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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度訴字第397號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年4月19日辯論終結 原　　　告　惠來谷關溫泉會館股份有限公司 代　表　人　陳建華 訴訟代理人　施廷勳　律師 被　　　告　臺中市政府環境保護局 代　表　人　白智榮 訴訟代理人　吳宜星　律師 上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服臺中市政府中華民 國105年9月13日府授法訴字第1050182322號訴願決定，提起行政 訴訟，本院判決如下︰ 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：原告於臺中市○○區○○路○段○○巷00號（坐 落臺中市○○區○○段○○○號土地，下稱系爭土地）建築旅 館、餐廳（下稱系爭建物），並分別於民國94年3月28日、9 4年5月6日取得原臺中縣政府核發之使用執照（建造執照字 號：(93)府工建使字第418號，下稱使用執照）、旅館業登 記證（編號：261，下稱旅館業登記證），依據行政院環境 保護署（下稱環保署）行為時「開發行為應實施環境影響評 估細目及範圍認定標準」（下稱認定標準）第31條第1項第1 3款第4目之規定，因系爭土地坐落在石岡壩自來水水質水量 保護區（下稱石岡壩保護區）內，屬應實施環境影響評估之 案件，然原告於興建系爭建物前，並未辦理環境影響評估。 經臺中市政府觀光旅遊局於0000000000市0000000 0000000號函（下稱觀光局103年5月9日函），請於文到6個 月內向該局提出環境影響說明書，並由該局轉送被告辦理相 關審查作業，原告於103年11月9日提送環境影響說明書，經 被告於105年6月2日辦理環境影響評估新申請案件現勘作業 時，發現原告申請基地範圍內有已開發完成提供住宿之旅（ 賓）館並且營運中，被告認原告未經主管機關完成審查即實 施開發行為，已違反環境影響評估法（下稱環評法）第22條 規定，乃以105年6月6日中市環綜字第1050059848號函（下 稱被告105年6月6日函）通知原告，限期於105年6月17日前 陳述意見，原告於105年6月15日提出陳述意見書，經被告審 查後仍認原告於興建系爭旅館前，未先實施環境影響評估之 情形屬實，遂依同法第22條規定，以105年6月22日中市環綜 字第1050064249號函檢附裁處書（下稱原處分），裁處原告 新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並裁處原告環境保護權責人員 環境講習2小時。原告就原處分裁處罰鍰部分不服，提起訴 願，經臺中市政府105年9月13日府授法訴字第1050182322號 訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、原告主張略以： ㈠原處分違反明確性原則： 被告於原處分，並未記載上開旅（賓）館坐落土地地號、範 圍為何，亦未記載系爭土地係位於何保護區，應實施環評之 依據為何，復未敘明原告之行為如何對環境有不良影響之虞 （觀光局103年5月9日函亦未記載）。足認原處分之內容均 僅記載環評法之抽象規定，並未將違規之人、事、時、地等 主要社會生活事實、法令涵攝過程及適用法規結果為具體明 確記載，原告無從自原處分中充分瞭解被告作成原處分之明 確理由為何，自已違反行政行為明確性之要求。 ㈡原告主張信賴保護原則： ⒈臺中縣和平鄉公所（下稱和平公所）於公開招租系爭土地 時，並無於招標公告上記載系爭土地須完成環評程序始能 開發營運之資訊，故原告並不知依投資契約於系爭土地上 之開發行為須進行環評。原告得標後，於92年7月21日與 和平公所簽訂臺中縣和平鄉谷關溫泉山莊公共造產土地出 租徵求民間整體開發建設投資契約書（下稱投資契約）， 該契約第五章用地取得與使用約定記載略以：「……用地 交付：……㈡交地程序約定：1.甲方交付土地供乙方使用 ，應事先通知乙方，並由雙方指派代表辦理現場會勘，甲 方並應出具相關土地產籍清冊、經營企劃書及其他足以標 示土地狀況之資料，經雙方確認無誤後，由乙方簽收完成 土地交付。……」且和平公所於交付系爭土地予原告使用 時，亦無向原告表示系爭土地乃位於石岡保護區範圍內， 須完成環評程序始能開發營運之情，系爭土地登記謄本亦 僅有記載「原住民保留地」，故原告實難發現於系爭土地 上起造建物須進行環境影響評估程序，原告就此應有「相 信無實施環評義務」之信賴基礎。 ⒉原告於訂約後，開始耗費鉅資著手興建系爭建物，並於93 年3月28日獲臺中市政府審查通過，核發系爭建物之使用 執照，再於隔年5月5日獲核系爭建物之旅館登記證，經營 旅館至今，原告就此有信賴表現。故原告基於該信賴基礎 續而在系爭土地上興建系爭建物並營運旅館業，自與嗣後 是否按被告所囑修正環境影響說明書無關，且被告要求對 環境影響說明書之內容為修正，是在原告出現信賴表現行 為之後，與本件有無信賴保護原則無關。 ⒊前開歷程中，相關行政機關全無告知原告系爭建物坐落土 地係位於石岡壩保護區範圍內，致使原告無法即時發覺起 造系爭建物應進行環評，且在原告經營系爭旅館9年期間 ，行政機關無人通知或指導，原告因而不知、亦未實施環 評，此由系爭土地建築執照所載坐落土地使用分區為「旅 館區」，建築使用性質為公眾使用建築物，原臺中縣政府 工務局於建築執照附款中除記載「請依水污染防治法規定 申請各項許可」外，並無要求或教示原告須於起造建物前 應先辦理環評作業，且系爭建物使用執照亦無記載原告應 先辦理環評作業等字樣，再由被告製作發給之事業廢棄物 清理計畫書核備函可知，原告提出之事業廢棄物清理計畫 書經被告審核後，被告核准原告營運，同未記載或教示原 告應辦理環評作業，再由臺中市政府水利局核發之「溫泉 水源水權登記狀」可知，原告申請於系爭土地使用溫泉地 下水，經水利局審核後發給水權狀准予使用，仍未記載或 要求原告應實施環評，故原告自當受信賴保護。另最高行 政法院99年度判字第1281號判決理由亦可參照。被告如今 方恝置當時之錯誤且令原告誤信之行政作為不論，以原告 十餘年前之行為作為原處分裁罰理由，顯然違反信賴保護 原則，應予撤銷。 ⒋又依本院函詢經濟部水利署函覆內容，可知經濟部水利署 在104年12月以前對於水質水量保護區之劃定，僅係用刊 登政府公報之方式對外公告，並無使用其他人民容易接觸 之媒體或平台登載，故人民顯難得知此等訊息進而察覺或 遵守相關規定；經濟部水利署雖表示104年12月前僅能由 人民主動來文至該署查詢水質水量保護區範圍，而92年間 人民來函查詢件數為50餘件，惟其所指92年間50餘件查詢 數量應非專指查詢本件石岡保護區之數量，而係包括查詢 其他水質水量保護區之案件，故以全國共計114個水質水 量保護區觀之，92年間50餘件之查詢數量比例顯然偏低， 故人民對水質水量保護區之認識貧乏，因而查詢件數寥寥 可數。