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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度訴字第368號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年1月11日辯論終結 原　　　告　威輪工業股份有限公司 代　表　人　陳靖中 訴訟代理人　林慶煙　律師 被　　　告　臺中市政府 代　表　人　林佳龍 訴訟代理人　張世昌 　　　　　　張訓嘉　律師 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環 境保護署中華民國105年8月19日環署訴字第1050030680號訴願決 定，提起行政訴訟，本院判決如下︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：臺中市○○區○○段1288（部分）、129（部分 ）、181（部分）等坵塊農地（下稱系爭農地），經被告所 屬環境保護局（下稱環保局）執行「104年度臺中市土壤及 地下水污染調查及查證工作計畫」（下稱工作計畫），於民 國104年7月20日派員至系爭農地進行土壤污染調查採樣工作 （下稱系爭採樣檢驗），樣品交由台灣檢驗科技股份有限公 司（下稱台檢公司）進行檢驗，結果發現系爭農地臨灌溉入 水口處之採樣點（編號S01、S02、03，採樣深度：0至15公 分），其土壤樣品之污染物鋅分別為713、851、782毫克/公 斤(mg/kg)，均超過食用作物農地之土壤污染管制標準（600 毫克/公斤），被告爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土 污法）第12條第2項規定，以被告105年2月17日府授環水字 第1050021556號公告（下稱原處分）系爭農地為土壤污染控 制場址（下稱系爭場址）；環保局復以105年3月8日中市環 水字第1050021999號函（下稱被告環保局105年3月8日函） 將土壤污染控制場址及污染管制區2公告檢送予原告，同時 認定原告為系爭場址之潛在污染責任人，並限期原告於105 年9月8日前完成場址污染調查工作及擬訂污染控制計畫送環 保局核定。原告不服原處分，提起訴願遞經行政院環境保護 署（下稱環保署）105年8月19日環署訴字第1050030680號訴 願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、原告主張略以： ㈠環保局既檢測並認定原告廢水放流口上游承受水體（編號ST 02）之底泥重金屬鋅濃度為120毫克/公斤，即已清楚顯示該 底泥重金屬鋅濃度120mg/kg為原告廢水放流口上游之其他廠 商長期排放廢水之沉積，而非原告所排放，自可認定確有其 他廠商在原告廢水放流口上游長期非法排放廢水之事實。 ㈡原告廢水放流口排放之廢水，亦會流至下游之承受水體，而 造成原告廢水放流口下游承受水體（編號0022M01）底泥重 金屬鋅濃度213mg/kg（含120毫克/公斤），及下下游承受水 體（編號ST01）底泥重金屬鋅濃度為1,610毫克/公斤之事實 。在未查明長期排放廢水造成污染之上游廠商之前，即屬污 染來源不明確，且原告每半年委託環保署許可之檢測機構婕 克環境科技有限公司（下稱婕克公司）檢驗廢水，該公司於 101年11月29日、102年4月16日、102年12月2日、103年6月1 3日、103年10月22日及104年5月15日所提出之檢驗報告，放 流水中重金屬鋅之含量分別為1.34、1.79、1.44、1.41、1. 71、1.33毫克/公斤，平均值僅1.33毫克/公斤。又環保局與 環保署先前之隨機稽查，亦均認原告放流水符合法令規定之 管制標準，足見原告放流水中鋅之含量甚低，不致造成毗鄰 農地之土壤污染。又原告於104年10月29日委託環保署認可 之台旭環境科技股份有限公司，就原告廢水放流口下游「廢 水排放口」之廢水承受水體（編號0022M01）採樣檢測結果 ，底泥重金屬鋅之含量亦僅213毫克/公斤，未達鋅底泥品質 指標上限值384毫克/公斤，且低於土壤管制標準鋅：600毫 克/公斤，均見原告排放廢水符合法令規定，不致造成下下 游承體（編號ST01）底泥重金屬鋅濃度驟升為1,610毫克/公 斤。又依水往低處流之自然法則，從原告前開於104年10月2 9日委託台旭環境科技股份有限公司（下稱台旭公司），就 原告廢水放流口下游底泥採樣之圖示及底泥採樣放流口下游 比較表觀之，承受水體（編號0022M01）底泥重金屬鋅之含 量213毫克/公斤，尚包含上游之120毫克/公斤在內，則扣除 上游之120毫克/公斤後，原告下游承受水體（編號0022M1） 底泥重金屬鋅之含量213毫克/公斤，原告頂多亦僅貢獻93毫 克/公斤而已，還不及上游之貢獻120毫克/公斤。