，乃製造者之商業考量 ，產品銷售之盈虧係與製造者有關，但實與公益無涉，故 雲林縣政府誤會單以產品不具經濟價值即欲憑此廢止產品 認定云云，實違反經驗法則及市場機制，且嚴重違反行政 程序法第123條第4款所訂「不廢止該處分對公益將有危害 者」之前提要件。 ②系爭物品區分為乾式與泡水兩大類，對於「乾式副產石灰 」，其在國內從未作為雲林縣政府目前所關切之回填土地 用途使用，主要係作為工業產品之原料，如可作為製成石 膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原料等等，十 餘年來已銷售50多萬噸，且從未實施補貼運費之行銷策略 ，故雲林縣政府目前所執系爭物品補貼運費、無經濟價值 ，為廢棄物云云，不但為嚴重誤會，洵與系爭「乾式副產 石灰」完全無涉，是無論如何，雲林縣政府102年1月28日 處分廢止「乾式副產石灰」之產品認定，顯乏任何事實與 法律依據，而絕對不能成立。 ③至於「泡水之系爭物品」，乃目前遭雲林縣政府所關切之 回填用途之產品類別，與上述「乾式副產石灰」可為區別 ，但泡水後之系爭物品從用途與行銷策略視之，亦絕非廢 棄物，蓋原告未立刻售出之系爭物品即以泡水之方式予以 保存，其程序共分五階段，依序為泡水、置乾、翻動、曝 曬、平鋪硬化，而系爭物品與水接觸後（泡水）即膠結硬 化，不起揚塵，泡水場土堤即係已膠結固化之泡水後系爭 物品，現場另隨時灑水使其於水分蒸發後更為堅固，原告 並覆蓋防塵網，更降低揚塵之可能，而土堤不平處縱局部 積水，因泡水後副產石灰屬不透水材，水份即會自行蒸發 ，係有規劃之階段性作業，此與美國德州廠區之處理實務 殊無二致，此絕非雲林縣政府所指稱之任意棄置系爭物品 。 ④尤其近十餘年來，原告已合法銷售233萬噸之系爭物品， 而迄102年1月底止暫儲存於原告廠區之系爭泡水後產品實 僅約118萬噸，並非如雲林縣政府所認定之139萬公噸，該 等暫存之泡水後系爭物品實係原告為後續六輕四期或五期 廠區擴建計畫所預留（目前六輕四期環境影響評估部分通 過，部分在行政院環境保護署審查中），規劃作為後續六 輕廠區內防溢土堤材料、防風土堤材料、地坪底材、道路 級配材料及混凝土材料等使用及六輕廠區外合法廠商混凝 土材料或做成其他合法產品使用，並非大量堆置無法銷售 不具經濟價值之情形。換言之，待系爭物品爭議消弭後， 系爭物品不僅可合法產銷獲利，亦可用於原告廠區內之各 項工程，對原告本身有諸多用途及經濟價值，故雲林縣政 府逕以尚有系爭物品堆放於原告公司內，即遽認系爭物品 已不具經濟價值云云，顯然無視系爭乾式物品歷年來業已 銷售50多萬噸之事實，系爭物品確具有其工業上及工程上 之用途，且更完全剝奪原告未來就系爭物品之使用，甚至 影響原告六輕廠區之建設規劃，損害原告之權益甚鉅。 ⑤另雲林縣政府援引臺灣臺南地方法院檢察署新聞稿，認定 系爭物品由清運公司以每噸2元向原告購買，再由原告以 每噸650元補貼清運公司，故系爭物品已不具經濟價值云 云，根本與上述乾式副產石灰完全無關，而僅專對系爭泡 水後產品（非乾式產品）實施暫時性之補貼，此乃因前述 六輕四期或五期廠區擴建計畫因環境影響評估作業有所延 宕，且現行業界對原告所生產之系爭泡水後產品（非乾式 產品）之級配與回填用途仍不甚了解，是原告出於推廣系 爭泡水後產品之立意，始於101年起在特定之行銷期間內 補貼運費，而原告對乾式之系爭物品，則因業務考量認無 此必要故從未實施補貼運費之行銷策略，足知針對泡水後 系爭物品之補貼運費，僅為推廣行銷泡水後系爭物品之暫 時性配套，原告待日後就泡水後系爭物品之市○○路開拓 穩固或行政機關片面指摘長期貯存即為廢棄物之原則取消 後，即無須再行對泡水後系爭物品之買受人補貼運費。 ⑥申言之，原告僅於101年之約1年之暫時性推廣期間內實施 對泡水後系爭物品採運費補貼之行銷策略，對乾式產品則 從未補貼。尤其付費與否涉及市○○○○段選擇，實不應 以此作為產品合法與否之判斷依據，且實務上亦不可行， 查國內現今即多有產品補貼費用供下游廠商使用或處理皆 未遭地方政府或行政院環境保護署改判定為事業廢棄物， 就此環保署於103年2月18日召開「廢棄物疑義個案判定原 則（草案）」公聽研商會時，與會之各方團體皆反對以付 費作為判定廢棄物之標準，如台灣資源再生協會表示：「 ⒌產品常因景氣循環或競爭，致一段期間滯銷，庫存增加 ，只要貯存不造成環境污染，為什麼將產品視為廢棄物， 增加事業及社會成本。⒍僅定義需付費委由他人清理即為 廢棄物，此簡單定義不合理，應視是否有市場價值、客戶 需求及過程是否有污染環境之事實。」中華民國廢棄物清 除處理協會全國聯合會表示：「本會認為應針對個案，如 污泥經乾燥後供工程業者使用，大多有補貼運費之現象， 今若認定付費即為廢棄物的範疇，將導致後端使用者，要 申請再利用許可，會牽一髮動全身。」高雄縣廢棄物清除 處理商業同業公會表示：「收費一途應可保障做得更好， 更可符合相關法規與環保範圍之要求，怎可因『收費』就 判定為廢棄物。