裁判書系統

臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年度訴更一字第14號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年2月18日辯論終結 原　　　告　台塑石化股份有限公司 代　表　人　陳寳郎 訴訟代理人　張嘉真　律師 　　　　　　姜威宇　律師 　　　　　　林石猛　律師 上　一　人 複代理人　　毛鈺棻　律師 被　　　告　雲林縣政府 代　表　人　李進勇 訴訟代理人　李建忠　律師 上列當事人間廢棄物清理法事件，提起行政訴訟，前經本院於10 3年9月25日以102年度訴字第231號判決將訴願決定及原處分均撤 銷，被告不服，提起上訴，經最高行政法院於104年5月21日以10 4年度判字第241號判決廢棄發回本院更為審理，本院更為判決如 下： 主 文 原告之訴駁回。 本審及發回前上訴審之訴訟費用，均由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：緣原告所屬麥寮一廠於民國（下同）91年11月20 日取得被告核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品 （混合石膏及副產石灰）為「產品」（核准函字號：91府建 工字第0910068785號函；登記證號：00-000000-00），並獲 被告准予備查該廠「事業廢棄物清理計畫書」變更案（最近 1次備查函文號：101年1月11日府環廢字第1003631667號） ，將石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程（下稱系爭製程）所 產混合石膏及副產石灰核列為產品。嗣因雲林縣及彰化縣境 內發生數起業者以改良土地或生產低強度抗壓性材料名義， 將原告所屬麥寮一廠產出之水合副產石灰、混合土方、廢鑄 砂直接回填土地接觸土壤，或混雜污泥非法處理事業廢棄物 案件。行政院環境保護署環境督察總隊中區督察大隊乃派員 至原告所屬麥寮一廠稽查系爭製程運作情形，發現該廠區堆 置約1,390,000公噸水合副產石灰，其產品用途及流向均有 疑慮，乃以101年11月23日環署督字第1010107221號函請被 告審視原告所屬麥寮一廠事業廢棄物清理計畫書，請其提出 合理說明或變更其事業廢棄物清理計畫書，妥善處理該製程 產出石灰。雲林縣環境保護局（下稱被告環保局）乃依行政 院環境保護署（下稱環保署）100年5月9日環署廢字第10000 36827號令及101年11月23日環署督字第1010107221號函（分 別下稱環保署100年5月9日令、101年11月23日函），分別於 101年10月12日、102年1月15日函請原告提供系爭製程產物 （粉狀、粒狀及水化後）之用途及所產副產石灰及混合石膏 之成分、數量、用途或流向等資料，但未獲答覆，乃根據原 告提報之銷售資料、製程文件及臺灣臺南地方法院檢察署（ 下稱臺南地檢署）偵查結果，依廢棄物清理法第31條第1項 第1款規定，改判定原告所屬麥寮一廠系爭製程所產混合石 膏及副產石灰為「事業廢棄物」，並由被告102年1月28日府 環廢字第1023603869號函（下稱原處分），命原告於7日內 向被告環保局提出事業廢棄物清理計畫書（下稱廢清計畫） 變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理。原告不服 ，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院以102年 度訴字第231號判決撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提 起上訴。經最高行政法院以104年度判字第241號判決將本院 判決廢棄，發回本院更為審理。 二、本件原告主張： ㈠被告僅以環保署101年11月23日函及100年5月9日令為據，將 系爭產品改判定為事業廢棄物云云，強令其退出巿場，禁止 原告繼續販賣，乃無端剝奪原告所享有之財產權、處分權及 銷售經營之權利，甚至需無謂浪費將其充作廢棄物清運處理 ，排擠真正需要掩埋之廢棄物之處理空間，對原告及公益均 屬不利，顯然嚴重違反法律保留原則，應予撤銷： ⒈我國乃現代民主法治國家，行政機關應遵守法治國原則， 依憲法第22條、第23條、中央法規標準法第5條第2款、行 政程序法第4條及司法院釋字第443號解釋理由書揭櫫之法 律保留原則更明白載稱：「諸如剝奪人民生命或限制人民 身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式 為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以 規定」，是行政機關如欲對人民之自由權利予以剝奪或限 制，應於法有據，方得為之。其所稱之法律規定，係指立 法院三讀通過並由總統公布實施之有效法律或依該法律具 體明確之授權所訂定之法規命令而言。 ⒉早於91年11月20日被告核准原告所屬麥寮一廠工廠變更登 記時，即同時准予系爭物品合法登記為原告之產品，且歷 次原告依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，檢具事業 廢棄物清理計畫書送經被告審查時，均核准將系爭物品列 為產品，而非屬事業廢棄物，最新之核准係被告於101年1 月11日就原告所提報之廢棄物清理計畫書准予備查，此外 ，使用系爭物品之下游廠商宏進交通股份有限公司於將副 產石灰做為回填物使用前，曾以函文向被告報備，而被告 於101年6月11日以府工運字第1010075360號函回覆：「旨 案回填副產石灰請貴公司確依101年6月8日再來函說明及 切結事項辦理，另經本縣環保局審核該物並非事業廢棄物 …」，顯見系爭物品絕非事業廢棄物，此係被告一直以來 之一致認定。 ⒊詎原處分卻僅以未經母法授權且絕非法律之環保署101年 11月23日函及100年5月9日令為據，改判定系爭物品為廢 棄物云云，強令其退出巿場，禁止原告繼續販賣，遑論環 保署101年11月23日函及100年5月9日令並非法律，自不得 以此為據認定系爭物品為廢棄物，且原處分更已剝奪原告 對系爭產品所享有之財產權、處分權及銷售經營之權利， 而將系爭產品之工程上及工業用途完全消滅，甚至需無謂 浪費將其充作廢棄物清運處理，排擠真正需要掩埋之廢棄 物之處理空間，對原告及公益均屬不利，依上述說明，原 處分顯然嚴重違反法律保留原則。 ⒋最高行政法院雖認事證上，被告於訴願程序終結前曾主張 法律依據廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，作為要求 原告提出變更廢清計畫之依據，但並未述及原處分究竟依 何項法律得由「被告逕將系爭產品之認定改認定為廢棄物 」，致剝奪原告之產品財產權、經營權及處分權之法律依 據： ⑴被告雖於102年4月26日訴願補充答辯稱：「一、依據行 政院環境保護署100年5月9日環署廢字第1000036827號 令，略以：『有關廢棄物清理法第31條第1項第1款規定 ，應檢具事業廢棄物清理計畫書之事業，其製程產出物 之認定，應依下列原則辦理：……請事業提供產品種類 、成分、規格、形式、顏色、數量、照片、用途或流向 等資料，以供審查，並應確認產品之說明屬合理、技術 可行且流向無虞』」，而該環保署令函充其量只為提醒 主管機關審查廢清計畫時之應注意事項，並未述及應將 廢清計畫已核定之產品改認定為廢棄物云云，是該函令 絕非所謂得剝奪原告產品之財產權之法律依據。縱使最 高行政法院認被告於訴願程序終結前，基於上述書狀之 引述信函，間接主張其係依廢棄物清理法第31條第1項 第1款規定，作為要求原告於7日內應提出變更廢清計畫 之法律依據云云，但從文義觀之，廢棄物清理法第31條 第1項第1款之條文本身，只涉及事業應於「與事業廢棄 物產生、清理有關事項變更時」提出變更廢清計畫之義 務要求，此條文並未訂有所謂「機關得逕將已於核准之 廢清計畫中所認定之產品，改認定為廢棄物」、致剝奪 人民產品之財產權之規定文句，故單憑廢棄物清理法第 31條第1項第1款規定本身，確實不足作為原處分剝奪原 告之系爭產品之財產權、處分權及經營權，逕將被告已 於核准之廢清計畫中所認定之產品，改認定為廢棄物之 法律依據。 ⑵申言之，被告於101年1月11日所核准之目前最後ㄧ版廢 清計畫中仍認定系爭物品為產品，並非廢棄物，故原告 於原處分作出之前，依被告核准之廢清計畫根本無須就 系爭產品視作廢棄物清運，被告又豈能違反其先前於核 准之廢清計畫中之產品認定，而在欠缺法律依據及毫未 就此點提出事證下，逕以原處分改認定系爭產品為廢棄 物，而剝奪原告之產品財產權、處分權及經營權，甚至 命原告就其改認定之廢棄物，提出廢清計畫之變更云云 ，是原處分中有關將「已核准之廢清計畫中所認定之系 爭產品，改認定為廢棄物」之前提性認定乙節，並未敘 明其法律依據及所憑事證理由。 ⑶於101年10月22日環保署召開之「撤銷產品登記之相關 規定及管理措施會議」中，經濟部中部辦公室已明白表 示：「並無撤銷或廢止單一項產品登記之法源依據」； 另經濟部工業局亦採相同見解，又環保署法規會復表示 ：「1.工廠管理輔導法第13條第12項第4款應載明事項 包括主要產品，爰工廠申請設立許可或登記，應包括產 品之許可或登記。2.因工廠管理輔導法第24條及第25條 規定，並未就『部分許可或登記』為規定，是否得因『 產品』之認定有誤而撤銷或廢止其許可或登記，即有疑 義」，在在足證依現行法令確實並無所謂因『產品』之 認定有誤而撤銷或廢止單一項產品登記或認定之法源依 據，此乃各級工商管理登記機關與環保機關之一致見解 ，故當然更不可能有所謂將依廢棄物清理法核准之廢棄 物清理計畫中，已歷次核准認定為產品，並於工廠登記 證中核准登錄長達10年之合法系爭產品，單純以所謂『 產品』之認定有誤改判定為廢棄物之法源依據，迺原處 分及訴願決定卻悖離上開會議結論之一致見解，洵非適 法，應予撤銷。 ⑷本次最高行政法院雖曉諭：「依廢棄物清理法第31條第 1項第1款規定，事業應主動向主管機關申報或報請備查 ，主管機關亦得依職權函請事業依法盡其法定義務。」 ，然廢棄物清理法第31條第1項第1款並未授權機關「得 逕將已於核准之廢清計畫中所認定之產品，改認定為廢 棄物」：依廢棄物清理法第31條第1項第1款、廢棄物清 理法施行細則第12條規定可知，廢棄物清理法第31條第 1項第1款之條文本身，至多僅規定事業於「與事業廢棄 物產生、清理有關事項變更時」應提出變更廢清計畫， 惟該條文並未授權機關「得逕將已於核准之廢清計畫中 所認定之產品，改認定為廢棄物」，致剝奪人民就產品 所享有之財產權及處分權之規定文句。本件最高法院發 回判決亦只述及「當『產品』變更為『事業廢棄物』之 改變，足致『廢棄物數量增加』，依前揭廢棄物清理法 施行細則第12條第3款規定，應屬於『與事業廢棄物產 生、清理有關事項變更』無誤，依廢棄物清理法第31條 第1項第1款規定，事業應主動向主管機關申報或報請備 查，主管機關亦得依職權函請事業依法盡其法定義務。 」（參該判決第15頁第1行起），故本次發回判決乃曉 諭「惟系爭混合石膏及副產石灰是否為事業廢棄物，既 未經原審法院予以審認，自有由原審法院再為調查之必 要」（參該判決第18頁倒數第6行起），然而，本件是 否有所謂「當『產品』變更為『事業廢棄物』之改變， 足致『廢棄物數量增加』」之情形，此為被告於原處分 及訴願程序中所未具證證明之事實。尤其原告對系爭產 品之製程、產值、特性及用途根本迄未有改變，系爭產 品之一般正常使用亦未造成任何污染，被告如何得在未 有法律授權下，背離其先前於核准廢清計畫所認定之產 品效力，違背信賴保護原則，基於系爭產品之同一製程 、特性、產值及用途，驟然改變見解，率認經其歷次於 核准廢清計畫所認定之系爭產品已變更為廢棄物云云， 進而剝奪原告對系爭產品之財產權及處分權，故原處分 逕將其核准之廢清計畫所認定之產品，改認定為廢棄物 ，確實違背法律保留、信賴保護及不備理由之違法。 ⑸本件原處分之效力可分為二部分，即：(1)判定系爭物 品為廢棄物；及(2)請原告於7日內向被告環保局提出事 業廢棄物清理計畫書變更申請，惟前揭廢棄物清理法第 31條第1項第1款，雖得作為原處分之前述第（2）部分 命提出變更計畫部分之法律依據，然仍必須先符合該條 文所規定之前提乃「當『產品』變更為『事業廢棄物』 之改變，足致『廢棄物數量增加』」之廢清計畫變更事 由，方屬適法。但應特別敘明者為，原處分之第(1)部 分效力逕將系爭產品改認定為廢棄物，而剝奪原告對系 爭產品享有財產權、處分權及經營權，則非廢棄物清理 法第31條所規範之範疇，故單憑廢棄物清理法第31條第 1項第1款規定本身，確實不足作為原處分剝奪原告之系 爭產品之財產權、處分權及經營權，逕將被告已於核准 之廢清計畫中所認定之產品，改認定為廢棄物之法律依 據。 ㈡系爭物品除經被告依工廠管理輔導法登記為產品，於相關環 保法令之規範，例如被告核准之歷來廢清計畫，固定污染源 排放許可證等職權審核處分文件中，皆依法核准認定為產品 ，原處分逕改判定為廢棄物，顯然違背原告歷來對核准之廢 清計畫中有關系爭產品認定之信賴保護： ⒈依行政程序法第8條規定及司法院釋字第525號解釋：「信 賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及 人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之 撤銷或廢止…法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首 重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守 。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以 適當保障，此乃信賴原則之法理基礎，亦為行政程序法第 119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。」故公 權力之行使須保障人民正當合理之信賴利益，自不得無法 律依據任意侵害人民既得之合法權益。 ⑴依工廠管理輔導法部分： ①按工廠管理輔導法第13條、第15條分別規定：「工廠 申請設立許可或登記，應載明下列事項：…四、主要 產品。」、「工廠有下列情形之一者，不得辦理登記 或變更登記：一、產品依法令禁止製造。二、違反土 地使用管制規定。三、廠房利用違章建築或違反建築 物使用用途。四、屬環境保護主管機關指定之事業種 類、範圍及規模，其相關環境影響說明書、環境影響 評估報告書或污染防治計畫未經環境保護主管機關核 准或同意。五、訂有設廠標準之工廠，其設備不符合 該標準。六、依法律規定產品之製造應先經許可而未 獲許可。七、依第11條規定應先申請取得設立許可而 未獲許可或經許可後未依核定內容建廠。八、經中央 主管機關依第17條第1項第2款規定公告停止受理工廠 之新設或既有工廠之擴充。」另按工廠管理輔導法施 行細則第6條規定：「依本法規定申請工廠設立許可 或登記時，應填具申請書，並檢附相關書件。依本法 規定申請工廠變更設立許可或登記時，應填具申請書 ，並檢附相關書件。」 ②合法登記之產品即屬具產業用途可販售之物品，而事 業廢棄物則係無法使用而需依廢棄物清理法等相關規 定處置之物品，二者大相逕庭，豈可以混為一談。查 原告所屬麥寮一廠業經被告於91年11月20日以府建工 字第0910068785號函准予工廠變更登記增加混合石膏 及副產石灰為產品之項目，當時被告不僅於91年10月 16日邀請前審查學者專家及相關單位派員現勘進行審 查，又參考被告環保局各課室意見，經一致審查通過 ，此業經被告於97年9月4日函再次肯認，換言之，被 告乃在經過充分、慎重的審查程序，確認包含混合石 膏與副產石灰等產品在內之合法性後，始核准該工廠 之產品變更登記在案，此種工廠登記證上有關主要產 品之登記，乃原告之合法權利，且已為原告所正當合 理信賴，自應受到保護，更何況，當初係經過包含學 者專家及環保單位在內相當充分、慎重的審查程序， 始認定系爭物品為產品，但被告僅以一紙未附理由說 明之原處分函文改認定系爭產品為事業廢棄物，其作 成之法定程序確實具有瑕疵，且顯然違背行政程序法 第36及第43條規定之應調查證據、採證原則與行政處 分應附理由之違法，仍應敘明。 ⑵依廢棄物清理法及相關環保法令部分： 查原告依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，歷年來 所檢具之事業廢棄物清理計畫書（含變更申請書），皆 明白將系爭物品列為產品，而非列為事業廢棄物，且均 經被告審查後予以核准，最新之核准係被告於101年1月 11日將原告之廢棄物清理計畫書准予備查在案；嗣被告 於101年10月25日所核發雲縣環水許字第01035110號之 水污染防治許可證，亦將混合石膏與石灰列於產品之欄 位，另被告於101年2月間核發之府環空操證字第P0712- 02號固定污染源操作許可證與府環空操證字第P0713-02 號固定污染源操作許可證中，混合石膏亦均列為主要產 品，故從前述業經被告依法審核、核准或核發之計畫書 及許可證等文件中，足證原告之混合石膏及副產石灰等 ，向來皆經主管機關依廢棄物清理法第31條第1項第1款 規定，就原告歷年來所檢具之事業廢棄物清理計畫書（ 含變更申請書）審查後一再合法核准其登列於產品之欄 位等情，更加證明其為產品，非屬廢棄物，此誠為原告 所正當合理信賴，自應受到保護，至為顯然。 ⑶承上所言，原告之系爭產品前已於工廠登記證登記為產 品，且歷年來所檢具之事業廢棄物清理計畫書（含變更 申請書），皆明白將系爭物品列為產品，而非列為事業 廢棄物，並均經被告審查後予以核准，故無論係工廠登 記證之行政管理，抑或廢棄物清理之管制面向，原告皆 得合理信賴系爭物品應屬產品而非廢棄物，是原處分竟 作出前後矛盾之認定，實已嚴重違反行政程序法第8條 之信賴保護原則。 ⒉最高行政法院發回判決縱認廢止系爭「產品」之工廠登記 證之登記處分，並非將該物品改認定為「事業廢棄物」之 前提必要條件云云，然原處分逕將歷來所核准之廢清計畫 中就系爭產品之認定，改判定為廢棄物，亦顯然違背原告 對歷來所核准之廢清計畫之信賴保護： ⑴最高行政法院以104年度判字第241號判決載稱：「按被 上訴人所屬麥寮一廠於91年11月20日取得上訴人核准該 廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及 副產石灰）為『產品』，係依工廠管理輔導辦法之規定 所為之處分（見原審卷一第27頁），而本件原處分係上 訴人基於其廢棄物清理法主管機關之權責，對轄內從事 生產之被上訴人所屬麥寮一廠所產出之混合石膏及副產 石灰，依前揭廢棄物清理法之規定，認定係屬『事業廢 棄物』之處分，與上訴人於作成本件原處分後之兩日（ 即102年1月30日）所為廢止前揭『產品』核准處分，兩 者性質不同，兩處分之法律依據不同，上訴人作成處分 之權限來源亦不同，則廢止前揭混合石膏及副產石灰為 『產品』之核准處分，並非本件認定混合石膏及副產石 灰為『事業廢棄物』之前提必要條件。…從而，原判決 認定應先撤銷或廢止該登記為產品之行政處分之後，始 得為系爭認定事業廢棄物之處分，且原處分作成時，系 爭產品登記尚未經廢止，認定原處分違反信賴保護原則 等情，自有不合。」原告信賴被告核准之工廠登記證及 歷年來經核准之廢清計畫書中有關系爭產品認定，多年 來合法產銷系爭產品，此即為原告之信賴表現：承上所 言，原告之系爭產品前已於工廠登記證登記為產品，且 歷年來所檢具之事業廢棄物清理計畫書（含變更申請書 ），皆明白將系爭物品列為產品，而非列為事業廢棄物 ，並均經被告審查後予以核准，故無論係工廠登記證之 管制（工廠管理輔導法第16條第2項），抑或廢棄物清 理之管制（廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，廢清 計畫需經核准方可營運），原告皆得合理信賴系爭物品 應屬產品而非廢棄物，故工廠登記證之產品登記與被告 歷來核准之廢清書皆為原告之信賴基礎，原告即合法生 產、販售系爭產品十餘年，此即原告因信賴該信賴基礎 之效力而展開具體信賴行為，屬信賴表現。此外，本件 原告無何種信賴不值得保護之情事。綜上所言，原處分 竟在原告對系爭產品庫存方式及產品性質、用途均未改 變，與美國技術發源國之保存方式及產品用途完全相同 之情況下，驟然變更原先於廢棄物清理法管制目的下再 三認定為產品之效力，致與先進國際間對系爭物乃認定 為產品之情況迥異，作出前後矛盾之認定，且致使人民 於現行法秩序下既得之合法權益無端受到侵害，實已嚴 重違反行政程序法第8條之信賴保護原則。