被告卻謂 原告排放廢水含鋅之濃度遠高於上游，故承受水體（編號ST 01）底泥重金屬鋅濃度1,610毫克/公斤，係上游長期排放廢 水之累積，則再上游長期排放廢水造成承受水體（編號ST02 ）底泥重金屬鋅濃度120毫克/公斤之廠商，才是承受水體（ 編號ST01）底泥重金屬鋅濃度1,610毫克/公斤較大比率之貢 獻者。環保局無視且故意縱放長期排放廢水造成承受水體（ 編號ST02）底泥重金屬鋅濃度120毫克/公斤之上上游廠商， 顯昧於事實，並違背依法行政公平公正之原則。故在未查明 長期排放廢水造成承受水體（編號ST02）底泥重金屬120毫 克/公斤之上上游廠商之前，系爭農地土壤之源即非明確， 自無土污法第12條第2項規定之適用。 ㈢被告環保局就系爭農地土壤之污染來源明確部分，均未盡舉 證責任，因被告環保局函請臺灣臺中農田水利會協助查明原 告放流口上游是否有其他工廠搭排一節，該會函復僅稱原告 放流口排放渠道上游並無其他工廠向其申辦搭排使用等語而 已，並非函復該渠道上游並無其他工廠搭排廢水，亦即並未 排除尚有未依規定申辦搭排使用渠道者，非法大量排放廢水 污染物之情況。否則，原告廢水放流口上游之承受水體底泥 污染物鋅濃度120毫克/公斤，豈非係自然沉積。又被告環保 局雖提○○○區○○段農地污染上游工廠訪查報告（下稱訪 查報告）一紙，證明其已於105年5月6至10日進行灌溉溝渠 上游工廠普查，訪查結果上游工廠均無空污、水污、廢棄物 列管事業，即沒有放流含鋅廢水，依農地場址灌溉水流向及 現場地勢，推論系爭農地土壤污染受原告影響甚大，且上游 無其他污染貢獻來源等語。惟訪查報告只是環保局其自行打 印之文字而已，無製作人簽名負責，尚不具公文書之形式， 遑論其實質內容之真實，根本無證據能力可言。且訪查報告 所附之圖1-2上游工廠清查範圍，及圖1-3上游工廠分布圖， 均只是從網路拉出來地圖加以繪製而已；所附之表1-2上游 工廠資料表，亦只是列出上游幾家工廠之名稱、地址、電話 、代表人、列管事業及從事內容而已，均不能證明被告確實 有於上開日期進行上游工廠普查或訪查，既無出差及訪查之 紀錄，也無訪查之拍照記錄，何以證明確有訪查之事實，抑 有進者，縱有訪查，卻無結果，仍不能否認或除去上游確已 存在底泥重金屬鋅濃度120毫克/公斤污染來源之事實。被告 又提出被「臺中市政府環保局土壤及地下水污染稽查紀錄單 」7份，惟如被告確有至現場稽查並製作紀錄單，何以先前 原告質疑其普查或訪查之真實性時，均未能提出，又105年5 月6日稽查所製作之紀錄單，稽查廠址代表人員謝鳳蘭之簽 名日期何以是9月21日，又編號2紀錄單既有大興建材有限公 司之電話、負責人，何以表1-2序號2之電話、負責人欄卻是 空白，再參酌環保局所檢附之104年7月20日土壤及地下水污 染稽查紀錄單上，承辦人陳品臻及股長張世昌簽章時，均以 手寫註記日期，而被告所提之土壤及地下水污染稽查紀錄單 卻均無註記簽章日期等情，益見被告所提出之「台中市政府 環保局土壤及地下水污染稽查紀錄單」7份，並不實在。 ㈣原告自97年10月起始排放廢水，則在此之前系爭農地土壤是 否已有重金屬鋅污染之情形，被告亦有查證義務。且系爭農 地地因地緣關係，自從日南公園開發後，即無道路可供耕耘 機等農用機具進出，影響到食用作物之耕種意願，故系爭農 地使用人多年來均未耕種食用作物，雜草叢生，故系爭農地 沒有引灌溝渠之情形；嗣於103年11月左右，始切斷公園欄 柵進入，開始整地，種植桂花、黑松、落雨松之類植物，則 系爭農地之污染是否使用人整地或施肥所造成，亦非不可能 ，在未排除系爭土地使用者自行污染之情況下，亦有污染來 源不明確之情形。 ㈤綜上，系爭農地污染之原因不明，來源不明確。在未查明之 前，被告逕依環保局所提與事實不符之調查結果，照單全收 ，而公告系爭農地為土壤污染控制場址之行政處分，即有違 土污法第12條第1、2項之規定等情。並聲明求為判決撤銷訴 願決定及原處分。 三、被告則以： ㈠系爭農地之土壤污染超過管制標準，被告依法公告為土壤污 染控制場址暨管制區，自為適法有據： ⒈按土污法第2條第17款、第12條第2項、第27條及同法法施 行細則第8條等規定即知，對於地下水污染來源「明確」 及「不明確」所以有特別規定，而對於土壤則未作此規定 ，乃因「污染來源明確」此一要件係地下水污染場址之特 別要件，蓋土壤係一固定位置之介質不具流動性，其污染 物質及位置等足以確認污染來源之資訊均相當明確，與地 下水係一流動介質兩者性質並不相同，「地下水有可能停 滯也有可能是流動的狀態，其污染之來源如不能明確認定 ，即無法將污染有效的加予控制及整治，此與土壤之污染 源固定不同，故同條第17款之規定即應認為立法者有意加 以區別，此有最高行政法院101年判字第548號及103年度 判字第271號判決意旨可茲參照。 ⒉次就歷史解釋之角度而言，土污法係於89年2月2日由總統 公布，惟該法於行政院提送立法院審議之原名為「土壤污 染整治法」，係僅就土壤污染整治相關事項進行規範，而 不及於地下水污染問題；而由行政院提送審議「土壤污染 整治法」第11條第2項原僅規定「土壤中污染物濃度達土 壤污染管制標準者，所在地主管機關應報請中央主管機關 公告為土壤污染控制場址」，並未將「來源明確」列為公 告土壤污染控制場址之要件。嗣於立法院審議會進行討論 時，委員認為土壤污染常有擴及至地下水之現象，是本法 應將地下水污染一併列入管制範圍，故除修改法律名稱為 土壤及地下水污染整治法外，並將地下水污染得公告為控 制場址之規定納入該條項，此時始出現所謂「地下水污染 來源明確」之規範用語。準此，由歷史解釋之角度觀之， 本條項規定之「來源明確」係伴隨地下水污染之增訂始出 現於條文，而與原規定之土壤污染並無關聯。 ⒊再者，就體系解釋之角度而言，土污法第27條僅規範地下 水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者 ，主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區；同法 施行細則第8條亦僅定義何謂「地下水污染來源明確」。 綜觀整部土污法及其施行細則，均未見到有關土壤污染控 制染場址污染來源不明確之規範，顯見「污染來源明確」 此一要件確實僅適用於地下水污染場址，而不及於土壤污 染場址。 ⒋又按「……地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質 或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以 判斷或確認者，即為已足。至於系爭農地之污染行為人是 否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外 之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污 染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制 、整治場址之要件」有最高行政法院101年判字第850號判 決可稽。 ⒌綜上，土污法第2條第17款及第12條第2項中關於土壤污染 控制場址之公告，並不以「污染來源明確」為要件。依本 件104年度臺中市土壤及地下水汙染調查及查證工作計畫 工作成果書（下稱查證成果書）可知，環保局於系爭農地 上採樣之土壤中重金屬污染物鋅分別為713、851、782毫 克/公斤，均超過食用作物農地之土壤污染管制標準（600 毫克/公斤），被告依土污法規定公告系爭農地為土壤污 染控制場址，自屬合法有據。原告主張本件土壤污染部分 亦應來源明確始得公告為控制場址，顯係誤解，並與前開 最高行政法院判決意旨有悖，不足憑採。 ㈡系爭農地經調查，其重金屬污染物鋅超過食用作物農地之土 壤污染管制標準： 環保局於104年5月至7月間多次現勘系爭農地，發現原告排 放之放流水排放至承受水體後，經引灌至系爭農地，而為追 查污染行為人，遂由環保局對位於灌溉水上游即原告排放廢 水之承受水體進行底泥採樣，並於原告工廠上下游各採一點 進行檢測發現，位於原告上游之底泥ST02重金屬均低於底泥 品質下限，其中鋅之濃度為120mg/kg，尚低於底泥品質下限 值（140毫克/公斤），然位於原告放流水口下游溝渠之底泥 採樣點ST01檢出鋅濃度高達1,610毫克/公斤，為上游檢測濃 度的10倍以上，而位於此2處採樣點間僅有原告工廠一處廢 水放流口，而原告製程廢水含有重金屬鋅，且自97年10月起 即於該放流水排放含鋅廢水，為原告所不否認。又原告放流 水口上游經臺灣臺中農田水利會函覆並無其他工廠搭排，灌 溉渠道上游工廠經環保局稽查，亦僅有原告排放含鋅之廢水 。益證因原告長期排放含鋅之廢水，致承受水體底泥之重金 屬污染物鋅超過底泥品質之上限值，系爭農地因引灌該承受 水體，污染物經灌溉渠道介入系爭農地，污染源甚為明確。 環保局亦分別以105年2月24日中市環水字第1050017362號公 告系爭農地為土壤污染管制區，並於105年3月8日以中市環 水字第1050021999號函，認定原告為系爭農地之潛在污染責 任人，原告對之提起行政訴訟，業經本院以105年度訴字第2 95號判決駁回原告之訴。被告公告系爭農地為土壤污染控制 場址係為合法有據，原告空言指稱系爭農地污染係使用人整 地或施肥所造成，未舉證以實其說，無足憑採。 ㈢又依系爭農地之土地登記謄本所載，系爭農地之地目均為「 田」，所謂食用作物農地之認定，其農地之界定為非都市土 地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供農作、畜牧使 用者，系爭農地之地目既均為「田」，該土地依法均得供農 作使用，即為環保署土壤污染管制標準「食用作物農地」管 制標準值之適用對象，並不以該土地目前是否耕種農作物為 必要，原告此項主張即有誤解。 ㈣又依環保局於105年5月6日至大興建材有限公司即大興磁磚 稽查時，未能會晤負責人，然依據該公司之營業項目，並無 含鋅之製程，亦無排放廢水，已得排除其造成系爭農地引灌 之灌溉渠道底泥重金屬污染物鋅之可能。且環保局為求慎重 ，嗣後於同年9月21日再至該公司與其負責人確認105年5月6 日之稽查紀錄內容是否正確，由其負責人在稽查紀錄單上簽 名確認無誤，故被證9編號2之稽查紀錄單上，稽查場址代表 人員之簽名日期方與稽查時間之記載不同，原告任意指摘被 告偽造公文書，實無足取等語，資為抗辯。並聲明求為判決 駁回原告之訴。 四、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有查 證成果書（本院卷第136至138頁）、原告毗鄰農地土壤採樣 分析結果（訴願卷第23頁）、原告放流口承受水體之底泥檢 測結果（訴願卷第24頁）、台檢公司土壤樣品檢驗報告（同 卷第25至27頁）、台檢公司底泥樣品檢驗報告（同卷第28至 30頁）、臺灣臺中農田水利會104年12月1日中水管字第1040 405508號○○○區○○○○○道圖（下稱臺中農田水利會函 ，本院卷第69頁）、系爭農地土地登記謄本（同卷第70至71 頁）、訪查報告（同卷第72至76頁）、被告104年5至7月現 場勘查照片（同卷第77至78頁）、臺中市政府環境保護局土 壤及地下水污染稽查記錄單（下稱稽查記錄單，同卷第91至 99頁）、被告環保局105年3月8日函（同卷第61頁）、本院1 05年度訴字第295號判決（同卷第101至113頁）、原處分（ 含公告地號、坵塊面積明細表、土壤污染管制區航照套繪圖 ，同卷第58至60頁）及訴願決定（同卷第23至27頁）附卷可 稽，自堪認為真正。兩造之爭點為：系爭農地是否為土壤污 染控制場址？原處分依台檢公司進行就系爭農地採樣之檢驗 報告結果，將系爭農地依土污法第12條第2項規定，公告系 爭農地為土壤污染控制場址，是否有誤？ 五、本院判斷如下： ㈠按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當 ，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有 規定者，從其規定。」、「自然人、法人、非法人之團體或 其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」、「 人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或 法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起 訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決 定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1 項、第18條及行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此，行政 處分相對人以外之利害關係人，認為行政處分違法損害其權 利或利益，固得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟；惟是否為 利害關係人，參諸最高行政法院75年判字第362號判例：「 因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序 謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非 專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而 言，不包括事實上之利害關係在內……。」可知，須因法律 上利益受到行政處分侵害之人，始能以利害關係人資格就該 行政處分提起撤銷之訴；若僅有事實上利害關係，而不具備 法律上利害關係，自不得任意主張該行政處分違法而提起行 政爭訟。經查，本件原處分內容係公告系爭農地為土壤污染 控制場址，然並未一併公告污染行為人，故原處分之相對人 並未特定，屬一般處分，然依土污法第15條規定：「（第1 項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染 擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必 要措施：……。