況依前開所述，可知連有收受政府公報且為執行相 關法規或政策之行政機關，都未能注意及系爭土地坐落於 水質水量保護區範圍內（上開經濟部水利署函表示94、95 年間臺中市政府並無來函查詢涉及水質水量保護區之案件 等語益證之），如何期待一般人民能於參加政府招標案時 ，會存有雖然政府機關未揭露或告知，但系爭土地可能位 於水質水量或其他保護區範圍內之認識，並進而自行向各 該主機關查詢，嗣後自主辦理環境影響評估程序？是縱原 告於申請開發前未先進行環評作業，亦不得課予原告高於 各行政機關之事前注意義務，若原告不負此高度注意義務 ，則原告縱未盡此注意義務，亦無故意或過失可言。 ㈢原處分違反誠實信用及合理原則： 由系爭建物訂約、興建、履約及營運各個過程可知，和平公 所即招標機關於辦理系爭土地之公開招租、訂約及履約過程 中，均未曾告知原告系爭土地係位於石岡壩保護區內，遑論 曾告知須實施環境影響評估後始能進行開發及營運，原告因 而不知此情，實難認可苛責。且在原告申請核發使用執照、 旅館營業登記之過程中，目的事業主管機關即原臺中縣政府 交通旅遊局均未發現投資契約約定之開發行為有進一步實施 環評之法定義務，則又如何能苛責僅係民間小型企業之原告 不懂法令、未實施環境影響評估？況原告自92年開始興建旅 館至觀光局103年5月9日函通知時，業已營運旅館達11年之 久，此11年期間內，和平公所多次評鑑該旅館且認定成績優 秀，復有許多行政機關實施各項檢查，例如消防安檢、水土 保持等等，惟從未有任何行政機關告知經營該旅館須進行環 評，亦無任何單位對原告未為環評乙事為行政指導，由此可 知被告所屬臺中市政府或其他行政機關多年來均怠於依法行 政。惟被告卻在原告依觀光局發函要求而補做環評、配合現 場履勘後，以「於申請基地範圍內發現有已開發完成提供住 宿之旅（賓）館並且營運中」為由，對原告進行裁罰，此舉 形同原告無論如何，均無可能藉由補作環評之方式免除因上 開行政機關之行政疏失所導致之不利結果。被告之作為，已 違反誠實信用及公平合理原則。況依環評法第14條第1項規 定，目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評 估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無 效。是可知，該條文規範之對象係目的事業主管機關，禁止 之內容為不得為開發行為之許可，並非規範開發單位之開發 行為，最高行政法院99年度判字第1281號判決理由亦重申此 見解，故被告稱原告於收受觀光局103年5月9日函時已知悉 經營旅館業之開發行為於環評未經認可前，不得再為開發行 為等語，並無可採。 ㈣原處分違反平等原則及行政自我拘束原則： 原告在觀光局以103年5月9日函通知須實施環評前，並不知 谷關地區係位於石岡壩保護區內，更從未聽說鄰近同樣從事 溫泉旅館行業之業者有作過環評後方營運，更多從業者是連 合法建築許可及旅館登記證皆曾未取得之違章建物及違法溫 泉旅館。詎被告對其他未經依法實施環評之業者，進行個別 輔導，逐家規劃可行合法化途徑與對策，期使渠等能合法化 經營，卻逕對原告以未經環評開發進行裁罰，足證被告對於 相同事件未為相同處理，自屬違反平等原則，其違法裁量應 予撤銷。 ㈤原處分違反不當聯結禁止原則： 原告先前正與觀光局就原告有無依約取得延長開發建設投資 契約期間之爭議協調中（如今已在民事訴訟一審程序中）， 臺中市政府卻已在紛爭未解前先公告招標「臺中市谷關溫泉 山莊促參前置作業委託專業服務案」，詎料被告又於紛爭未 解前，先本於其公權力作成原處分，對原告裁罰50萬元，此 舉實令一般人相信臺中市政府欲藉由被告或其他具有公權力 之行政機關對原告裁罰之手段，以逼迫原告讓步即放棄優先 議約權之目的。從而，被告所為原處分，自違反不當聯結禁 止原則，而屬違法處分。 ㈥原處分違反期待可能性原則： 原告於和平公所92年間招標及訂約時，並無任何管道可查詢 在系爭土地經營旅館業是否須經環評，故原告參與和平公所 公開招租之前，就能否事先知悉系爭土地係位於石岡壩保護 區之情，並無任何期待可能性。又系爭建物早已興建完成並 自94年起即開始營運，客觀上已無法重新實施環評後，再繼 續營運，是原處分以原告申請基地範圍內有已開發完成並提 供住宿之旅館營運中，即認原告違反提出環評說明之義務， 顯係課予原告一客觀上無可能達成之義務。況依系爭土地招 標、審標、訂約、開發、興建旅館、營運等履約過程可知， 恐沒有任何行政機關知道系爭土地係位於石岡壩保護區內， 亦無任何行政機關知道開發系爭土地須經環評，此從被告於 調查本件前，於102年間尚發函詢問經濟部水利署關於系爭 土地及他案所涉系爭土地是否位於環境敏感區位等情，可知 於被告作成原處分前，尚且不知於系爭土地興建旅館前須辦 理環評。既係如此，又何能課予原告較行政機關為重之義務 ，要求原告須完成環境影響評估後才開發，是原處分違反期 待可能性原則，應予撤銷。 ㈦又原告與和平公所訂約時確實自始即不知系爭土地係位於石 岡壩保護區內、投資契約對此亦無記載、臺中市政府各目的 事業主管機關於核准原告進行開發及申辦各項證照前後復未 告知或提醒原告、石岡壩保護區之範圍非一般人民得以輕易 查詢得知，是原告縱有違反行政法上義務之行為，惟其行為 欠缺故意及過失，可非難程度遠低於其他明知並有意違反之 行為人，且係善意信賴行政機關所供給之土地資訊方致違法 ，應依行政罰法第7條規定，減輕或免除原告所受之處罰。 故參照違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準（下稱裁量基 準）項次六之規定，本件經觀光局103年5月9日發函通知原 告於文到6個月內向該局提出環境影響說明書，原告於同年1 1月9日檢附「惠來谷關溫泉會館環境影響說明書」予該局， 該局因而在同年月14日將該資料函轉被告，故原告於受本件 裁罰前已依主管機關觀光局之通知提出環境影響說明書予該 機關轉送被告審核，從而，原告於被告認定違法行為後，已 有採取補救措施但尚未完成，故被告自應依裁罰基準給予減 罰25％之待遇。惟被告僅考量裁量基準項次六：「開發基地 未達0.5公頃，違反情節點數10」之情節，卻未依上開條件 給予減罰25％之待遇，率予裁罰原告50萬元罰鍰，顯屬違背 行政機關自己制訂之裁量基準，其裁量自已構成違法。如按 上開減罰25％之條件計算，本件裁罰金額應以375,000元為 當。 ㈧觀光局103年5月9日函並非行政處分： ⒈觀光局103年5月9日函送達原告前，並無依行政程序法第1 02條規定給予原告陳述意見之機會，亦無依同法第55條舉 行聽證，更未依同法第96條第1項第6款規定表明其為行政 處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機 關。從而，該函顯未具備行政處分之各項形式要件。 ⒉次依環評法第4條至第8條之規定可知，原告於開發時即應 依同法第6條、第7條之規定，實施第一階段環評，並作成 環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，由目的事業 主管機關轉送主管機關審查；主管機關應於收到前項環境 影響說明書後50日內，依同法第8條規定作成審查結論公 告，環境影響評估說明書通過主管機關審查後，開發單位 才可開始進行開發行為。