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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度訴字第4號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年3月31日辯論終結 原　　　告　京群股份有限公司 代　表　人　徐秀琴 輔　佐　人　郭乾利 　　　　　　陳邦裕 被　　　告　台灣電力股份有限公司水火力發電事業部通霄發電 　　　　　　廠 代　表　人　洪福洋 訴訟代理人　林易佑　律師 輔　佐　人　葉永祥 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國104年10月30日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴 訟，本院判決如下︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項：按「（第1項）當事人得委任代理人為訴訟行為 。但每一當事人委任之訴訟代理人不得逾3人。（第2項）行 政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有下列情形之一者 ，亦得為訴訟代理人：一、稅務行政事件，具備會計師資格 。二、專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理 人。三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法 人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與 訴訟事件相關業務。四、交通裁決事件，原告為自然人時， 其配偶、三親等內之血親或二親等內之姻親；原告為法人或 非法人團體時，其所屬人員辦理與訴訟事件相關業務。（第 3項）委任前項之非律師為訴訟代理人者，應得審判長許可 。……（第6項）訴訟代理人委任複代理人者，不得逾1人。 前4項之規定，於複代理人適用之。」行政訴訟法第49條第1 項至第3項、第6項分別定有明文。依照上開規定，經審判長 許可後，非律師得為訴訟代理人或複代理人者，應以該條第 2項後段所列各款情形為限。若非第2項後段所列各款情形， 即無非律師得為訴訟代理人或複代理人之適用餘地，否則即 屬違法。經查，本件原告委任郭乾利、陳邦裕為訴訟代理人 （第130頁至第131頁），惟該2人均非律師，為其陳明在卷 ，且其所主張代理之案件，亦非前揭第2項所列各款情形， 即無經審判長許可後得為訴訟代理人或複代理人之問題。是 原告委任郭乾利、陳邦裕為訴訟代理人，依法自有未合，應 不予准許。 二、事實概要：原告參與被告所辦理「0000000000活性碳」採購 案，原告於交貨後，經被告驗收發現原告未依約交付進口證 明文件，且未檢附原廠家化驗報告之實驗室是否通過TAF認 證通過之相關證明文件，而判定驗收不合格，復經通知改善 無果，被告乃以104年3月6日D通霄字第1038096951號函通知 原告解約，並依政府採購法第101條第1項第12款規定，以10 4年4月21日D通霄字第1048031526號函通知原告，擬將原告 刊登政府採購公報（下稱原處分），原告不服，以104年5月 4日異議函向被告提出異議，經被告以104年5月12日D通霄字 第1048037862號函知異議處理結果為無理由（下稱異議處理 結果），原告仍不服，再向行政院公共工程委員會（下稱工 程會）提出申訴，經申訴審議判斷關於政府採購法第101條 第1項第12款部分申訴駁回，其餘申訴不受理，原告猶不服 ，遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告主張： （一）本案主要爭點為被告主張依活性碳詳細請購規範一、「形 狀：顆粒狀。（材質：泥煤peat base）」及十二、（三 ）規定「交貨時須附進口證明」。另如無進口證明則必須 依請購規範第8條及臺灣電力股份公司財物採購契約條款 第11.2條規定試驗設備應合於財團法人全國認證基金會（ 下稱TAF）認可之實驗室認證通過的相關證明文件，否則 視為不合格。