原處分作成 時，系爭產品登記尚未經廢止，被告在未經事先或同時 廢止系爭產品登記之前，即先以原處分恣意認定系爭物 品為「事業廢棄物」，命原告向雲林縣環保局提出事業 廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機 構處理，除有無視核准登記處分之「構成要件效力」之 違誤，更對原告之信賴利益造成嚴重侵害，難謂與前揭 司法院解釋及行政程序法第8條之規定相符合。 ⑵依工廠管理輔導法第13條、第15條規定，足見主管機關 於審查工廠登記證時，已同時就產品之用途及合法性為 審查，如為依法必須以廢棄物處理之物品，自無法將其 登記為工廠登記證上准許合法製造販售之產品。另依89 年12月22日環保署環署水字第00760號函所揭：「三、 爰此，經指定公告之事業機構，應於完成工廠登記前依 法提報事業廢棄物清理計畫書送地方環保機關同意；至 於工業主管機關得先受理該類事業機構之工廠登記申請 作業，惟於發給工廠登記前，應請申請機構出示環保主 管機關之同意文件。」又依經濟部工業局96年2月27日 工永字第09600140610號函所揭：「另查有關事業辦理 工廠設立及變更登記事宜，事業於填寫『工廠登記申請 書』或『工廠變更登記申請書』時，須於該申請書上敘 明其產品名稱。本案倘金門酒廠實業股份有限公司向貴 府辦理工廠變更登記時，於申請書上載明酒糟為產品， 並經貴府核定者，應可視為符合前揭行政院環境保護署 函釋之產品登記，而非屬事業廢棄物。」，顯見於工廠 登記之實務，取得廢棄物清理計畫書為完成工廠登記之 前提；被告發給工廠登記前，原告須出示環保主管機關 審查同意之文件，故既於工廠登記證將系爭物品登記為 產品，並經審核通過，即確保工廠產出之該等物品要非 廢棄物(如金門酒廠產出之酒槽)，被告等地方主管機關 縱或就「工廠登記證登記為產品」與「廢清書認定廢棄 物」為不同之權限，然此二者實互相影響，不能割裂論 處，致生彼此認定矛盾之情形，否則仍屬違反行政程序 法第8條之規定。查本件原告之系爭物品業經被告於91 年11月20日以91年府建工字第0910068785號函准予工廠 變更登記增加混合石膏及副產石灰為產品之項目，當時 被告不僅於91年10月16日邀請前審查學者專家及相關單 位派員現勘進行審查，又參考被告環保局各課室意見， 經一致審查通過，此業經被告於97年9月4日函再次肯認 ，換言之，被告乃在其環保局等各課室意見均一致審查 通過之慎重程序下，確認混合石膏與副產石灰等產品之 合法性與正當性後，始核准該工廠之產品變更登記在案 ，依前揭工廠管理輔導法之規定及環保署與經濟部工業 局之函釋，系爭已合法登記之產品自不應認定為廢棄物 。 ⑶縱若「工廠登記證登記為產品」與「廢清書認定廢棄物 」為不同之權限，則本件原告至少仍得合理信賴被告歷 次核准備查在案之廢棄物清理計畫書中所認定系爭物品 為產品，非廢棄物之效力（最新之核准係被告於101年1 月11日將原告之廢棄物清理計畫書），是原處分驟然將 系爭廢清計畫所認之產品，改認定為廢棄物，實已顯然 悖於被告歷次核准廢清書之一貫認定，而有違信賴保護 原則，應予撤銷。 ㈢被告於訴願程序及前審均主張係以行政程序法第123條第4款 規定，作成原處分，其認事用法均有違誤，應予撤銷： ⒈系爭產品之製程、特性與其工程上及工業上之用途，與技 術發源地之美國完全相同，於國內自91年11月20日經合法 產品登記/認定迄今，並未有所變動，是被告對同一系爭 產品之事實狀態作成新的評價或判斷，並不符合行政程序 法第123條第4款所定事實事後發生變更之情形： ⑴依行政程序法第123條第4款規定，復按學者許宗力之見 解：「行政處分所依據之事實事後發生變更之情形…… 如果事實狀態不變，只是主管機關對該同一事實狀態作 成新的評價或判斷，即不能認為符合此要件。」學者陳 敏亦同此見解：「行政機關對事件狀況為不同於原先之 評估，並非事實之事後變更。」。又按臺北高等行政法 院97年度訴字第1366號判決闡述：「再按行政程序法第 123條授益處分廢止之規定，係參仿德國行政程序法第 49條第2項而制定，德國行政程序法第49條第2項之所揭 示『合法行政處分不論授益或負擔，原則上應不得輕易 廢止』之意旨，應為適用本條規定之法理。易言之，合 法行政處分之廢止所牽動之影響，無論係受益人之權益 或機關本身或行政之威信，遠超過違法行政處分之撤銷 ，除有具體明確且適法之理由，否則行政處分不應輕易 廢止，以避免戕害受益人之信賴利益及行政機關之威信 。」是行政程序法第123條授益處分廢止之發動，無論 係受益人之權益或機關本身或行政之威信，遠超過違法 行政處分之撤銷，除有具體明確且適法之理由，否則行 政處分不應輕易廢止，以避免戕害受益人之信賴利益及 行政機關之威信，行政機關實不得不慎。因此，適用行 政程序法第123條第4款之前提為授予利益之合法行政處 分存在，且須事實事後發生變更致不廢止對公益有危害 ，始能廢止該合法行政處分。 ⑵查系爭產品之製程，係引進美國「循環式流體化床鍋爐 (Circulating Fluidized Bed Boiler，下稱CFB)」技 術，為美國能源部之國家能源技術實驗室所主導之淨能 計畫(Clean Coal Technology Demonstration Program ，CCT)之一項製程，並經合法授權，該製程技術原告在 美國之德州廠已有兩套相同之製程，生產蒸汽、電力及 系爭混合石膏及副產石灰為產品，而美國境內除原告於 德州設有CFB廠外，另有路易斯安那州(Nisco公司)、喬 治亞州(Georgia Pacific公司)、佛羅里達州(JEA公司) 等4個州均經業者興建CFB廠，生產蒸汽、電力及系爭混 合石膏及副產石灰為產品，其絕非事業廢棄物。系爭產 品於美國業界俗稱「窮人的水泥」，多用於工程上之級 配材料使用，○○○區○○○路易斯安那州、喬治亞州 、德克薩斯州、密西西比州、阿拉巴馬州、佛羅里達州 等6個州，足知系爭產品早已於美國等先進國家普遍使 用為道路回填材料，此有美國喬治亞州交通部於2003年 12月12日以正式函文允許CFB技術產出之物品作為級配 材料使用可稽，且原告之美國德州廠所生產之相同產品 一直以來均由當地之系爭產品專業經銷商La Ash公司負 責經銷，該產品之品質更受美國路易斯安那州波爾格郡 當地行政兼立法機關（Police Jury）之肯認在案。系 爭CFB製程之產品是電、蒸汽、系爭產品（即副產石灰 及混合石膏），原物料是石油焦及石灰石兩種，即以石 油焦為燃料、石灰石原料（當熱傳介質及脫硫劑），直 接將石油焦與石灰石粉以2：1之比例混合後，同時送進 去流體化床鍋爐（CFB）爐膛內燃燒，藉由燃燒過程產 生熱值，讓水蒸發為蒸汽，而蒸汽可直接送到原告麥寮 一廠內使用，蒸汽再用以發電，所產生之電力原則上均 為原告各生產廠區內自用；而燃燒過程中石灰石（CaCO 3）經高溫後氧化反應生成多孔性生石灰(CaO)及二氧化 碳，其中生石灰再與空氣及二氧化硫反應，生成副產石 灰（爐底產出）及混合石膏（袋濾機產出）產品，產品 化學組成之化學式為CaO (石灰)及CaSO4 (無水石膏)， 此除經原告訴訟代理人之輔佐人於本院前審102年7月31 日開庭時陳明外，並有歷次被原告核發之固定污染操作 許可證可稽。申言之，系爭產品之製程自91年起從美國 引進以來，並未改變，其產製目的不僅係為達到淨能計 畫之環保目的，更重要係藉由產製電、蒸汽及系爭產品 （即副產石灰及混合石膏），以達到自用或銷售獲利之 目的（此產製目的與美國產銷並使用之目的均屬相同， 詳前述），而該製程自始至終均屬相同，故製程中所產 製之電、蒸汽及系爭產品之產能比例，自系爭產品於10 多年前即91年11月20日經合法登記為產品迄今並未改變 ，被告於91年11月20日以91年府建工字第0910068785號 函准予工廠變更登記增加混合石膏及副產石灰為產品之 項目前，已於91年10月16日邀請學者專家及相關單位派 員現勘進行審查，自應已知悉產品生產及儲存之方式， 被告乃於參考被告環境保護局各課室意見後，經一致審 查通過，益證被告對上述產能比例知之甚詳，故被告臨 訟辯稱系爭物品為燃燒石灰石所餘灰渣，與產製目的無 關，且從產能及銷售獲利角度觀察，系爭物品在整個製 程中僅占微量產能，其本質屬廢棄物云云，顯屬誤導， 更昧於國際業界之實況，無據推翻其十多年以來之合法 認定，嚴重違反信賴保護，殊不足採。 ⑶而系爭產品之用途在國內亦廣受肯認，10年來總銷售率 為62%，除詳如原告於鈞院前審所提103年8月29日辯論 意旨狀第63頁五、以下外，此由泡水後之系爭產品業經 我國工程會列入施工綱要規範第02722章級配粒料基層 與第02726章級配粒料底層中而得作為級配使用，另依 中華民國建築技術學會之「含副產石灰之控制性低強度 回填材料(CLSM)使用手冊」記載肯定可作為道路基、底 層粒料使用，取代傳統級配，且國內目前亦有使用於公 共工程雲林縣道西螺154甲實績；乾式系爭產品則可作 為製成石膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原 料等等，其中高單價之環保建材等水泥混凝土製品，如 「隔間牆」、「納米科技活性矽礦物固泥牆」、「混凝 土專用減水劑」等，均已有廠商製作之產品規格及使用 規範（其中各使用規範內所使用之石灰或石膏即為原告 產製之乾式系爭產品）可資參照，另以購買乾式系爭產 品之下游廠商中聯資源股份有限公司（下稱中聯公司） 為例，其購買後將乾式系爭產品產製高強牌HSC301處理 劑（利用特殊化學配方與水混合後硬化，產生新晶體， 用於地質改良工法範圍有噴射灌漿工法、拌合工法及控 制性低強度回填材料等），而該處理劑含乾式系爭產品 之比例，依中聯公司申請產品專利內容之不同，可分為 10-50%、4-40%及4-20%不等，其應用案例已有交通部觀 光局金崙溫泉聚落周邊景觀改善工程、創見資訊（股） 公司之創見大樓新建工程、高港-五甲-高雄354KV地下 電纜潛盾統包工程、中龍二期煉鋼水處理廠冷卻系統基 樁植入工程及高雄捷運CR2( R6車站)中間樁植入工程等 等。 ⑷系爭產品之製程、特性(如其pH值)與其工程上及工業上 之用途(如其可正當回填土地之用途等)，自系爭產品於 10多年前即91年11月20日經合法登記為產品迄今，並未 有所變動，不僅國內外廣為合法經銷販售，更有諸多合 法正當之使用實績，被告於上述有關產品之製程、特性 、用途並未變更之同一事實下，無證據泛詞推測系爭產 品有所謂大量堆置，長期違法貯存、棄置、污染環境、 危害人體健康之虞等情，此均屬毫無證據之臆測之詞， 自不得憑此臆測之詞作為發動行政程序法第123條第4款 授益處分廢止之事實要件，導致原告平白遭受合法產品 認定之授益處分被廢止，而被嚴重剝奪財產權、處分權 及經營權，另一方面，被告也需依行政程序法第125條 編列預算，補償原告未來因遭改認定為廢棄物需支出之 無謂之清運掩埋費用，浪費公帑卻不知所欲達成之公益 為何？蓋將此具有工程與工業用途之產品予以掩埋，不 但浪費此項可用物資，造成資源浪費，且排擠了真正需 要掩埋之廢棄物之掩埋場容量，而對環境保護不利，故 無端將已合法認定/登記之系爭產品改認為廢棄物加以 掩埋，除圖利於掩埋場或再生利用廠商可莫名賺取處理 費之外，對原告及公共利益均屬傷害，此舉更嚴重損及 機關本身或行政之威信，殊屬違誤，而顯不符合行政程 序法第123條第4款所定得因事實變更，為維護公益而廢 止廢清計畫中之系爭產品認定之要件。 ⑸同一製程中不同產物間之產值，涉及不同產品之價格差 異、市場供需等多種因素，實應透過私經濟之市場機制 調節，不得逕由主管機關出手干預私經濟。以石油焦為 例，石油焦為煉油廠衍生之副產品，與同一製程中產出 之石油相比，價格自然較低，然仍無礙其為依法可販售 產品之性質。再以目前工程界廣泛使用之石油瀝青為例 ，其即為石油提煉後殘留之副產品，為原油蒸餾後之殘 渣，雖然石油瀝青之價值遠低於石油，但根據其提煉程 度之不同，在常溫下成液體、半固體或固體，而具有多 種用途可作為基礎建設材料、原料和燃料，瀝青多會用 在建築上，例如：鋪馬路（瀝青和碎石所鋪的馬路稱為 柏油路）；廣泛應用範圍如交通運輸（道路、鐵路、航 空等）、建築業、農業、水利工程、工業（採掘業、製 造業）、民用等各部門等等（例如各國道、省道和縣道 皆使用瀝青和碎石所鋪而成柏油路）。故石油瀝青因具 有利用價值，絕不因其產值遠低於石油，即須以「事業 廢棄物」視之或僅得以再利用方式為之。同理，系爭產 品雖為CFB製程中之副產品，其販售價格及整體產值與 同製程產出之蒸汽與電力，自91年登記為產品以來即有 一定之差距，但系爭產品既已於多方面顯現其工程與工 業上之用途，並有國內外之使用實績，自不得僅因其與 同製程產出物之產能有落差即認應屬廢棄物，否則石油 焦甚至瀝青亦應視同為廢棄物處理，此顯無助於資源之 妥善利用，且與產業界之實務作法有間，被告殊不得針 對系爭產品自91年核准登記以來之同一製程及產值，違 反信賴保護，驟然變更見解，改將系爭產品變認定為廢 棄物。 ⒉被告於訴願程序主張所謂之各地使用系爭泡水產品回填爭 議云云，均已獲得司法機關查明澄清其對系爭產品之誤解 在案，故均不足作為將系爭廢清計畫所核准認定之產品， 改認定為廢棄物之事證理由： ⑴被告主張彰化縣環保局於彰化縣芳苑鄉稽查發現回填過 程中有接觸地下水及發現所回填之廢棄物pH值高達12.5 云云，係屬誤會，並非事實，且相關人員已獲不起訴處 分： ①首應敘明，倘為合法之產品即無適用所謂有害事業廢 棄物之pH值乃超過12.5之限制，此為被告所不爭，且 事實上，傳統之預拌混凝土與水拌合時之pH值亦高達 12.5-13.2，又農藥本身亦動輒為強酸或強鹼，pH值 超過12.5者亦所在多有，但亦不見主管機關單憑該產 品之pH值即遽爾將之判定為廢棄物，尤見被告對於系 爭產品單單著眼於該產品本身之pH值大小，而疏未慮 及該泡水後產品，乃依據專業機構與工程會均有頒布 之正當使用規範予以使用，並不會產生所謂污染環境 之問題，況乾式產品係作為工業產品原料，並非作為 土地回填使用，更無所謂回填不當造成環境污染之問 題可言，足見被告提出所謂之pH值議題，純為誤導與 混淆，殊非正辦。 ②查該案為系爭產品之推廣廠商峰林通運股份有限公司 向原告購買副產石灰，經峰林通運股份有限公司委由 陞耀等2家土資場與土拌合後，再運至彰化縣○○鄉 ○○路○○○號遊客中心旁之預備停車場用地進行回填 地基改良。實則，峰林通運股份有限公司之相關使用 系爭泡水後產品之情形，完全合法正當，符合前述國 內外使用系爭產品之方式，亦已向彰化縣政府報備合 法使用系爭產品在案，但因當地民眾對於系爭產品仍 屬陌生而有所疑慮，加上推廣廠商未與當地民眾充分 溝通，才致民眾質疑回填物是廢棄物並向被告環保局 及環境督察總隊檢舉，此案雖於101年8月遭移送臺灣 彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）偵辦，期間 曾傳訊原告之人員於102年1月4日出庭作證，但經原 告提供系爭產品使用地點六輕水化二場、西螺154甲 兩處之地下水監測數據報告及雲科大副產石灰應用之 品保/品管評估報告後，目前業經彰化地檢署偵查終 結並獲不起訴處分在案。 ⑵被告主張其環保局於雲林縣○○鄉○○段稽查發現回填 過程中有接觸地下水云云，洵屬誤會，並非事實：經查 該案為系爭產品之推廣廠商臺灣志大興業有限公司向原 告購買副產石灰，經臺灣志大興業有限公司轉售予地主 帝龍生物科技股份有限公司作為地基土質改良之用，業 經帝龍生物科技股份有限公司向被告報備合法使用在案 ，此有該公司101年8月22日帝字第101082201號函可稽 ，此並無被告所述回填過程中有接觸地下水，更無污染 環境之問題，且帝龍生物科技股份有限公司負責人張添 益所涉之廢棄物清理法事件，經臺灣雲林地方法院檢察 署偵查，查無不法，已予結案，益證被告所指應非事實 ，更乏證據，應特敘明。 ⑶被告主張其環保局查獲系爭物品回填於雲林縣○○鄉○ ○段○○○○○號（臺西地政後方）所在地之魚塭，其高鹼 性之特性及金屬鎳含量偏高，造成周遭環境污染云云， 並非事實，亦乏證據。被告於訴願程序主張所謂之各地 使用系爭水化產品回填之pH值或含鎳成份之爭議云云， 均已獲得司法機關查明澄清其對系爭產品之誤解在案， 故均不足作為將系爭廢清計畫所核准認定之產品，改認 定為廢棄物之事證理由(關於案例澄清)：本件最高行政 法院發回判決理由第一段乃摘錄環保署訴願決定之事實 欄內容所載疑似使用系爭產品之爭議，並未敘明所憑證 據，且與卷附證據不符，謹澄清說明如下：1.本件最高 行政法院判決摘錄訴願決定之事實欄內容記載：「雲林 縣及彰化縣境內發生數起業者以改良土地或生產低強度 抗壓性材料名義，將被上訴人所屬麥寮一廠產出之水合 副產石灰、混合土方、廢鑄砂直接回填土地接觸土壤， 或混雜污泥非法處理事業廢棄物案件……」，並未敘明 任何依據，且與卷附證據不符，均非事實，詳如下文所 述。2.另本件最高行政法院判決摘錄訴願決定之事實欄 內容記載：雲林縣環保局根據臺南地檢署偵查結果，改 判定系爭製程所產混合石膏及副產石灰為「事業廢棄物 」云云，顯有誤會，蓋查該臺南地檢署之偵查結果並未 認定系爭產品違反廢棄物清理法，或污染環境等任何不 法，不足作為被告改判定系爭產品為廢棄物之依據。 ①查該案為系爭產品之推廣廠商良憲工程企業有限公司 向原告購買副產石灰，經良憲工程企業有限公司轉售 予地主作為地基土質改良之用，此亦經良憲工程企業 有限公司向被告報備合法使用在案，尤其如前所述， 系爭物品使用之檢測結果PH值均介於12.1~12.49間， 全數低於有害事業廢棄物認定標準值12.5，確無所謂 污染環境之問題。 ②復查鎳為存在自然界中的金屬，土壤中有些許含量， 土壤及地下水污染整治法即依該法所訂定之「土壤污 染監測標準」設立應監測之數值，惟按工業局工永字 第09200551560號之函釋可知，當作為工程材料使用 時，即非屬土壤及地下水污染整治法所定義之土壤， 亦即不受土壤及地下水污染整治法管制。且依土壤及 地下水污染整治法第6條第1項規定，縱然鎳超過土壤 污染監測標準者(130PPM)，只發生主管機關應定期監 測，並應將監測結果定期公告，且應報請中央主管機 關備查之法律效果而已，此均屬對主管機關課予定期 監測之行政機關義務之規定，絕非代表發生污染，亦 無追究事業責任之問題。是以，系爭泡水後產品若做 為工程回填之材料，其本身即非屬土壤及地下水污染 整治法所定義之土壤，依前揭函釋本不應受有關土壤 之管制。 ③申言之，系爭產品中所含之鎳係從原油而來，原油經 常溫蒸餾單元(CDU)及真空蒸餾單元(VDU)後，再以真 空蒸餾單元塔底殘渣油作為延遲結焦單元(DCU)之入 料，經分餾、汽提、吸收、加熱裂解、聚合反應等處 理程序而得到燃氣、輕油、輕/重質製氣油及石油焦 等產品，系爭CFB製程中是2噸石油焦投入1噸石灰石 作為脫硫劑，1噸石灰石脫硫後產生1噸副產石灰及混 合石膏，而1噸石油焦中之鎳濃度約60PPM，2噸石油 焦中的鎳會濃縮到1噸的系爭產品中，所以系爭產品 中之鎳濃度約120PPM，亦未達土壤污染監測標準者( 130PPM)。況原告就系爭產品本身目前已定期執行溶 出試驗(TCLP)、戴奧辛及放射線檢測，其所得結果皆 符合環保法規標準，並未有危害公益、污染環境之疑 慮，被告與訴願決定泛稱鎳之測值偏高之論述云云， 顯不得作為原處分認定系爭產品為廢棄物之科學證據 ，實屬無稽，敬請明察。 ⑷被告主張依臺南地檢署偵查結果，原告之系爭產品用於 土地回填云云，實則所涉之二家土資場均已向被告報備 合法使用系爭產品在案，此並無不法或不當使用造成環 境污染之情： ①首應敘明，將系爭產品出售給土資場作為回填、改良 地質及奠高基地，乃符合被告101年間行政指導之使 用方法及銷售對象。查該案係由申洋科技有限公司、 逢源益營造有限公司、利興水泥製品股份有限公司及 精工工程股份有限公司等向原告購買副產石灰，再分 別轉售予麻豆區官輝土石方資源堆置場及左鎮區宏昇 土石方資源堆置場作為地基土質改良之用，該兩土資 場亦已向臺南市政府報備合法使用系爭產品在案，此 並無所謂不法或不當使用造成環境污染之情。至於臺 南地檢署針對臺南市官輝土資場之負責人陳燕輝違反 廢棄物清理法案件進行偵查，日前所做出之緩起訴處 分書更明確記載涉案之廢棄物為「自不詳處所清運焚 化爐灰渣」，尤其參照卷存102年8月13日陳燕輝之詢 問筆錄更清楚記載：「(問：其中有一點上面的東西 不是石灰，而是灰渣，如何處理？)那些灰渣已經跟 石灰攪拌在一起了……(問：灰渣經環保局鑑定是屬 於事業廢棄物，有何意見？)沒有。(問：你沒有廢棄 物清除許可證卻去清運事業廢棄物，已違法，有無意 見？)我知道。」等語，益證該緩起訴處分書與系爭 產品完全無關，迺被告與訴願決定卻援引該案為不利 於原告之認定，甚至於調刑事卷之前，還故意將「焚 化爐灰渣」與系爭產品混為一談，實甚無理。 ②實則，於臺南市官輝土資場乙案，臺南市環保局委請 艾弈康工程顧問股份有限公司於土資場內選擇2處土 壤採樣檢測，以釐清場內土壤中之各類物質是否超過 標準，依該公司作成之「官輝土資場土壤查證調查報 告書」所載：「……3.2檢驗結果實驗室檢驗分析結 果彙整於表3-2。結果顯示，S02（130~170cm）土壤 樣品中重金屬與戴奧辛皆低於土壤管制標準，而S02( 170~200cm)土壤樣品中VOC與SVOC皆低於偵測極限。 ……3.4工作檢討與建議土資場內土壤樣品中重金屬 與戴奧辛測值，大致屬於臺灣地區一般土壤濃度分布 情形，亦低於土壤污染管制標準，而VOC與SVOC之測 值極低，低於偵測極限。綜合以上結果，本次調查之 土讓樣品應無污染情形。」 ③另於相關之臺南市宏昇土資場乙案，臺南市環保局委 請中環科技事業股份有限公司於土資場內採樣，釐清 場內土壤中之各類物質是否超過標準，依該公司作成 之「臺南市○○區○○段土石方資源堆置場(宏昇事 業股份有限公司)土壤污染查證報告」亦清楚記載： 「……五、結論本場址之土壤污染查證結果重金屬、 VOC、SVOC及戴奧辛等項均低於土壤污染監測標準及 土壤污染管制標準，其中VOC及SVOC項目測值皆為ND( 未檢出)，調查結果顯示目前土壤尚未遭受『水化副 產石灰』之污染。」。 ④由上可知，暫不論前述二查證報告所採集之樣本是否 即為系爭產品，縱依前述臺南市環保局查證報告之結 論，土壤樣本皆未被污染，益證被告確毫無證據得以 認定系爭物品確實造成環境污染，僅憑其主觀之臆測 及所謂有污染之「虞」等牽強理由即草率撤銷系爭產 品登記，顯有違誤。 ⑸最高行政法院發回判決述及被告曾於103年8月2日前往 原告採樣所得之系爭物品中pH值均大於12.5云云（參該 判決第17頁第7行），實與卷附事證不符而屬誤會，應 先指明：被告空言主張系爭產品因為泡水才具有高pH值 超過12.5，用於土地回填會造成環境污染云云，並非事 實，亦不符土壤污染判定之法令，此由被告所提之卷附 103年8月2日檢測報告顯示，三個泡水產品之採樣其pH 值均低於12.46（分別為12.46、10.16及8.95），且均 未含有任何毒性或有害物質，此絕無可能對環境造成污 染，更加明確。另原告及官方分別委託之所有檢測報告 亦均顯示，系爭產品使用於土地回填並不會造成環境污 染。申言之，根據被告上述檢測報告，其對乾式之副產 石灰（底灰）、水化石膏（飛灰）或泡水後之系爭產品 （水化石膏）所做之毒性溶出試驗（TCLP），所得結果 皆符合環保法規標準，此與原告過去就系爭產品定期執 行毒性溶出試驗（TCLP）之結果相符，亦與臺南市政府 就官輝及宏昇兩土資場進行土壤檢測所得「土資場內土 壤樣品中重金屬與戴奧辛測值，大致屬於臺灣地區一般 土壤濃度分布情形，亦低於土壤污染管制標準……本次 調查之土讓樣品應無污染情形。」及「本場址之土壤污 染查證結果重金屬、VOC、SVOC及戴奧辛等項均低於土 壤污染監測標準及土壤污染管制標準……調查結果顯示 目前土壤尚未遭受『水化副產石灰』之污染」等結果（ 詳前原證59號及原證60號）相同，顯見系爭產品確不具 有毒性或有害物質。從而，被告之上開檢測報告亦顯示 該泡水產品之pH值均在12.46以下，益證其所顧慮用於 回填之泡水產品之pH值議題並不存在，故該等檢測報告 於本案所涉之系爭合法之庫存產品（均為泡水產品）乃 對原告有利之事證，不容錯以該報告，逕為所謂改認定 為廢棄物乃為爭取時效等不利於原告之認定，應先指明 。 ⒊被告主張系爭產品之pH值過高，顯屬誤導且均非屬得依行 政程序法第123條第4款所定事實事後發生變更之情形，改 認定為廢棄物之事證，謹澄清如後： ⑴被告以系爭產品之pH值過高屬強鹼性物質，若不加管制 將影響環境云云，作改認定為廢棄物之理由，然此並非 事實，且悖於產品之特性： ①查系爭產品之pH值與水泥相同具高pH值，故有膠結固 化、產生強度之特性，其pH值之產品特性並非所謂之 新事實，且絕不符合行政程序法第123條第4款所訂「 不廢止該處分對公益將有危害者」之前提要件： 系爭產品中石灰約占34.0%，石膏占60.0%（水泥典 型成分中石灰占63.0%，石膏占3.40%），而石灰乃 偏鹼性之材料，在常溫下能與氧化矽、氧化鋁泡水 後反應，產生膠結作用而成為具有強度的產物，故 系爭產品與水泥類似，皆因含高比例之石灰（水泥 之石灰含量甚至更高），整體呈現偏鹼的特性，系 爭產品之pH值約為12.5，而一般水泥的pH值則高於 12.5，甚至可高達13.2，然該pH值特性即為系爭產 品與水泥均能成為強度材料之原因。申言之，系爭 產品與水泥不管是成分、功用或是產品特性皆近似 ，故在美國工程實務上俗稱系爭產品為「窮人的水 泥」，若單以材料本身的pH值推論有污染環境之虞 而應視為廢棄物，顯係昧於國際上工程實務及材料 之特性，使系爭產品及水泥等常用建材皆無法正常 產銷。 且研究報告顯示：「在水泥之鹼性（PH值在12.5- 13.2之間）使埋設在內部之鋼筋產生鈍態之Fe2O3 保護膜及混凝土保護層可保護鋼筋之腐蝕」、「鋼 筋在混凝土的高鹼性環境(pH=12.5~13.2)中，表面 會產生鈍態保護膜，由鐵的Paurbaix Diagram pH 與電動勢能之關係圖可看出……」等語，顯見該高 pH值特性不僅對環境無害，甚至有助於避免鋼筋遭 受腐蝕而確保鋼筋混凝土結構物之穩定，進而發揮 水泥之產品功能及特性，故絕非可將此種高pH值的 產品特性，誤將之充作為廢棄物依據之理！倘按被 告之認定邏輯，則高pH值之水泥（pH值甚至可高達 13.2）是否亦因其高pH值而應被改認為廢棄物？足 證被告臨訟辯稱pH值偏高對公益有危害云云，純屬 無理之謬誤。 又系爭產品使用地點雲林縣縣道154甲、六輕二期 宿舍、六輕水化一場及六輕水化二場等之地下水監 測數據報告及雲科大副產石灰應用之品保/品管評 估報告等，均顯示系爭物品使用地點均無污染地下 水之情形，甚至臺南市政府在稽查官輝及宏昇土資 場兩案時，委託經環檢所認證的艾弈康工程顧問股 份有限公司與中環科技事業股份有限公司對該兩地 點之土壤進行取樣分析，以釐清場內土壤中之各類 物質是否超過標準，縱依該兩調查報告結果顯示， 土壤樣本皆未遭受系爭產品之污染，顯見系爭產品 之使用並不會污染環境。 ②綜上，系爭產品之成分含有約34%的石灰，而石灰本 身之鹼性即可產生提高土壤承載強度之地質改良效果 ，系爭產品之鹼性恰為其得以作為工程建材之特性來 源，倘以其pH值過高而認不得作為混凝土等建材，顯 係謬誤。況按土壤及地下水污染整治法，有關土壤及 地下污染管制標準中並未將pH值列為管制項目，足證 pH值偏高與土壤或地下水污染並無直接關聯性，更無 法以pH值偏高即推論有污染之虞，況實際檢測系爭產 品使用之實例，原告與臺南市政府委託做成之調查及 研究報告皆指出系爭產品並未對環境造成影響，在在 可證被告主張系爭產品為強鹼性物質，故對環境有污 染之虞云云，不僅與事實嚴重不符，其認定廢棄物之 標準根本有誤，蓋系爭產品之pH值與水泥相同具高pH 值，故有膠結固化、產生強度之特性，其pH值特性絕 不符合行政程序法第123條第4款所訂「不廢止該處分 對公益將有危害者」之前提要件，甚明。遑論不應將 買受者使用不當之責任，無據重罰製造商，遽認強鹼 產品為廢棄物，從此不得銷售販賣，蓋此乃處罰對象 錯誤且有違比例原則。何況，被告至今無法舉出任何 系爭物品確有污染環境之證明，只泛稱基於公益，僅 一再無謂舉pH值為由，草率認定原告之系爭產品為廢 棄物，而有關系爭泡水後產品的產品製程、性質、用 途與使用規範情形自10年前合法登記開始迄今並未有 所變更，則被告豈能現今改口空言辯稱系爭產品為強 鹼性物質，若不加管制將影響環境，構成所謂不廢止 產品之認定對公益有重大危害之情形云云，顯不能成 立。 ⑵pH值依法並非土壤或地下水之管制項目，顯不得逕以產 品特性pH值之高低，遽認定產品為廢棄物： ①按土壤及地下水污染整治法授權主管機關訂定之土壤 污染管制標準及地下水污染管制標準，其管制項目分 別列有重金屬、有機化合物、農藥、戴奧辛、多氯聯 苯等39項，以及碳氫化合物、農藥、重金屬、一般項 目、其他污染物等50項，但無論土壤或地下水之污染 管制項目均不包含pH值，蓋此係因一般土壤性質並非 均質，其pH值會隨採樣點及採樣深度而改變，如表土 易受酸雨、淋溶作用及腐植質分解等因素影響，故土 壤並未訂有pH值之管制標準，顯見土壤之pH值並非用 以判斷土壤或地下水是否遭受污染之管制項目，無法 直接反應土壤或地下水是否遭受外來污染，益證被告 單以系爭產品pH值高即推論將影響土壤pH值並進而污 染土壤云云，顯屬無理率斷，亦與目前土壤及地下水 之管制項目及標準均不相符；蓋土壤或地下水之污染 管制項目均不包含pH值，故某一產品之使用是否可推 論有污染環境之虞，自應實際就該產品使用後之結果 ，依上開土壤污染管制標準及地下水污染管制標準作 客觀檢測判斷，而非主觀無據逕以法定土壤及地下水 管制項目所不列管之pH值之特性，臆測推論高pH值有 污染環境之虞。 ②依上開土壤污染管制標準及地下水污染管制標準之規 定，pH值本非土壤或地下水之污染管制項目，況已登 記為產品者，本即應無pH值之限制，甚至須借重部分 產品之強酸、強鹼性質以為實用用途，例如：浴廁清 潔劑為強酸(鹽酸)以利清潔與消毒、以強鹼之土壤改 良劑調整過酸土壤之pH值以利栽種蔬果，甚至工程常 用之水泥，pH值更可高達13.2等，惟此三種產品均未 因其高pH值被認定有污染土壤或地下水之情形，更不 因此被認定為事業廢棄物。申言之，縱使一般之石灰 與水拌合後所測之pH值亦為12.5-13.2之強鹼，惟卻 未曾聽聞因此須將所有石灰認定為事業廢棄物而不得 使用販售，足見不得憑空誣指系爭產品之pH值太高即 屬事業廢棄物云云，蓋合法產品所具之pH值特性當然 有其產業之實際用途（強鹼本身可產生膠結、固化及 產生強度之特性），更不應將買受者使用不當之責任 ，無據重罰製造商，遽認強鹼產品為廢棄物，從此不 得銷售販賣，實有違比例原則，殊非適法。又查系爭 物品自99年迄今，原告基於負責企業之態度所採行之 自主管制措施，已委託環保署核准之檢測機構執行多 次檢測，其檢測結果pH值均介於12.1~12.49間，亦全 數低於有害事業廢棄物認定標準值12.5。但pH值本非 土壤或地下水之污染管制項目，況已登記為產品者， 本即應無pH值之限制，仍應強調之。 ③被告至今無法舉出任何系爭物品確有污染環境之證明 ，僅一再無謂舉pH值為由，草率認定原告之系爭產品 為廢棄物，而有關系爭泡水後產品的產品製程、性質 、用途與使用規範情形自10年前合法登記開始迄今並 未有所變更，又系爭產品使用地點雲林縣縣道154甲 、六輕二期宿舍、六輕水化一場及六輕水化二場等之 地下水監測數據報告及雲科大副產石灰應用之品保/ 品管評估報告等，均顯示系爭物品使用地點均無污染 地下水之情形，則被告豈能現今改口空言辯稱系爭產 品為強鹼性物質，若不加管制將影響環境，構成所謂 不廢止產品之認定對公益有重大危害之情形云云，顯 不能成立。 ④何況已合法銷售50多萬噸之乾式產品係作為工業產品 原料，並非作為土地回填使用，更毫無所謂回填不當 造成環境污染之問題，是被告提出所謂之pH值議題， 純為誤導與混淆，殊非正辦。 ⑶最高行政法院述及被告曾於103年8月2日前往原告採樣 所得之系爭物品中pH值均大於12.5云云，實與卷附事證 不符，請詳參原告於鈞院前審所提103年8月29日辯論意 旨狀第49頁壹、所述，並扼要澄清如下： ①被告空言主張系爭產品因為泡水才具有高pH值超過12 .5，用於土地回填會造成環境污染云云，並非事實， 亦不符土壤污染判定之法令，此由被告所提之卷附10 3年8月2日檢測報告顯示，三個泡水產品之採樣其pH 值均低於12.46（分別為12.46、10.16及8.95），且 均未含有任何毒性或有害物質，此絕無可能對環境造 成污染，更加明確。另原告及官方分別委託之所有檢 測報告亦均顯示，系爭產品使用於土地回填並不會造 成環境污染。 ②申言之，根據被告上述檢測報告，其對乾式之副產石 灰（底灰）、水化石膏（飛灰）或泡水後之系爭產品 （水化石膏）所做之毒性溶出試驗（TCLP），所得結 果皆符合環保法規標準，此與原告過去就系爭產品定 期執行毒性溶出試驗（TCLP）之結果相符，亦與臺南 市政府就官輝及宏昇兩土資場進行土壤檢測所得「土 資場內土壤樣品中重金屬與戴奧辛測值，大致屬於臺 灣地區一般土壤濃度分布情形，亦低於土壤污染管制 標準……本次調查之土讓樣品應無污染情形。」結果 相同，顯見系爭產品確不具有毒性或有害物質。 ③何況，被告所關切之系爭產品用途，向為泡水產品之 回填用途及補貼運費之議題，該等議題本與乾式產品 無涉，尤其被告之上開檢測報告亦顯示該泡水產品之 pH值均在12.46以下，益證其所顧慮用於回填之泡水 產品之pH值議題並不存在，故被告臨訟所提出之系爭 乾式產品之pH值雖有高於12.5（12.59及12.8）之檢 測內容，遑論其檢測方式未能証明符合法令，且乾式 產品並非作為回填使用亦未曾進行運費補貼，故絕不 致發生被告所稱回填對環境影響之議題，是單以上述 乾式產品之pH值，實不足作為原處分廢止系爭產品認 定之事實依據。否則倘如被告之見解，市面上所有具 有強酸、強鹼性質之產品，其pH值小於2或大於12.5 者（如水泥混凝土）比比皆是，是否均需以有害事業 廢棄物加以處理而不得販售？尤證被告上開主張顯屬 無理。 ⒋被告主張核准系爭產品登記之後發現有滯銷、大量堆置並 補貼運費而不具經濟價值等情，即屬可廢止產品認定之事 實變更情形云云，要無理由： ⑴首應敘明，所謂不具經濟價值乙節，應與公益無涉，蓋 一般產品是否具有價值、如何定價及行銷，乃製造者之 商業考量，蓋產品銷售之盈虧係與製造者直接有關，但 實與公益無涉，故被告誤會單以產品不具經濟價值即欲 憑此廢止產品認定云云，實違反經驗法則及市場機制。 ⑵系爭產品區分為乾式與泡水兩大類，對於「乾式副產石 灰」，其在國內從未作為被告目前所關切之回填土地用 途使用，主要係作為工業產品之原料，如可作為製成石 膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原料等等， 十餘年來已銷售50多萬噸，且從未實施補貼運費之行銷 策略，故被告目前所執系爭產品補貼運費、無經濟價值 ，為廢棄物云云，不但為嚴重誤會，洵與系爭「乾式副 產石灰」完全無涉，是無論如何，原處分廢止「乾式副 產石灰」之產品認定，顯乏任何事實與法律依據，而絕 對不能成立。 ⑶至於「泡水之系爭產品」，乃目前遭被告所關切之回填 用途之產品類別（此泡水產品除回填之用途外，尚可做 為混凝土產品之原料），與上述「乾式副產石灰」可為 區別，但泡水後之系爭產品從用途與行銷策略視之，亦 絕非廢棄物，蓋原告未立刻售出之系爭產品即以泡水之 方式予以保存，其程序共分五階段，依序為泡水、置乾 、翻動、曝曬、平鋪硬化，而系爭產品與水接觸後(泡 水)即膠結硬化，不起揚塵，泡水場土堤即係已膠結固 化之泡水後系爭產品，現場另隨時灑水使其於水分蒸發 後更為堅固，原告並覆蓋防塵網，更降低揚塵之可能， 而土堤不平處縱局部積水，因泡水後副產石灰屬不透水 材，水份即會自行蒸發，係有規劃之階段性作業，此與 美國德州廠區之處理實務殊無二致，承蒙鈞院前審於10 3年5月2日赴現場履勘屬實，此絕非被告所指稱之任意 棄置系爭產品。 ⑷尤其近十餘年來，原告已合法銷售233萬噸之系爭產品 ，而迄102年1月底止暫儲存於原告廠區之系爭泡水後產 品實僅約118萬噸，並非如被告及訴願決定所認定之139 萬公噸，該等暫存之泡水後系爭產品實係原告為後續六 輕四期或五期廠區擴建計畫所預留（目前六輕四期環評 部分通過，部分正環保署審查中），規劃作為後續六輕 廠區內防溢土堤材料、防風土堤材料、地坪底材、道路 級配材料及混凝土材料等使用及六輕廠區外合法廠商混 凝土材料或做成其他合法產品使用，並非大量堆置無法 銷售不具經濟價值之情形。換言之，待系爭產品爭議消 弭後，系爭產品不僅可合法產銷獲利(出售六輕工業區 之其他公司亦需對其收費)，亦可用於原告廠區內之各 項工程及後續各項擴建計畫(開發人不止原告，尚有公 司如南亞塑膠工業股份有限公司、臺灣化學纖維股份有 限公司等)，對原告本身有諸多用途及經濟價值，此另 有前審103年5月2日勘驗時輔佐人林瑛璽之說明可稽： 「泡水後的副產石灰有作我們廠內防溢堤的材料，因為 它本身有膠結硬化，比較不容易受到雨水的影響。泡水 的副產石灰是要用在當作防溢堤的材料及作級配料將地 勢墊高，這邊的用量需要100萬噸左右，當初廠內的庫 存就是為了要做為六輕五期工程預定地的材料使用。目 前廠區庫存的量大概150萬噸左右，如果以土木材料動 輒數十萬噸、數百萬噸來看的話，這些量不是算太多， 一個擴建案可能就把這些量用掉了，我們當初保留下來 是為了五期的擴建案做準備。」，故被告及訴願決定逕 以尚有系爭物品堆放於原告公司內，即遽認系爭物品已 不具經濟價值云云，顯然無視系爭乾式物品歷年來業已 銷售50多萬噸之事實，系爭物品確具有其工業上及工程 上之用途，且更完全剝奪原告未來就系爭物品之使用， 甚至影響原告六輕廠區之建設規劃，損害原告之權益甚 鉅。系爭製程所生產之汽、電產品乃供作原告之廠內自 用，如依被告之說法，此種自用之規劃不在營利，則該 等汽、電產品是否亦屬廢棄物云云，足見被告之上開主 張不可採。故是否為廢棄物，應依國際業界及產品本身 之用途判定之，絕非針對與公益無關、而只與業界有關 之商業行為範疇，任意以所謂產值大小，價格便宜或有 無補貼運費，任意推解變更認定為廢棄物，要求掩埋處 理，致違反原告長期以來對產品登記之信賴保護，亦對 公益無助益，反而占據真正需要掩埋廢棄物之空間。又 按土壤及地下水污染整治法第6條第3項規定：「下列區 域之目的事業主管機關，應視區內污染潛勢，定期檢測 土壤及地下水品質狀況，作成資料送直轄市、縣（市） 主管機關備查：一、工業區。」查原告身為國內石化產 業之龍頭企業，基於企業遵循政令宣導之良善負責態度 ，參考土壤及地下水污染整治法第6條之精神，乃於原 告位於麥寮工業區之廠區內先採行自主管制措施，對於 土壤及地下水委請環保署核准之檢測機構進行定期監測 ，此項措施對於國內環保及污染防治上均具有諸多助益 。且所有官方委託或私人委託環保署核准之檢測機構所 進行之檢測報告均顯示，系爭產品使用於土地回填並不 會造成環境污染，且從未獲得任何實證顯示系爭產品有 可能造成污染之情形下，迺被告刻意曲解原告自主管制 措施之良善美意，反以此原告遵循政令宣導，自主監測 之正向負責態度，強作為不利於原告之認定，並僅以此 種臆測曲解，作為其認定系爭產品堆置期間有污染環境 之可能性，亦無足取。 ⑸另被告及訴願決定援引臺南地檢署新聞稿，認定系爭產 品由清運公司以每噸新臺幣（下同）2元向原告購買， 再由原告以每噸650元補貼清運公司，故系爭物品已不 具經濟價值云云，根本與上述乾式副產石灰完全無關， 而僅專對系爭泡水後產品（非乾式產品）實施暫時性之 補貼，此乃因前述六輕四期或五期廠區擴建計畫因環評 作業有所延宕，且現行業界對原告所生產之系爭泡水後 產品（非乾式產品）之級配與回填用途仍不甚了解，是 原告出於推廣系爭泡水後產品之立意，始於101年起在 特定之行銷期間內補貼運費，而原告對乾式之系爭產品 ，則因業務考量認無此必要故從未實施補貼運費之行銷 策略，足知針對泡水後系爭產品之補貼運費，僅為推廣 行銷泡水後系爭產品之暫時性配套，原告待日後就泡水 後系爭產品之市○○路開拓穩固後（於美國，系爭產品 乃與水泥競爭之產品），即無須再行對泡水後系爭產品 之買受人補貼運費。 ⑹申言之，原告僅於101年之約1年之暫時性推廣期間內實 施對泡水後系爭產品採運費補貼之行銷策略，對乾式產 品則從未補貼。尤其付費與否涉及市○○○○段選擇， 實不應以此作為產品合法與否之判斷依據，且實務上亦 不可行，查國內現今即多有產品補貼費用供下游廠商使 用或處理，皆未遭地方政府或環保署改判定為事業廢棄 物之實例，就此環保署於103年2月18日召開「廢棄物疑 義個案判定原則(草案)」公聽研商會時，與會之各方團 體皆反對以付費作為判定廢棄物之標準，如台灣資源再 生協會表示：「5.產品常因景氣循環或競爭，致一段期 間滯銷，庫存增加，只要貯存不造成環境污染，為什麼 將產品視為廢棄物，增加事業及社會成本。6.僅定義需 付費委由他人清理即為廢棄物，此簡單定義不合理，應 視是否有市場價值、客戶需求及過程是否有污染環境之 事實」，中華民國廢棄物清除處理協會全國聯合會表示 ：「本會認為應針對個案，如污泥經乾燥後供工程業者 使用，大多有補貼運費之現象，今若認定付費即為廢棄 物的範疇，將導致後端使用者，要申請再利用許可，會 牽一髮動全身」，高雄縣廢棄物清除處理商業同業公會 表示：「收費一途應可保障做得更好，更可符合相關法 規與環保範圍之要求，怎可因『收費』就判定為廢棄物 。