亦即原告向目的事業主管機關提 出環境影響說明書之義務早在92年7月8日與和平公所簽訂 投資契約時即已發生，並不因觀光局嗣於103年5月9日送 達函文要求原告於6個月內提出環境影響說明書時又重複 發生相同之義務，是依最高行政法院104年11月份第1次庭 長法官聯席會議決議意旨，觀光局103年5月9日函並無對 原告產生規制效力，不具備行政處分成立要件之法效性。 ⒊再依同法第14條規定及92年1月08日之立法理由可知，目 的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書 未經認可前，不得為開發行為之許可，已許可者為無效， 而無效許可者之處理，則應依行政程序法規定辦理；又依 同法第22條規定，可知目的事業主管機關命開發單位停止 開發行為之要件，必先合乎第22條前段規定即主管機關對 開發單位裁處後，由主管機關轉請目的事業主管機關命開 發單位停止實施開發行為，目的事業主管機關始能對開發 單位為停止實施開發行為之處分。故開發單位未於開發前 完成環境影響說明書之提出義務，其法律效果僅是經目的 事業主管機關審核發給之許可無效，並無發生得命原告停 止開發行為之效果；而無效之開發許可依行政程序法第11 0條第4項之規定，係自始不生效力，並非目的事業主管機 關得逕越過主管機關之裁處，而有權直接命開發單位停止 開發。準此，在被告對原告裁處前，觀光局並無命原告停 止開發行為之公權力存在，故觀光局103年5月9日函並無 發生命原告不得續行開發行為之效力，至多只是對原告重 申環境影響評估法之法律規定，而無明確說明原告之違反 情節或違反效果，自不具備行政處分成立要件之法效性。 ⒋原告經被告裁罰後，被告即依同法第22條規定，以105年6 月22日中市環綜字第1050064249號函通知觀光局依同法第 22條規定命原告停止開發，經觀光局以105年11月17日中 市觀管字第1050017543號函命原告停止相關開發行為，原 告向觀光局陳情表示尚有37名勞工在系爭旅館受僱工作， 若命停工則原告只能將勞工全數資遣，對勞工生計有重大 影響，觀光旅遊局以105年12月12日中市觀管字第1050018 802號函回復原告表示，上開處分係依被告105年6月22日 中市環綜字第1050064249號函文辦理，且其命原告停止開 發行為之行政處分並無違誤，並補告知上開處分之救濟期 間等語。從而，足徵觀光局係105年11月17日始依同法第2 2條規定作成命原告停止開發行為之行政處分，觀光局103 年5月9日函並無發生使原告不得為開發行為之規制效力， 該函文即非行政處分，被告稱觀光局103年5月9日函發生 原告應立即停止開發之法律效果，殊無可採。另被告所稱 本院104年度訴字第61號判決，然其僅為個案判決，其原 因事實與本件截然不同，並不拘束本件本院對於行政機關 行政行為之定性或於本件之認事用法。 ⒌另原處分之內容應係處罰「原告未經被告依環境影響評估 法第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行開發」之行 為，與觀光局有無來函或原告有無停止營運行為無關，特 此辨明，被告於105年6月2日辦理現勘作業時發見系爭建 物仍在營業中，不過是查獲先前已發生並持續中之違規開 發行為，並非原告另有其他違反行政義務行為。而因原告 興建系爭建物前並不知應先完成環境影響評估作業，故系 爭建物在系爭土地興建完成後，無論觀光局有無來函告知 ，或原告有無按被告所囑補正環境影響說明書，或原告有 無停止營運，均已無法避免違反同法第22條規定之結果。 ㈨就被告所提「石岡區、東勢區、新社區、和平區通過環評案 件清單」及「違反環境影響評估法裁罰案件數量」表格所示 內容： ⒈由中華民國交通部觀光局行政資訊系統顯示申請取得設立 於臺中市和平區且合法取得溫泉標章之溫泉旅館業者共有 10間，惟除汶山溫泉飯店有通過環評審核外，包含原告在 內之其他9間溫泉旅館業者均無進行環評作業，足堪推知 人民對於谷關地區係位於石岡壩保護區乙情，顯難以在無 行政機關之告知下，自行發現，進而先經環評後，始進行 開發。次由中華民國交通部觀光局建置之臺灣旅宿網查詢 「位於石岡區、東勢區、新社區、和平區有向臺中市政府 觀光旅遊局登錄旅宿業營業許可之業者資訊」可知，在上 開地區經營旅宿業且合法取得旅宿業登記許可之業者共計 77間，惟其中曾辦理環評並通過被告環評審核之業者卻僅 有3間，由已通過環評而開發之業者與未經環評而開發之 業者比例而言，同樣可推知人民對於谷關地區係位於石岡 壩保護區乙情，顯難以在無行政機關之告知下，自行發現 。 ⒉另被告近10年來僅對原告與另1間位於東勢區之旅宿業者 裁罰，卻對其他相同違法情節之旅宿業者完全視若無睹， 則其行政裁量標準何在？豈有符公平原則而得令人民信服 ？足證因行政機關事前怠於宣導、教示，事後於審核人民 申請建築執照或營業許可等諸多行政程序中又怠忽不作為 ，致人民於開發前或中未及發現開發地點竟位於鮮少人知 之石岡壩保護區範圍內，直到已投入鉅額資金、開發完成 後，始遭行政機關突襲，被告或臺中（縣）市政府各個機 關之作為，實違背行政程序法第1條規定之立法目的及原 則。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。 三、被告則以： ㈠觀光局於103年5月9日函，已通知原告本案係屬應實施環境 影響評估而未實施環境影響評估案件，顯見原告於收受該函 文後，即應已知悉經營旅館業之開發行為於環評書未經認可 前，係屬於環境影響評估法第14條第1項規定之未經許可之 經營，則原告即應立即停止其旅館業之開發行為。顯見原處 分並無礙於原告認知原告之申請案係屬應實施環境影響評估 而未實施環境影響評估案件乙情，是應認被告之行政行為並 無違反行政行為明確性原則。 ㈡行政法上信賴保護原則之適用，須具備信賴基礎、信賴表現 及信賴利益值得保護等要件。依據前開說明，原告於觀光局 103年5月9日函通知後，應認已知悉其旅館經營已為未實施 環境評估之案件，而原告仍持續為經營行為，自無信賴基礎 而有信賴表現可言，顯不符信賴保護原則之要件。是原告主 張原處分有違反信賴保護原則等語，實有誤解。 ㈢又開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環評，環境影 響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、 追蹤考核等程序，第一階段環境影響評估程序係由開發單位 於規劃開發行為時，先自行依環境影響評估作業準則進行環 境影響評估，並作成環境影響說明書（環評法第6條），向 目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機 關審查（同法第7條第1項），此屬原告應負之法定義務，惟 原告卻主張被告未為任何行政指導行為，並有違誠信原則之 情，原告所認，應有違誤。