裁判書系統

臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年度訴字第75號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年5月12日辯論終結 原　　　告　虹富機電有限公司 代　表　人　熊致傑 輔　佐　人　林怡華 被　　　告　經濟部水利署 代　表　人　王瑞德 訴訟代理人　陳建宇 　　　　　　余金同 　　　　　　張琇雯 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國105年1月8日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟 ，本院判決如下︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：原告參與被告所辦理「97年度嚴重地層○○○區 ○○○○段即時影像監視系統建置計畫」採購案（下稱系爭 採購案），因不服被告以民國（下同）104年5月7日經水秘 字第10408026723號函通知依政府採購法第31條第2項第8款 規定追繳押標金新臺幣（下同）900,000元（下稱原處分） ，向被告提出異議，經被告104年5月26日經水秘字第104510 93781號函維持原決定之異議處理結果，原告猶不服，再向 行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，惟遭申訴 審議判斷「關於追繳押標金部分，申訴駁回；其餘申訴不受 理。」遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： （一）被告以原處分命追繳押標金無非以工程會94年3月16日工 程企字第09400076560號函釋（下稱工程會94年3月16日函 ）為據，惟該函釋應不得為追繳押標金之法源依據： ⒈按政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有 影響採購公正之違反法令行為」，係法律就發生同條項所 定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權 主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定 行為類型，補充認定屬於「有影響採購公正之違反法令行 為。」（最高行政法院103年7月第1次庭長法官聯席會議 決議參照）「主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不 特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規 定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。 而各機關基於法律授權訂定之命令應發布（中央法規標準 法第7條），且90年1月1日施行之行政程序法第157條第3 項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此 為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（ 紙本，網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新 聞紙。工程會92年11月6日工程企字第09200438750號函， 將機關辦理採購，發現廠商有本法第50條第1項第5款『不 同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形， 依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影 響採購公正之違反法令行為，僅在網站上公告，未刊登政 府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令 之生效要件，尚未發生效力。」經最高行政法院104年4月 份第2次庭長法官聯席會議決議在案。據此，自行政程序 法90年1月1日施行後，工程會就政府採購法第31條第2項 第8款「其他有影響採購公正之違反法令行為」所為之解 釋性通函，如未經刊登政府公報或新聞紙者，均非生效之 法規命令，廠商縱有通函所示情節，亦難認該當政府採購 法第31條第2項第8款所示構成要件，非得遽為沒收或追繳 押標金之處分（最高行政法院104年度判字第286號判決意 旨參照）。 ⒉承上，工程會94年3月16日函並非為原告所明知，抑且其 是否曾確切刊登政府公報或新聞紙亦非無疑，是以被告逕 以該函為追繳押標金之依據，依前揭最高法院判決意旨， 即有可議之處，於程序上似有未恰，原告請求撤銷該處分 ，於程序上應屬有據。 （二）原告並無「無意投標競價，容許他人借名投標」之行為： ⒈查臺灣臺北地方法院檢察署檢察官102年度偵字第15026號 緩起訴書中並未認定原告有「意圖影響採購結果而容許他 人借用本人名義投標之行為」，蓋原告於97年度之代表人 並非「林怡華」，合先敘明。 ⒉次查，本件原告於接獲被告電話告知有系爭採購案，原告 始有投標之意，後原告責負公司員工準備投標相關文件， 惟有因缺漏公司設立登記等文件方導致資格不符，實非原 告無投標之意，此從該投標之標單等相關文件係由原告員 工所寫暨從保證金之繳納自原告之帳戶提供即可證明，原 告確有投標之意，僅係因原告公司設於嘉義地區為求便利 之故方請人代為投標，且按政府採購法第33條規定：「廠 商之投標文件，應以書面密封，於投標截止期限前，以郵 遞或專人送達被告或其指定之場所。」