若如此無法再繼續收受資源產品作為產業 用料，將造成資源化產品在市場上無法去化，扼殺處理機 構生存空間。付費與收費是自由市場供需面的問題，不等 同於合法或非法。」彰化縣環境保護聯盟表示：「廢棄物 之定義因人、事、時、地而異，故不得僅以費用之支付與 否即認定屬廢棄物與否。」臺灣區資源再生同業公會表示 「市場售價常受供給及需求的影響，也是商業機制中銷售 策略的一環，市場售價僅可作為市場判斷價值的參考而已 ，而非作為判定廢棄物的原則。」另中國鋼鐵股份有限公 司則表示：「行政院環境保護署不能違背法律信賴保護原 則，違法以行政原則或命令撤銷依法律程序登記為產品的 項目。」足為明證。 ⒍雲林縣政府102年1月28日處分未詳加調查「乾式」與「泡 水」兩種狀態之系爭物品，即以其所關切之「泡水」產品 之其中一種回填用途（其另可作為混凝土等工程產品之原 料），率認系爭物品一概為廢棄物，顯然違反行政程序法 第7條規定所揭櫫之比例原則： 查雲林縣政府所執之一切認定系爭物品有污染環境或影響 健康之虞、或價格下降等理由，遑論欠缺客觀及科學實據 ，而純屬誤會與臆測，無論如何僅與「泡水後之系爭物品 」之其中一種回填土地之用途有關，毫無任何一項理由可 適用於「乾式」之產品類型及泡水後產品之其他用途。惟 查雲林縣政府102年1月28日處分並未區分系爭物品分為乾 式與泡水後兩種，用途不同，亦未慮及泡水後產品除回填 外尚有其他非屬雲林縣政府關切之用途，以雲林縣政府10 2年1月28日處分籠統率對系爭物品之各種類型與多種用途 ，均一併認定有污染環境之虞而皆屬廢棄物云云，而未選 擇對原告權益損害較少之管制手段，諸如：請原告考慮是 否停止對泡水產品補貼運費、加強產品作為回填使用之管 理、報備或許可、加強取締不當之使用等等，凡此加強管 制及行政指導措施，已足夠防止雲林縣政府所關切未來如 遭使用不當可能會污染環境之虞等行政目的，但雲林縣政 府慮未及此，遑論目前並無證據證明有所謂使用不當之情 況，竟未能直接追究未來如有使用不當之買方責任，反而 採取對原告傷害最重之將10年以來合法登記銷售之系爭物 品，改認定為廢棄物之處罰，禁止產品自由交易流通，且 需清運掩埋，倘若雲林縣政府102年1月28日處分確定，則 原告除需每年支付高達22億8,000萬元之廢棄物清運處理 費，來掩埋處理分明具有產業用途之系爭物品，致系爭製 程將每年嚴重虧損高達22億元，而不得已需關廠致其設置 成本高達68億元付諸東流，損失不貲，是雲林縣政府102 年1月28日處分顯已違反比例原則下之必要性原則，依行 政程序法第7條之規定，其合法性顯有疑義，應予撤銷。 ⒎本件逕將系爭廢棄物清理計畫書所核准認定之產品，改認 定為廢棄物加以掩埋，乃浪費有用物資，且將排擠真正需 掩埋廢棄物之掩埋空間，對環境保護反而不利，此種改認 定對原告及公共利益均屬傷害，顯不符合行政程序法第12 3條第4款所定廢止授益處分所需維護之公益要件及比例原 則： ⑴查卷附事證顯示系爭物品於國際上均公認為具有多種正當 工程與工業用途之產品，且迄未有使用不當造成之環境污 染發生，如驟然打破國際上就系爭物品之認知與使用實績 ，強將系爭物品改認定為廢棄物掩埋處理，無異憑空增加 大量垃圾需要掩埋，不但造成系爭物品之多種用途無法運 用之資源浪費，且勢必佔據真正需要掩埋之廢棄物之掩埋 空間，讓真正需掩埋之廢棄物無處可去，對環境將造成重 大之負面衝擊，故原處分悖反國際上就系爭物品之認知與 使用實績，強將系爭物品改認定為廢棄物掩埋處理之結論 ，反而將對環境公益有危害，構成適用法律違反行政程序 法第123條第4款所定之「不廢止該處分對公益將有危害」 之要件，至為顯然。 ⑵何況，雲林縣政府欲廢止系爭物品登記，尚需依行政程序 法第126條規定，編列預算補償原告遭廢止系爭物品登記 之損失，獨讓特定之廢棄物掩埋場業者獲利（因系爭物品 有其國際上公認之產品用途，本無需徒勞費用成本掩埋） ，卻對環境保護及國庫財務等公益方面無所助益，尤證雲 林縣政府無視國際上就系爭物品於91年核准登記當時之不 同見解，自行從所謂製程及產值認定為廢棄物之性質，強 將系爭物品改認定為廢棄物掩埋處理之結論，反將對環境 及國庫等公益發生危害，絕非對公益有利。 （三）鈞院104年度訴更一字第14號判決無證據逕認定本案有大 量堆積、貯存與棄置之情事云云，有違證據法則，且違反 經驗與論理法則，而有判決違背法令之違誤： ⒈查系爭物品之製程、特性與其工程上及工業上之用途，自 91年起經合法產品登記/認定迄今，並未有任何變動，而 我國於103年7月30日，就系爭物品明定CNS國家品質標準 ，肯定系爭物品不論乾式或水化，均具有工程用途，益加 突顯系爭物品之工程產品性質。