然查：原告於採購申訴審議判斷提出下列重 要攻擊、防禦主張均未為申訴審議判斷所採信： ⒈被告對活性碳詳細請購規範之解釋有違文理解釋原則： 依活性碳詳細購規範一、「形狀：顆粒狀。（材質：泥煤 peat base」「十二、其他……（三）交貨時附進口證明 。」上開請購規範一、依文義解釋應是指以泥煤加工製成 之顆粒狀活性碳成品，而所謂「交貨時附進口證明」依文 義解釋應係附顆粒狀之活性碳之進口證明，而非指泥煤的 進口證明，故被告要求提供泥煤的進口證明與活性碳請購 規範不符，自有違採購契約嚴守原則。 ⒉原活性碳詳細請購規範本身不具明確性，此為被告本案原 告得標後所修正之新活性碳詳細請購規範所承認。依工程 慣例不明確之原規範「其不利益應歸由製作該活性碳招標 規範之招標機關承擔」。被告主張要求「泥煤的進口證明 」，惟原告主張為「顆粒狀活性碳的進口證明」，而非泥 煤的進口證明。查原材質泥煤已經加工製成為顆粒狀之活 性碳，而活性碳製作方式先將泥煤碳化之後，再以蒸氣將 以活化，活化後形成多孔洞，足以吸附水中雜質或有機物 （此即碘質的要求標準，孔洞越多碘質越高品質即越優良 ），故此時活性碳經過加（化）工處理之後，已不是原始 的材質泥煤而為加工後之活性碳，故活性碳請購規範一、 所稱顆粒狀依契約文理解釋之原則自應解釋為「顆粒狀之 活性碳」；第十二、（三）規定交貨時附進口證明，應指 為顆粒狀之活性碳之進口證明，絕非泥煤之進口證明。因 此被告所為解釋有違其所撰寫之活性碳詳細請購規範內容 。退一萬步而言，如認為兩造解釋均屬有理，亦即顯示本 案活性碳請購規範內容不具明確性，易使人誤為係指顆粒 狀活性碳之進口證明。依工程慣例「其不利益應歸由製作 該活性碳招標規範之招標機關承擔」（工程實務與理論及 採購申訴案例彙編訴90027號申訴案參照）而不得歸責於 原告。故申議審議判斷不得以被告主張作為不利原告之判 斷依據。本案原招標規範確有規定不明確之處，此不利益 自應歸被告負擔。 （二）被告以公開招標為名而達限制競爭之效果，排除國產貨與 其餘較優良活性碳廠商以同等品參加競標之效果，有違政 府採購法第26條之規定： 製作活性碳的材質可以是瀝青煤、椰殼、木質，上述材質 遠優於泥煤且價格較低，故台電電廠、興達發電廠及核能 第二、第三廠均採用上述材質而非泥煤。推原其故，泥煤 價格較高，故以泥煤生產活性碳價格昂貴、碘質較低，故 很少電廠採購。而全臺灣進口泥煤活性碳只有一家即六和 化工股份有限公司，其原產地荷蘭Norit公司（以泥煤產 製活性碳），六和公司為荷蘭Norit公司臺灣之總代理， 而銘曄（股）公司係向六和公司購買活性碳來投標，不啻 被告以「公開招標方式」要求全臺灣唯一獨家代理進口泥 煤活性碳廠商獨家得標，等於公開招標為名，而達限制性 招標的效果，而排除國產貨與其餘較優良活性碳同等品廠 商參加競標，有違政府採購法第26條之規定。 （三）被告既於招標現場審標時，審議結果認為原告所產製之國 產活性碳規格標合格，自無要求原告提供國產活性碳之國 外進口證明之理： 本案原告之投標文件寫明產地為臺灣製造，製造廠商名稱 為巨鑫化學股份有限公司（下稱巨鑫公司），亦即事前已 向被告言明為國產貨，即該活性碳產品為臺灣廠商所製作 ，如被告認為原產地為臺灣不符合活性碳詳細請購規範（ 規格標）之要求，被告自應於審查規格標時將原告投標列 為不合格標即解決此一爭議之發生。然被告既於招標現場 審標時（原告陳邦裕經理一再聲明原產地國為臺灣），審 議結果認為原告所產製之國產活性碳規格標合格，自無要 求提供國產活性碳之國外進口證明之理。足證被告於審規 格標時認為原告規格標合格，其後又要求原告提出國外進 口證明，不啻要求原告提出偽造之國外進口證明之矛盾。 退一萬步言，如要求必須提出「材質證明相關文件」，但 被告又規定應提出TAF認可的實驗室證明文件，經查全臺 灣現有實驗室（包括工研院、SGS）全部均沒有TAF認可之 活性碳實驗室，故被告設定要求TAF認可活性碳之實驗室 自屬於強人所不能，其明知其事實仍有意為之，自是為達 成以公開招標為名達到限制性招標的效果，而保障全臺唯 一獨家泥煤進口代理廠商即六和公司。 （四）原告於起訴狀亦已舉證說明，本案原告向被告提出之投標 單內容載明投標產地為臺灣製造之國貨，且以往原告及巨 鑫公司亦分別於94年11月1日及97年10月23日投標被告招 標，該兩次投標均係經過工研院按被告請購規範所列之規 格檢驗合格即予驗收，足證被告於本案「審、決標時」已 明知原告之活性碳為國產貨，不可能提出活性碳或泥煤的 進口證明，此其一。