故原告本得委託任 何人為投標，並無資格上之限制；故被告僅以原告委託他 人投標，逕認原告有容許他人借名投標行為，並以此為由 追繳押標金，自有不當之處。 （三）退步言之，本件原告縱有容許借名之行為，應不影響採購 公正之結果，被告應不得向原告追繳押標金： 被告請求追繳原告押標金之依據無非為政府採購法第31條 第2項及工程會94年3月16日函；惟詳究政府採購法第31條 第2項第8款之規定為「機關得於招標文件中規定，廠商有 下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發 還者，並予追繳：八、其他經主管機關認定有影響採購公 正之違反法令者。」另按工程會94年3月16日函釋：「廠 商如有容許他人借用本人名義或證件投標者，依政府採購 法第31條第2項第8款規定，認定影響採購公正之違反法令 行為，押標金不予發還，已發還者，並予追繳。」是本件 原告縱有容許他人借用本人名義投標之事，惟於開標之際 即因未備妥公司登記資格不符而遭廢標，惟此事項亦應得 事後補正，是被告未命原告補正逕將原告之參標廢標，是 否允恰亦非無疑。綜上，本件原告投標行為應不影響採購 公正之結果，被告逕以原告借名投標之行為影響採購公正 為由，向原告追繳押標金，殊有不當。 （四）本件被告之押標金請求權已罹於時效： ⒈按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律 另有規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因 時效完成而當然消滅。」行政程序法第131條第1項前段、 第2項定有明文。惟上開時效自何時起算，行政程序法並 無規定，故參照最高行政法院52年判字第345號判例意旨 ：「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之 原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關 係。」故就該公法上請求權之時效消滅之起算點即應類推 適用民法第128條前段之規定。又依最高法院99年度臺上 字第1335號及96年度臺上字第1027號判決意旨：民法第12 8條所謂請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障 礙而言，請求權人因事實上之障礙不能行使請求權者，時 效之進行不因此而受影響，權利人主觀上不知已可行使權 利，為事實上之障礙，非法律上之障礙。從而，依據上開 最高法院見解，被告之追繳押標金請求權，應依行政程序 法第131條第1項、第2項規定，因5年間得行使而不行使而 當然消滅。 ⒉再查，本件押標金係系爭採購案，縱使原告有借名投標案 之事實亦係於97年11月25日時即發生，且於同日開標時， 即因原告資格不符而遭廢標又該案嗣經法務部調查局中部 地區機動工作站移送偵辦，是以被告遲於98年即知悉原告 有違反政府採購法之情形（即調查站偵辦時向被告調閱資 料起算），則於遲至於98年起被告即具有追繳押標金之公 法上請求權，惟被告遲至104年5月7日始發函向原告追繳 押標金，顯已逾5年之請求權時效，其請求權當然消滅。 ⒊又工程會及被告駁回原告之異議及申訴之理由均引用最高 行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議指稱本 件應以接獲緩起訴處分書為本案請求權時效之時點，惟查 ，該決議內容為：「政府採購法第31條第2項各款規定機 關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於 廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行 使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非 衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上 請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期 間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個 案具體審認。」是關於追繳時效起算時點仍應依本案具體 事實審認之，故如上述本件借名投標之事，被告應自開標 時或因調查站因偵辦之故向水利署調閱資料應即可知，被 告逕引用該次最高行政法院決議，主張本案時效應自收受 緩起訴處分書起算殊不可採，蓋行政罰與刑事罰之性質與 目的不同，亦各有其構成要件，而本件為追繳押標金之行 政處分事件，應不受刑事判決認定之事實及所持法律見解 之拘束。 ⒋承上，本件既屬政府採購法行政程序之範疇，則被告自應 獨立調查證據認定事實，亦不足使該公法上請求權之消滅 時效延後起算。是本件追繳押標金之請求權應因時效完成 而當然消滅，原告自得拒絕給付，是被告向原告請求自屬 無由。 （五）又申訴審議判斷書另援引工程會89年1月19日（89）工程 企字第00000000號函（下稱工程會89年1月19日函）追繳 押標金亦無可採之處： 工程會89年1月19日函係載：「廠商有本法第48條第1項第 2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯 本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認 定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦 應不發還或追繳。」