況觀光局103年5月9日函說明二 中揭示同法第14條及第22條之規定及說明三中明指：「依據 開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準判定結果 ，原告申請案係屬應實施環境影響評估而未實施環境影響評 估案件，爰請於文到6個月內提出環境影響說明書」等語， 足認原告實應得以知悉其經營旅館業已有未實施環境影響評 估情事。更況原告更於103年11月14曰尚提送環境影響說明 書予被告，益徵原告已知悉其開發行為於未經被告認可前， 不得逕為開發行為。是以，被告並無違反原告所指稱之誠實 信用及合理原則之情。 ㈣由同法第1條、第4條第2款規定可知，環評係針對個別開發 行為所進行之客觀綜合調查、分析評定作業，依此，被告針 對個別開發行為所進行之審查及追蹤，應無違禁止差別待遇 原則與行政自我拘束原則。 ㈤觀光局103年5月9日函通知原告於6個月內補正環境影響評估 說明書後，並轉送與被告，被告於105年6月2日辦理環境影 響評估新申請案件現勘作業時，因發現原告有已開發完成提 供住宿之旅館並且營運中，而認原告因有未經主管機關完成 審查即實施開發行為之情事，乃以原告違反同法第22條之規 定裁處原告50萬元罰鍰。顯見被告所為之裁處，並無與事物 無關之考量，而無違反不當聯結禁止原則至灼。 ㈥觀光局103年5月9日函已明指：「依環境影響評估法第14條 之規定，目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查 或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可」，應認原告 實已知悉經營旅館業之開發行為於環境影響評估書未經認可 前，不得再為開發行為，惟原告卻仍持續為旅館之經營，基 此，顯見原告有故意違反行政法上義務之行為甚明，即應該 當責罰之要件，是原告所指，尚與行政罰法第7條規定及期 待可能性原則無涉甚明。 ㈦本件被告對原告以原處分科處罰鍰前，實均有發文函告原告 修正環境影響說明書，惟原告竟漠視被告於104年7月10日以 中市環綜字第1040069185號函所要求應於105年1月13日前再 檢送修正本予被告之事，被告乃於105年6月2日前往現場勘 查後始以原告有已開發完成提供住宿之旅館並且營運中，而 認原告因有未經主管機關完成審查即實施開發行為之情事， 並依環境影響評估法第22條之規定裁處原告50萬元罰鍰。以 上，顯見原告於觀光局103年5月9日函告提出環境影響說明 書後，即已知悉開發行為應提出環境影響說明書，而被告亦 陸續發函原告要求補正，最終原告並未按期補正且未於通過 環境影響評估之審查即實施開發行為，原告有違反同法第22 條之規定甚明。 ㈧另觀光局同於103年5月9日以中市觀館字第10300068062號函 函知另一旅館業即訴外人大甲御和園商務汽車旅館應於6個 月內補正環境影響評估說明書，而該大甲御和園商務旅館並 即對臺中市政府觀光旅遊局該函文提起訴願及行政訴訟，嗣 經本院以104年度訴字第61號判決駁回，顯見大甲御和園商 務汽車旅館實係知悉上開函文係屬行政處分，是原告主張其 不知觀光局103年5月9日函為行政處分，實不足採。況觀之 本院104年度訴字第61號判決，顯係認89年11月1日以後之開 發行為，依同法第7條第1項規定，於申請開發時即應檢具環 境影響說明書，向目的事業主管機關提出，而原告所經營之 系爭建物係於92年間始為興建，亦應向目的事業主管機關提 出環境影響說明書，原告既未曾於興建旅館時提出環境影響 說明書即進行開發行為，原告亦已違反同法第7條第1項、第 14條及第22條之規定，而無信賴保護原則之適用。 ㈨就經濟部水利署106年2月22日經水事字第10651014010號函 （下稱經濟部水利署106年2月22日函），補充意見如下： ⒈依經濟部水利署函文說明二略以：「石岡壩水質水量保護 區係於70年2月21日劃定公告、93年1月13日第2次公告、9 3年10月8日第3次公告，公告範圍並無修正」等語，顯見 系爭建物之位址係於70年2月21日即已劃入保護區內並為 公告，則原告於92年7月21日與和平公所簽訂投資契約， 即可查悉系爭建物之位址已於70年2月21日劃入保護區內 ；另於93年3月28日接獲臺中市政府審查通過，核發系爭 建物之使用執照後，亦得查悉93年1月13日之第2次公告； 甚於94年5月5日取得旅館登記證時，復得以查悉93年10月 8日之第3次公告。是石岡壩保護區歷經三次公告，原告實 無不能查詢之情事，惟原告未實施環評而仍持續為經營行 為，原告自不得主張信賴保護原則。 ⒉次依經濟部水利署函文說明三略以：「104年12月前係由 人民來文至本署說明」等語，顯見上開三次公告時間，原 告均得以發文函詢經濟部水利署查詢，必不致原告所指述 般一般人無法查悉上開公告。基此，原告屢以其無法查詢 石岡壩保護區是否有公告、公告時間等情事主張其有信賴 保護原則之適用，並請求撤銷原處分或減少遭科處之罰鍰 ，顯均有誤認等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告 之訴。 四、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有系 爭土地出租公告（本院卷第27頁）、投資契約（同卷第28至 43頁）、觀光局103年5月9日函（同卷第44頁）、系爭土地 謄本（同卷第45頁）、系爭建物旅館業登記證（同卷第71頁 ）、被告105年6月6日中市環綜字第1050059848號請原告陳 述意見函（同卷第73頁）、被告105年6月2日環評案件監督 查核紀錄表（同卷第74頁）、觀光局103年11月14日中市觀 管字第1030018087號函轉原告同月9日環境影響說明書（同 卷第75頁）、原告公司資料查詢結果（同卷第88頁）、系爭 建物謄本（同卷第118頁）、系爭建物建造執照及使用執照 （同卷第119至120頁）、原告水權狀（同卷第122頁）、被 告103年11月21日中市環綜字第1030123369號命原告補正環 境影響說明書函（同卷第136至137頁）、被告104年5月19日 中市環綜字第1040050850號命原告補正環境影響說明書函（ 同卷第138頁）、被告104年7月10日中市環綜字第104006918 5號命原告補正環境影響說明書函（同卷第139至140頁）、 經濟部93年10月8日經授水自第00000000000號石岡壩保護區 範圍修正公告及圖示（同卷第156至157頁）、經濟部水利署 106年2月22日函（同卷第158頁）、石岡壩保護區內通過環 評案件表（同卷第185至186頁）、石岡壩保護區內違反環評 法第22條裁處案件表（同卷第187頁）、原處分（同卷第20 至21頁）及訴願決定（同卷第22至26頁）附卷可稽，自堪認 為真正。兩造之爭點為：原處分是否違反明確性原則？原告 就原處分所示之違法行為，是否有故意過失？原告於本件是 否有信賴保護原則之適用？原處分是否違反誠實信用原則？ 原處分是否違反平等原則及行政自我拘束原則？原處分是否 違反不當聯結禁止原則？原處分是否違反期待可能性原則？ 原處分以原告違反環評法第22條規定，裁罰50萬元罰鍰，是 否適當？ 