苟被告認為國產貨不能投標，即可依 政府採購法第50條第1項第1款規定，認為國產貨不能依招 標文件投標，應不決標於原告結案，即可免除原告其後受 到停權處分。然被告既明知原告為國產貨而認為已符合活 性碳詳細請購規範之規定審、決標予國產貨，自不得於履 約之後，復要求原告於「交貨時應附泥煤的進口證明」之 要求，而認為原告違反採購契約第14.1.1（9）之查驗或 驗收不合格。況本案原告於103年10月23日函知被告表明 原告無法提供進口證明，被告表明可以工研院提供之證明 為證明，但工研院E-MAIL答覆無法作材質檢驗，原告另函 詢「中科院」，該院表示可以作材質檢驗，但為被告所拒 絕。 （五）再者，「政府採購法第101條第1項第8款（現行法為第12 款，下同）因可歸責於廠商之事由致解除或終止契約者， 應僅限於廠商之故意或過失或債務不履行所致之解除契約 （民法第220條），其餘與非債務不履行所致之解除或終 止契約，原則上不包括在內。又所稱因可歸責於廠商之事 由，係指全部可歸責於廠商而言，在招標機關有可歸責之 情形時，並無本款之適用。本款所稱可歸責於廠商之事由 ，係指廠商欠缺履約意願及能力，或嚴重未履行契約所訂 之給付義務而言。反之，廠商如已相當程度履行其應盡之 給付義務。原則上，即難認已符合可歸責於廠商之事由此 一要件。」（工程會訴字第89312號審議判斷書參照）。 又「經查本案招標機關因前揭請購規範審議時或決標後， 並未對申訴廠商所交8C0056聚合物抑制劑樣本進行初步之 性能檢驗或適當期間之試用。……其後申訴廠商所交8C00 56聚合物抑制劑因性能未符合約規定致雙方終止合約，雖 因物有瑕疵而得解除契約，但尚難謂全然可歸責廠商所致 ，亦即尚不符合政府採購法第101條第1項第8款（現行法 第12款）之規定刊登政府採購公報之要件，招標機關原異 議處理結果認為申訴有第101條第1項第8款之情形，擬將 本案刊登政府採購公報，於法不合應予撤銷。」（工程會 訴字第89320號審議判斷書參照）。基於上述案例，如前 所陳，被告既認原告提出之國產貨依活性碳詳細請購規範 可予審、決標予原告，其後於履約交貨時復主張原告未能 提出泥煤的進口證明為由，認為查驗或驗收不合格即係被 告出爾反爾，故此一查驗或驗收不合格，不僅非屬原告有 故意或過失，可證明被告有審決標之過失，尚難謂全然可 歸責廠商所致，亦非指原告有何債務不履行，故依上述法 律見解，本案應無政府採購法第101條第1項第12款之適用 。其次，原告既已按時交貨（只有無法提出泥煤進口證明 ），則原告已證明有履約意願及能力，自無可歸責於原告 之事由。被告除要求原告提出泥煤進口證明外，並規定如 原告無法提出泥煤進口證明，則要求原告應提出國內TAF 認可的實驗室之證明文件。然查，全臺灣所有的實驗室全 部都沒有經過TAF認可的活性碳實驗室存在，此一事實為 被告即招標機關事前所明知，卻仍然要求原告提出TAF認 可之實驗室證明文件，即係屬強人所不能。上開事證證明 ，被告擺明了事前就有意要將原告停權以示殺雞儆猴。 （六）綜上所述，本案招標規範之限制要求「泥煤進口證明」為 異常、不合理以及違反政府採購法限制競爭之規定，顯係 為獨家泥煤製活性碳廠商護航，而所謂TAF認可之實驗室 相關合格證明文件均屬強人所難之不正要求，故被告對原 告之處分應屬權力濫用，申訴審議判斷書未予詳查，其認 事用法均有不當等情，並聲明（其中，原告聲明被告應返 還原告履約保證金58,975元部分，因非屬公法爭議，另經 本院以裁定移送臺灣苗栗地方法院審理）： ⒈申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。 四、被告則以： （一）按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事 實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府 採購公報：……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或 終止者。」