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於 前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污 染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人 為之。」可知原處分公告系爭農地為土壤污染控制場址後， 主管機關得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係 人例如污染管制區內之土地使用人、管理人或所有人，為一 定之應變必要措施，故原處分作成之效果，將使上開利害關 係人成為應配合主管機關實施相關管制措施之義務人，如有 義務之違反，依同法規定亦應負相當之責任並受處罰，是上 開利害關係人，核屬原處分之法律上利害關係人。準此，原 告為系爭農地之使用人，且其後經被告以105年3月8日函檢 送原處分等，並依同法第2條第16款規定認定原告為「潛在 污染責任人」，命原告依同法第13條第1項規定，於105年9 月8日前完成場址污染調查工作，及擬訂污染控制計畫，並 送被告核定後實施等情，是依上開規定及說明，原告為原處 分之利害關係人，要無疑義，原告並於收受原處分送達後30 日內提起訴願遞經駁回，而提起本件撤銷訴訟，依法應無不 合，先予敘明。 ㈡次按「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水 資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法 。」、「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長 或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。二、地下水：指流 動或停滯於地面以下之水。三、底泥：指因重力而沉積於地 面水體底層之物質。四、土壤污染：指土壤因物質、生物或 能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健 康及生活環境之虞。……七、污染物：指任何能導致土壤或 地下水污染之外來物質、生物或能量。八、土壤污染監測標 準：指基於土壤污染預防目的，所訂定須進行土壤污染監測 之污染物濃度。……十、土壤污染管制標準：指為防止土壤 污染惡化，所訂定之土壤污染管制限度。……十二、底泥品 質指標：指基於管理底泥品質之目的，考量污染傳輸移動特 性及生物有效累積性等，所訂定分類管理或用途限制之限度 。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源 明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積 、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準。……」 、「（第1項）各級主管機關應定期檢測轄區土壤及地下水 品質狀況，其污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者， 應採取適當措施，追查污染責任，直轄市、縣（市）主管機 關並應陳報中央主管機關；其污染物濃度低於土壤或地下水 污染管制標準而達土壤或地下水污染監測標準者，應定期監 測，監測結果應公告，並報請中央主管機關備查（第2項） 。前項土壤或地下水污染監測、管制之適用範圍、污染物項 目、污染物標準值及其他應遵行事項之標準，由中央主管機 關分別定之。……。」、「（第1項）各級主管機關對於有 土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環 境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前 項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水 污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（ 市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡 稱控制場址）。……。」、「各級主管機關依第12條第1項 規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染 管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機 關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第 15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。」