惟政府採購法第87條第5項後段為91 年1月16日修正增訂，其立法理由為：「增訂第5項，以處 罰借用他人名義或證件投標與容許他人借用本人名義或證 件參加投標之行為人。」是以政府採購法第87條第5項與 同條文其他各項處罰態樣實不相同，是以被告援引該函文 ，以原告有容許他人借名投標為由，對原告為追繳押標金 之處分實屬無據。 （六）綜上所述，被告命原告追繳押標金之處分，於法有違，亦 違反比例原則。被告異議處理結果維持原處分，於法未合 ，應予撤銷。因此原告對此提出申訴，嗣經工程會不查， 竟仍為不利於原告之認定，而為駁回原告之申訴審議判斷 ，實屬違法不當，原告不得已乃提起本件行政訴訟等情， 並聲明： ⒈申訴審議判斷關於追繳押標金部分、異議處理結果及原處 分均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。 三、被告則以： （一）依政府採購法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中 規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予 發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關 認定有影響採購公正之違反法令行為者。……」工程會89 年1月19日函釋說明二載明：「……如……發現該3家廠商 有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形 之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31 條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反 法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」及系爭採購案 投標須知第54點第8款亦明定：「廠商有下列情形之一者 ，其所繳納押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳： ……（8）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法 令行為者。」最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯 席會議決議「依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會 係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款 之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他「有影 響採購公正之違反法令行為」，以為機關不予發還押標金 或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府 採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定，以89年1 月19日函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為 ，其押標金應不發還或追繳。」 （二）系爭採購案為被告於97年採公開招標及以最低標決標方式 辦理，原告雖因投標文件不合規定未得標，其繳納押標金 900,000元，相關招標文件（招標公告、開標紀錄、決標 公告及押標金收入清單等），亦因當時採購過程並未發現 其有容許他人借用本人名義參加投標之違反政府採購法規 定情事，被告爰依招標文件規定將押標金900,000元退還 原告，惟其參標之行為得以湊齊多家廠商順利開標之結果 ，經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官於102年10月25日偵 結，同年11月8日緩起訴處分書（102年度偵字第15026號 及102年度偵字第19144號第5頁）略以「……虹富公司（ 即原告）……因其代表人、實際負責人執行業務犯上開政 府採購法（第87條第5項）之罪。」後依經濟部104年3月 31日經總字第1040003510號函轉審計部104年3月27日臺審 部五字第10450004331號函請招標機關查填「各檢察機關 102年7月至103年月緩起訴處分（確定）書列載涉有違法 （約）廠商及機關採購人員之相關行政處罰（分）調查表 」，被告依據該緩起訴處分書所載始知原告涉有政府採購 法第101條第1項第1款「容許他人借用本人名義或證件參 加投標者」之情事，已違反政府採購法第31條第2項第8款 「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者 」規定，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並 予追繳。遂於104年5月7日以原處分函請原告於文到20日 內繳還押標金900,000元，原告於104年5月11日提出異議 ，經被告異議處理結果駁回原告之異議。原告循序向工程 會提出申訴又經審議判斷駁回，遂提起本件訴訟。 （三）原告起訴意旨略以：（一）原告並非無意投標競價；縱有 容許他人借名投標之行為，亦應不影響採購公正之結果。 （二）本件被告押標金請求權已罹於時效。（三）被告據 以追繳押標金之依據「工程會94年3月16日函」應不得為 追繳之依據。被告說明如次： ⒈原告之實際負責人林怡華（依緩起訴處分書所載）「明知 其實際無意投標競價，仍基於影響採購結果之犯意聯絡， 以公司負責人之身分，容許……借用虹富公司名義投標， 以未含公司登記或設立證明等文件投標，於97年11月25日 開標當日，……由……委託不知情之……代表原告出席開 標。」之犯罪事實，有臺灣臺北地方法院檢察署檢察官10 2年度偵字第15026號及102年度偵字第19144號緩起訴處分 書附案可稽。是以被告據此認定原告顯有意圖影響開標公 正而容許他人借用本人名義參加投標之情事，已違反政府 採購法第31條第2項第8款規定，應無不合。 ⒉按依工程會101年3月7日工程企字第10100070460號函釋： 「經法務部101年3月1日法律字第10103101400號函略以： 追繳押標金是否適用行政程序法第131條5年時效及其時效 起算點等疑義，前經本部於100年11月30日邀請學者專家 及機關代表召開研商會議討論後，獲致具體結論如下：『 多數見解均認政府採購為私經濟行為，對於廠商追繳押標 金非屬公法事件，惟因目前法院實務見解一致認為對廠商 追繳押標金屬公法事件，故有行政程序法之適用；有關其 強制執行方式，與會人員多數見解贊同以追繳押標金之行 政處分為執行名義，移送行政執行處強制執行。』『有關 追繳押標金既經目前法院實務見解認屬公法事件，故其請 求權時效應適用行政程序法第131條以下之規定，其5年消 滅時效期間，應溯自請求權可行使時起算；至於請求權何 時可為行使，應依具體個案情形分別認定。』」又最高行 政法院102年11月5日102年度11月份第1次庭長法官聯席會 議決議2：「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠 商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方 ，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權 ，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦 與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應 自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。…… 」爰公法上請求權時效之起算應自可合理期待請求權人為 請求時起算，被告於104年3月31日始收到經濟部函轉審計 部函，而得知102年11月8日臺灣臺北地方法院檢察署檢察 官緩起訴處分書認定「……虹富公司於開標後因資格不符 而遭廢標，惟其參標之行為得以湊齊3家廠商順利開標， 致甫達公司以最低標價即17,116,000元得標，使開標發生 不正確結果。」之犯罪事實，有臺灣臺北地方法院檢察署 檢察官102年度偵字第15026號及102年度偵字第19144號緩 起訴處分書附案可稽。是以被告據此認定原告顯有意影響 開標公正而容許他人借用本人名義參加投標之情事，已違 反政府採購法第31條第2項第8款規定。」被告爰於104年5 月7日以原處分函知原告繳回押標金，是被告可合理期待 得為追繳時應自104年3月31日起算其消滅時效期間，至10 4年5月7日為追繳押標金行政處分止，尚未逾越5年消滅時 效。 （四）原處分所援引工程會94年3月16日函，業已含於89年1月19 日函釋之規範圍內（臺北高等行政法院104年訴字第186號 判決參照），復依最高行政法院104年度判字第420號判決 意旨「又政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依 公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採 購品質，而廠商容許他人借用其名義或證件參加投標者， 實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而 使借用者免予競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不 惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關 欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保 、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或證 件投標之行為，與政府採購法第31條第2項第2款「借用他 人名義或證件投標」之行為相似，均已影響採購公正…… 」認原告上開行為已影響採購公正。又依前開最高行政法 院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議之意旨，應認 被告得依工程會89年1月19日函追繳押標金，爰依據政府 採購法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第54點第 8款之規定，通知原告追繳押標金，於法並無違誤。 （五）綜上所述，本件原處分之作成，係以前開緩起訴處分所認 定犯罪事實為基礎，且為原告之代表人所承認並有相關人 證、物證及書證等可稽，相關事實於前開緩起訴處分記載 甚詳；而該事實基礎同時符合政府採購法第31條第2項第8 款之違法行為規定，爰被告依政府採購法第31條第2項對 原告追繳押標金之行政處分於法有據，作成之追繳押標金 及維持原處分之異議決定等處分及工程會所為採購申訴審 議判斷，並無違誤，原告主張為無理由等語，資為抗辯， 並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、本院按，政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招 標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金 ，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管 機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第87條第5 項規定：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人 名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣1百 萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者， 亦同。」第92條規定：「廠商之代表人、代理人、受雇人或 其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處 罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」系爭採購案 投標須知第54點第8款明定：「廠商有下列情形之一者，其 所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…… （8）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 者。」（參見申訴卷第120頁）。 五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有原處分書、異議處理結果、申訴審議判 斷、被告辦理系爭採購案相關文件（招標公告、開標紀錄、 決標公告及押標金收入清單等）、臺灣臺北地方法院檢察署 檢察官102年度偵字第15026號、102年度偵字第19144號緩起 訴處分書、經濟部104年3月31日經總字第1040003510號函、 審計部104年3月27日臺審部五字第10450004331號函等件附 卷可稽，為可確認之事實。 六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原告是否有容許 他人借用本人名義或證件參加投標之行為？原告參與系爭採 購案是否構成政府採購法第31條第2項第8款所規定之事由？ 被告係何時知悉原告涉犯政府採購法第87條第5項之罪？被 告追繳系爭採購案之押標金是否逾行政程序法第131條之5年 公法上請求權時效？原告以工程會94年3月16日函、89年1月 19日函不符法規命令之生效要件，不得作為追繳押金之依據 為由置辯，是否有理由？茲分述如下： （一）按政府採購法第31條第2項第8款所規定之「其他經主管機 關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係法律就發生 同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要 件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外， 對於特定行為類型，補充認定屬於「有影響採購公正之違 反法令行為」（最高行政法院103年度7月份第1次庭長法 官聯席會議決議參照）。另工程會89年1月19日工程企字 第00000000號函：「……如貴會發現該三家廠商有本法第 48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款（按該函釋所 述本法第50條第1項第5款規定『影響採購公正之違反法令 行為』，業於91年2月6日修正為『其他影響採購公正之違 反法令行為』並移列為第50條第1項第7款）情形之一，或 其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項 第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行 為，其押標金亦應不發還或追繳。」又最高行政法院103 年7月份第1次庭長法官聯席會議決議以：「依政府採購法 第9條第1項前段規定，行政院公共工程委員會（下稱公共 工程會）係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第 2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其 他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發 還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉 有犯政府採購法第87條之罪者，業經公共工程會依上開規 定，以89年1月19日（89）工程企字第00000000號函通案 認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應 不發還或追繳。」