五、本院判斷如下： ㈠按環評法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成 不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未 規定者，適用其他有關法令之規定。」第2條規定：「本法 所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直 轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第4條規定：「 本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之 行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二 、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環 境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之 程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析 及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響 評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追 蹤考核等程序。」第5條規定：「（第1項)下列開發行為對 環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。十一 、其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項開發行為應 實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作 業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1 年內定之，送立法院備查。」第6條第1項規定：「開發行為 依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應 依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並 作成環境影響說明書。」第7條第1項規定：「開發單位申請 許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管 機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」第 13條規定：「（第1項）目的事業主管機關應將前條之勘察 現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。（ 第2項）主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論 送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論 修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可 。前項評估書經主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘 要公告，並刊登公報。但情形特殊者，其審查期限之延長以 60日為限。」第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環 境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開 發行為之許可，其經許可者，無效。」第22條規定：「開發 單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前， 即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以 上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關 ，命其停止實施開發行為。……。」及同法施行細則第1條 規定：「本細則依環境影響評估法（以下簡稱本法）第31條 規定訂定之。」第6條規定：「本法第5條所稱不良影響，指 開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、 土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地 盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利 用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文 化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」 ㈡次按認定標準第1條規定：「本標準依環境影響評估法（以 下簡稱本法）第5條第2項規定訂定之。」第2條規定：「相 關法令所未禁止之開發行為，其應實施環境影響評估之細目 及範圍，依本標準規定。」行為時即98年12月2日修正前同 認定標準第31條第13款第4目規定：「其他開發行為，有下 列情形之一者，應實施環境影響評估：……。十三、觀光（ 休閒）飯店、旅（賓）館興建或擴建，符合下列規定之一者 ：……。（4）位於自來水水源水質水量保護區。」上開開 發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準，係主管機 關行政院環境保護署依據環境影響評估法第5條第2項規定之 授權所訂定，屬辦理實施環境影響評估事務之細節性、技術 性之規定，並未逾越母法授權範圍，符合法律保留原則，為 合法之法規命令，本院自得援用。再按裁量基準第2點規定 ：「（第1項）違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情 事計算外，另應審酌因違反本法義務所得之利益，並得考量 受處罰者之資力，予以併計裁處。（第2項）前項有關違反 本法義務所得利益之計算及裁處，依環境影響評估監督及裁 處不法利得作業要點辦理。」附表：項次六「違反條款：第 22條；處罰條款：第22條；裁量參考因素：違反情節：未經 主管機關依本法第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行 為第5條第1項規定之開發行為，其開發基地位於：㈠……、 自來水水質……、沿海地區等環境敏感區位之一，且其實際 開發及使用面積（含位於該區位內之施工便道、相關機具堆 放場所等相關用地）：……3.未達0.5公頃之違反情節點數 ：10；影響危害程度：程度：a:同一違反事實自本次違反日 起，往前回溯1年內：1.第二次違規之影響危害程度加權比 重+50％；2.