政府採購法第101條第1項第12款定有明文。查 被告於103年3月間依政府採購程序辦理「活性碳」之採購 ，於103年3月14日決標，由原告以總價1,179,500元得標 。原告於103年10月9日交貨，已逾履約交貨期限31天，被 告嗣於103年10月17日辦理驗收。依據採購合約內活性碳 詳細請購規範一、載明本件採購之活性碳材質為「泥煤」 ，因臺灣地區實際上並無生產泥煤，故於活性碳詳細請購 規範十二、始規定「交貨時附進口證明」，惟原告於驗收 時並未提出其所交貨品之相關進口證明文件。被告爰於10 3年10月17日驗收當天以傳真方式對原告開立「試驗不合 格通知單」，要求原告於10天內補足，否則視為不合格。 嗣因原告於103年10月23日回覆無法提供原廠之進口證明 ，被告再於103年10月28日開立第2次「試驗不合格通知單 」，要求原告應於10日內辦理全數換交新品，否則依合約 規定解約。因原告置之不理，被告再於103年11月6日發函 請求原告於原通知之補正日期103年11月7日前全數換交新 品，逾期將依財物採購契約條款第14.1.1條規定辦理解約 。惟原告仍拒不依約履行，被告始被迫於104年3月6日發 函原告解約，並請於1個月內提回不合格之退貨品。因系 爭採購契約既經解除，被告爰於104年4月21日發函原告， 以原告承攬系爭採購案件有該法第101條第1項第12款規定 情事，將依法刊登政府採購公報，並註記原告得於接獲通 知後20日內以書面提出異議等語。案經原告提出異議後， 遭到被告駁回，原告遂向工程會提出申訴，因無理由仍遭 到駁回及不受理等處分，被告始依政府採購法第102條第3 項等規定將原告名稱及相關情形刊登政府採購公報，足見 被告本件刊登政府採購公報之處分，核屬信憑有據。 （二）復按，依據前開活性碳詳細請購規範八規定「活性碳之驗 收：……（二）品質：依據原廠家所附化驗報告做為判定 標準，化驗報告結果均符合上述請購規範所列項目，視為 驗收合格。若化驗結果有任何一項不符合請購規範所列項 目時，則視為驗收不合格，廠商應於接到本廠通知之次日 起10日內辦理全數換交新品。若賣方未在前述規定期限內 辦理，則依台電公司財務採購契約條款規定解約」；暨系 爭契約財物採購契約條款第14.1.1.（9）條規定「立約商 履約，有下列過失或違約情形之一，招標機關得以書面通 知立約商終止或解除契約。終止或解除契約，得為一部或 全部，且不補償立約商因此所生之損失……（9）查驗或 驗收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者」。查系爭 採購案原告於103年10月9日交貨，經被告辦理驗收，因原 告迄未提出進口證明文件及所附原廠家化驗報告之實驗室 是否通過TAF認證之相關證明文件，遭被告判定驗收不合 格，被告隨即於103年10月17日以傳真通知原告，請其於 103年10月27日前完成補正。原告於103年10月23日發函向 被告表示無法提出進口證明文件，並請被告指定有試驗能 力之第三公證單位協助辦理驗收。因原告仍未補正，被告 乃於103年10月28日再以傳真函通知原告，請於103年11月 7日前完成改善，否則將依契約規定辦理解約。被告於103 年11月6日函覆原告申訴異議函時仍為相同之通知。因原 告遲未補正，被告始於104年3月6日以D通霄字第10380969 51號函通知原告解約，並請原告取回不合格貨品。綜上可 知，本件採購案件因驗收不合格，被告依約通知原告限期 補正，惟原告迄未補正，被告遂依法通知原告解除系爭採 購契約，並循序依據政府採購法規定將原告刊登政府採購 公報，核屬正當作為，洵無違誤可議。 （三）原告本件行政訴訟另請求被告應返還履約保證金58,975元 云云，因屬履約爭議事項，不在行政訴訟之審理範疇。 （四）綜上所述，被告依政府採購法第101條第1項第12款規定， 對於原告為刊登政府採購公報之處分，核屬信憑有據。原 告雖依法提出申訴，再據以提起本件行政訴訟，惟仍無理 由等語，以資抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。 