水化系爭物品多作為工程 級配以及道路基、底層粒料使用，此有我國工程會施工綱 要規範第02722章級配粒料基層與第02726章級配粒料底層 、中華民國建築技術學會之「含副產石灰之控制性低強度 回填材料（CLSM）使用手冊」供參；乾式系爭物品則作為 製成石膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原料， 是系爭物品既作為工程級配原料，本需有相當數量之倉儲 以備工程使用之特性，此有另案臺中高等行政法院於103 年5月2日勘驗廠區時，輔佐人林瑛璽證稱原告自行施作廠 內防溢堤即約需100萬噸可稽（參見臺中高等行政法院102 年度訴字第231號案103年5月2日勘驗筆錄）；亦有原告提 出並經行政院環境保護署核准之六輕四期擴建計畫第5次 環境影響差異分析報告明載之系爭物品庫存之堆置位置， 共計有128,027平方公尺（約12.8公頃）（計算式為：編 號X03+X04+X08=13,327平方公尺+46,500平方公尺+68,200 平方公尺=128,027平方公尺），該面積若保守以10公尺高 程存放估計，總存量至少為230萬噸可證。 ⒉次查自系爭物品經雲林縣政府核准為產品登記十餘年來， 原告已合法銷售233萬噸（總銷售率為62％），而迄102年 1月底止暫儲存於原告廠區之系爭水化產品約為118萬噸， 則102年1月28日之庫存量118萬噸，相較於前揭行政院環 境保護署核准之環差分析預估容量230萬噸，僅約佔51％ ，縱以139萬噸計算，也僅佔60％（計算式139/230*100％ ≒60％），均屬於符合系爭物品特性之正常儲備之庫存範 圍，並無鈞院104年度訴更一字第14號判決所謂大量堆置 之情形。 ⒊遑論102年1月28日處分當時庫存之水化系爭物品為118萬 噸，實係原告為後續六輕四期或五期廠區擴建計畫所預留 ，規劃作為後續六輕廠區內防溢土堤材料、防風土堤材料 、地坪底材、道路級配材料及混凝土材料等使用及六輕廠 區外合法廠商混凝土材料或做成其他合法產品使用，絕非 有將系爭物品棄置之情形，鈞院104年度訴更一字第14號 判決未審究上述有利於原告之證據，諸如依最新核准環評 之規劃容量及原處分當時之庫存量只有規劃容量之51/100 ，卷附亦無任何證據證明原告有何棄置情事，而逕認系爭 物品有大量堆置、貯存、棄置情形，憑為系爭物品已變更 為廢棄物之認定，遽為不利於原告之判決，實構成判決未 依證據之判決不備理由之違法，亦構成與卷附證據不相適 合、反於經驗與論理法則之判決理由矛盾之違法。 ⒋退萬步言，如系爭物品因有工程需求，本有需要儲存相當 數量之特性，卻遭雲林縣政府誤解有污染環境之可能，則 雲林縣政府至少應先具體說明系爭物品依環保法令規範至 多能倉儲至多少數量，再憑此法規標準，認定有所謂違規 之超量庫存之事實，並證明已造成污染云云，然雲林縣政 府卻毫未敘及所謂庫存量之多寡究竟有何法視標準，雲林 縣政府多次前往庫存區勘查檢驗，亦未能證明庫存區有何 污染，卻逕將系爭物品也只達核准環評規劃庫存量51/100 就指摘為長期大量堆置，錯將有明確經濟價值與用途之系 爭物品改列為廢棄物，實屬浪費資源，嚴重誤解系爭物品 本有儲備以供工程所需之特性，鈞院104年度訴更一字第 14號判決確有判決不備理由及違反經驗法則之違法。 （四）鈞院104年度訴更一字第14號判決認102年1月28日改認系 爭物品為廢棄物之處分，並不以核定為產品之處分為前提 要件，並無構成要件效力之適用云云，有判決不備理由及 錯誤適用工廠管理輔導法等法令之違法： ⒈按行政程序法第110條第3項之規定，行政處分生效後，即 產生規制效果，易言之，有效之行政處分效力，除拘束原 處分機關、相對人、利害關係人外，基於法治國家權力分 立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效 果。故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依 法撤銷或廢止前，應受到有效之推定，其他機關及法院在 處理其他案件時，必須予以尊重，以之為既成之事實，納 為自身行政行為或判決之基礎構成要件事實，此即行政處 分之構成要件效力。因而一有效行政處分（前提處分）之 存在及內容，成為作成其他行政處分之前提要件時，前提 行政處分作成後，他行政處分應以前提處分為其構成要件 作為決定之基礎，合先敘明。 ⒉次按工廠管理輔導法第13條、第15條及第16條第2項分別 規定：「工廠申請設立許可或登記，應載明下列事項：… …四、主要產品。」「工廠有下列情形之一者，不得辦理 登記或變更登記：一、產品依法令禁止製造。二、違反土 地使用管制規定。三、廠房利用違章建築或違反建築物使 用用途。四、屬環境保護主管機關指定之事業種類、範圍 及規模，其相關環境影響說明書、環境影饗評估報告書或 污染防治計畫未經環境保護主管機關核准或同意。五、訂 有設廠標準之工廠，其設備不符合該標準。六、依法律規 定產品之製造應先經許可而未獲許可。七、依第11條規定 應先申請取得設立許可而未獲許可或經許可後未依核定內 容建廠。