第三次（含）以上違規之影響危害程度加權比 重+100％。b:於主管機關完成裁處程序前：1.已完成補救措 施之影響危害程度加權比重-50％。2.已採補救措施但未完 成者之影響危害程度加權比重-25％；裁處罰鍰：裁處點數 計算：裁處點數＝（違反情節點數）×（1＋影響危害程度 加權比重a）×（1＋影響危害程度加權比重b）（註：a、b 指一行為具a項、b項等影響危害程度加權比重。）。罰鍰計 算：1.裁處罰鍰＝裁處點數×5萬元/每點。2.30萬元≦裁處 罰鍰≦150萬元。」另臺中市政府組織權限劃分自治條例第2 條第1項規定：「中央法令明定直轄市政府為地方主管機關 ，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治 條例及相關機關組織規程為權限劃分。」臺中市政府100年1 0月6日府授環秘字第1000183869號公告：「公告事項：臺中 市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：……。一 、環境影響評估法及其子法。」 ㈢揆諸前開規定可知，環評法之主要重點在預防及減輕開發行 為造成不良影響，藉以達成保護環境及維護生活品質之目標 。開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估 ，環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估 及審查、追蹤考核等程序。第一階段環境影響評估程序係由 開發單位於規劃開發行為時，先自行依環境影響評估作業準 則進行環境影響評估，並作成環境影響說明書，其目的在使 開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對 策或替代方案。開發單位申請許可開發行為時，並應檢具環 境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主 管機關轉送主管機關審查。又旅（賓）館若位於自來水水質 水量保護區內，其開發行為即應實施環境影響評估，且開發 單位之開發行為依規定應實施環評者，於規劃時，應自行依 環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作 成環境影響說明書，送請主管機關審查，其未經完成審查或 評估書未經認可前，經開發行為許可者為無效。再依環評法 第4條第1款定義規定，所謂「開發行為」並非僅限於行為之 規劃及進行階段，其範圍尚及於行為後之使用。易言之，開 發單位對於依規定應辦理環評之開發行為，未自行提出環境 影響說明書送請審查，而經主管機關查悉，作成處分命其辦 理環境影響評估者，該開發單位不但應提出環境影響說明書 供審查，且在經主管機關依同法第7條或第13條規定作成認 可前，不得續行開發行為，其有違反者，即該當於同法第22 條規定之處罰要件。 ㈣又按行政處分乃行政機關就公法上具體事件行使公權力規制 其效果之決定或措施，於發生效力後即形成並確認該公法上 之權利義務關係存在，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而 失效者，其效力繼續存在，除拘束原處分機關、相對人、利 害關係人外，基於權力分立原則及法定權限專屬原則，行政 法院就非本案爭訟標的之行政處分，必須予以尊重，並肯定 其規制效果，此稽之行政程序法第110條第3項甚明。是以行 政法院僅得就本案爭訟對象之行政處分審查其適法性，因對 於本案行政處分作為構成要件基礎之另一行政處分不具審查 權限，亦無從否定其效力（最高行政法院101年度判字第484 號判決及102年度判字第573號判決意旨參照）。準此以論， 開發單位經主管機關認定其開發行為依規定應實施環境影響 評估而未自行辦理，經處分命其提出環境影響說明書者，對 該開發單位即發生規制效果，開發單位除應提出環境影響說 明書供審查外，尚負有在主管機關依環境影響評估法第7條 或第13條規定作成認可前不得續行開發行為之義務，否則， 即成立環境影響評估法第22條之違規行為。又主管機關命開 發單位應提出環境影響說明書供審查之處分，與開發單位未 經主管機關認可其提出之環境影響說明書前逕行為開發行為 所受之裁罰處分，前者雖為後者之構成要件事實基礎，但分 屬二個不同之處分，開發單位對於前者未提起行政救濟，而 僅對後者提起行政爭訟，雖後者係以開發單位負有提出環境 影響說明書供主管機關審查認可為其基礎事實，但因前者非 屬本案訴訟標的，不在行政法院審查範圍，行政法院無從否 定其規制效力。經查，本件觀光局103年5月9日函限期原告 於文到6個月內提出環境影響說明書，該函係該局業於目的 事業主管機關權限，依環評法第7條規定，命開發單位即原 告應提出環境影響說明書以供轉送被告辦理審查作業，自己 發生公法上規制效果，是觀光局103年5月9日函應屬羈束處 分，原告收受該函後，即生上開規制效果，原告稱觀光局10 3年5月9日函不具行政處分之形式要件、觀光局非被告並無 直接命原告停止開發行為之公權力，故觀光局103年5月9日 函並非行政處分云云，自無可採。再者，原告違反同法同法 第7條規定未於開發行為前辦理環評之事實，於客觀上明白 足以確認，且為兩造所不爭執，故依行政程序法第103條第5 款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述 意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白 足以確認者。」觀光局於作成103年5月9日函前縱未予以原 告陳述意見之機會，於法亦無不合，原告稱觀光局作成103 年5月9日函前未予原告陳述意見之機會云云，仍無理由。準 此，原告於收受觀光局103年5月9日函後，並未提出行政救 濟，該函已屬確定生效之行政處分，原告自應受該函之效力 所規制，本院亦無從否定之，均先予敘明。 ㈤次查，原告前於94年間於系爭土地建築旅館、餐廳等系爭建 物，因系爭土地坐落在石岡壩保護區內，屬應實施環評之案 件，原告於興建系爭建物前，並未辦理環評，觀光局103年5 月9日函限期文到6個月內向提出環境影響說明書在案，原告 對該函並未提出行政救濟，而於103年11月9日提送環境影響 說明書，歷經被告103年11月21日中市環綜字第1030123369 號函，於說明二中明列12項應修正事項，限期原告於104年5 月21日前補正環境影響說明書後，原告於104年5月18日以會 館還字第000000000號函向被告請求展延補正期限，被告再 以104年5月19日中市環綜字第1040050850號函同意原告展延 ，並命原告於104年6月30日前補正環境影響說明書，經原告 於104年6月30日檢送環境影響說明書予被告，被告於104年7 月10日以中市環綜字第1040069185號函命原告於105年1月13 日前檢送修正之環境影響說明書，然原告迄未檢送經修正之 環境影響說明書，經被告於105年6月2日辦理環境影響評估 新申請案件現勘作業時，發現原告申請基地範圍內有已開發 完成提供住宿之旅（賓）館並且營運中，而有未經主管機關 完成審查即實施開發行為，違反環評法第22條等情，並有相 關事證附卷，業如前述，原告興建系爭建物之行為規劃及進 行雖已終了，但系爭建物之使用，依同法第4條第1款規定， 仍屬開發行為之範圍，則其未經被告就其提出之環境影響說 明書作成認可前，續行開發行為，即符合同法第22條規定之 違規情形。