若如此無法再繼續收受資源產品作為產業用料，將造 成資源化產品在市場上無法去化，扼殺處理機構生存空 間。3.付費與收費是自由市場供需面的問題，不等同於 合法或非法」，彰化縣環境保護聯盟表示：「廢棄物之 定義因人、事、時、地而異，故不得僅以費用之支付與 否即認定屬廢棄物與否」，台灣區資源再生同業公會表 示「市場售價常受供給及需求的影響，也是商業機制中 銷售策略的一環，市場售價僅可作為市場判斷價值的參 考而已，而非作為判定廢棄物的原則」；另中國鋼鐵股 份有限公司則表示：「環保署不能違背法律信賴保護原 則，違法以行政原則或命令撤銷依法律程序登記為產品 的項目」，足為明證。蓋「物能盡其用」才符合環保政 策，故對於商品市場未能展開之商品行銷，於一定期間 內採取補貼之行銷策略（如補貼運費及代為推廣費用等 ），以推廣市場，在商業界比比皆是（如土方補貼運費 售出、雜誌附超值贈品售出等等），此乃前述會議中， 各方業者及環保團體亦不認為可用售價來評斷是否為廢 棄物之理由。 ⑺被告違背其十餘年之產品認定，完全無視原告過去一直 以來銷售乾式副產石灰，從未補貼運費之事實，卻刻意 將原告為推廣泡水後之系爭產品於101年開始一年內之 暫時性推廣期間內實施運費補貼之行銷策略，與廢棄物 之清運處理混為一談云云，容有重大誤會而嫌率斷，縱 或系爭產品出售曾有補貼，依現行之業界實務，補貼乃 屬常態，當然不得憑此即認定系爭產品為廢棄物，故被 告泛以所謂對泡水產品補貼運費為由，即以原處分改認 定系爭產品（含泡水及乾式二種）為廢棄物，洵無足取 。 ⑻美國喬治亞州交通部於2003年12月12日以正式函文允許 CFB技術產出之物品作為當地道路之級配材料使用，可 證系爭產品於美國工程實務確經認定合乎相關規範，得 做為級配材料。而原告之美國德州廠獲得美國Alstom公 司之授權，於德州設置兩套相同之製程，亦與當地之系 爭產品專業經銷商La Ash公司簽訂合約，約定由其代為 販售於美國德州廠以同一製程產製之系爭產品，其銷售 之每噸價格可達420元至540元，更加證明系爭產品於技 術發源國之美國為乃與水泥相競爭之工程產品，故被告 所謂系爭產品於性質上為廢棄物之說法，根本悖離美國 工程業界之普遍認知與經驗法則，殊不足採。由上可見 ，產品之價格完全取決於市場之供需狀況，由於系爭產 品在美國之銷路暢通，各地對系爭產品之需求廣泛，系 爭產品於美國之價格自然高於臺灣市場。基此，La Ash 公司確實曾於101年間前來洽商將系爭產品銷售出口至 美國之業務，無奈卻因雲林縣政府以101年1月28日等處 分廢止系爭產品之登記等爭訟而暫時作罷；從而，由於 原告目前於我國對系爭泡水產品之銷路尚未完全開展， 雖原告於91年起已陸續售出數百萬噸，然行銷通路仍未 能大幅展開，故國內業界對系爭產品之需求尚待開發致 目前售價尚未能提升至美國水準，然此種銷售之售價情 形，實與公益無關，亦顯不能變動系爭產品於美國工程 業界泛稱為「窮人的水泥」，乃具有多種工程與工業用 途之產品之事實，應特強調。 ⑼系爭產品與傳統水泥等工程原料於使用時均需踐行一定 之程序及工法，本設有相關使用規範，不得逕因系爭產 品買賣契約有相關之使用規範、或賦與推廣商遵法義務 等約款，逕認定系爭產品為廢棄物：查系爭產品與水泥 等工程原料於使用時自需踐行一定之程序及工法，是以 系爭產品與水泥之出賣人皆習於私法契約上要求買受人 在使用產品時應符合相關使用規範，例如：購買水泥作 為混凝土使用者，出賣人會要求買受人應按行政院公共 工程委員會之施工綱要規範或其他施工應注意事項使用 及運送；購買石灰與石膏者，出賣人亦會要求買受人按 相關規範使用（例如騰華能源有限公司之氧化鈣(即石 灰)物質安全資料表與于成股份有限公司之硫酸鈣(即石 膏)安全資料表）；而原告與買受廠商所簽訂之買賣合 約書，亦載有買賣標的之使用方式與限制等規範，是以 ，自不得因系爭產品有相關之使用規範、或訂有釐清買 賣契約雙方運送、使用產品不當之風險等權利義務，或 賦與推廣商之遵法義務等一般商業約款，即認為廢棄物 ，否則所有要求買受人遵守一定使用規範、或承擔使用 產品不當之責任風險、要求產品推廣商應負擔遵法義務 之產品買賣，豈非均可能被認定屬廢棄物，顯然有違經 驗及論理法則。 ⑽原告與買受人間簽訂之買賣合約書即約定：「五、交貨 (一)交貨地點及方式：由甲方派遣提運之車輛至乙方水 化場…七、使用成本補助費(一)甲方為符合法令規定之 義務或本合約所載之副產石灰(水化)合法使用限制，所 支出為合法使用向乙方購買之副產石灰(水化)之使用成 本，乙方(即原告)得酌給甲方(即買受人)使用成本補助 費予以補助。……(三)本條規定之使用成本補助費之金 額與給付條件由乙方訂定之，乙方有權隨時依市場狀況 及其他相關法令面與業務面之實際情形改定之，甲方絕 無異議。」原告與買受人間另簽訂之水化推廣工作契約 書亦約定：「(四)使用成本補助費之金額與給付條件， 貴公司有權隨時依市場狀況及其他相關法令面與業務面 之實際情形改定之，聲明人絕無異議。」由上可見，原 告為推廣系爭水化產品，故補貼買受人所支出之運費及 推廣使用成本等費用，然此僅為暫時性之行銷措施，待 市○○路拓展後，原告即可單方決定停止此補貼優惠， 被告曲解辯稱此等費用乃委託他人清運廢棄物云云，絕 不可採。蓋倘若為一般之廢棄物委託清理，豈容委託人 可隨時片面改定委託清理費用之理，且原告與買受人間 之買賣合約書第6條亦詳盡載明系爭產品之使用方式， 包含相關施工之規範、摻配之方式、回填之限制等，在 在顯示系爭物產品與ㄧ般工程產品相同，有其施工及使 用規範，而具有回填級配料之用途，絕非廢棄物。迺被 告僅截取原告短期於101年內?對水化產品之行銷促銷補 貼運費之行為（對乾式產品則從未實施補貼運費等行銷 ），以及工程產品及無視系爭產品10年以來長期產銷， 均由買受者自費提貨之事實，高達2,330,043噸之銷售 數量，以及系爭產品於國內外之工程界與工業界之使用 實績等情，驟然截取101年期間原告與買受人間短暫期 間內有關系爭產品之推廣行銷約定，驟然違背長達10年 以來對系爭產品之產品登記，逕認定為廢棄物云云，顯 屬無理率斷，且違背商業行銷之經驗法則。 ⒌被告主張系爭庫存產品有所謂大量堆置及貯存、棄置、污 染環境、危害人體健康之虞等情，不廢止對公益有重大危 害，應改認定為廢棄物云云，乃重大誤會(關於儲存堆置 之說明)：被告以系爭產品於原告廠區有百萬餘公噸之堆 置，若不加管制將影響環境，而改認定為廢棄物云云，顯 有重大誤會，且悖於環保署已核准之六輕四期擴建計畫第 五次環境影響差異分析報告之內容：1.經查，環保署已核 准之六輕四期擴建計畫第五次環境影響差異分析報告中， 明確核准系爭產品庫存之堆置位置及大小，共計有128,02 7平方公尺(約12.8公頃)(計算式為：編號X03+X04+X08=13 ,327平方公尺+46,500平方公尺+68, 200平方公尺=128,02 7平方公尺)，預估該面積保守以10公尺高存放，可至少存 放230萬噸之系爭產品，此為環保署核准之環差分析中肯 認不會對環境造成威脅之存放容量，故102年1月28日之庫 存量118萬噸(按：被告誤認為139萬噸)，相較於環保署核 准之環差分析的預估容量230萬噸，僅占51%，被告豈得泛 詞主張因系爭產品有百萬餘公噸之堆置，若不加管制將影 響環境，而改認定為廢棄物云云，顯然毫無科學客觀證據 ，且與環保署核准之六輕四期擴建計畫第五次環境影響差 異分析報告之內容相違背，殊不足採。2.實務經驗上道路 及建築工程基地墊高用途的級配材料用量大，只要是中型 道路工程(20公里長省道為例)，級配需求量就達百萬噸以 上，而六輕廠工程土石方回填用量也達1.6億噸之規模， 是被告所指系爭產品於原告廠區有百萬餘公噸等，該數量 於砂石業界材料需求量並非龐大，亦不得空言指摘乃大量 堆置對環境造成威脅云云。3.六輕工業區之後續各項擴建 計畫（開發人不只原告，尚有其他公司如南亞塑膠工業股 份有限公司、台灣化學纖維股份有限公司等等），故系爭 產品對原告本身及六輕工業區之其他公司均有諸多用途及 經濟價值。4.何況，系爭製程所生產之汽、電產品乃供作 原告之廠內自用，如依被告之說法，此種自用之規劃不在 營利，則該等汽、電產品是否亦屬廢棄物云云，足見被告 之上開主張不可採。故是否為廢棄物，應依國際業界及產 品本身之用途判定之，絕非針對與公益無關、而只與業界 有關之商業行為範疇，輕易以所謂系爭產品庫存量大、規 劃工業區內使用，而改認定廢棄物云云，要求掩埋處理， 致違反原告長期以來對產品登記之信賴保護，亦對公益無 助益，反而占據真正需要掩埋廢棄物之空間。 ⒍訴願決定以所謂系爭產品之用途及流向均有疑慮，有長期 違法貯存、棄置、污染環境、危害人體健康之虞，進而認 定原處分將系爭物品改認定為事業廢棄物，誠屬有據云云 ，認事用法顯有違誤： ⑴訴願決定書提及被告環保局曾於101年10月與102年1月 間函請原告提供副產石灰應用流向資料並加強流向管制 未果云云，而被告更進一步主張曾於101年10月12日來 函請原告提供系爭物品之使用規範、102年1月15日函請 原告提供產品之相關資料，惟原告未提供云云，實為誤 會，絕非事實，蓋原告早於101年9月起即依照被告環保 局要求，辦理管制記錄事項並提報報備，故自101年9月 起陸續提供每月副產石灰(乾式)及副產石灰(泡水後)之 流向資料（包含客戶名稱、使用地點、使用數量、使用 用途等等），且原告於接獲101年10月12日來函後，即 於101年10月24日以電子郵件附加檔案檢送副產石灰使 用規範予被告環保局之承辦人員，附加檔案中包含「 CLSM礦物摻料---含副產石灰之控制性低強度材料使用 手冊」、「道路基、底層粒料……含副產石灰之控制性 低強度回填材料使用手冊」、「道路基、底層粒料…… 含副產石灰鋪面基底層材料使用手冊」與「鹼激發劑… …CFB副產石灰混凝土使用手冊」等，已詳盡告知被告 系爭產品諸多之用途及各用途之使用規範。另該函其餘 內容空言指述所謂回填用途直接接觸地下水、大量堆置 或所引臺南地檢署新聞稿等等，均已經各地司法或主管 機關後續認定系爭產品之使用並未構成污染，亦未違法 在案，故該函之指述內容係屬誤解而非事實。 ⑵另原告於接獲102年1月15日來函後，即於102年1月24日 以(102)塑化麥總字第102035號函回覆被告，並於前揭 回函之說明欄明揭：「至於本公司混合石膏及副產石灰 產品，目前用途有級配粒料、回填材料、製成產品等三 大類，各用途若需其他物料摻配，則該摻配物料應符合 相關法規規定……」故可知原告確已函覆提供產品之用 途、使用方式等，被告空言原告未回覆被告102年1月15 日函文云云，更顯謬誤。由此可見系爭產品之銷售數量 、流向與用途，均有流向紀錄可憑，甚為明確，且現正 由被告環保局監管督導之中，又系爭產品之買受人眾多 ，市場確有大量需求，均益證系爭物品確有其產業用途 而具經濟價值，且原告一直以來均遵照被告環保局之指 示及監管督導，持續合法販售系爭物品，且被告就系爭 產品之所有產銷情形亦清楚知悉，故被告及訴願決定卻 誤認原告未提供相關資料供被告了解流向，並非事實， 其等甚至據此錯誤之認定憑而推論系爭產品之用途及流 向均有疑慮云云，更屬偏離實情，此種無理非事實之臆 測之詞，絕不足作為行政程序法第123條第4款所訂「不 廢止該處分對公益將有危害者」之前提要件與事實要件 ，至明。 ⑶又根據被告環保局101年5月11日之環境稽查工作紀錄所 載：「現場稽查或處理情形：……2.有關該公司麥寮一 廠高溫氧化程序所產生之混合石膏(泡水後石膏)出廠管 制乙案，為加強產品(泡水後石膏)用途合法無虞，現場 告知業者混合石膏出廠需交由可控制之廠商，如取得肥 料登記證之肥料業者、縣府監控之土資場、廢棄物處理 場、可查證之工程(砂石場、混凝土場)並提供工程地點 與合約書供查證。」由此可知，被告於派員稽查時亦肯 認系爭物品為合法產品，並告知原告可將系爭產品交予 肥料業者、土資場、砂石場及混凝土場等等，且僅需提 供相關資料供被告查證，此益證系爭產品絕非為廢棄物 其使用過程則持續受被告環保局監管督導之中，故被告 及訴願決定卻刻意背離上開有利於原告之明白事證，空 言誣指原告未提供相關資料供被告了解流向，甚而無據 佯稱系爭產品之用途及流向均有疑慮云云，此分明嚴重 偏離實情而顯非適法，有違誠信，且對原告甚為不公。 ⒎原處分未詳加調查其所關切之回填用途及補貼運費只與「 泡水產品」之其中ㄧ項用途有關（其尚可作為混凝土等工 程產品之原料），而與「乾式產品」完全無涉，卻ㄧ概率 認系爭產品為廢棄物云云，顯然違反行政程序法第7條規 定所揭櫫之比例原則： 查訴願決定及被告所執之一切認定系爭產品有污染環境或 影響健康之虞、或價格下降等理由，遑論欠缺客觀及科學 實據，而純屬誤會與臆測，無論如何僅與「泡水後之系爭 產品」之其中一種回填土地之用途有關，毫無任何一項理 由可適用於「乾式」之產品類型及泡水後產品之其他用途 。惟查訴願決定及原處分並未區分系爭產品分為乾式與泡 水後兩種，用途不同，亦未慮及泡水後產品除回填外尚有 其他非屬被告關切之用途，以原處分籠統率對系爭產品之 各種類型與多種用途，均一併認定有污染環境之虞而皆屬 廢棄物云云，而未選擇對原告權益損害較少之管制手段， 諸如：請原告考慮是否停止對泡水產品補貼運費、加強產 品作為回填使用之管理、報備或許可、加強取締不當之使 用等等，凡此加強管制及行政指導措施，已足夠防止被告 所關切未來如遭使用不當可能會污染環境之虞等行政目的 ，但被告慮未及此，遑論目前並無證據證明有所謂使用不 當之情況，竟未能直接追究未來如有使用不當之買方責任 ，反而採取對原告傷害最重之將10年以來合法登記銷售之 系爭產品，改認定為廢棄物之處罰，禁止產品自由交易流 通，且需清運掩埋，倘若原處分確定，則原告除需每年支 付高達22億8000萬元之廢棄物清運處理費，來掩埋處理分 明具有產業用途之系爭產品，致系爭製程將每年嚴重虧損 高達22億元，而不得已需關廠致其設置成本高達68億元付 諸東流，損失不貲，是原處分顯已違反比例原則下之必要 性原則，依行政程序法第7條之規定，其合法性顯有疑義 ，應予撤銷。 ⒏本件逕將系爭廢清計畫所核准認定之產品，改認定為廢棄 物加以掩埋，乃浪費有用物資，且將排擠真正需掩埋廢棄 物之掩埋空間，對環境保護反而不利，此種改認定對原告 及公共利益均屬傷害，顯不符合行政程序法第123條第4款 所定廢止授益處分所需維護之公益要件及比例原則： ⑴依行政程序法第123條第4款規定，足見欲依本法條廢止 授益處分，必需符合「不廢止該處分對公益將有危害」 之要件，亦即需先具體釐清所欲維護之公益為何？是否 需以廢止授益處分之一部或全部始能達成公益之維護？ 是否有其他較廢止處分對人民損害較小之方式即可達成 ？且國家如欲廢止授益處分，尚必須考量如何依同法第 126條規定，補償該特定人民因公益之維護所遭受之犧 牲，方得發動廢止授益之處分。申言之，國家欲廢止人 民之授益處分，特定人民之權益勢必遭受犧牲以維護公 益，國家亦必須補償該人民，實需慎重為之，斷不能在 國家未能具體敘明舉證所欲維護之公益為何，以及究應 如何補償人民因廢止授益處分所遭受之損害之前，貿然 廢止，否則無異讓國家得輕易藉詞抽象之公益，毫無補 償人民之後顧之憂，隨意剝奪廢止人民之財產權等權利 ，此當非現代民主法治國家之正途，業有最高行政法院 83年判字第1223號判例與最高行政法院99年度判字第80 7號判決可稽。是行政程序法第123條授益處分廢止之發 動，無論係受益人之權益或機關本身或行政之威信，遠 超過違法行政處分之撤銷，除有具體明確且適法之理由 ，行政處分不應輕易廢止，以避免戕害受益人之信賴利 益及行政機關之威信，行政機關實不得不慎。因此，適 用行政程序法第123條第4款之前提為，須有法規或事實 事後發生變更，且不廢止對公益有危害者，始能廢止該 合法授益處分。故依最高行政法院前揭判例曉諭，被告 機關不得以空泛理由，而未具體指出「行政處分所依據 之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將 有危害」之理由，亦不得於廢止授予利益之合法行政處 分時，未對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失， 指明應給予合理之補償，此乃符廢止合法授益處分之法 理上所當然。 ⑵查卷附事證顯示系爭產品於國際上均公認為具有多種正 當工程與工業用途之產品，且迄未有使用不當造成之環 境污染發生，如驟然打破國際上就系爭產品之認知與使 用實績，強將系爭產品改認定為廢棄物掩埋處理，無異 憑空增加大量垃圾需要掩埋，不但造成系爭產品之多種 用途無法運用之資源浪費，且勢必占據真正需要掩埋之 廢棄物之掩埋空間，讓真正需掩埋之廢棄物無處可去， 對環境將造成重大之負面衝擊，故原處分悖反國際上就 系爭產品之認知與使用實績，強將系爭產品改認定為廢 棄物掩埋處理之結論，反而將對環境公益有危害，構成 適用法律違反行政程序法第123條第4款所定之「不廢止 該處分對公益將有危害」之要件，至為顯然。 ⑶何況，被告欲廢止系爭產品登記，尚需依行政程序法第 126條規定，編列預算補償原告遭廢止系爭產品登記之 損失，獨讓特定之廢棄物掩埋場業者獲利（因系爭產品 有其國際上公認之產品用途，本無需徒勞費用成本掩埋 ），卻對環境保護及國庫財務等公益方面無所助益，尤 證被告無視於國際上就系爭產品之認知與使用實績，卻 執與國際上及原告對系爭產品於91年核准登記當時之不 同見解，自行從所謂製程及產值認定為廢棄物之性質， 強將系爭產品改認定為廢棄物掩埋處理之結論，反而將 對環境及國庫等公益發生危害，絕非對公益有利。 ⒐卷附證據顯示，庫存產品並未造成任何環境污染，不會對 環境造成任何威脅：依土壤及地下水污染整治法第6條第3 項，查原告身為國內石化產業之龍頭企業，基於企業遵循 政令宣導之良善負責態度，參考土壤及地下水污染整治法 第6條之精神，乃於原告位於麥寮工業區之廠區內先採行 自主管制措施，對於土壤及地下水委請環保署核准之檢測 機構進行定期監測，此項措施對於國內環保及污染防治上 均具有諸多助益。而所有官方委託或私人委託環保署核准 之檢測機構所進行之檢測報告均顯示，系爭產品使用於土 地回填並不會造成環境污染，且從未獲得任何實證顯示系 爭產品有可能造成污染之情形下，被告確實並無將系爭產 品改認定為廢棄物之任何證據。迺被告刻意曲解原告自主 管制措施之良善美意，反以此原告遵循政令宣導，自主監 測之正向負責態度，強作為不利於原告之認定，並僅以此 種臆測曲解，作為其認定系爭產品堆置期間有污染環境之 可能性，殊無足取。 ⒑被告主張系爭水化產品流向不明，不廢止對公益有重大危 害，應改認定為廢棄物云云，顯屬誤導(關於流向之說明) ：被告環保局於101年5月11日以環境稽查工作紀錄為行政 指導，原告亦已依其指示提報銷售對象、數量與用途，並 非所謂未回覆產品用途流向，更非所謂假藉土地改良之名 義，為清運處理廢棄物之實云云：系爭產品自91年經產品 登記後，即合法產銷十餘年，此為被告所清楚知悉，被告 環保局甚於101年5月11日之環境稽查工作紀錄之行政指導 ，明白指示並同意原告將系爭水化產品交由土資場、廢棄 物處理場（作為掩埋廢棄物之材料）、可查證之工程(砂 石場、混凝土場)使用，並請原告協助提供工程地點等銷 售資料，此有該紀錄明載：「現場稽查或處理情形：…… 2.有關該公司麥寮一廠高溫氧化程序所產生之混合石膏( 水化石膏)出廠管制乙案，為加強產品(水化石膏)用途合 法無虞，現場告知業者混合石膏出廠需交由可控制之廠商 ，如取得肥料登記證之肥料業者、縣府監控之土資場、廢 棄物處理場、可查證之工程(砂石場、混凝土場)並提供工 程地點與合約書供查證。」由此可見，被告明文就水化產 品之銷售對象、銷售方式等為行政指導。原告自101年9月 即依照被告環保局要求，辦理管制記錄事項並提報報備， 故自101年9月起陸續提供每月完整之銷售資料，該等資料 亦明確區分副產石灰(乾式)及副產石灰(水化)，並分別列 表敘明「副產石灰(乾式)」與「副產石灰(水化)」流向資 料（包含客戶名稱、使用地點、使用數量、使用用途等等 ），可見系爭產品之銷售數量、流向與用途，均有流向紀 錄可憑。 ㈣被告於環保署未就系爭物品公布廢棄物代碼之前，即先命原 告於7日內改以事業廢棄物型態提報事業廢棄物清理計畫書 ，並委由合法公民營清除處理機構處理，有違誠信原則： ⒈原處分命原告於7日內向被告所屬環保局提出事業廢棄物 清理計畫變更書申請，將該項物質以事業廢棄物型態提報 至事業廢棄物清理計畫書中相關欄位，並委由合法公民營 清除處理機構處理云云。惟各清除處理機構得處理之廢棄 物種類有別，倘事業欲處理廢棄物，必先確認該環保署就 該等廢棄物所應適用之廢棄物代碼，才可憑該廢棄物代碼 採取環保署准許之清運處理方式，及應洽何種資格之處理 商了解其處理容量，方得與有處理該代碼之清除處理機構 接洽簽訂廢棄物清運處理等事宜，此有環保署公布之廢清 計畫書格式之首頁即有廢棄物代碼之欄位可稽。 ⒉查原處分係於102年1月28日作成，並要求原告於7日內(即 102年2月4日)提出廢清計畫變更書，而如上所述，廢清計 畫之第一步首要內容，則是依據環保署就具體廢棄物公布 之廢棄物代碼，接洽有資格處理該同一代碼廢棄物且尚有 容量之合法處理廠商，並列入計畫內容，惟查環保署遲至 102年2月7日方以環署廢字第1020012962號函說明系爭物 品應適用之廢棄物代碼，於此之前，因系爭物品為合法產 品並非廢棄物，故環保署並未曾就系爭物品公布其廢棄物 代碼供事業適用，則原告連系爭物品究竟屬環保署所分類 之何種廢棄物代碼，都因環保署還未公布而不知悉，根本 無法於計畫中填入廢棄物代碼，更無法知悉應以何種廢棄 物代碼所准許之清運處理方式填入計畫中，亦不知應洽何 種資格之處理商了解其處理容量等，則原告如何可能於環 保署遲至102年2月7日才公布系爭物品之廢棄物代碼之前 ，即被要求應依照原處分所定7日內即102年2月4日提出廢 清變更書云云，顯見原處分實屬有違誠信原則。 ⒊最高行政法院發回之判決雖認為原告可先自行暫定為何種 廢棄物先提出廢清書，再經原告審查認定後，依法處理等 語，惟依事業提出廢清計畫之實務，確實需先有環保署公 布廢棄物代碼為首要前提，否則事業實難在連環保署尚未 就特定物品公布廢棄物代碼前提出所謂之廢清計畫，復依 廢棄物清理法第48條規定：「依本法規定有申報義務，明 知為不實之事項而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽 記載者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣150 萬元以下罰金。」，又依廢棄物清理專業技術人員管理辦 法第13條規定：「專業技術人員應依類別分別執行下列業 務：……三、審查事業廢棄物清理計畫書並簽章」，同辦 法第16條規定：「專業技術人員有下列情形之一者，中央 主管機關應廢止其合格證書：……四、明知為不實之事項 而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者。中央主 管機關應廢止其合格證書」，是原處分豈能強迫原告及其 專業技術人員違法執行業務，要求原告於7日內於不知悉 廢棄物代碼之情形下，提報明知無法實際操作遵行之不實 或虛偽之廢清書，此顯證原處分內容違法無理且欠缺正當 性。 ㈤原處分以廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，改判定業經 登記為產品之物品為廢棄物，亦違反行政處分之構成要件效 力原則： ⒈按行政程序法第110條第3項之規定，行政處分生效後，即 產生規制效果，易言之，有效之行政處分效力，除拘束原 處分機關、相對人、利害關係人外，基於法治國家權力分 立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效 果。故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依 法撤銷或廢止前，應受到有效之推定，其他機關及法院在 處理其他案件時，必須予以尊重，以之為既成之事實，納 為自身行政行為或判決之基礎構成要件事實，此即行政處 分之構成要件效力。因而一有效行政處分(前提處分)之存 在及內容，成為作成其他行政處分之前提要件時，前提行 政處分作成後，他行政處分應以前提處分為其構成要件作 為決定之基礎，此有最高行政法院96年度裁字第2283號裁 定可資參照。亦即：「行政處分具有構成要件效力，即有 效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除 非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之 基礎。」（參見最高行政法院97年度判字第94號、100年 度判字第1641號、102年度判字第181號、103年度判字第 43號判決）。學說上亦認為，「所謂『要件事實效力』係 指，有效之行政處分，應為所有之國家機關所尊重，並以 之為既存之『構成要件事實』，作為其本身決定之基礎。 」（參見吳庚，《行政法之理論與實用》，增訂十三版， 第372 -373頁，三民書局；陳敏，《行政法總論》，第八 版，第446頁，102年9月，作者自版）。 ⒉經濟部工業局96年2月27日工永字第09600140610號函明揭 ：「另查有關事業辦理工廠設立及變更登記事宜，事業於 填寫『工廠登記申請書』或『工廠變更登記申請書』時， 須於該申請書上敘明其產品名稱。本案倘金門酒廠實業股 份有限公司向貴府辦理工廠變更登記時，於申請書上載明 酒糟為產品，並經貴府核定者，應可視為符合前揭行政院 環境保護署函釋之產品登記，而非屬事業廢棄物。」故於 工廠登記證上載明為產品並經核定者，即非屬事業廢棄物 ，此亦為行政處分構成要件效力原則之體現。 ⒊查系爭產品早於91年11月20日經被告核准原告麥寮一廠之 工廠變更登記時，即將系爭物品登記為原告之產品在案； 且迭經被告於核准之廢清計畫中將系爭物品認定為產品， 甚至遲至101年6月間，系爭庫存之水化產品買受廠商如宏 進交通股份有限公司、宏洋預拌混凝土股份有限公司、宏 進建材有限公司等公司於使用系爭水化產品之際，曾分別 函詢被告有關系爭產品之使用方式及性質等，被告於101 年6月間當時再三清楚回覆該產品「非屬廢棄物所管轄」 等語。嗣被告卻於產品登記仍有效之前提下，無視產品登 記處分之構成要件效力，另以原處分改判定系爭物品為事 業廢棄物，顯違最高行政法院96年度裁字第2283號裁定之 意旨，且與工廠登記證之實務不合，要無足取。復依經濟 部102年4月15日經授務字第102 20107560號函釋：「說明 ：三、（二）、……業經高雄市政府核准登記為『產品』 ，爰該產品非屬『廢棄物清理法』第2條之廢棄物定義， 自不須依該法第39條之規定進行再利用。」等語。準此， 如業經主管機關核准登記為產品，則該產品即無廢棄物清 理法之適用，無須依廢棄物清理法為清運、處理。再依前 引我國司法實務及學說見解，此一核准登記處分自具有「 構成要件效力」，無論行政機關（包括主管機關亦即被告 雲林縣政府，以及主管機關以外之其他任何行政機關）或 各級法院，均應尊重該處分所為之規制內容並受其拘束， 不得任意變更或為相異之認定。申言之，被告既已認定系 爭產品為「產品」並准予登記，則無論原處分機關或行政 法院均應以之為前提，作為判斷之基礎。 ⒋我國政府於102年1月28日原處分作成後，於103年7月30日 公布之國家標準（CNS）已列入系爭產品之國家標準，益 加肯定系爭物品為產品及其工程用途，不容被告違背國內 外工程實務之見解，任意抹黑其為廢棄物：按標準法第1 條與第5條分別規定：「為制定及推行共同一致之標準， 並促進標準化，謀求改善產品、過程及服務之品質、增進 生產效率、維持生產、運銷或消費之合理化，以增進公共 福祉，特制定本法。」「國家標準規範之項目如下：一、 產品之種類、等級、性能、成分、構造、形狀、尺度、型 式、品質、耐久度或安全度及標示。二、產品之設計、製 圖、生產、儲存、運輸或使用等方法，或其生產、儲存或 運輸過程中之安全及衛生條件。三、產品包裝之種類、等 級、性能、構造、形狀、尺度或包裝方法。四、產品、工 程或環境保護之檢驗、分析、鑑定、檢查或試驗方法。五 、產品、工程技術或環境保護相關之用詞、簡稱、符號、 代號、常數或單位。六、工程之設計、製圖、施工等方法 或安全條件。七、其他適合一致性之項目。」故可見列入 國家標準規範者之物質，即為可使用之產品，絕非廢棄物 。查經國家標準委員會審定並由主管機關經濟部標準檢驗 局於103年7月30日公布之國家標準(CNS)「與卜作嵐材料 並用之石灰」章節即載明：「1.適用範圍本標準適用於所 有型式之市售熟石灰，例：高鈣、鎂或白雲石系熟石灰等 。副產石灰及消石灰(即生石灰水合後之熟石灰)，不論其 狀態系乾燥、潮濕或泥漿狀者皆包括在內。」故系爭產品 明白列於國家標準內視同於市售之熟石灰，而作為「與卜 作嵐材料並用之石灰」等工程用途，此依前述標準法之規 定，自應為產品，並無用途不明，甚為顯然。 ㈥被告所援引鈞院102年度訴字第321號判決及高雄高等行政法 院103年度訴字第321號判決之錯誤理由，均不足作為原處分 剝奪原告對系爭產品所享有之財產權、處分權及經營權之法 律上及事實上依據： ⒈系爭產品之使用從未造成污染，被告不得逕以與公益無涉 之同一製程及產值，輕易將其自91年長期以來所核准之工 廠登記及廢清計畫中已認定之系爭產品，變更見解改認定 為「具廢棄物之本質」云云，此洵屬重大誤會且違背信賴 保護原則，更昧於國際業界之實況：原告104年8月4日之 答辯狀乃拼湊鈞院102年度訴字第321號判決與高雄高等行 政法院103年度訴字第321號判決，並以之主張系爭物品為 廢棄物，惟查原告已就鈞院102年度訴字第321號判決提起 上訴，現仍繫屬於最高行政法院尚未確定；又高雄高等行 政法院103年度訴字第321號判決主文為原告全部勝訴，雖 撤銷該處分之判決結果正確，憾其理由卻違法錯亂國內之 各地方政府對轄內事業之工廠產品登記及廢清計畫核准之 管轄職權，造成臺南市政府得違背被告核准之系爭產品登 記效力，就系爭產品逕自認定為廢棄物之「一國兩制」混 亂現象，原告無法認同。蓋於該案之稽查日102年1月24日 時，被告於工廠登記及廢清計畫中核准系爭產品之效力仍 存在，然高雄高等行政法院判決卻未慮及兩案之不同，仍 援用鈞院102年度訴字第321號之判決理由，遽爾認定臺南 市政府可將原告已於被告核准之合法產品登記期間中產製 售出，並經轉賣至臺南轄內之產品，亦自行改認定為廢棄 物，只以該處分違反不利益變更禁止之理由撤銷該處分云 云，是前揭高雄高等行政法院判決之結果雖屬正確，但其 理由自非適法，該案之被告即臺南市政府亦提起上訴，現 同繫屬於最高行政法院尚未確定，而該二判決之論理有諸 多謬誤，均不足作為鈞院裁判之依據。 ⒉被告援引該二判決理由所引事證，遑論該部分並非被告於 訴願程序前所主張，依行政程序法第114規定，於程序上 已不得補正。 ㈦另案最高行政法院105年判字第8號判決認定該案訴訟標的- 被告102年1月30日廢止系爭產品登記處分，係以原處分改認 定為廢棄物作為其前提基礎處分，該案並未就認定廢棄物之 原處分為實質審理，爰懇請鈞院依法獨立判斷原處分之合法 性，切勿陷入循環論證，逕援引另案判決理由，誤為不利於 原告之認定：另案最高行政法院105年判字第8號判決（標的 為被告102年1月30日廢止系爭產品登記處分）載稱：「經被 上訴人以102年1月28日函判定前開所產混合石膏及副產石灰 係屬事業廢棄物等事實，並非被上訴人以91年11月20函核准 將混合石膏及副產石灰登記為產品時，即已存在或依據之事 實，是原判決關於系爭產品登記後，因發現有長期且大量堆 置、貯存、棄置情形，乃改判定為事業廢棄物，被上訴人遂 依行政程序法第123條第4款規定廢止產品登記等論述，已敘 明系爭產品於登記後經被上訴人以102年1月28日函判定為事 業廢棄物，為處分所據事實之事後變更，被上訴人於此廢止 事由發生後2年內作成原處分，亦無違行政程序法第124條之 規定，」（參該判決第21頁第12行）、「系爭產品係經被上 訴人102年1月28日函處分，認定為事業廢棄物，並限期命上 訴人依廢棄物清理法相關規定辦理，故關於系爭產品是否為 廢棄物清理法之事業廢棄物，乃為前開102年1月28日函之處 分法效，與原處分廢止系爭產品登記之法律效果有別。」（ 參該判決第21頁最後1行）、「無非係說明原處分援引前開 102年1月28日函處分之認定，作為本件廢止事由」（參該判 決第22頁第15行）、「系爭產品既經認定屬事業廢棄物性質 ，如仍維持其原有產品登記，相關主管機關於職權行使上即 有衝突矛盾，難謂對環境衛生及國民健康之公益無所危害， 故被上訴人將業經認定為事業廢棄物之系爭產品，廢止其產 品登記，俾由廢棄物清理法主管機關依法管理，並無不合。 」（參該判決第23頁第7行）。承上，另案最高行政法院105 年判字第8號判決係以原處分改認定為廢棄物作為其前提基 礎處分，該案並未就認定廢棄物之原處分為實質審理，爰懇 請鈞院依法獨立判斷原處分之合法性，切勿陷入循環論證， 逕援引另案判決理由，誤為不利於原告之認定。申言之，另 案判決並未肯認其下級審即鈞院102年度訴字第321號判決所 述之系爭產品之同一製程、產值及特性，得作為行政程序法 第123條第4款之廢止授益處分之新事實，而是認為其下級審 判決「已敘明系爭產品於登記後經被上訴人以102年1月28日 函判定為事業廢棄物，為處分所據事實之事後變更」、「系 爭產品既經認定屬事業廢棄物性質，如仍維持其原有產品登 記，相關主管機關於職權行使上即有衝突矛盾，難謂對環境 衛生及國民健康之公益無所危害，故被上訴人將業經認定為 事業廢棄物之系爭產品，廢止其產品登記，俾由廢棄物清理 法主管機關依法管理，並無不合。」等語，故另案並未就本 件認定廢棄物之原處分為實質審理，且原處分既然經前揭最 高行政法院判決認定乃該案廢止系爭產品工廠登記證之產品 登記處分之基礎前提處分，是本件原處分改認定為廢棄物之 處分，於法律上及事證上是否有據，乃相關群組案件之關鍵 基礎事項，是懇祈鈞院應獨立實質判斷原處分之合法性，故 被告自不得逕引前揭鈞院於另案之判決所述有關系爭產品製 程、產品性質、售價及商業條款等，作為認定系爭庫存產品 為廢棄物云云之事實。再查被告乃遲至鈞院更審時，所援引 之鈞院102年度訴字第321號判決（標的為102年1月30日處分 ），以及高雄高等行政法院103年度訴字第321號判決(標的 為臺南市政府之處分)等判決理由，遑論並非於訴願程序前 所主張，依行政程序法第114規定，於程序上已不得補正。 又自被告此等新增援引之主張，無非均來自鈞院102年度訴 字第321號判決（標的為102年1月30日處分），但另案已經 最高行政法院認為係以本件原處分為其前提基礎，該案亦未 就此前提處分為實質審理，自不得將該案所述理由，逕做為 原處分改認定為廢棄物之依據，由被告上述遲延追加處分理 由，益見被告乃對於與公益無涉之商業行為範圍，就有關系 爭產品之製程、產值、售價及商業條款等事項做為認定系爭 產品為廢棄物之理由，而非系爭產品之使用是否造成環境的 危害著眼，竟變更見解認定為廢棄物，逕剝奪原告對系爭產 品得享有之財產權、處分權及經營權，此不但嚴重違背法律 保留、信賴保護之違法；且昧於國際業界之實況，而與系爭 製程發源國之美國主管機關以及業界均認定系爭物品為產品 之實情不符，實無理由。 ㈧被告主張原告檢送產品認定時所提之「六輕三期擴建計畫環 境影響差異分析報告」，關於輕油廠石油焦高溫氧化裝置所 產生之廢棄物，於表3-104頁載稱，系爭物品之處理方法為 掩埋、回收、利用，故原告係將系爭物品列為廢棄物云云， 洵為誤解： ⒈查依照最新之六輕4期擴建計畫第5次環境影響差異分析報 告定稿版，該版本已把系爭產品提高產能，原告依環境影 響評估法第17條規定，應切實執行此最新之報告定稿本， 暫不論原處分乃命原告違反環保署核准之上開最新環評許 可文件之內容，令原告實施違反環境影響評估法第17條規 定之違法行為，將登記為產品之系爭物品視為廢棄物處理 ，已違反行政程序法第4條與上開環評法之規定應予撤銷 ，本件更不容被告再依早已經環保署核准為產能提升變更 之舊環評文件任為主張，甚明。 ⒉再查原告既為公司之組織，係以營利為目的，殊無特別耗 費鉅額蓋廠引進美國先進CFB製程，來製造龐大之事業廢 棄物之理，所以於91年3月間之「六輕三期擴建計畫環境 影響差異分析報告」，主要將副產石灰及混合石膏列在產 品項，至於在廢棄物項之附表亦述及，係因環評審查甚為 嚴謹，原告預慮副產石灰之初期產出品質若因無法穩定控 管而無從使用，可能該部分需依廢棄物之項目來處理。惟 查嗣後原告對系爭物品之品質控管疑慮已消弭，故自不須 再將之依廢棄物之項目處理，被告援引早期之舊「六輕三 期擴建計畫環境影響差異分析報告」，主張原告亦認定系 爭物品為廢棄物云云，確有誤會等情。 ㈨廢棄物清理法第31條第1項第1款不應作為主管機關逕予變更 廢棄物種類之法源： ⒈按「行政機關為行為處分時亦應依據法律，是為依法行政 ，不可恣意妄為，是所謂禁止恣意原則。」最高行政法院 89年度判字第1968號判決參照。故行政機關作成行政行為 ，應具備適當充分的實質上理由，如有欠缺，即為恣意， 應被禁止，行政行為禁止恣意原則係屬遵循依法行政之概 念。 ⒉按特定法律適用需要一組構成要件要素事實均具備，才可 導出特定法律效果(參最高行政法院101年度判字第629號 判決要旨)。又按「通常法律的適用依序包括下列四個階 段：1.調查證據而認定事實，亦即發生什麼事實，而存在 那些證據？2.解釋及確定法律構成要件之涵義，亦即法律 構成要件具體的確認其規範的範圍。3.涵攝，案件的事實 與法定構成要件是否該當？4.確定法律效果，如何處置？ 法律適用之涵攝過程，不僅是一種尋求邏輯結果的過程， 並涉及一個評價性的認識過程。法律適用包括法律的解釋 與涵攝。」(參最高行政法院103年度判字第291號判決要 旨)。 ⒊另依廢棄物清理法第31條第1項至第2項規定可知，經中央 主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限 主動檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主 管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營運 ，如有與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時，亦同。 如有違反上開主動申報義務者，可視其事業廢棄物種類為 一般性或有害性，分別依據廢棄物清理法第52條及第53條 規定裁罰或命其停工、停業。顯見，廢棄物清理法第31條 第1項第1款乃係指與事業廢棄物產生、清理有關事項變更 時，事業應主動向主管機關申報之規定，並非賦予主管機 關得依據此規定逕行變更廢棄物種類之法源。是以，被告 逕行引用廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，作為改判 定系爭混合石膏及副產石灰為「事業廢棄物」之法令依據 ，容有違誤。 ⒋本件被告將「系爭產品」改判定為「事業廢棄物」，惟並 無任何實體法上之依據，亦未踐行任何法定程序，逕依廢 棄物清理法第31條第1項規定課予原告辦理事業廢棄物計 畫書變更申請義務，原處分顯與前揭禁止恣意原則相違。 ⒌次查，廢棄物清理法第31條第1項係「法律效果」之規定 ，亦即須原告有「事業廢棄物」之構成要件存在時，原告 始有依廢棄物清理法第31條第1項規定申報之義務。原處 分僅記載「業經本府判定貴公司麥寮一廠石油焦高溫氧化 裝置（CFB）製程所產混合石膏及副產石灰為事業廢棄物 」等語，惟並未說明系爭產品為何性質上屬「事業廢棄物 」之依據，嗣於102年4月26日府環廢字第1023615148號函 始稱其依據廢棄物清理法第31條第1項改判定系爭產品為 事業廢棄物，實有紊亂法律適用之過程，而與法治國原則 相違。況且，依前開經濟部102年4月15日函釋之意旨，如 業經主管機關核准登記為產品，則該產品即非屬廢棄物。 被告102年1月30日始廢止系爭產品之產品登記，是以，於 102年1月28日時系爭混合石膏及副產石灰仍為「產品」。 ㈩原告無廢棄物清理法第31條之法定申報義務： ⒈細繹廢棄物清理法施行細則第12條第1項第3款規定「原物 料使用量及產品產量或營運擴增及其他改變，足致廢棄物 性質改變或數量增加者。」，其中所謂「其他改變，足致 廢棄物性質改變或數量增加者」乃屬「概括條款」，進行 概括條款之解釋時，仍應參照前述「例示」或「列舉」條 款之規範意旨而為解釋，不可恣意擴張該規範之射程範圍 ，否則即有違反法律明確性原則之虞（參見司法院釋字第 734號解釋意旨，以及吳庚，行政法之理論與實用，增訂 十三版，第395頁，2014.2，三民書局。）。是解釋上， 所謂「足致廢棄物性質改變或數量增加之其他改變」，應 係指因原物料使用量及產品產量或營運擴增改變所導致者 ，始足當之。 ⒉最高行政法院104年度判字第241號判決發回意旨略謂：「 當『產品』變更為『事業廢棄物』之改變，足致『廢棄物 數量增加』，依前揭廢棄物清理法施行細則第12條第1項 第3款規定，應屬於『與事業廢棄物產生、清理有關事項 變更』無誤」，因認為原告於系爭產品遭被告改判定為廢 棄物後，即有依廢棄物清理法第31條辦理事業廢棄物清理 計畫書變更申請等義務。惟如前所述，所謂「足致廢棄物 性質改變或數量增加之其他改變」，應係指因原物料使用 量及產品產量或營運擴增改變所導致者。本件系爭產品並 未有任何原物料變更或產品產量變更之情事，即係因信賴 前揭「產品」之登記授益處分，而未曾變更原料及產量， 自有前述信賴保護原則之適用。