八、經中央主管機關依第17條第1項第2款規定公 告停止受理工廠之新設或既有工廠之擴充。」「工廠登記 事項有變更時，應辦理變更登記。」又工廠管理輔導法第 15條之立法理由：「一、為期規範工廠不得生產依法令禁 止製造之產品並符合土地使用管制、建築管理、環境保護 、專業設廠標準等規定，本條分款列明不得辦理登記或變 更登記之情形。……三、……所稱環境影響說明書、環境 影響評估報告書係指依環境影響評估法第14條所規定者， 而污染防治計畫係指空氣污染防制法第24條之空氣污染防 制計畫、水污染防治法第13條之水污染防治措施計畫、噪 音管制法第8條之申請許可文件及事業廢棄物貯存清除處 理方法及設施標準第4條之事業廢棄物清理計畫書。」足 見，主管機關於審查工廠登記證所載產品變更時，已同時 就產品之用途及合法性為審查，如為依法必須以廢棄物處 理之物品，則應於廢棄物清理計畫書列於廢棄物之欄位， 並依廢棄物清理法處理，必須不屬廢棄物清理計畫中之廢 棄物，始可獲准產品登記，且一旦獲准登記，並應受此產 品登記處分之構成要件效力之拘束。 ⒊另觀諸行政院環境保護署89年12月22日環署水字第00760 號函所揭：「三、爰此，經指定公告之事業機構，應於完 成工廠登記前依法提報事業廢棄物清理計畫書送地方環保 機關同意；至於工業主管機關得先受理該類事業機構之工 廠登記申請作業，惟於發給工廠登記前，應請申請機構出 示環保主管機關之同意文件。」又依經濟部工業局96年2 月27日工永字第09600140610號函所揭：「另查有關事業 辦理工廠設立及變更登記事宜，事業於填寫『工廠登記申 請書』或『工廠變更登記申請書』時，須於該申請書上敘 明其產品名稱。本案倘金門酒廠實業股份有限公司向貴府 辦理工廠變更登記時，於申請書上載明酒糟為產品，並經 貴府核定者，應可視為符合前揭行政院環境保護署函釋之 產品登記，而非屬事業廢棄物。」益加顯見，如需就工廠 登記證上載明為產品並經核定者，申請變更增加特定物品 為產品時，勢必從該物品是否屬廢棄物清理計畫書之廢棄 物進行相關判定與審查，故於工廠登記證上載明為產品並 經核定者，即非屬事業廢棄物，並應受此產品登記處分之 構成要件效力之拘束。 ⒋查系爭物品在91年11月20日經雲林縣政府核准原告麥寮一 廠之工廠變更登記前，於91年10月16日雲林縣政府即已邀 請學者專家及相關單位派員現勘進行審查，並參考雲林縣 政府環境保護局各課室意見，經一致審查通過，此業經被 告於97年9月4日函再次肯認，且101年6月間，系爭庫存之 水化產品買受廠商如宏進交通股份有限公司、宏洋預拌混 凝土股份有限公司、宏進建材有限公司等公司於使用系爭 水化產品之際，曾分別函詢雲林縣政府有關系爭物品之使 用方式及性質等，雲林縣政府當時亦再三清楚回覆該產品 「非屬廢棄物所管轄」等語。是雲林縣政府於作成102年1 月30日核准系爭物品登記之行政處分時，依前揭工廠管理 輔導法等規定與行政實務函令，雲林縣政府已一併依其廢 棄物清理法職權判定該登記產品非屬廢棄物，而集合性的 作成准予產品登記之行政處分，應受系爭物品登記處分之 構成要件效力之拘束等情，並聲明： ⑴原處分及訴願決定均撤銷。 ⑵訴訟費用由被告負擔。 四、被告則以： （一）查本件原告麥寮一廠輕石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程 所產之系爭物品，前經雲林縣政府102年1月28日處分認定 屬事業廢棄物，並要求原告於文到7日內提出事業廢棄物 清理計畫書變更申請，原告雖已對該處分表示不服，並提 起行政訴訟，惟經鈞院以104年度訴更一字第14號判決原 告之訴駁回在案。該處分既未經撤銷、廢止或其他事由而 失效，依行政程序法第110條規定，其效力仍應繼續存在 。是原告未於該處分7日內提出事業廢棄物清理計畫書變 更申請仍繼續營運，自屬違反廢棄物清理法第31條第1項 規定，被告以原處分依同法第52條、環境教育法第23條第 2款分別處以6,000元之罰鍰及1小時之環境教育講習，於 法並無不合。 （二）原告主張「系爭物品之生產活動已通過環境影響評估，如 再指定為事業廢棄物，將與環境影響評估法第14條第1項 及同法第17條之規範意旨有所衝突」云云，惟查，環境影 響評估法之規範意旨，重在開發行為（開發行為之範圍， 參見環境影響評估法第5條之規定）對環境之衝擊，審查 方向重在「開發前、後之環境差異」，而廢棄物清理法之 規範目的則著重在「開發行為所生副產品之後續處理規劃 」，二者規範功能不同。不能謂：「許可開發之際，必須 將開發行為之全部後果預先考量進去，以為准否。因此一 旦許可後，即無開發行為所生廢棄物之後續處理議題產生 」。事實上如果真採取這樣的開發許可審查標準，將可預 料沒有任何一個環境影響評估案件能過關，因為其審查之 時間影響範圍太遠，在科技進步快速，社會變遷迅速，太 多事項之因果關係難以預料之今日，沒有任何部門能完全 預料到許可開發行為之一切後果，並在事前預為決定。