再者，觀光局103年5月9日函命原告提出環境影 響說明書時，即已載明同法第14條及第22條之條文內容，促 請原告注意，原告後續雖有配合修正環境影響說明書，詎於 環境影響說明書未經被告認可前，繼續為旅館及餐廳之營運 ，是本件原告未經環評通過仍續行開發之違規行為，難認非 出於故意或過失所致，原告稱其違規行為並無故意過失，應 減免裁罰云云，要無可採，原處分依同法第22條及裁量基準 第2點附表項次六規定，裁處原告罰鍰50萬元[ 10*（1+0）* （1+0）*5萬元/每點）] {裁處罰鍰＝裁處點數[違反情節點 數＝10（情節（一）3.未達0.5公頃）×（1＋影響危害程度 加權比重a；a＝0）×（1＋影響危害程度加權比重b；b＝0 ）] *5萬元/每點}（訴願卷第150頁），核屬合法適當。 ㈥復按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之 方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即誠實信用 及信賴保護原則。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後 ，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關， 亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰……二、 受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予 利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益 者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保 護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處 分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致 使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行 政處分違法或因重大過失而不知者。」、「授予利益之違法 行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之 情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機 關應給予合理之補償。」、「原處分機關依第123條第4款、 第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信 賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」為行 政程序法第117條、第119條、第120條第1項及126條第1項所 明定。參諸司法院釋字第525號解釋意旨：「信賴保護原則 攸關憲法上人民權利之保障……至經廢止或變更之法規有重 大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行 政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資 料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未 有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範 圍。」同院釋字第589號解釋意旨：「……受規範對象如已 在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要 件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益 者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益 ，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法 律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、 國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益 所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如 信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之 法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目 的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應 予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目 的，亦得確保。」準此可知，行政法上信賴保護原則之適用 ，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴利益值得保護等要件。 ㈦原告稱得標和平公所公開招租系爭土地，與公所於92年7月2 1日簽訂投資契約並完成土地交付時，公所並未向原告表示 系爭土地位於石岡壩保護區範圍內，且系爭土地登記謄本亦 未記載，原告申請核發使用執照、旅館營業登記過程中，目 的事業主管機關均未發現投資契約約定之開發行為有進一步 實施環評之法定義務，復於原告經營系爭旅館9年期間均無 行政機關通知或指導，自來水水質水量保護區亦非一般人民 得輕易查詢得知，原告自有信賴保護原則之適用，然被告於 原告配合補做環評、現場履勘後，卻以原告未完成環評即開 發而裁罰，原處分違反誠實及信用原則云云。經查，經濟部 水利署前以106年2月22日函覆本院略以：「主旨：貴院函詢 石岡壩水質水量保護區公告揭露事項案，復如說明，請查照 。說明：……二、依自來水法第11條第1項及行政程序法第1 00條第2項規定，水質水量保護區（以下簡稱保護區）之劃 定公布採公告形式，並刊登政府公報，查石岡壩水質水量保 護區係於70年2月21日劃定公告，93年1月9日第2次公告、93 年10月8日第3次公告，公告範圍並無修正，爰旨案位址係於 70年2月21日劃入保護區內。三、……保護區範圍查詢業務 ，自104年12月起開放由各地方政府登入本署水庫集水區暨 自來水水質水量保護區查詢系統查詢，爰104年12月前係由 人民來文至本署查詢……。」