查前揭工程會89年1月19日函令係於行 政程序法90年1月1日施行前之函令，並無該法之適用，依 當時之中央法規標準法第13條規定，以公布或發布為生效 要件，本件函令業經工程會依法發布，自已依法生效（最 高行政法院104年度判字第456、470號判決意旨參照）。 再者，最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議 決議：「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1 項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠 商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠 商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並 有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第 2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定 情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並 予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之 押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有 行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定 之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向 廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一 方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳 權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平， 亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權 應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至 可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體 審認。」明揭政府採購法第31條第2項各款向廠商追繳押 標金，為機關對於投標廠商行使公法上請求權，而有行政 程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適 用；而關於該公法上請求權之起算其消滅時效期間，應自 可合理期待機關得為追繳時起算。 （二）經查，原告及其實際負責人林怡華因違反政府採購法第87 條第5項後段意圖影響採購結果，而容許他人借用本人名 義或證件參加投標之犯行，前經臺灣臺北地方法院檢察署 檢察官偵查後認定事證明確，但因該案刑事被告均已坦承 犯行，犯後態度良好，且犯罪情節尚屬輕微，而予以緩起 訴處分確定在案；該緩起訴處分書並記載：「一、……林 怡華係勵運企業有限公司（下稱勵運公司）及虹富機電有 限公司（下稱虹富公司）之實際負責人……吳祐德與李清 輝負責處理達士特公司與甫達公司之營運及投標事宜，為 使達士特公司或甫達公司順利取得經濟部水利署祕書室臺 中辦公室發包之標案，但惟恐參標之合格廠商未達3家， 為確保招標機關得以如期開標決標，竟意圖影響採購結果 以獲取不法利益，先後徵得林怡華、唐國士之同意，容許 由吳祐德借用資格不符之勵運公司、虹富公司、或無實際 營運之唐莊公司之名義陪同參與投標，謀議既定，為以下 之犯行……（五）97年間，吳祐德與李清輝為使甫達公司 得標承攬經濟部水利署祕書室臺中辦公室辦理『97年度嚴 重地層○○○區○○○○段即時影像監視系統建置計畫』 之標案，向林怡華借用虹富公司之名義與證件參標，林怡 華明知其實際無意投標競價，仍基於影響採購結果之犯意 聯絡，以公司實際負責人之身分，容許李清輝、吳祐德借 用虹富公司名義投標，以未含公司登記或設立證明等文件 投標，於97年11月25日開標當日，在臺北市○○區○○路 0段00○0號9-12樓經濟部水利署臺北辦公室會議室，由吳 祐德委託不知情之程立豪代表虹富公司出席開標，虹富公 司於開標後因資格不符而遭廢標，惟其參標之行為得以湊 齊3家廠商順利開標，致甫達公司以最低標價即1711萬600 0元得標，使開標發生不正確結果。……案經法務部調查 局中部地區機動工作站移送偵辦。二、前揭事實，業據被 告李清輝、吳祐德、林怡華、唐國士於偵查中坦承不諱， 核與證人莊建祥、莊建民、俞秉賢、熊千綺於偵查中之證 述情節大致相符，並有上開各採購案之開標紀錄、開標簽 到簿、押標金資料、廠商資格審查表暨相關投標文件、招 決標公告影本、達士特公司、甫達公司、紅火公司、勵運 公司、虹富公司、唐莊公司等之申登資料暨董監事資料查 詢結果、唐莊公司之兆豐商銀帳戶交易明細表在卷可稽， 事證明確，被告等人犯嫌均應堪認定。三、核……被告… …林怡華所為，則係犯同法第87條第5項後段之意圖影響 採購結果而容許他人借用本人名義參加投標罪；……虹富 公司……分別因其代表人、實際負責人執行業務犯上開政 府採購法之罪，而應依同法第92條規定科以第87條第5項 之罰金，均屬法定本刑為死刑、無期徒刑或最輕本刑3年 以上有期徒刑以外之罪。