、 「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定 公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行 為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位 置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六 、其他重要事項。（第2項）前項第1款之污染行為人姓名或 名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記 載。（第3項）第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地 址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4項）第1項第 5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治 場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」為土污法第1 條、第2條、第6條第1項及第2項、第12條、第27條第1項及 同法施行細則第10條所明定。又「本標準依土壤及地下水污 染整治法第6條第2項規定訂定之。」、「（管制項目）重金 屬－鋅；（管制標準值）2000毫克／公斤（食用作物農地之 管制標準值為600）」為土壤汙染管制標準第1點及第5點所 規定。 ㈢又按主管機關經查證得知土壤或地下水污染來源明確，其污 染濃度達土壤或地下水污染管制標準者，即應將污染場址之 地址、地號、地標等事項，以適當方式標明後公告為控制場 址，如有已知之污染行為人存在，亦應併為公告。而控制場 址公告著重在於公布週知土壤或地下水之污染現狀，亦即污 染之結果，其強調土壤或地下水須確有污染，且來源明確之 要件。至於土壤或地下水污染結果或雖與污染行為人排放污 染物間存有因果關係，但土壤或地下水存在污染，與污染行 為人排放之污染物間究屬二事，污染物之存在並不等同於土 壤或地下水之污染，更何況造成土壤或地下水污染結果，經 常是污染行為人經年累月反覆排放污染物、長期浸染當地土 壤或地下水之原因所造成，因此，縱使污染物業經移除，並 不等同於當地土壤或地下水即不存在污染，是以場址所在之 土地是否仍繼續置放有污染行為人洩漏、棄置、非法排放或 灌注污染物，與該地應否公告為控制場址之法定要件無涉（ 最高行政法院104年度判字第790號判決意旨參照）。是依前 開土污法第12條第2項公告為「控制場址」者，須具備：「 一土壤污染或地下水污染來源明確；二土壤或地下水污染物 濃度達土壤或地下水污染管制標準」2要件。如場址地下水 污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直 轄市、縣（市）主管機關應依土污法第27條規定辦理；若污 染來源明確，而污染行為人或潛在污染責任人不明，主管機 關得視財務狀況及場址實際狀況，採取適當措施改善或擬定 土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以維護國民健康及 生活環境。簡言之，只要具備前揭2要件，主管機關即應依 規定公告為「土壤、地下水污染控制場址」，尚不涉及「污 染行為人」明確與否之問題（同院104年度判字第490號、10 1年度判字第1086號判決意旨參照）。準此可知，只要具備 「土壤污染或地下水污染來源明確」，及「土壤或地下水污 染物濃度達土壤或地下水污染管制標準」2要件，主管機關 即應依法公告為「土壤、地下水污染控制場址」，至於系爭 土地之污染行為人是否已查明？導致污染結果之其他原因為 何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生 之污染）？均與污染來源是否明確並無關聯，合先敘明。 ㈣經查，本件原告從事自行車及其零件製造業，屬金屬表面塗 裝及金屬表面清洗製程，製程中有使用鋅化合物，且自97年 10月起製程排放之廢水含有重金屬鋅等情，為兩造所不爭執 ，並有原告公司登記資料（同卷第176頁）及訪查報告之表1 -2○○○區○○段上游工廠資料表」附卷可稽。緣原告工廠 放流口承受水體位於系爭農地上游，經被告環保局執行工作 計畫，於104年5月至7月間多次現勘系爭農地，發現原告排 放之放流水排放至承受水體後，經引灌至系爭農地；嗣於同 年7月20日被告環保局派員會同原告人員鄧耿琪進行該工廠 放流口承受水體上、下游底泥及毗鄰農地土壤採樣，樣品交 由台檢公司進行檢驗結果，引灌原告放流水承受水體之系爭 農地臨灌溉入水口處採樣點（編號S01、S02、03，採樣深度 ：0至15公分），其土壤樣品之污染物鋅分別為713、851、7 82毫克/公斤，均超過食用作物農地之土壤污染管制標準即6 00毫克/公斤；另該承受水體於原告放流口上游底泥鋅濃度1 20毫克/公斤，下游底泥鋅濃度已達1,610毫克/公斤，為上 游底泥測值10倍以上，而上開2底泥採樣地點之間僅有原告1 放流口；被告復函請臺中農田水利會協助查詢原告放流口上 游是否有其他工廠搭排，經臺中農田水利會函覆原告放流水 排放於九張犁圳中島支線第2給水，該渠道上游並無其他工 廠向該會申請搭排使用等語。