等語，有經濟部水利署106年2 月22日函及同部93年10月8日經授水自第00000000000號石岡 壩保護區範圍修正公告及圖示附卷可稽。準此，系爭建物位 於谷關風景區，經核准開發基地面積有1,879平方公尺，且 系爭建物位於石岡水壩附近等情，應屬原告身為開發商於開 發系爭建物時所知並應注意；又環評法係83年12月30日公布 、最近一次修正係92年1月8日，而認定標準係91年12月31日 修正公佈，石岡壩保護區係於70年2月21日劃定公告，均在 原告簽約開發系爭土地前，原告自有注意環評相關法規並依 法辦理之義務；且依環評法第4條、第5條及認定標準第31條 第14款等規定，系爭土地屬開發行為前應實施環評者，依前 開規定及說明，原告負有應於規劃開發行為時，先自行依環 境影響評估作業準則進行環評，作成環境影響說明書，並於 申請許可開發行為時檢具環境影響說明書，向目的事業主管 機關即觀光局提出，並由觀光局轉送主管機關即被告審查之 義務。況查，原告至遲於收受觀光局103年5月9日函時，即 已知悉系爭土地位於環評通過前不得繼續開發行為，惟原告 仍繼續為旅館及餐廳之經營，經被告105年6月2日辦理環境 影響評估新申請案件現勘作業時所發現，故原告未為環評通 過即開發系爭土地，自屬違反環評法第22條規定，且無信賴 基礎，故無信賴保護原則之適用。另原告至遲於收受觀光局 103年5月9日函時，即已知悉系爭土地於環評通過前不得繼 續開發，惟仍繼續為旅館及餐廳之經營，原告就違反同法部 分有故意過失，已如前述；而原告補做環評乃原告身為開發 商依同法第5條第1項規定應盡之義務，並非有配合補做環評 即免除其違反同法第22條規定之處罰，被告於現勘後發現原 告有未完成環評即開發之違規行為，而依同條規定處罰原告 ，並未違反誠信原則，是原告稱原處分違反誠信原則云云， 亦無理由。 ㈧原告又稱被告對於其他未依法實施環評、甚至未有合法建築 許可及旅館業登記之溫泉旅館業者，進行個別輔導，卻逕對 原告以未經環評即開發進行裁罰，原處分違反平等原則及行 政自我拘束原則云云。經查，本件觀諸被告聲請調查、被告 所提「石岡區、東勢區、新社區、和平區通過環評案件」及 「環評法實施後石岡區、東勢區、新社區、和平區違反環評 法第7條規定，並依環評法第22條裁處案件」表，上開同位 於石岡壩保護區範圍內之環評案件，通過環評者共有23件， 經裁處者共有7件，是被告並非僅針對原告裁罰甚明；且被 告基於同法主管機關之地位，針對個別開發行為進行審查及 追蹤，並依法為輔導或裁處，均屬被告職權裁量之範圍，況 原告未經通過環評仍持續開發系爭土地，違反同法第22條規 定甚明，被告依法裁處，自無違反平等原則或行政自我拘束 原則，原告上開主張，亦無可採。 ㈨原告復稱其自簽約至營運，均未有行政機關告知系爭土地位 於石岡壩保護區及應實施環評，恐怕任何行政機關亦不知悉 系爭土地位於石岡壩自來水質水量保護區及應實施環評，此 從被告於102年間尚函詢經濟部水利署可知，如何課予原告 較行政機關為重之義務，且事實上不可能於補做環評完成前 停止系爭旅館之營運，原處分違反期待可能性原則云云。惟 查，縱認被告等係於經濟部水利署102年5月22日經水工字第 10253107500號函覆（訴願卷第115至116頁）始知悉系爭土 地位於石岡壩保護區內等情為真，然觀光局業已於103年5月 9日函知原告，原告自收受該函時亦已知悉上情，故原處分 自無違反期待可能性甚明，原告上開主張，仍無理由。 ㈩原告又稱原處分未記載旅館坐落土地地號、範圍為何，亦未 記載系爭土地係位於何保護區、應實施環評依據為何，復未 敘明原告之行為如何對環境有不良影響之虞云云。經查，原 處分主旨明載：「有關貴公司辦理『惠來谷關溫泉會館環境 影響說明書』開發案，未經主管機關依環境影響評估法第7 條或依第13條規定作成認可前，即逕行為同法第5條第1項規 定之開發行為，違反環境影響評估法第22條規定案，本局依 法處分……。」說明欄並記載略以：「一、依據貴公司…… 函暨本局105年6月2日派員執行環境影響評估現場監督查核 紀錄表辦理。二、查本案經本府觀光旅遊局……函轉……『 惠來谷關溫泉會館環境影響說明書』送本局審查在案，復經 本局105年6月2日辦理環境影響評估案件現場查核作業，於 申請基地範圍內發現有已開發完成提供住宿之旅（賓）館並 且營運中。開發單位於未經主管機關依環境影響評估法第第 7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為同法第5條第1項 規定之開發行為，已違反環境影響評估法第22條規定，應處 ……罰鍰…。三、……經審視貴公司陳述內容仍無法提出相 關事證反駁……。」等語，原處分檢附之裁處書並明載原告 名稱、地址、違反時間及違反事實、主旨、裁處理由及法律 依據暨教示條款等，核認符合行政程序法第96條第1項所定 書面行政處分應記載事項之規定，並無原處分記載不明確情 事。況按行政程序法第97條第2款規定：「書面之行政處分 有下列各款情形之一者，得不記明理由︰……二、處分相對 人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處 分之理由者。」而依前開所述，可知原告於收受觀光局103 年5月9日函時，業已知悉系爭土地應實施環評而未經原告提 出環境影響說明書，且該函亦明載同法第14條及第22條之條 文內容，促請原告注意，原告後續雖有提送環境影響說明書 ，詎於環境影響說明書未經被告認可前，繼續為旅館及餐廳 營運之違規行為等情，足認原告已知悉原處分作成之事實及 理由，是原處分應未違反明確性原則，原告上開主張，應無 理由。 原告另稱其正與觀光局就原告有無依約取得延長開發建設投 資契約之爭議為民事爭訟中（一審），臺中市政府卻於紛爭 未解前公告招標「臺中市谷關溫泉山莊促參前置作業委託專 業服務案」（本院卷第47至48頁），復作成原處分，實係臺 中市政府欲藉由被告或其他有權力之行政機關對原告裁罰之 手段，以逼迫原告讓步即放棄優先議約權之目的云云。惟查 ，本件被告作成原處分係因原告違反環評法第22條規定，與 原告所稱其與觀光局間民事爭訟甚或臺中市政府公開招標行 為並無關聯，原處分並未違反不當聯結禁止原則甚明，原告 上開主張，要無可採。 六、綜上所述，本件原告上開主張，均非可取。被告作成原處分 ，裁處原告罰鍰50萬元，認事用法俱無違誤，訴願決定予以 維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁 回。另本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述、聲 請調查事項及舉證，經核均與判決結論不生影響，爰不逐一 論述，附此敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　 5 月 10 日 臺中高等行政法院第二庭 審判長法 官　王　德 麟 法 官　詹 日 賢 法 官　林 靜 雯 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　5 月 10 日 　 書記官　黃 靜 華