五、本院按，政府採購法第101條第1項第12款規定：「（第1項 ）機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及 理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公 報：……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約 者。……」第103條規定：「（第1項）依前條第3項規定刊 登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或 作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情 形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決 撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。二、有第101條第7款 至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之 次日起1年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之 。（第2項）機關採購因特殊需要，經上級機關核准者，不 適用前項之規定。」 六、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有原處分書、異議處理結果、申訴審議判 斷、系爭採購案（案號：0000000000）契約書、決標公告、 驗收紀錄、招標及投標文件、商投標標價清單；被告103年1 0月17日試驗不合格通知單、103年10月28日試驗不合格通知 單、103年10月31日D通霄字第1038093000號函、103年11月6 日D通霄字第1032462671號函、104年3月6日D通霄字第10380 96951號函；工程會刊登拒絕往來廠商資料；活性碳詳細請 購規範；臺灣電力股份有限公司財物/勞務採購開標決標紀 錄、財物採購投標須知附加條款、財物採購投標須知暨契約 條款；原告94年11月1日及97年10月23日投標資料、103年10 月23日函、104年7月14日補充申訴理由書等件附卷可稽，為 可確認之事實。 七、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：系爭詳細請購規 範第12點所規定應於交貨時附進口證明究指何種證明文件？ 上開請購規範有無規定不明確之情形？原告未依投標規範於 交貨時提出相關之進口證明文件及原廠家化驗報告之實驗室 是否通過TAF認證之證明文件等，是否可歸責於原告？被告 有無可歸責之情事？系爭投標文件有無限制競爭之情形？被 告以原告有上開事由而依政府採購法第101條第1項第12款規 定作成原處分，有無違誤？茲分述如下： （一）按系爭採購案招標文件活性碳詳細請購規範「一、形狀： 顆粒狀。（材質：泥煤peat base）……八、活性碳之驗 收：……（二）品質：依據原廠家所附化驗報告做為判定 標準，化驗報告結果均符合上述請購規範所列項目，視為 驗收合格。若化驗結果有任何一項不符合請購規範所列項 目時，則視為驗收不合格，廠商應於接到本廠通知之次日 起10日內辦理全數換交新品。若賣方未在前述規定期限內 辦理，則依台電公司財務採購契約條款規定解約。十二、 其它：……（三）交貨時附進口證明。」（參見原處分卷 第8頁）。另系爭採購案採購契約條款第11.2.2條約定： 「外國產品在立約商指定之適當處所辦理驗收，報驗時應 述明驗收地點。若驗收處所備有試驗設備，立約商應免費 提供所必須之設備及資料，惟試驗設備均應合於財團法人 全國認證基金會（TAF）認可之實驗室校驗合格之有效期 限內……」第14.1.1.（9）條約定：「立約商履約，有下 列過失或違約情形之一，招標機關得以書面通知立約商終 止或解除契約。終止或解除契約，得為一部或全部，且不 補償立約商因此所生之損失。……（9）查驗或驗收不合 格，且未於通知期限內依規定辦理者。」（參見原處分卷 第50頁、第53頁）。準此可知，系爭採購案所採購之活性 碳應於交貨時檢附進口證明，並應符合一定品質要求；其 品質部分係以原廠家所附化驗報告做為判定標準，而該化 驗報告須由合於財團法人全國認證基金會（TAF）認可之 實驗室以校驗合格試驗設備為之，經化驗後符合請購規範 所列項目者（即形狀、碘值、水分含量、粒徑大小、視密 度、灰份是否符合請購規範所定數值），始得視為驗收合 格。 （二）經查，目前臺灣地區並未生產泥煤，為兩造所不爭之事實 ，復有經濟部礦物局臺灣地區煤礦生產能量概況表在卷足 憑（參見本院卷第155頁）。是被告主張因臺灣地區泥煤 新品均仰賴國外進口，上開詳細請購規範始於第12點規定 應於交貨時附進口證明等語，應屬合理可信。另系爭採購 標的活性碳係泥煤經加工製成顆粒狀，其製作方式乃先將 泥煤碳化之後，再以蒸氣將以活化，活化後形成多孔洞， 以便吸附水中雜質或有機物，此即碘值的要求標準，孔洞 越多碘值越高，其品質就越優良，亦為原告陳明在卷。顯 見，系爭採購標的活性碳乃是泥煤經加工製成顆粒狀後之 產物。因此，上開詳細請購規範第12點規定應於交貨時附 進口證明，應依其是否在國內生產製造等情形決定其應附 之進口證明為何。如產品係在國內加工製造者，其交貨時 應檢附之進口證明，係指進口泥煤之證明；如產品係在國 外加工製造者，則其應檢附者為來源國之活性碳進口證明 。本件原告自承系爭採購之活性碳產地為臺灣，製造廠商 為巨鑫公司，則上開詳細請購規範第12點所稱「交貨時附 進口證明」，依其合理解釋，應係指該製造商之泥煤進口 證明，當為原告所明知。而本件原告參與被告辦理之系爭 活性碳採購案，於103年3月14日以總價1,179,500元得標 （參見本院卷第103頁），惟原告於103年10月9日交貨時 已逾履約交貨期限31天，且被告嗣於103年10月17日辦理 驗收（參見本院卷第104頁），原告並未提出其所交貨品 之相關進口證明文件（參見本院卷第104頁），且未檢附 原廠家化驗報告之實驗室是否通過TAF認證通過之相關證 明文件，而判定驗收不合格，被告遂於103年10月17日驗 收當天以傳真方式對原告開立「試驗不合格通知單」，要 求原告於10天內補足原製造商之進口證明及TAF認證通過 之相關證明文件，否則視為不合格（參見本院卷第106頁 ），但原告於103年10月23日回覆無法提供原廠之進口證 明及國內並無活性碳之試驗設備係經TAF認可之實驗室等 語（參見原處分卷第65頁），被告再於103年10月28日開 立第2次「試驗不合格通知單」，要求原告應於10日內辦 理全數換交新品，否則依合約規定解約（參見本院卷第10 7頁），被告再於103年11月6日發函請求原告於原通知之 補正日期103年11月7日前全數換交新品，逾期將依財物採 購契約條款第14.1.1條規定辦理解約（參見本院卷第108 頁），惟原告仍未依約履行，被告遂於104年3月6日發函 原告解約，並請於1個月內提回不合格之退貨品（參見本 院卷第109頁）等情，分別有系爭採購案之採購契約、驗 收紀錄、103年10月17日、103年10月28日試驗不合格通知 單、原告103年10月23日回覆函、被告103年11月6日D通霄 字第1032462671號函、104年3月6日D通霄字第1038096951 號函等件附卷可稽。另原告亦坦承其無法提出任何進口證 明（參見本院卷第168頁），且被告亦陳稱事發至今，原 告迄未提出任何進口證明等語（參見本院卷第168頁）。 足見，原告確實未依投標規範於交貨時提出相關之進口證 明文件，且未檢附原廠家化驗報告之實驗室是否通過TAF 認證之證明文件，是被告以原告交貨經驗收不合格，且經 通知改善無果，先以104年3月6日D通霄字第1038096951號 函通知原告解約，嗣依政府採購法第101條第1項第12款規 定，以原處分函通知原告將刊登政府採購公報，尚非無據 。 （三）雖原告主張「上開請購規範一、依文義解釋應是指以泥煤 加工製成之顆粒狀活性碳成品，而所謂『交貨時附進口證 明』依文義解釋應係附顆粒狀之活性碳之進口證明，而非 指泥煤的進口證明，故被告要求提供泥煤的進口證明與活 性碳請購規範不符，自有違採購契約嚴守原則。」「原活 性碳詳細請購規範本身不具明確性，此為被告本案原告得 標後所修正之新活性碳詳細請購規範所承認。依工程慣例 不明確之原規範『其不利益應歸由製作該活性碳招標規範 之招標機關承擔』。被告主張要求『泥煤的進口證明』， 惟原告主張為『顆粒狀活性碳的進口證明』，而非泥煤的 進口證明。……故此時活性碳經過加（化）工處理之後， 已不是原始的材質泥煤而為加工後之活性碳，故活性碳請 購規範一、所稱顆粒狀依契約文理解釋之原則自應解釋為 『顆粒狀之活性碳』；第十二、（三）規定交貨時附進口 證明，應指為顆粒狀之活性碳之進口證明，絕非泥煤之進 口證明。