又系爭產品僅係因被告之 改判定，而從「產品」遭變更為「廢棄物」。據此，即與 廢棄物清理法施行細則第12條第1項第3款規定有所不合， 亦不得據逕認原告負有廢棄物清理法第31條之法定申報義 務。 原處分顯與不當聯結禁止原則相違： ⒈按「行政法所謂『不當聯結禁止』原則，乃行政行為對人 民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時， 其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合 理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即 非適法。」最高行政法院90年度判字第1704號判決著有明 文，可資參照。由此可知行政機關為任何行政行為，應審 酌與該行為之目的具有關聯之法律事實，如行政機關恣意 採取與本件無關之法律事實作為判斷依據，行政行為與行 政目的欠缺合理關聯，即有違不當聯結禁止原則。 ⒉本件是臺南地檢署偵辦訴外人將系爭產品用以摻配土壤用 於土資場做地基改良案件，主管機關乃因此啟動行政程序 ，進行履勘，但主管機關向來均未認定現場之系爭產品放 置情形有何違法之處，可見目前原告廠區雖有置放系爭產 品，惟並不會造成環境危害。且依原告建置廠區之環評結 論，已允許原告可在12.5公頃的範圍內放置系爭產品，若 以堆放高度10公尺計算，至少可庫存200萬噸以上之系爭 產品。被告以該廠區仍有百萬餘公噸副產石灰堆置、鉅量 強鹼性物質之流向及處理屢生爭議等由，而將系爭產品認 定為「事業廢棄物」，顯係將與本件系爭產品性質無關之 因素納入考量，而有不當聯結禁止之違法。 ⒊再者，本件原處分實乃「倒果為因」，且「因噎廢食」。 蓋系爭產品為無毒、無危險，對人體或環境並無危害。自 原告生產系爭產品迄今，未曾遭任何環保主管機關舉發違 章，而原告將系爭產品出售後，買受人是否確實依法正當 使用系爭產品，並非原告所能置喙。如環保主管機關認買 受人有何不當使用而有污染環境、違反環保法規之情事， 自應依法對行為人取締、糾正。惟環保法規之執法與原告 出售系爭產品之行為、原告廠區內是否以及如何庫存系爭 產品，更與系爭產品之性質均屬無關。原處分以上揭理由 作為認定系爭物品為事業廢棄物之論斷基礎，實屬倒果為 因。又系爭產品可作為建材、替代水泥利用，如可推廣系 爭產品，則可減少為生產水泥而大舉挖掘、開採石灰之作 業，除大量減少對環境之破壞，且可降低建商之成本。反 之，將系爭產品之產品登記廢止並改判為事業廢棄物，除 使系爭產品無法妥為利用，反而「製造」更多之廢棄物， 而必須耗費更多資源加以處理。如此因噎廢食之舉，又豈 合乎公益之要求？ 原處分有未適用司法院釋字第714號解釋、廢棄物清理法第 71條第1項之違法： ⒈按廢棄物清理法第71條第1項規定：「不依規定清除、處 理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命 事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物 者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土 地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。」。次按「 依土污法第2條第12款規定，污染行為人指為該款所列各 目行為之人。是系爭規定係以為上開污染行為之行為人為 規範對象。至污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義 務，非屬系爭規定之規範範疇，自亦不生系爭規定未區分 污染行為人與概括繼受人之整治義務是否違反平等原則之 問題。」亦為司法院釋字第714號解釋理由書闡明在案。 又關於修正前土壤及地下水污染整治法第48條關於整治責 任之規定，係「行為責任」而非「狀態責任」（或稱「結 果責任」），亦經同號解釋林錫堯大法官之協同意見書詳 予論證。廢棄物清理法第71條第1項所示之清除責任，並 未有不同於上揭土壤及地下水污染整治法整治責任之法律 規範或法律明確授權之法規命令，則基於同一法律上理由 ，釋字第714號解釋理由書所謂「污染行為人之概括繼受 人是否承受其整治義務，非屬系爭規定之規範範疇」，於 廢棄物清理法清除之「行為責任」，亦應為相同解釋，此 乃環保法律體系解釋之當然結果。準此，如非廢棄物污染 之行為人，自不負任何清除或其他廢棄物清理法上之責任 。 ⒉縱退萬步言，依原處分之說明，認系爭產品以因原告售出 之系爭產品遭其他第三人不當回填為由，故系爭產品性質 上應改判定為事業廢棄物，惟此即有不適用上揭司法院釋 字第714號解釋、廢棄物清理法第71條第1項，將未依法處 理廢棄物之「行為人責任」，倒置於原告，此實有倒果為 因之謬誤。 原處分與誠信原則相違： ⒈參諸臺北高等行政法院99年度訴字第1882號判決指出，所 謂「多階段行政處分」通常指「須其他行政機關或行政主 體之同意，在行政內部予以協力，始能合法作成之行政處 分。此一同意，通常係由有同意權之行政機關，對作成行 政處分之行政機關，行政內部所為之表示，欠缺對外效力 ，並非行政處分」。我國環評法實際運作因採「集中審查 制」及「否決權制」結果，因此造成在其他國家（如德國 ）本應屬多階段行政處分一部之環評審查結論（如最高行 政法院90年度裁字第219號、92年度裁字第519號、96年度 判字第715號等），蛻變成具有獨立性之行政處分（近年 最高行政法院一致之見解）。基此，主管機關依據環境影 響評估法所作成之環評審查結論，於司法實務上肯認具有 行政處分之性質。按「行政行為應受法律及一般法律原則 之拘束。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應 保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第4條及第8條定 有明文。而行政程序法第8條前段將誠信原則具體規定於 實證法中，將其運用在行政行為上，有不應「出爾反爾」 、「強人所難」、違反常理的「出其不意」、隱匿實情或 無理由違反行政先例等情形。又基於行政一體原則，不同 之機關相互間對人民而言，均係政府機關，依誠信原則， 自不宜容許各機關「官」字兩個口各吹一把號，使人民不 知所從。終究傷害公權力之威信，蓋民無信不立，古有明 訓矣！據上，環評結論具有行政處分之性質，行政院環保 署既已允許原告可在12.5公頃的範圍內放置系爭產品，且 若以堆放高度10公尺計算，至少可庫存200萬噸以上之系 爭產品，已如前述，則被告雲林縣環保局以該廠區仍有百 萬餘公噸副產石灰堆置為由將系爭產品認定為「事業廢棄 物」，顯與環保署之立場矛盾，有違誠信原則。是以，對 於公權力行使倘容被告一己恣意為之，則人民基於公權力 行使之合理信賴，將無法受保護，故原處分已與行政程序 法第8條所揭示之誠信原則相違，而為違法之處分。 被告以原處分命訴願人於7日內向被告環保局提出事業廢棄 物清理計畫書變更申請，非合理申請期間，應予撤銷：按「 行政行為，應依下列原則為之：二、有多種同樣能達成目的 之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法 所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」；「行 政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」行政程序法第7 條第2、3款及第4條分別定有明文。並參行政訴訟法第4條2 項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」、第 201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或 不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」 原處分有違法或不當致人民權利或利益受有損害時，受理訴 願機關或原處分機關即應撤銷原處分。次按，最高行政法院 77年度判字第2273號判決：「改善廢水品質牽涉各上游工廠 之設施層面，絕非2個月時間內所可能完成，被告機關未深 入實際了解本案發生之原因情況，逕行限期2個月令原告完 成改善，顯非適當…亦屬有違水污染防治法立法之基本精神 。」。又前大法官吳庚於氏著《行政法之理論與實用》並指 出：「…期待可能性原則指國家行為(包括立法及行政行為) 對人民有所規制，都有一項前提，即有期待可能。故法規課 予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，不能 期待人民遵守時，此種義務便應消除或不予強制實施，學者 遂主張期待可能性乃是人民對公眾事務負擔義務的界限。」 (參吳庚，行政法之理論與實用，增訂十二版，第62頁、增 訂七版，第128頁)。查原處分命原告7日內自行改善或補辦 手續，惟原告所屬麥寮一廠自91年11月20日取得被告核准該 廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產 石灰）為「產品」後，迄今已逾10年，已具固定原物料使用 量、產品產量、產品製造或使用過程、作業流程或處理流程 ，及事業廢棄物之種類、數量及清理方式，被告要求原告應 在短短7日之時間內，依據「事業廢棄物清理計畫書之格式 及應載明事項」規定，調整上開事項並將變更後之情形擬具 事業廢棄物清理計畫書送請審查，並委由合法公民營清除處 理機構處理，如屬有害事業廢棄物，更需擬定火災、逸散、 洩漏等相關之緊急應變執行程序、應變設施及相關器材、應 變組織、應變措施、急救藥品、緊急疏散計畫及緊急應變時 對外通訊聯絡系統等資料，顯非合理。又依事業提出廢清計 畫之實務，需先有環保署公布廢棄物代碼為首要前提，否則 事業實難在連環保署尚未就特定物品公布廢棄物代碼前提出 廢清計畫，環保署遲至102年2月7日始公布系爭物品之廢棄 物代碼，原告如何依原處分所定7日內即102年2月4日前提出 廢清書。是以，本件顯無期待原告遵守原處分之可能性，且 原處分並非達成行政目的之必要手段，更有違狹義比例原則 ，即有裁量瑕疵之違法甚明等情。並聲明求為判決撤銷訴願 決定及原處分。 三、被告則以： ㈠系爭混合石膏及副產品石灰是否應定性為事業廢棄物，被告 持肯定主張，理由如下： ⒈依廢棄物清理法第2條第1項及第31條第1項、第2項、第3 項規定，足見環保署及縣政府均為廢棄物清理法之主管機 關，具有認定轄區內工廠所產生之物品是否廢棄物之認定 權限。 ⒉廢棄物清理法第31條第1項第1款後段所稱「與事業廢棄物 產生、清理有關事項變更時」一語，應包括將產品變更為 廢棄物之情形： ⑴查原處分主旨為：「有關貴公司麥寮一廠事業廢棄物清 理計畫書（管制編號：P0000000）中將高溫氧化裝置產 物混合石膏及副產品石灰列為產品之合宜性乙案，詳如 說明段，請速依說明段辦理，請查照。」說明記載：「 一、依據行政院環境保護署101年11月23日環署督字第 1010107221號函暨100年5月9日環署廢字第1000036827 號令辦理。二、依據『六輕三期擴建計畫環境影響差異 分析報告定稿』中輕油廠石油焦高溫氧化裝置（CFB） 製程描述，副產石灰屬燃燒後底灰，混合石膏為煙氣脫 硫後由袋濾機收集之飛灰。三、另依上述行政院環境保 護署函文說明二略以：『……經查塑化公司廠區內迄今 已堆置約139萬公噸水合副產石灰，顯見其產品用途及 流向均有疑慮。』。四、綜上所述，業經本府判定貴公 司麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產混合 石膏及副產品石灰係屬事業廢棄物，請貴公司於7日內 向本局提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，將該項物 質以事業廢棄物型態提報至事業廢棄物清理計畫書中相 關欄位，並依廢棄物清理法相關規定委由合法公民營清 理處理機構妥善清運處理該項廢棄物。」可見，原處分 係以原告所屬麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）製 程所產之「混合石膏」及「副產石灰」認定應屬「事業 廢棄物」，請原告7日內將上開物質提報至事業廢棄物 清理計畫書中，申請變更廢棄物清理計畫書，依廢棄物 清理法相關規定清運上開物質。又原處分引以為據之環 保署100年5月9日令謂：「有關『廢棄物清理法』第31 條第1項第1款規定，應檢具事業廢棄物清理計畫書之事 業，其製程產出物之認定，應依下列原則辦理：（一） 環保單位對於事業所提之廢棄物清理計畫書應謹慎審理 ，必要時應請事業提供產品種類、成分、規格、形態、 顏色、數量、照片、用途或流向等資料，以供審查，並 應確認產品之說明屬合理、技術可行且流向無虞。…… 」等語。另環保署101年11月23日函，則係環保署派員 至原告所屬麥寮一廠稽查系爭製程運作情形後，發現該 廠區堆置約139萬公噸水合副產石灰，其產品用途及流 向均有疑慮，乃函請被告審視原告所屬麥寮一廠事業廢 棄物清理計畫書，並請其提出合理說明或變更其事業廢 棄物清理計畫書，及妥善處理該製程產出石灰之公文， 係環保署基於監督權責命原告依法處置之行政指示。兩 者雖非課予原告應於7日內向被告環保局提出事業廢棄 物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處 理等法定義務，或將系爭產物改判定為廢棄物之實體法 規定。惟查被告於102年4月26日訴願補充答辯稱：「一 、依據行政院環境保護署100年5月9日環署廢字第10000 36827號令，有關廢棄物清理法第31條第1項第1款規定 ……。經查貴公司副產石灰及混合石膏流向及處理方式 ，九成以上之副產石灰、混合石膏及水化石膏均直接使 用於土地回填，且於回填過程中有直接接觸地下水如雲 林縣○○鄉○○段、彰化縣芳苑鄉等情事，且廠區內堆 置約130萬公噸之副產石灰、混合石膏及水化石膏，是 故貴公司所述之副產石灰確已失市場價值且用途及流向 上均有疑慮之事實。三、另，依臺南地院檢察署102年1 月25日『強鹼石灰污染大地新聞稿』表示，貴公司產品 係以與清運公司訂定每公噸2元之產品買賣契約，約定 清運公司以每公噸2元之價格向貴公司購買該產品，另 外又由貴公司補貼清運廠商每公噸650元作為處理費用 ，顯見貴公司所述之副產品之交易模式與一般產品之買 賣模式相悖。……經檢視貴公司相關資料，副產石灰產 品用途、流向均有疑慮之事實，遂依行政院環境保護署 100年5月9日環署廢字第1000036827號令……要求貴公 司CFB製程所產混合石膏及副產石灰於7日內提出事業廢 棄物清理計畫書變更為廢棄物，以妥善處理該等製程產 出石灰，防杜環境污染情事發生。」等語，可見，被告 已於訴願程序終結前補正原處分之法律依據為廢棄物清 理法第31條第1項第1款規定。 ⑵按廢棄物清理法第31條第1項第1款後段及廢棄物清理法 施行細則第12條第1項第3款規定可知，當「產品」變更 為「事業廢棄物」之改變，足致「廢棄物數量增加」， 依前揭廢棄物清理法施行細則第12條第1項第3款規定， 應屬於「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更」無誤 ，依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，事業應主動 向主管機關申報或報請備查，主管機關亦得依職權函請 事業依法盡其法定義務。廢棄物清理法第31條第1項第1 款後段所稱「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時 」一語，應包括將產品變更為廢棄物之情形。 ⒊「副產石灰」是燃燒後之底灰，「混合石膏」則為煙氣脫 硫後由袋濾機收集之飛灰，乃是燃燒石灰石所餘灰渣，均 與產製目的無關，不能認定為產品，其本質即為事業廢棄 物： ⑴系爭「混合石膏及副產石灰」係原告所屬麥寮一廠以石 油焦為燃料之循環式流體化床發電鍋爐高溫氧化裝置製 程之產出物，該製程係以石油焦為燃料，且為避免高含 硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標 準，而加入石灰石作為熱傳媒介及脫硫劑混合燃燒，其 中「副產石灰」為燃燒後之底灰，而「混合石膏」則為 煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰等，此為原告所不爭， 是依此製程而言，原告設置高溫循環式流體化床發電鍋 爐，主要目的在發電，而燃燒過程中加入石灰石僅係作 為熱傳媒介及脫硫劑，藉以降低高含硫量之石油焦於高 溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，並增加可燃性 ，並非以之作為製程當中之生產標的。而「副產石灰」 則是燃燒後之底灰，「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋 濾機收集之飛灰，乃是燃燒石灰石所餘灰渣，均與產製 目的無關，其本質即為事業廢棄物，應可認定。 ⑵系爭混合石膏及副產石灰分別為上開製程中燃燒後之底 灰及由袋濾機收集之飛灰，除乾式已銷售外，其餘則分 別以密閉式槽車裝運載送廠區內泡水作業場泡水處理， 其泡水後之「混合石膏及副產石灰」則通稱為「水化副 產石灰」，業經原告陳明在卷，並經鈞院到場勘驗屬實 ，有103年5月2日勘驗筆錄、勘驗照片及原告提出之「 混合石膏及副產石灰」生產區位置圖、銷售管理流程圖 、泡水作業區及儲存區圖、作業區及儲存區地下水監測 表等件附卷可稽（參見鈞院102年度訴字第321號卷第 904頁至第927頁）。依照上開說明，系爭混合石膏及副 產石灰，乃是在循環式流體化床發電鍋爐製程中，為避 免高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過 排放標準，而加入石灰石作為熱傳媒介及脫硫劑混合燃 燒後之產出物，為燃燒石灰石所餘殘渣，與產製目的無 關；且從產能及銷售獲利角度觀察，副產石灰與混合石 膏在整個製程當中僅占微不足道之產能，相較於蒸汽與 電力之產值而言，顯不成比例，充其量僅是生產過程中 爐渣之再利用價值而已，並不能認定該產物係上開製程 當中之產品，而具有該製程之主要經濟價值。而上開經 水化後之副產石灰具有經濟價值，何以售價僅為每公噸 2元，卻需另外補貼買方每公噸650元作為使用成本補助 費用？且依原告與買受廠商間所簽訂之副產石灰（水化 ）買賣合約書第7條「使用成本補助費」記載：「甲方 （按指買受廠商）為符合法令規定之義務或本合約所載 之副產石灰（水化）合法使用限制，所支出為合法使用 向乙方（按指原告）購買之副產石灰（水化）之使用成 本，乙方得酌給甲方使用成本補助費予以補助。」可知 ，系爭「水化副產石灰」之產物使用，尚有法令限制， 且使用時需耗費一定成本，故由原告補貼其使用成本費 用。另依買受廠商所為之副產石灰（水化）客戶使用聲 明書有關第1條聲明人應遵守事項第3項第4款記載：「 聲明人如因副產石灰（水化）之提運或使用，造成公害 污染、車禍或其他糾紛，其民、刑事及行政責任及其他 糾紛之處理，概由聲明人自行負責，並應立即將緣由以 書面資料向貴公司報備。貴公司如因而有糾紛或損害， 聲明人願依法清理並負責賠償給付貴公司所受之一切損 害、支付、罰款及費用（含律師費）。」又依同聲明書 第3條使用成本補助費第1項記載：「聲明人為符合法令 或買賣合約書規定之義務或本聲明所載之應遵守事項， 所支出為提運、合法使用向貴公司購買副產石灰（水化 ）之成本，貴公司得酌給聲明人使用成本補助費。」可 知，上開補貼買受廠商使用系爭「水化副產石灰」之成 本，主要為提運、合法使用該「水化副產石灰」之成本 ，除此之外，因公害污染、車禍或其他糾紛之民、刑事 、行政責任及其他糾紛之處理，概由買受廠商自行負責 ，原告如因而有糾紛或損害，買受廠商並應依法清理並 負責賠償給付貴公司所受之一切損害等。依照上開合約 及聲明書內容觀之，使用系爭「水化副產石灰」，確實 存有一定法令限制及風險，故有劃清責任及應賠償原告 等約定，若參酌上開補助使用費用及銷售價格低廉，且 原告亦另外與該買受廠商簽訂外包工作承攬書，由該廠 商承攬「副產石灰（水化）推廣去化工作」等情狀，應 可認定上開副產石灰（水化）買賣合約書之契約目的應 屬清運性質，原告應有以販售產品之名行委外處理事業 廢棄物之實。