從 而其環境影響評估許可效力應優先於其他目的事業主管機 關所為之一切開發許可，方可確保開發行為應先符合環保 法規之規定，以達到維護環境與防制污染之目的，故本件 行政處分因牴觸環境影響評估法第17條之規定（其規定內 容為「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容 及審查結論，切實執行」），而違反法律保留原則云云， 應屬對相關法制規範意旨之嚴重誤認，此點論點毫無說服 力（最高行政法院102年度裁字第1235號裁定參照）。 （三）被告依廢棄物清理法第52條規定對原告處以罰鍰並限期改 善部分：按廢棄物清理法第62條規定：「依本法限期改善 或申報，其改善或申報期間不得超過90日。」被告遂以行 政裁量權要求原告應於原處分文到次日30日內提具事業廢 棄物清理計畫書變更資料至被告審查。查原告102年11月 20日檢具事業廢棄物清理計畫變更申請書，由被告審查， 並將審查結果補正通知，並請原告依審查意見補正再送被 告審查，其間公文往返，於103年4月21日由被告發文給原 告審查意見，要求原告應補正送被告審核，原告於103年5 月30日送件予被告審核，惟現尚未審核通過。 （四）末查，雲林縣政府已另以他函即102年1月30日府建行字第 1025301536號函將系爭物品之產品登記廢止，原告不服該 處分提起行政訴訟，業經鈞院102年度訴字第321號判決予 以駁回，系爭物品登記業已遭廢止。綜上所述，被告以原 告違反廢棄物清理法第31條第1項第1款之規定為由，依同 法第52條及環境教育法第23條，以原處分處原告6,000元 之罰鍰，並令原告指派其環境保護專責人員參加1小時環 境講習，另請原告於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫 書變更申請資料至雲林縣政府審查，屆期未提具者，將按 日連續處罰即依法有據等語，資為抗辯，並聲明求為判決 駁回原告之訴。 五、本院按，廢棄物清理法第31條第1項第1款規定：「經中央主 管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理 下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣 （市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始 得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時，亦同。 」第52條規定：「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄 物，違反……第31條第1項、第4項……者，處新臺幣6千元 以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者， 按日連續處罰。」又「自然人、法人、設有代表人或管理人 之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各 款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團 體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小 時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例 之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」 為環境教育法第23條第2款定有明文。 六、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有雲林縣政府102年1月28日處分、行政院 環境保護署89年12月22日環署水字第00760號函、102年2月7 日環署廢字第1020012962號函、經濟部92年6月6日工字第09 200551560號函；美國能源部所製「CCT計畫：2003白皮書」 節本、乾式副產品石灰使用說法；「隔間牆」、「納米科技 活性矽礦物固泥牆」、「混凝土專用減水劑」等產品規格及 使用規範；公共工程委員會施工綱要規範第02722章級配粒 料基層與02726章級配粒料底層節本、國立雲林科技大學台 塑石化煉油部CFB副產石灰應用之環境監測品保/品管評估計 畫期末報告節本、中華民國建築技術學會所作「含副產石灰 之控制性低強度回填材料（CLSM）使用手冊」節本、鋼筋混 凝土構造物防蝕技術與應用研討會論文、國家標準（CNS） 「與卜作嵐材料並用之石灰」章節、六輕四期擴建計畫第5 次環境影響差異分析報告可稽，為可確認之事實。 