因此被告所為解釋有違其所撰寫之活性碳詳細請 購規範內容。退一萬步而言，如認為兩造解釋均屬有理， 亦即顯示本案活性碳請購規範內容不具明確性，易使人誤 為係指顆粒狀活性碳之進口證明。依工程慣例『其不利益 應歸由製作該活性碳招標規範之招標機關承擔』（工程實 務與理論及採購申訴案例彙編訴90027號申訴案參照）而 不得歸責於原告。故申議審議判斷不得以被告主張作為不 利原告之判斷依據。本案原招標規範確有規定不明確之處 ，此不利益自應歸被告負擔。」等云。惟查，原告自承其 為國內製造商，為此方面之專業人士，上開詳細請購規範 第12點既稱「交貨時附進口證明」，且原告亦熟知系爭採 購標的活性碳係泥煤經加工製成顆粒狀之製作過程，當明 知其製造活性碳所需之泥煤，應檢附相關之進口證明，始 符合上開詳細請購規範之意旨，顯見原告應能瞭解上開活 性碳詳細請購規範之規定內容，應無其所稱招標文件不具 明確性之問題。再者，縱如原告所言，該進口證明係指「 顆粒狀活性碳的進口證明」，而非泥煤的進口證明，惟原 告亦迄未提出任何進口證明，為其所坦承在卷，顯見原告 在解釋上開詳細請購規範之相關規定時，僅是持其有利己 身之角度作狹隘解釋，而非基於善意。因此，原告此部分 主張，並非可採。況且，依政府採購法第41條規定：「（ 第1項）廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規 定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。（第2項）機 關對前項疑義之處理結果，應於招標文件規定之日期前， 以書面答復請求釋疑之廠商，必要時得公告之；其涉及變 更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格 標及限制性招標得以書面通知各廠商外，應另行公告，並 視需要延長等標期。機關自行變更或補充招標文件內容者 ，亦同。」及系爭採購案採購投標須知第3.1條規定：「 投標廠商須審慎詳閱招標文件，充分瞭解可能影響其報價 成本之招標條件及需求。倘發現本招標文件有矛盾或有疑 問之處，應於投標須知附加條款規定期限內，以書面提出 澄清。招標機關將於投標截止期限前1日以前以書面答復 請求釋疑廠商之問題。」（參見原處分卷第27頁）。原告 對於系爭詳細請購規範等投標文件有疑義時，並非不可依 上開規定向被告請求釋疑，惟原告在本件投標之前，並未 向被告尋求解釋，為原告所不爭執。益見，本件並無原告 所稱招標文件有不明確之情形。從而，原告主張本案活性 碳請購規範內容不具明確性，依工程慣例不得歸責於原告 ，此不利益自應歸被告負擔云云，自非可採。 （四）另原告主張「本案原告之投標文件寫明產地為臺灣製造， 製造廠商名稱為巨鑫化學股份有限公司，亦即事前已向被 告言明為國產貨，即該活性碳產品為臺灣廠商所製作，如 被告認為原產地為臺灣不符合活性碳詳細請購規範（規格 標）之要求，被告自應於審查規格標時將原告投標列為不 合格標即解決此一爭議之發生。然被告既於招標現場審標 時（原告陳邦裕經理一再聲明原產地國為臺灣），審議結 果認為原告所產製之國產活性碳規格標合格，自無要求提 供國產活性碳之國外進口證明之理。」一節。經查，承前 所述，系爭採購標的活性碳係泥煤經加工製造而成，呈顆 粒狀，製作方式乃先將泥煤碳化之後，再以蒸氣將以活化 ，以便能吸附水中雜質或有機物。顯見，泥煤須經加工後 始能製成顆粒狀之活性碳。本件採購之標的既為經加工後 之活性碳，依上開詳細請購規範之意旨，只要其生產之材 料泥煤係國外進口，不論其加工程序係在國內或國外完成 ，均符合該請購規範之要求。是被告於進行本件採購案之 審標程序時，並不能逕以原告之投標文件記載產地為臺灣 製造，即認定其為不合格標。此部分亦經被告於本院審理 時陳述：「審標時我們有注意到是寫臺灣製，我們有特別 說明臺灣沒有泥煤，我們的請購規範有寫要進口證明，我 們要的不是廢棄物的再生品，我們要的是新品且是泥煤製 的。當時我們本來要判廢標，但內部經與會計、政風組討 論，花了約半小時的時間，會計組跟我們講，基於WTO的 精神，每一家廠商都可以進貨自行生產，我們不能以臺灣 製的理由排除掉……」等語明確（參見本院卷第166頁） 。