再者，原告亦不諱言上開「水化副產石灰 」產物至101年才開始針對水化產品之推廣行銷模式等 語，並參酌原告僅提供系爭產物於99年間至102年間零 星銷售之買賣合約書、統一發票等資料，至於更早之前 之銷售行為，則提出「副產石灰歷年產銷資料彙整表及 銷售資料說明」（參見鈞院102年度訴字第321號第722 頁），並未進一步提出相關之買賣合約書、統一發票、 交運單等件為證，應可認定系爭產物並未普及，不符合 一般產品應有一定市○○路之特性，且該產物在101年 之前應無明顯銷售量。另原告雖主張上開補貼使用成本 費並不及於乾式產品部分，固經原告提出副產石灰（粉 ／粒）買賣合約書為證。但查，該副產石灰（粉／粒） 之售價亦為每公噸2元，依原告所提示之統一發票顯示 ，每次交易金額僅為數千元不等，且所謂之買受廠商亦 不乏環保公司或通運公司，亦難以認定其具有一定經濟 價值而可認為係產品性質。再者，依一般市場上產製常 情而言，廠商的生產量均是取決於銷售量，鮮有生產過 量導致大量貨物庫存情形，以免資金固結增加成本支出 。然本件原告從91年11月20日取得被告核准該廠工廠變 更登記，將系爭混合石膏及副產石灰登記為「產品」以 來，迄至環保署環境督察總隊中區督察大隊於101年間 派員至原告所屬麥寮一廠稽查系爭製程運作情形，發現 該廠區堆置約139萬公噸水合副產石灰，若系爭混合石 膏及副產石灰確實為產品，何以仍有高達139萬公噸水 合副產石灰庫存？且需耗費人力物力加以水化保存？又 何需設置防污染之監測設備隨時監測？此情顯非合理。 雖原告又主張系爭混合石膏及副產石灰經水化處理，目 的即是希望將來這些產品可以在原告六輕擴建時使用， 因為環境影響評估時間較久，故先暫存在廠區內云云。 然依照其此部分說詞，顯然已無銷售之意，更不能視為 有營利性質之產品。由此，益加證明系爭混合石膏及副 產石灰僅是以石油焦為燃料、石灰石為脫硫劑所餘灰渣 ，與產製目的無關，並無上開產製過程中之主要經濟價 值，充其量僅是廢棄物之再利用價值而已，並不能認定 為產品。 ⒋原告在申請產品認定時所檢送之「六輕三期擴建計畫環境 影響差異分析報告」，亦曾在3.4.3變更後六輕計畫各製 程固體廢棄物發生源、主要成分、發生量及處理方式與最 終掩埋量表中，有關「CFB高溫氧化裝置」發生源部分將 系爭混合石膏及副產石灰認定為固體廢棄物，應掩埋或回 收利用，此有該表附卷可稽，更見系爭混合石膏及副產石 灰應屬事業廢棄物之性質。至於原告所主張「有關系爭產 物之環評許可相關內容，仍應依照最近1期經行政院環境 保護署同意核准之99年2月六輕四期擴建計畫第5次環境影 響差異分析報告定稿本之記載為準，該定稿本已核准將系 爭產物列為產品而非廢棄物，且更已明白核准原告就系爭 產物為產能之提升變更。被告主張依『六輕四期擴建計畫 環境影響說明書變更內容對照表（灰塘之變更）定稿本』 有關系爭產物處理方法為再利用或送灰塘掩埋，表中已列 『廢棄物』處理云云，應屬誤會，蓋查該次對照表根本無 涉系爭產物屬性之認定，此有101年8月15日『六輕四期擴 建計畫環境影響說明書變更內容對照表（灰塘之變更）』 專案小組申覆會議紀錄明確記載：『……八、結論：（一 ）本案係變更灰塘貯放項目，因高溫氧化裝置（簡稱CFB 製程）所產石灰之屬性認定無涉本變更內容對照表申請項 目，依申覆理由及本署廢棄物管理處意見，請台塑石化股 份有限公司刪除相關文字敘述及附件資料……（三）附帶 決議：……3.高溫氧化裝置（簡稱CFB製程）所產石灰是 否為產品，由本署（廢棄物管理處）函請目的事業主管機 關認定。』等語可稽，是『六輕四期擴建計畫環境影響說 明書變更內容對照表（灰塘之變更）』乙案無涉系爭製程 所產石灰之屬性認定，相關之文字及附件資料應予刪除， 且依附帶決議之內容，系爭產物是否為廢棄物亦非落於該 案所需認定之範疇，故被告執此主張原告將系爭產物以廢 棄物的方式作處理云云，已悖於上開行政院環境保護署專 案小組申覆會議紀錄之結論，自不足以為據。」一節，其 中所引述101年8月15日『六輕四期擴建計畫環境影響說明 書變更內容對照表（灰塘之變更）』專案小組申覆會議紀 錄（參見鈞院102年度訴字第321號卷第642頁），僅說明 系爭產物之屬性認定無涉該次變更內容對照表申請項目故 予刪除，該產物是否為產品，應由環保署函請目的事業主 管機關認定，並未排除其為事業廢棄物之可能性。 ⒌本件系爭混合石膏及副產石灰在堆置期間有污染環境之可 能性，此從原告在系爭「混合石膏及副產石灰」生產區、 作業區及儲存區設有地下水監測之情即可知。而系爭產物 定性由「產品」變更為「事業廢棄物」，乃是行政作業上 一個漸近過程之終局確認，在客觀上系爭產物之銷售情形 不佳，導致該產物在廠區內不斷堆積，而對環境形成一定 威脅，原告對此當可預見此從系爭「混合石膏及副產石灰 」生產區、作業區及儲存區設有地下水監測之情即可知。 因此，被告以91年11月20日91府建工字第0910068785號函 核准系爭混合石膏及副產石灰列為產品之工廠登記處分後 ，發現有長期且大量堆置、貯存、棄置情形，且有污染環 境、危害人體健康之可能性，而改判定為事業廢棄物，應 屬事後發現有事實變更之情形，顯非被告對於系爭產物核 准登記產品時之同一事實狀態作成新的評價或判斷。 ⒍原告所屬麥寮一廠應予以適當清理乃事關公益。被告為防 止對於環境公益造成危害，而改認為事業廢棄物，並依原 處分使原告在受行政監控之情況下，加速進行系爭產物之 處理，故原處分並無違反比例原則之情形。 ⒎依行政程序法第8條及行政程序法第123條第4款、第5款及 126條第1項規定。司法院釋字第525號解釋謂：「信賴保 護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民 信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷 或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照） ，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施 行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止 時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先訂有施 行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外， 其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表 現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補 救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法 保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯 違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規 則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料 而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未 有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護 範圍。」同院釋字第589號解釋謂：「法治國原則為憲法 之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴 保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規 之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信 賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴 基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具 體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護 原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或 避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法 ，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔 能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基 礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益 所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地 位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者 ，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予 強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目 的，亦得確保。」準此可知，行政法上信賴保護原則之適 用，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴利益值得保護等要 件。又公權力行使雖涉及人民信賴利益而有保護之必要， 但基於公益需要，仍非不可為一定廢止行為。經查，徵諸 系爭混合石膏及副產石灰之產製目的、產值、銷售獲利、 銷售數量及補貼費用等情，應認其屬事業廢棄物之性質， 已如前述，若不加以管制而恣意埋放（回填），將嚴重影 響生態與環境，故基於公益之需要，被告自得將系爭產物 改判定為廢棄物，並要求原告應依廢棄物清理法的相關規 定清理。縱認原告對其認列為產品有信賴利益，然其信賴 利益顯然未大於廢止所欲維護之公益，仍應廢止該授益處 分，不能認為已違反信賴保護原則。 ㈡系爭產品應認為廢棄物清理法所認之廢棄物，鈞院102年度 訴字第321號及高雄高等行政法院103年度321號判決均採肯 定見解等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、兩造之爭點：系爭混合石膏及副產石灰是否應被定性為事業 廢棄物？原處分將該產物改認定為事業廢棄物是否違法？經 查： ㈠按行政訴訟法第260條規定：「（第1項）除別有規定外，經 廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法 院或發交其他高等行政法院。（第2項）前項發回或發交判 決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3項 ）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本件原告提起本件行 政訴訟，經本院以102年度訴字第231號判決後，最高行政法 院以104年度判字第241號判決廢棄本院判決，所為廢棄理由 之法律上判斷，本院自應以之為本件判決基礎，合先敘明。 ㈡按「本法所稱廢棄物，分下列二種：一般廢棄物：由家戶或 其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環 境衛生固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（一）有害事 業廢棄物由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足 以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄 物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。前項有害 事業廢棄物認定標準由中央主管機關會商中央目的事業主管 機關定之。……」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院 環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市 ）政府。」、「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以 下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理 ：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類 廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。三、委託清除、處 理：……四、其他經中央主管機關許可之方式。」、「經中 央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限 辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市 、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後 ，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時亦同 。二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以 網路傳輸方式向直轄市、縣（市）主管機關申報其廢棄物之 產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉 口情形。但中央主管機關另有規定以書面申報者，不在此限 。三、中央主管機關指定公告之事業廢棄物清運機具，應依 中央主管機關所定之規格，裝置即時追蹤系統並維持正常運 作。前項第1款事業廢棄物清理計畫書之格式及應載明事項 ，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。第1項 事業依規定應實施環境影響評估者，於提報環境影響評估相 關文件時得一併檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣 （市）主管機關審查。俟環境影響評估審查通過後，由直轄 市、縣（市）主管機關逕予核准。」廢棄物清理法第2條第1 項、第4條、第28條第1項及第31條第1項、第2項、第3項分 別定有明文。另同法施行細則第12條第1項及第2項規定：「 本法第31條第1項第1款所稱與事業廢棄物產生、清理有關事 項變更，係指下列情形之一：……三、原物料使用量及產品 產量或營運擴增及其他改變，足致廢棄物性質改變或數量增 加者。事業廢棄物清理計畫書所載基本資料、原物料、產品 或營運資料異動或產品製造過程、作業流程或處理流程新增 或改變，而未致廢棄物性質改變或數量增加逾百分之十者， 免依本法第31條第1項第1款規定辦理變更。但應於事實發生 後15日內，填寫異動申請書，報請直轄市、縣(市)主管機關 或中央主管機關委託之機關備查。」據此可知，環保署及縣 政府均為廢棄物清理法之主管機關，具有認定轄區內工廠所 產生之物品是否廢棄物之認定權限。且廢棄物清理法所稱之 事業廢棄物，不以具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影 響人體健康或污染環境者為限，由事業所產生有害事業廢棄 物以外之廢棄物，亦屬之。亦即，是否為事業廢棄物，並不 單以其影響人體健康或污染環境與否為斷。又事業廢棄物並 非應一律清理，亦有再利用可能，是不能以該物品具有可再 利用性即否認其非事業廢棄物之本質。 ㈢查「副產石灰」是燃燒後之底灰，「混合石膏」則為煙氣脫 硫後由袋濾機收集之飛灰，乃是燃燒石灰石所餘灰渣，均與 產製目的無關，不能認定為產品，其本質即為事業廢棄物： ⒈系爭「混合石膏及副產石灰」係原告所屬麥寮一廠以石油 焦為燃料之循環式流體化床發電鍋爐高溫氧化裝置製程（ 本院前審卷一第73頁背面、卷三第1276頁背面）之產出物 ，該製程係以石油焦為燃料，且為避免高含硫量之石油焦 於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，而加入石灰 石作為熱傳媒介及脫硫劑混合燃燒，其中「副產石灰」為 燃燒後之底灰，而「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機 收集之飛灰等，業據被告陳明在案，並為原告所不爭。是 依此製程而言，原告設置高溫循環式流體化床發電鍋爐， 主要目的在發電，而於燃燒過程中加入石灰石僅係作為熱 傳媒介及脫硫劑，藉以降低高含硫量之石油焦於高溫燃燒 時產生之硫氧化物超過排放標準，並增加可燃性，並非以 之作為製程當中之生產標的。而「副產石灰」則是燃燒後 之底灰，「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛 灰，乃是燃燒石灰石所餘灰渣，均與上開製程之產製目的 （蒸汽、電力）無關，其本質即為事業廢棄物，應可認定 。 ⒉系爭混合石膏及副產石灰分別為上開製程中燃燒後之底灰 及由袋濾機收集之飛灰，除乾式已銷售外，其餘則分別以 密閉式槽車裝運載送廠區內泡水作業場泡水處理，其泡水 後之「混合石膏及副產石灰」則通稱為「水化副產石灰」 ，業經原告陳明在卷，並經本院前審到場履勘屬實，有10 3年5月2日勘驗筆錄、勘驗照片及原告提出之「混合石膏 及副產石灰」生產區位置圖、生產銷售管理流程圖、泡水 作業區及儲存區圖、泡水作業區及儲存區地下水質監測資 料等件附卷可稽（本院前審卷三第0000-0000頁）。依照 上開說明，系爭混合石膏及副產石灰，乃是在循環式流體 化床發電鍋爐製程中，為避免高含硫量之石油焦於高溫燃 燒時產生之硫氧化物超過排放標準，而加入石灰石作為熱 傳媒介及脫硫劑混合燃燒後之產出物，為燃燒石灰石所餘 殘渣，與上開製程之產製目的無關。至於系爭混合石膏及 副產石灰是否可再利用，而應依再利用程序處理，則屬另 一問題，亦不能以該物品具有可再利用性，即否認其非事 業廢棄物之本質。況原告於104年8月7日已與中聯資源股 份有限公司（再利用機構）共同向經濟部工業局申請混合 石膏及副產石灰個案再利用，有經濟部事業廢棄物再利用 許可申請書附卷可憑（本審卷第464-472頁），益證系爭 物品為事業廢棄物。 ⒊再者，從產能及銷售獲利角度觀察，副產石灰與混合石膏 在整個製程當中僅占些微之產能，相較於蒸氣與電力之產 值而言，顯不成比例，充其量僅是生產過程中爐渣之再利 用價值而已，並不能認定該產物係上開製程當中之產品， 而具有該製程之主要經濟價值。而上開經水化後之副產石 灰若具有經濟價值，何以售價僅為每公噸2元，卻需另外 補貼買方每公噸650元作為使用成本補助費用？且依原告 與買受廠商間所簽訂之副產石灰（水化）買賣合約書（本 審卷第238-240頁）第7條「使用成本補助費」記載：「甲 方（按指買受廠商）為符合法令規定之義務或本合約所載 之副產石灰（水化）合法使用限制，所支出為合法使用向 乙方（按指原告）購買之副產石灰（水化）之使用成本， 乙方得酌給甲方使用成本補助費予以補助。」可知，系爭 「水化副產石灰」之產物使用，尚有法令限制，且使用時 需耗費一定成本，故由原告補貼其使用成本費用。另依買 受廠商所為之副產石灰（水化）客戶使用聲明書（本審卷 第241-244頁）有關第1條聲明人應遵守事項第3項第4款記 載：「聲明人如因副產石灰（水化）之提運或使用，造成 公害污染、車禍或其他糾紛，其民、刑事及行政責任及其 他糾紛之處理，概由聲明人自行負責，並應立即將緣由以 書面資料向貴公司報備。貴公司如因而有糾紛或損害，聲 明人願依法清理並負責賠償給付貴公司所受之一切損害、 支付、罰款及費用（含律師費）。」又依同聲明書第3條 使用成本補助費第1項記載：「聲明人為符合法令或買賣 合約書規定之義務或本聲明所載之應遵守事項，所支出為 提運、合法使用向貴公司購買副產石灰（水化）之成本， 貴公司得酌給聲明人使用成本補助費。」可知，上開補貼 買受廠商使用系爭「水化副產石灰」之成本，主要為提運 、合法使用該「水化副產石灰」之成本，除此之外，因公 害污染、車禍或其他糾紛之民、刑事、行政責任及其他糾 紛之處理，概由買受廠商自行負責，原告如因而有糾紛或 損害，買受廠商並應依法清理並負責賠償給付貴公司所受 之一切損害等。