七、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：雲林縣政府102 年1月28日處分效力是否繼續存在？原處分是否失所附麗？ 廢棄物清理法第31條第1項第1款後段所稱「與事業廢棄物產 生、清理有關事項變更時」之情形，是否包含將產品變更為 事業廢棄物之情形？原處分據以裁罰，是否適法？茲分述如 下： （一）按行政訴訟法第260條規定：「（第1項）除別有規定外， 經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行 政法院或發交其他高等行政法院。（第2項）前項發回或 發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。 （第3項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政 法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」關於此 ，本件最高行政法院104年度判字第264號判決將本院前審 判決廢棄發回更審，法律判斷之理由略以：「……按廢棄 物清理法第31條第1項第1款規定：『經中央主管機關指定 公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項 ：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市） 主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營 運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時亦同。』又 廢棄物清理法施行細則第12條第1項第3款規定：『本法第 31條第1項第1款所稱與事業廢棄物產生、清理有關事項變 更，係指下列情形之一：……三、原物料使用量及產品產 量或營運擴增及其他改變，足致廢棄物性質改變或數量增 加者。……』可知，當『產品』變更為『事業廢棄物』， 其改變足致『廢棄物數量增加』，依前揭廢棄物清理法施 行細則第12條第1項第3款規定，應屬『與事業廢棄物產生 、清理有關事項變更』無誤，而依廢棄物清理法第31條第 1項第1款規定，事業應主動向主管機關申報或報請備查， 主管機關亦得依職權函請事業依法盡其法定義務。詎原判 決認定廢棄物清理法第31條第1項第1款後段所稱『與事業 廢棄物產生、清理有關事項變更時』之情形，不包括將產 品變更為事業廢棄物之情形，亦有未洽。」等語，以上廢 棄理由之法律上判斷，為其廢棄前審判決之基礎，依前揭 行政訴訟法第260條第3項規定，本院自應受其拘束。準此 法律上判斷，本件被告將系爭物品變更為事業廢棄物後， 乃依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，以原處分命原 告於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料 至雲林縣政府審查之規制內容，尚非無據。 （二）次按，「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體 事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效 果之單方行政行為。」「書面之行政處分自送達相對人及 已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當 方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容 對其發生效力。」「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其 他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始 不生效力。」為行政程序法第92條第1項、第110條第1項 、第3項所明定。另參酌訴願法第93條第1項規定：「原行 政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止 。」及行政訴訟法第116條第1項規定：「原處分或決定之 執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」 是行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律 關係，或創設權利或課予義務，且其效力並非以行政處分 確定為前提；一般而言，行政處分具有存續力、構成要件 效力、確認效力及執行力，未經撤銷、廢止，或未因其他 事由而失效者，其效力繼續存在。