是原告上開主張純屬其主觀認知，尚非可採。至於原告 訴稱「被告又規定應提出TAF認可的實驗室證明文件，經 查全臺灣現有實驗室（包括工研院、SGS）全部均沒有TAF 認可之活性碳實驗室，故被告設定要求TAF認可活性碳之 實驗室自屬於強人所不能。」一節，為被告所否認，且原 告亦未提出相關證據為佐證，自難認其所稱國內並無經TA F認證通過之實驗室可進行本件化驗程序之主張為可採。 （五）復按，政府採購法第26條規定：「（第1項）機關辦理公 告金額以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件。其有 國際標準或國家標準者，應從其規定。（第2項）機關所 擬定、採用或適用之技術規格，其所標示之擬採購產品或 服務之特性，諸如品質、性能、安全、尺寸、符號、術語 、包裝、標誌及標示或生產程序、方法及評估之程序，在 目的及效果上均不得限制競爭。（第3項）招標文件不得 要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定 來源地、生產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標 要求，而已在招標文件內註明諸如『或同等品』字樣者， 不在此限。」經查，活性碳主要用途為吸附有機溶劑、除 臭、脫色、除氯、雜質、重金屬等，其製成原料多元，可 以椰殼、木屑、稻草、煤炭等原料經碳化與活化過程製成 ，惟隨原料成分不同，對其品質亦會造成影響，被告為確 保其所採購之活性碳品質，於招標時規定應以泥煤為原料 ，為被告陳明在卷，顯見被告確係依其功能及效益訂定招 標文件，並無上開政府採購法第26條所規定限制競爭之情 形。原告雖主張「全臺灣進口泥煤活性碳只有一家即六和 化工股份有限公司，其原產地荷蘭Norit公司（以泥煤產 製活性碳），六和公司為荷蘭Norit公司臺灣之總代理， 而銘曄（股）公司係向六和公司購買活性碳來投標，不啻 被告以『公開招標方式』要求全臺灣唯一獨家代理進口泥 煤活性碳廠商獨家得標，等於公開招標為名，而達限制性 招標的效果，而排除國產貨與其餘較優良活性碳同等品廠 商參加競標，有違政府採購法第26條之規定。」云云，惟 其所稱六和公司僅是荷蘭Norit公司臺灣之總代理，並非 其他生產國之唯一代理商，且原告亦未提出國內無其他管 道可取得進口泥煤或以該材料製成活性碳之證據以實其說 ，自難認其所稱系爭採購案有限制性招標之情為實在。因 此，原告之上開主張應屬其個人主觀之認知，委非可採。 （六）本件系爭採購案之投標文件既無前揭原告所稱之各項疑義 ，則原告未依投標規範於交貨時提出相關之進口證明文件 ，及檢附原廠家化驗報告之實驗室是否通過TAF認證之證 明文件，且事後亦未積極改善，嗣經被告以驗收不合格為 由解除系爭採購契約，即可認係可歸責於原告之事由所致 。又原告無法提出原製造商之進口證明及TAF認證通過之 相關證明文件，當不能擔保其採購物品之來源及品質，自 與被告採購進口泥煤製的活性碳作為過濾發電機用水之高 規範目的有違，其違約情形自屬重大。從而，被告依政府 採購法第101條第1項第12款規定，以原處分函通知原告將 刊登政府採購公報，經核並無不合。 八、綜上所述，原告之主張俱非可採，被告所為原處分及異議處 理結果並無違誤，申訴審議判斷就此部分予以維持，亦無不 合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至於原告請求被 告應返還履約保證金58,975元部分，因非屬公法爭議，另以 裁定移送臺灣苗栗地方法院審理，附此敘明。 九、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結 果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　14　　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　 林 秋 華 法 官　 張 升 星 法 官　 劉 錫 賢 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　14　　日 書記官 杜 秀 君