被告乃認系爭農地受原告放流 水中重金屬鋅汙染，擬公告系爭農地為土壤污染控制場址， 爰以104年8月23日府授環水字第1040193222號函請原告陳述 意見後，仍維持原認定，遂作成原處分，公告系爭土地為土 壤污染控制場址。準此，依前開規定及說明，系爭農地之土 壤污染來源已得明確認定屬原告放流口長期排放之重金屬鋅 ，且系爭農地土壤之重金屬鋅污染物濃度已達管制標準，被 告即應依法公告系爭農地為土壤汙染控制場址，是被告以原 處分公告系爭農地為土壤污染控制場址，要無違誤。 ㈤原告雖主張依其歷來委託婕克公司作成之檢驗報告，其放流 水中重金屬鋅含量均未超標，被告環保局與環保署先前之隨 機稽查，亦均認原告放流水符合法令規定之管制標準；被告 未查明原告放流口上游是否有其他工廠合法或非法排放重金 屬鋅；原告自97年10月起才開始排放廢水，在此之前系爭農 地可能已受重金屬鋅之污染；系爭農地多年來均未耕種食用 作物，雜草叢生，系爭農地並沒有引灌溝渠之情形，故在未 查明長期排放廢水造成污染之上游廠商、未排除系爭土地使 用者自行污染之情況下，即有污染來源不明確情形云云。惟 查： ⒈原告所提出婕克公司101年11月29日、102年4月16日、102 年12月2日、103年6月13日、103年10月22日及104年5月15 日檢驗報告，其放流水中重金屬鋅之含量分別為1.34、0. 79、1.44、1.41、1.71、1.33毫克/公斤，雖均符合放流 水管制標準（同卷第28至33頁）及被告環保局檢驗科檢驗 結果（同卷第34頁），雖亦符合放流水管制標準，惟該檢 驗結果記載其採樣時間為104年5月7日，是上開捷克公司 及被告環保局檢驗結果之日期，均在被告104年7月20日採 樣檢驗之前，其時點不同，故均無法據以否定被告系爭採 樣檢驗結果，再者，原告於104年10月29日委託台旭公司 ，就原告廢水放流口下游底泥樣品檢驗報告，重金屬鋅之 含量僅213毫克/公斤（同卷第35至36頁），雖未達鋅底泥 品質指標上限值384毫克/公斤，且低於土壤管制標準鋅： 600毫克/公斤，但該檢驗報告係於系爭採樣檢驗之後，其 時點不同，亦無法據以推翻系爭採樣檢驗結果之正確性。 況原告所提出之上開檢驗報告，均未會同被告採樣，其採 樣地點是否正確，上開樣本是否均在現場採樣，均有疑義 ，自非可採。 ⒉又被告為確認原告放流口上游是否仍有其他工廠搭排，造 成本件土壤污染之情形，前向臺中水利會函詢結果為並無 其他工廠申辦搭排，已如前述。而系爭農地灌溉渠道上游 計有8間工廠，除原告係從事自行車及其零件生產製造業 屬金屬表面塗裝及金屬表面清洗製程，製程中有使用鋅化 合物，而有排放含鋅廢水外，其餘7間（即大興建材有限 公司、粉圓水泥、達冠企業社、鴻安紡織廠、榮泰鐵櫃家 具、伍舜有限公司及展林鋁業等工廠），經被告調查結果 ，均未使用含鋅相關製程。被告再依臺中水利會函附之灌 溉渠道圖加以分析結果，認定原告自97年10月起，排放含 重金屬污染物鋅致下游底泥鋅濃度遠高於上游底泥，並造 成系爭農地土壤受污染等情，有訪查報告及稽查紀錄單附 卷可稽，經核與經驗法則及論理法則均無違背，亦未違反 行政程序法第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受 當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意」 之規定。且依前開所述，被告依法經職權調查，已就系爭 農地之土壤污染來源得明確認定屬原告放流口長期排放之 重金屬鋅，且系爭農地土壤之重金屬鋅污染物濃度已達管 制標準，則被告依土污法第2條第16款規定，以原處分公 告系爭農地為「土壤污染管制區」，依法核無不合，雖被 告提出之訪查報告並未記載日期，而稽查紀錄單係於原處 分作成後、訴願決定作成前所製作，然訪查報告及稽查紀 錄單僅係被告就前開已認定之系爭農地汙染來源明確事實 ，再為補強之證據，並未因而動搖原處分之適法性，故被 告以訪查報告及稽查紀錄單佐證系爭農地汙染來源明確之 事實，亦無不合。是原告指摘被告並未會同原告實地稽查 該排放渠道上游是否仍有其他工廠搭排廢水，依法有違； 且訪查報告、調查點位圖、清查範圍圖、工廠分布圖及工 廠資料表，只是被告自行打印之文字，無製作人簽名負責 ，尚不具公文書之形式，是原告上開主張顯有誤解，並不 足取。 ⒊原告又主張其自97年10月起才開始排放廢水，在此之前， 系爭農地可能已受重金屬鋅之污染，系爭採樣檢驗結果並 非原告排放所致云云，惟查關於系爭農地於原告排放前已 受污染部分，原告並未舉證以實其說，自難採信，且依前 開土壤污染管制標準第5點規定，可知在原告放流口上游 之底泥重金屬鋅濃度僅為120毫克/公斤，尚未達上開食用 作物農地之管制標準值為600毫克/公斤，是原告稱其放流 口下游底泥鋅濃度1,610毫克/公斤，超過法定管制標準， 應由原告放流口上游之其他廠商負責云云，亦屬無據。況 原處分據以公告系爭農地為土壤污染管制區，其證據之一 即原告放流口承受水體之底泥檢測結果，原告放流口上游 採樣點ST02底泥鋅濃度120毫克/公斤，其下游採樣點ST01 底泥鋅濃度已達1,610毫克/公斤，為上游底泥測值10倍以 上。又該2採樣地點之距離，依前揭採樣位置圖右上方之 比例尺50公尺加以計算，尚不足該50公尺比例尺之3倍， 亦即，該2採樣地點之距離不足150公尺，該段水路間均流 過原告工廠之邊界，而無其他工廠參雜其間，且上開2底 泥採樣地點之間只有原告1放流口，此足以認定該承受水 體底泥係因原告放流水致重金屬鋅累積，並造成下游引灌 之系爭農地土壤受重金屬鋅污染。是原告將其潛在污染責 任人推給其放流口上游之其他廠商云云，亦屬無據。 ⒋另原告又稱系爭農地在103年11月左右，始整地種植作物 ，在此之前，均非作農用，因此，應依一般土壤污染之管 制標準（2000毫克/公斤），故系爭農地之檢測值並未超 標云云。惟查，依系爭農地土地登記謄本所載，系爭農地 之地目均為「田」，而所謂食用作物農地之認定，其農地 之界定為非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內， 依法供農作、畜牧使用者（環保署91年7月23日環署土字 第0910050165號函釋意旨參照，同卷第159至160頁），系 爭農地之地目均為「田」，該土地依法均得供農作使用， 即為上開環保署土壤污染管制標準「食用作物農地」管制 標準值之適用對象，並不以系爭農地目前是否耕種農作物 為必要。是原告此項主張亦有誤解，不足採取。 ㈥復按前開土污法第1條之規定，可知同法之立法目的係為改 善生活環境，維護國民健康，而控制場址之公告目的，是讓 民眾得知污染情況，主管機關並得依實際需要，命污染行為 人、潛在污染責任人或污染土地關係人為必要之應變措施。 故只要主管機關依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造 成地下水或土壤污染之物質或位置等資訊，即得公告該地為 地下水或土壤污染控制場址，並無限制污染來源之範圍應具 體限縮至何程度，亦無要求主管機關須查明污染源究係如何 在區域內傳輸，方能公告為地下水或土壤污染控制場址，否 則若要等主管機關耗費大量時間與金錢來完全確定污染傳輸 途徑，才能公告為地下水或土壤污染控制場址，對於立法目 的之達成（改善生活環境、維護國民健康）實屬緩不濟急（ 最高行政法院105年度判第437號判決意旨參照）。準此，原 告主張被告並未查明定污染源而屬污染來源不明確，自與上 開法條規範目的有違，要不足採。況查，本件被告以原處分 公告系爭農地為土壤污染控制場址後，再依同法第16條規定 ，於105年2月24日公告系爭農地為土壤污染管制區，並以被 告環保局105年3月8日函送上開公告予原告，同時依同法第2 條第16款規定認定原告為潛在污染責任人，及命原告依同法 第13條第1項規定，於105年9月8日前完成場址污染調查工作 ，及擬訂污染控制計畫，並送被告核定後實施，原告不服上 開被告環保局105年3月8日函認定其為潛在污染責任人之處 分及105年2月24日公告，循序提起行政救濟，業經本院於10 5年11月30日以105年度訴字第295號判決駁回原告之訴在案 ，是原處分認定系爭農地為土壤污染控制場址，即合於土污 法之相關規定及立法目的，原告上開主張，均無可採。 六、綜上所述，原告主張均無可採，被告經查明系爭農地之土地 污染來源明確，以原處分公告系爭農地為土地污染控制場址 ，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以前 開主張認有違法，請求撤銷，為無理由，應予駁回。另本件 事證已臻明確，兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一 一論列，併予敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　 2 月 8 日 臺中高等行政法院第二庭 審判長法 官　王　德 麟 法 官　詹 日 賢 法 官　林 靜 雯 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　2 月 8 日 　 書記官　黃 靜 華