依照上開合約及聲明書內容觀之，使用系 爭「水化副產石灰」，確實存有一定法令限制及風險，故 有劃清責任及應賠償原告等約定。原告雖主張其係以補貼 方式促銷系爭物品云云，惟依一般商品之買賣常情而言， 焉有出售2元之商品，而另倒貼650元，其相差有325倍之 多，顯不符商業習慣。是參酌上開補助使用費用及銷售價 格低廉等情狀，應可認定上開副產石灰（水化）買賣合約 書之契約目的應屬清運性質，原告應有以販售產品之名行 委外處理事業廢棄物之實，尚難認定其具有一定經濟價值 而可認為係產品性質。又依一般商品之產製常情而言，廠 商的生產量均是取決於銷售量，鮮有生產過量導致大量貨 物庫存情形，以免資金固結增加成本支出。且一般商品係 依照市場之需求而作有計畫之生產，本件系爭物品乃是上 開產製過程中，以石油焦為燃料、石灰石為脫硫劑，燃燒 石灰石所餘灰渣，並非依市場需求而生產，與產製目的無 關，縱使市場完全無需求，只要原告依上開製程繼續生產 電力，則在上開產製過程中仍然不斷的產出副產石灰及混 合石膏，而與生產商品之本質相違背。然本件原告從91年 11月20日取得被告核准該廠工廠變更登記，將系爭混合石 膏及副產石灰登記為「產品」以來，迄至環保署環境督察 總隊中區督察大隊於101年間派員至原告所屬麥寮一廠稽 查系爭製程運作情形，發現該廠區堆置約139萬公噸水合 副產石灰，若系爭混合石膏及副產石灰確實為產品，何以 仍有高達139萬公噸水合副產石灰庫存？且需耗費人力物 力加以水化保存？又何需設置防污染之監測設備隨時監測 ？此情顯非合理。雖原告又主張系爭混合石膏及副產石灰 經水化處理，目的即是希望將來這些產品可以在原告六輕 擴建時使用，因為環境影響評估時間較久，故先暫存在廠 區內云云。然依照其此部分說詞，顯然已無銷售之意，更 不能視為有營利性質之產品。由此，益加證明系爭混合石 膏及副產石灰僅是以石油焦為燃料、石灰石為脫硫劑所餘 灰渣，與上開製程之產製目的無關，並無上開產製過程中 之主要經濟價值，充其量僅是廢棄物之再利用價值而已， 並不能認定為產品。 ⒋原告在申請產品認定時所檢送之「六輕三期擴建計畫環境 影響差異分析報告」，亦曾在3.4.3變更後六輕計畫各製 程固體廢棄物發生源、主要成分、發生量及處理方式與最 終掩埋量表中，有關「CFB高溫氧化裝置」發生源部分將 系爭混合石膏及副產石灰認定為固體廢棄物，應掩埋或回 收利用，此有該表附卷可稽（本院前審卷一第311頁）， 更見系爭混合石膏及副產石灰應屬事業廢棄物之性質。至 於原告所主張「有關系爭產物之環評許可相關內容，仍應 依照最近1期經環保署同意核准之99年2月六輕四期擴建計 畫第5次環境影響差異分析報告定稿本之記載為準，該定 稿本已核准將系爭產物列為產品而非廢棄物，且更已明白 核准原告就系爭產物為產能之提升變更。被告主張依『六 輕四期擴建計畫環境影響說明書變更內容對照表（灰塘之 變更）定稿本』有關系爭產物處理方法為再利用或送灰塘 掩埋，表中已列『廢棄物』處理云云，應屬誤會。蓋查該 次對照表根本無涉系爭產物屬性之認定，此有101年8月15 日『六輕四期擴建計畫環境影響說明書變更內容對照表（ 灰塘之變更）』專案小組申覆會議紀錄明確記載：『…… 八、結論：（一）本案係變更灰塘貯放項目，因高溫氧化 裝置（簡稱CFB製程）所產石灰之屬性認定無涉本變更內 容對照表申請項目，依申覆理由及本署廢棄物管理處意見 ，請台塑石化股份有限公司刪除相關文字敘述及附件資料 ……（三）附帶決議：……3.高溫氧化裝置（簡稱CFB製 程）所產石灰是否為產品，由本署（廢棄物管理處）函請 目的事業主管機關認定。』等語可稽，是『六輕四期擴建 計畫環境影響說明書變更內容對照表（灰塘之變更）』乙 案無涉系爭製程所產石灰之屬性認定，相關之文字及附件 資料應予刪除，且依附帶決議之內容，系爭產物是否為廢 棄物亦非落於該案所需認定之範疇，故被告執此主張原告 將系爭產物以廢棄物的方式作處理云云，已悖於上開行政 院環境保護署專案小組申覆會議紀錄之結論，自不足以為 據。」一節，其中所引述101年8月15日『六輕四期擴建計 畫環境影響說明書變更內容對照表（灰塘之變更）』專案 小組申覆會議紀錄（本院前審卷二第1010頁），僅說明系 爭產物之屬性認定無涉該次變更內容對照表申請項目故予 刪除，該產物是否為產品，應由環保署函請目的事業主管 機關認定，並未排除其為事業廢棄物之可能性，故難以作 為有利原告之認定。 ⒌本件系爭混合石膏及副產石灰在堆置期間有污染環境之可 能性，此從原告在系爭「混合石膏及副產石灰」生產區、 作業區及儲存區設有地下水監測之情即可知。而系爭產物 定性由「產品」變更為「事業廢棄物」，乃是行政作業上 一個漸近過程之終局確認，在客觀上系爭產物之銷售情形 不佳，導致該產物在廠區內不斷堆積，而對環境形成一定 威脅，原告對此當可預見此從系爭「混合石膏及副產石灰 」生產區、作業區及儲存區設有地下水監測之情即可知。 因此，被告以91年11月20日91府建工字第0910068785號函 核准系爭混合石膏及副產石灰列為產品之工廠登記處分後 ，發現有長期且大量堆置、貯存、棄置情形，且有污染環 境、危害人體健康之可能性，而改判定為事業廢棄物，應 屬事後發現有事實變更之情形，顯非被告對於系爭產物核 准登記產品時之同一事實狀態作成新的評價或判斷。 ⒍綜上，被告依環保署100年5月9日環署廢字第1000036827 號令及101年11月23日環署督字0000000000號函進行調查 ，並依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，改認定原告 所屬麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置製程所產混合石膏及副 產石灰為事業廢棄物，並無不合。原告主張系爭物品，其 已取得被告核准登記為產品及經核准之固定污染源操作許 可證內產品產量規定亦載有「石灰、混合石膏」為產品， 被告不能改認定系爭物品為事業廢棄物等語，自非可採。 況前經被告以91年11月20日91府建工字第0910068785號函 核准將系爭物品列為產品之工廠登記處分，業經被告於10 2年1月30日府建行字第1025301536號函，依工廠管理輔導 法第25條第1項第3款及行政程序法第123條第4款之規定， 為廢止該產品（混合石膏及副產石灰）登記之處分，原告 不服提起行政爭訟後，經本院以102年度訴字第321號及最 高行政法院以105年度判字第8號判決駁回原告之訴而告確 定在案，亦有上開判決附卷可稽，足見系爭物品（混合石 膏及副產石灰）應屬事業廢棄物，堪以認定。 ㈣依上開廢棄物清理法第31條第1項第1款及其施行細則第12 條之規定，可知，當「產品」變更為「事業廢棄物」之改 變，足致「廢棄物數量增加」，依前揭廢棄物清理法施行 細則第12條第3款規定，應屬於「與事業廢棄物產生、清 理有關事項變更」無誤，依廢棄物清理法第31條第1項第1 款規定，事業應主動向主管機關申報或報請備查，主管機 關亦得依職權函請事業依法盡其法定義務。查原處分主旨 為：「有關貴公司麥寮一廠事業廢棄物清理計畫書（管制 編號：P0000000）中將高溫氧化裝置產物混合石膏及副產 品石灰列為產品之合宜性乙案，詳如說明段，請速依說明 段辦理，請查照。」說明記載：「一、依據行政院環境保 護署101年11月23日環署督字第1010107221號函暨100年5 月9日環署廢字第1000036827號令辦理。二、依據『六輕 三期擴建計畫環境影響差異分析報告定稿』中輕油廠石油 焦高溫氧化裝置（CFB）製程描述，副產石灰屬燃燒後底 灰，混合石膏為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰。三、另 依上述行政院環境保護署函文說明二略以：『……經查塑 化公司廠區內迄今已堆置約139公噸水合副產石灰，顯見 其產品用途及流向均有疑慮。』。四、綜上所述，業經本 府判定貴公司麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程 所產混合石膏及副產品石灰係屬事業廢棄物，請貴公司於 7日內向本局提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，將該 項物質以事業廢棄物型態提報至事業廢棄物清理計畫書中 相關欄位，並依廢棄物清理法相關規定委由合法公民營清 理除理機構妥善清運處理該項廢棄物。」（本院前審卷一 第19頁）可見，原處分係以原告麥寮一廠石油焦高溫氧化 裝置（CFB）製程所產之「混合石膏」及「副產品石灰」 認定應屬「事業廢棄物」，請原告於7日內將上開物質提 報至事業廢棄物清理計畫書中，申請變更廢棄物清理計畫 書，依廢棄物清理法相關規定清運上開物質。又原處分引 以為據之環保署100年5月9日令謂：「有關『廢棄物清理 法』第31條第1項第1款規定，應檢具事業廢棄物清理計畫 書之事業，其製程產出物之認定，應依下列原則辦理：（ 一）環保單位對於事業所提之廢棄物清理計畫書應謹慎審 理，必要時應請事業提供產品種類、成分、規格、形態、 顏色、數量、照片、用途或流向等資料，以供審查，並應 確認產品之說明屬合理、技術可行且流向無虞。……」等 語（本院前審卷一第42頁）。另同署101年11月23日函， 則係環保署派員至原告所屬麥寮一廠稽查系爭製程運作情 形後，發現該廠區堆置約139公噸水合副產石灰，其產品 用途及流向均有疑慮，乃函請被告審視原告所屬麥寮一廠 事業廢棄物清理計畫書，並請其提出合理說明或變更其事 業廢棄物清理計畫書，及妥善處理該製程產出石灰之公文 （本院前審卷一第41頁），係環保署基於監督權責命被告 依法處置之行政指示。兩者雖非課予原告應於7日內向被 告環保局提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公 民營清除處理機構處理等法定義務，或將系爭產物改判定 為廢棄物之實體法規定。惟查被告於102年4月26日訴願補 充答辯稱：「一、依據行政院環境保護署100年5月9日環 署廢字第1000036827號令，有關廢棄物清理法第31條第1 項第1款規定……。經查貴公司副產石灰及混合石膏流向 及處理方式，九成以上之副產石灰、混合石膏及水化石膏 均直接使用於土地回填，且於回填過程中有直接接觸地下 水如雲林縣○○鄉○○段及彰化縣芳苑鄉等情事，且廠區 內堆置約130萬公噸之副產石灰、混合石膏及水化石膏， 是故貴公司所述之副產石灰確已失市場價值且用途及流向 上均有疑慮之事實。三、另，依臺灣臺南地方法院檢察署 102年1月25日『強鹼石灰污染大地新聞稿』表示，貴公司 產品係以與清運公司訂定每公噸2元之產品買賣契約，約 定清運公司以每公噸2元之價格向貴公司購買該產品，另 外又由貴公司補貼清運廠商每公噸650元作為處理費用， 顯見貴公司所述之副產品之交易模式與一般產品之買賣模 式相悖。……經檢視貴公司相關資料，副產石灰產品用途 、流向均有疑慮之事實，遂依行政院環境保護署100年5月 9日環署廢字第1000036827號令……要求貴公司CFB製程所 產混合石膏及副產石灰於7日內提出事業廢棄物清理計畫 書變更為廢棄物，以妥善處理該等製程產出石灰，防杜環 境污染情事發生。」等語（訴願卷第635、636頁）。可見 ，被告已於訴願程序終結前補正原處分之法律依據為廢棄 物清理法第31條第1項第1款規定。另依前揭說明，環保署 及縣政府均為廢棄物清理法之主管機關，具有認定轄區內 工廠所產生之物品是否廢棄物之認定權限，被告自得依實 際情形就系爭物品從新認定為事業廢棄物。原告主張廢棄 物清理法第31條第1項第1款不應作為主管機關逕予變更廢 棄物種類之法律依據，被告逕行將系爭物品認定為事業廢 棄物違反法律保留原則，原告亦無廢棄物清理法第31條之 法定申報義務云云，即無可採。 ㈤原告主張被告應先撤銷或廢止該登記為產品之行政處分之 後，始得為系爭認定事業廢棄物之處分，原處分作成時， 系爭產品登記尚未經廢止，原處分違反信賴保護原則云云 ；按原告所屬麥寮一廠於91年11月20日取得被告核准該廠 工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產 石灰）為「產品」，係依工廠管理輔導辦法之規定所為之 處分（本院前審卷一第27頁），而本件原處分係被告基於 其廢棄物清理法主管機關之權責，對轄內從事生產之原告 所屬麥寮一廠所產出之混合石膏及副產石灰，依前揭廢棄 物清理法之規定，認定係屬「事業廢棄物」之處分，與被 告於作成本件原處分後之兩日（即102年1月30日）所為廢 止前揭「產品」核准處分，兩者性質不同，兩處分之法律 依據不同，被告作成處分之權限來源亦不同，則廢止前揭 混合石膏及副產石灰為「產品」之核准處分，並非本件認 定混合石膏及副產石灰為「事業廢棄物」之前提必要條件 。原告主張系爭物品之前已登記或被認定為產品，被告不 得再將系爭物品改認定為事業廢棄物云云，亦無足採。又 「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益 之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上 之損失，應給予合理之補償。」行政程序法第126條第1項 固有明文，然原告欲主張其受信賴保護原則之保護者，應 指原核定產品處分嗣經廢止後有無信賴保護之適用而言， 至於本件認定為事業廢棄物之處分並非將原核定產品處分 予以廢止，自無信賴保護原則之適用。從而，原告主張應 先撤銷或廢止該登記為產品之行政處分之後，始得為系爭 認定事業廢棄物之處分，且原處分作成時，系爭產品登記 尚未經廢止，原告主張被告違反信賴保護原則等情，自有 未合。 ㈥原告主張被告作成原處分時，始終未將事業廢棄物之屬性 記載明確，甚至於訴願程序終結前未補正此部分欠缺，有 違明確性原則云云；按依廢棄物清理法第2條規定，事業 廢棄物雖分為有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，有害事 業廢棄物認定標準由中央主管機關會商中央目的事業主管 機關定之。但依同法第31條第1項規定應檢具事業廢棄物 清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關審查核准之規 定，並無區分有害事業廢棄物或一般事業廢棄物之情形。 查原處分係請原告於7日內向被告環保局提出事業廢棄物 清理計畫書變更申請，將該項物質以事業廢棄物型態提報 至事業廢棄物清理計畫書中相關欄位，並依廢棄物清理法 相關規定委由合法公民營清除處理機構妥善清運處理該項 廢棄物。原告應可依該產物屬性，自行先暫定為何種類之 事業廢棄物，並提出清理計畫書，經被告審查後再為認定 究竟屬於何種類廢棄物後，依相關法律規定處理。蓋原處 分認定混合石膏及副產石灰究竟屬於一般事業廢棄物或有 害事業廢棄物，均無礙原告應依廢棄物清理法第31條第1 項規定處理之義務履行，且依事業廢棄物之作業流程來處 理，也不排除其再利用或出售之可能，因此，將系爭物品 列為事業廢棄物之主要功能，即是促使原告在受監控之下 ，加速處理系爭物品，排除對環境所形成之潛在威脅，但 並沒有因此限制其處理方式，規範重點僅在處理效率之提 昇而已。況環保署於102年2月7日以環署廢字第102001296 2號函即已說明系爭物品應適用之廢棄物代碼，本院復於 審理中之103年5月2日至原告所屬麥寮一廠現場勘驗，被 告所屬環保局於勘驗後之103年8月12日以雲環廢字第1030 028811號函檢送檢測報告資料，就現場採集樣品經毒性特 性溶出程序檢測結果，其中副產石灰（底灰）PH檢測值及 混合石膏（飛灰）PH檢測值，均超過有害特性認定之有害 事業廢棄物種類中腐蝕性事業廢棄物認定標準（PH值大於 12.5），屬有害事業廢棄物（本院前審卷三第1382頁）。 足見被告作成原處分之時點，係為爭取處理效率所為之措 施，並無礙處分後進一步認定系爭物之特定屬性或代碼， 再依相關法令處理之情事。從而，原告主張被告作成原處 分時，環保署並未曾就系爭物品公布其廢棄物代碼供事業 適用，原告無從預見並遵照檢具變更事業廢棄物清理計畫 書，無法正確委由合法公民營清除處理機構處理，顯見原 處分實有違明確性及誠信原則云云，亦有未合。 ㈦原告主張被告以原處分命原告必須於7日內之緊迫時間內 提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除 處理機構處理，明顯違反比例原則，即有裁量瑕疵之違法 ，應予撤銷乙節；按「依本法限期改善或申報，其改善或 申報期間，不得超過90日。但情形特殊者，得申請直轄市 、縣（市）主管機關准予延長。」廢棄物清理法第62條定 有明文。查原處分認定系爭物為事業廢棄物，請原告於7 日內向被告所屬環保局提出事業廢棄物清理計畫書變更申 請，將該項物質以事業廢棄物樣態提報至事業廢棄物清理 計畫書中相關欄位，並依廢棄物清理法相關規定委由合法 公民營清除處理機構妥善清運處理該項廢棄物。原告應可 依該產物屬性，自行先暫定為何種類之事業廢棄物，並提 出清理計畫書，經被告審查後再為認定究竟屬於何種類廢 棄物後，依相關法律規定處理。衡諸經驗法則，其最基本 之事項，即提出事業廢棄物清理計畫書之變更申請，應無 不能於7日內提出之情，至於後續其餘事項，例如系爭物 究竟屬於一般事業廢棄物或有害事業廢棄物及其代碼，待 確定後，即得依相關法令做不同之處理，已如上述，應屬 可補正之事項，若情形特殊，經申得被告准予延長，其補 正期日甚至可超過90日，非必須於7日內完成，乃屬常情 之理。易言之，原處分要求原告7日內提出變更申請書， 係供被告審查，非要求原告應完全執行清除，原告自可於 審查期間補正各項資料。原告主張原處分命原告必須於7 日內之緊迫時間內提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委 由合法公民營清除處理機構處理，明顯違反比例原則云云 ，委無可採。 ㈧原告主張系爭物品既經被告核准登記為產品，則該產品即 無廢棄物清理法之適用，無須依廢棄物清理法為清運、處 理。依我國司法實務及學說見解，此一核准登記處分自具 有「構成要件效力」，無論行政機關（包括主管機關亦即 被告雲林縣政府，以及主管機關以外之其他任何行政機關 ）或各級法院，均應尊重該處分所為之規制內容並受其拘 束，不得任意變更或為相異之認定。申言之，被告既已認 定系爭產品為「產品」並准予登記，則無論原處分機關或 行政法院均應以之為前提，作為判斷之基礎云云。惟按系 爭物品究為產品或係事業廢棄物，乃係就同一物品之性質 作不同之認定，系爭物品雖在91年11月20日經被告核准原 告麥寮一廠之工廠變更登記時，即將系爭物品登記為原告 之產品在案。嗣經有權機關之被告將系爭物品改判定為事 業廢棄物，而被告將系爭物品改判定為事業廢棄物之處分 ，並不以該核定為產品之行政處分作為前提要件，被告仍 得自行加以認定，不受該產品登記處分之拘束。反之，被 告將系爭物品改判定為事業廢棄物之處分，得作為被告廢 止系爭物品為產品處分之前提處分。是原告此部分之主張 ，要無足採。 ㈨綜上所述，系爭混合石膏及副產石灰經被告以91年11月20 日91府建工字第0910068785號函核准列為產品之工廠登記 處分後，發現有長期且大量堆置、貯存、棄置情形，乃依 廢棄物清理法第31條第1項第1款之規定，改認定原告所屬 麥寮一廠系爭製程所產混合石膏及副產石灰為「事業廢棄 物」，並以原處分命原告於7日內向被告環保局提出事業 廢棄物清理計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理 機構處理之處分，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦 無不合。原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，為 無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告聲請本院 將本案系爭物品送請鑑定人黃然博士鑑定該物品之性質、 用途及使用方式是否會破壞環境及生態等，已無必要；另 兩造其餘主張和舉證，於本件判決結果不生影響，爰不逐 一論述，均附此敘明。 五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　3　　 月　　3　　 日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　林 秋 華 法 官 劉 錫 賢 法 官 張 升 星 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105　 年　　3　　 月　　3　　 日 書記官 蔡 逸 媚