又對既有之行政處分， 因其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關 及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既 成事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實， 此即行政處分之構成要件效力；而法律雖規定行政法院有 權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象 之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中， 其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政 處分未經依法定程序予以撤銷、廢止，則行政法院基於上 述構成要件效力，仍不能逕行否定該處分之效力。經查， 原告麥寮一廠輕石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產之 系爭物品，前經雲林縣政府102年1月28日處分認定屬事業 廢棄物，並要求原告於文到7日內提出事業廢棄物清理計 畫書變更申請，原告雖已對該處分表示不服，並提起行政 訴訟，惟經本院104年度訴更一字第14號判決原告之訴駁 回在案（參見本院卷第145頁至第188頁）。而本件原處分 依廢棄物清理法第31條第1項第1款、第52條及環境教育法 第23條等規定，裁處原告6,000元之罰鍰，並令原告指派 其環境保護專責人員參加1小時環境講習，及命原告應於 文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲 林縣政府審查等規制性內容，乃係以雲林縣政府102年1月 28日處分改判定原告所屬麥寮一廠系爭製程所產混合石膏 及副產石灰為「事業廢棄物」，並命原告於7日內向被告 提出事業廢棄物清理計畫書變更申請為基礎，因該處分迄 未經依法定程序予以撤銷、廢止，或因其他事由而失效， 其效力繼續存在，則本院基於上述構成要件效力，仍不能 逕行否定該處分之效力，僅能視該行政處分為既成事實， 納為判決之基礎構成要件事實。準此，原告對於雲林縣政 府102年1月28日處分所為之爭執，於本案即無從加以審酌 。而原告復以該處分質疑本件原處分之合法性，亦屬無據 ，並非可採。 （三）復按，行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為 非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管 理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政 法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實 際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為 該等組織之故意、過失。」準此，法人違反行政法上義務 ，其代表人具有故意或過失者，即應處罰該法人。其中所 謂「故意」，係指行為人對所有違反行政法上義務之客觀 構成要件要素的認知，以及實現該構成要件之意志而言； 至於「過失」，則是指行為人對於違反行政法上義務之構 成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注 意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。 經查，原告麥寮一廠輕石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程 所產之系爭物品，前經雲林縣政府102年1月28日處分認定 屬事業廢棄物，並要求原告於文到7日內提出事業廢棄物 清理計畫書變更申請，原告仍未依處分意旨於期限內提出 變更申請，顯見原告有違反廢棄物清理法第31條第1項第1 款及第52條規定之故意。從而，被告審酌上開違章事實， 裁處原告法定最低之罰鍰6,000元，並命原告應於文到30 日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政 府審查；暨認定本件原告違反環境保護法律之行政法上義 務，且經裁處5千元以上罰鍰，乃依環境教育法第23條第2 款規定，令原告指派其環境保護專責人員參加法定最低之 1小時環境講習，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法 律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極 不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。 （四）至於原告主張原處分命原告提具事業廢棄物清理計畫書變 更申請資料至雲林縣政府審查，僅給予原告30日之時間， 原告顯難有完成之可能，堪認被告未給予可改善完成之相 當期間，係屬對任何人均無法合法履行之無效處分，除屬 窒礙難行違反明確性之內容外，亦屬欠缺履行期待可能性 ，顯有裁量濫用之違法一節。經查，原告麥寮一廠輕石油 焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產之系爭物品，前經雲林 縣政府102年1月28日處分認定屬事業廢棄物，並要求原告 於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，惟原 告遲未為變更申請，迄至102年8月23日，被告始以原處分 裁處原告6,000元之罰鍰，並令原告指派其環境保護專責 人員參加1小時環境講習，及命原告於文到30日內提具事 業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查。原 告所產之系爭物品，既早在102年1月28日即經雲林縣政府 改判定為事業廢棄物，並要求原告於文到7日內提出事業 廢棄物清理計畫書變更申請，迄至被告作成本件原處分時 ，原告當有足夠之時間予以因應，尚難謂原處分命原告提 具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料所定之30日有過短 之問題。再者，依廢棄物清理法第62條規定：「依本法限 期改善或申報，其改善或申報期間，不得超過90日。但情 形特殊者，得申請直轄市、縣（市）主管機關准予延長。 」已明定本法限期改善或申報，其改善或申報期間，不得 超過90日。本件被告在上開法律規定之範圍內，參酌上開 改判定為事業廢棄物後，並非立即裁罰，已給予相當之猶 豫期間，其再以原處分命原告於文到30日內提具事業廢棄 物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，亦難認其 行政裁量有逾越權限或濫用權力之情形。況且，原處分僅 是命原告於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申 請資料至雲林縣政府審查，為擬具計畫送審查之性質，並 非命原告應終局執行清理事業廢棄物之一定作為，原告應 可依該產物之屬性，自行暫定為何種類之事業廢棄物，並 提出清理計畫書，經被告審查後再為認定究竟屬於何種類 廢棄物後，依相關法律規定處理。衡諸一般經驗法則，其 最基本之事項，即提出事業廢棄物清理計畫書之變更申請 ，應無不能於30日內提出之情，至於後續其餘事項，例如 系爭物品究竟屬於一般事業廢棄物或有害事業廢棄物及其 代碼，待確定後，即得依相關法令做不同之處理，應屬可 補正之事項，若情形特殊，經被告准許後仍得延長，其補 正期日甚至可超過90日，非必須於30日內完成。易言之， 原處分要求原告30日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申 請資料，係供被告審查，非要求原告應完全執行清除，原 告自可於審查期間補正各項資料。是原告主張原處分命原 告必須於30日內之緊迫時間內提出事業廢棄物清理計畫書 變更申請，顯難有完成之可能，對任何人均無法合法履行 之無效處分，除屬窒礙難行，亦屬欠缺履行期待可能性等 云，委無可採。 八、綜上所述，原告主張俱無可採，被告以原處分裁處原告6,00 0元之罰鍰，並令原告指派其環境保護專責人員參加1小時環 境講習，另請原告於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書 變更申請資料至雲林縣政府審查，屆期未提具者，將按日連 續處罰，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴 請予以撤銷，核無理由，應予駁回。 九、又本件事證已臻明確，且本案部分爭點所涉及之法律上判斷 ，亦經最高行政法院於廢棄發回之判決中有所指明，原告依 照行政訴訟法第177條第2項規定，請求停止本件訴訟程序， 經核尚無必要；另兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸 一一論列，均併予敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文 中　　華　　民　　國　　105 年 12 月 8 日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官 林 秋 華 法 官 張 升 星 法 官 劉 錫 賢 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105 年 12 月 8 日 書記官 許 巧 慧