爰審酌被告等人均坦承犯行，犯 後態度良好，且前未曾受有期徒刑以上刑之宣告，有本署 刑案資料查註紀錄表附卷足憑，渠等因一時失慮，誤觸刑 典，經此教訓當知所警惕，又被告等人之犯行所生危害非 鉅，犯罪情節尚屬輕微，本件不予提起公訴，對於公共利 益之維護亦無礙，經參照刑法第57條所列事項及公共利益 之維護，認以緩起訴處分為適當。四、緩起訴期間均為1 年……被告林怡華、虹富公司應於緩起訴處分確定之日起 3個月內各向國庫支付2萬元……」有該署102年度偵字第 15026號、第19144號緩起訴處分書附卷可稽（參見本院卷 第53頁至第56頁），並經本院調卷查證明確，自堪信為真 實。 （三）雖原告主張「臺灣臺北地方法院檢察署檢察官102年度偵 字第15026號緩起訴書中並未認定原告有『意圖影響採購 結果而容許他人借用本人名義投標之行為』，蓋原告於97 年度之代表人並非『林怡華』。」「本件原告於接獲被告 電話告知有系爭採購案，原告始有投標之意，後原告責負 公司員工準備投標相關文件，惟有因缺漏公司設立登記等 文件方導致資格不符，實非原告無投標之意，此從該投標 之標單等相關文件係由原告員工所寫暨從保證金之繳納自 原告之帳戶提供即可證明，原告確有投標之意，僅係因原 告公司設於嘉義地區為求便利之故方請人代為投標，且按 政府採購法第33條規定……故原告本得委託任何人為投標 ，並無資格上之限制；故被告僅以原告委託他人投標，逕 認原告有容許他人借名投標行為，並以此為由追繳押標金 ，自有不當之處。」等云。經查，原告之實際負責人林怡 華在法務部調查局中部地區機動調查站101年11月9日調查 時供稱：「（問：經歷、現職？）我自80餘年即開設勵運 企業有限公司由我擔任負責人至今，另外我配偶熊千綺名 下的全一水電行，熊千綺家族的虹富機電有限公司等兩家 公司工程部分也是我在負責。」「（問：勵運及虹富公司 參與政府採購標案流程？）該兩家公司參標政府採購標案 部分主要都是由我負責，有時我也會請我配偶熊千綺協助 準備招標文件。」「（問：據查勵運及虹富公司於94年至 98年曾參與經濟部水利署秘書室中部辦公室（下稱水利署 中辦）辦理『影像監測』相關之標案，詳情為何？）有的 ，虹富公司有兩次參與水利署中辦的『影像監測』標案， ……『97年度嚴重地層○○○區○○○○段即時影像監視 系統建置計畫』我之所以參標，其實並沒有打算要得標， 只是提高曝光率，或配合機關要求去投標湊足家數而已， 而且由於我少了通訊委員會證書，所以當場宣布資格不符 廢標，甫達公司及達士特公司也都知道我只是去湊家數以 利順利開標而已，故該等公司都不曾來要求我們配合我們 將標價拉高，我也都是請李清輝派人代表我去開標。」等 語（參見臺灣臺北地方法院檢察署102年度偵字第15026號 偵查卷第26頁、第27頁）；嗣於檢察官偵查時林怡華並供 稱：「（問：勵運公司、虹富公司負責人是你？）我就是 勵運公司的負責人，虹富公司登記名義負責人是我岳母， 但實際負責人是我。」「（問：是否承認違反政府採購法 第87條第5項後段罪嫌？）承認。」等語，經檢察官再次 確認時供稱：「以上所述是否屬實？」林怡華答覆：「是 。」隨後即簽名於偵查庭筆錄（參見臺灣臺北地方法院檢 察署102年度偵字第15026號偵查卷第120頁）。另林怡華 之配偶熊千綺在法務部調查局中部地區機動調查站101年 11月9日調查時亦供稱：「（問：據查，虹富公司曾參與 水利署中辦辦理之……『97年度嚴重地層○○○區○○○ ○段即時影像監視系統建置計畫』，虹富公司如何得知招 標訊息？何人決定參標？詳情為何？）……『97年度嚴重 地層○○○區○○○○段即時影像監視系統建置計畫』案 件招標時，我以之前經驗認為得標機會不大，不需浪費時 間投標，但我先生林怡華認為還是可以投標，最後林怡華 是否有拿該等文件去投標我就不清楚了。」「（問：…… 虹富公司參標之『97年度嚴重地層○○○區○○○○段即 時影像監視系統建置計畫』均資格或證件不符，原因為何 ？）如前述，因為我先前投標經驗，認為不需浪費時間參 標，該兩件工程都是我先生林怡華要投標的，工程施作現 場也是林怡華去看的。」「（問：……『97年度嚴重地層 ○○○區○○○○段即時影像監視系統建置計畫』都是林 怡華堅持要參標，何以均由同案得標廠商達士特及甫達公 司之董事程立豪代表開標？）該兩件工程參標時，達士特 公司工程師有一直拜託我先生林怡華參標標案，表示公司 財務不佳應該不會得標，工程師怕之後沒有工作可以做， 所以拜託我先生林怡華去參標，若得標後即可用該等工程 師繼續施作。依我94年間投標經驗，我認為得標機會不大 ，不需浪費時間，但我先生林怡華仍堅持要參標，最後是 否有參標、何人代表開標我都不清楚，要問林怡華才知道 。」等語（參見臺灣臺北地方法院檢察署102年度偵字第 15026號偵查卷第30頁），亦坦言原告是否參與系爭採購 案投標，係由林怡華做最後決定，核與上開林怡華陳稱其 為原告公司之實際負責人之供詞大致相符。足認上開緩起 訴處分書認定林怡華為原告公司之實際負責人，與事實相 符。又原告之實際負責人林怡華因觸犯政府採購法第87條 第5項後段意圖影響採購結果，而容許他人借用本人名義 或證件參加投標罪，臺灣臺北地方法院檢察署檢察官乃認 定原告執行業務犯上開政府採購法之罪，而應依同法第92 條規定科以原告第87條第5項之罰金，並審酌其犯罪情節 尚屬輕微等，一併給予緩起訴處分，為上開臺灣臺北地方 法院檢察署檢察官102年度偵字第15026號緩起訴書認定及 處分明確，原告及林怡華均未表示異議，並分別於102年 12月18日各向國庫支付20,000元履行緩起訴處分之事項， 亦經本院調卷查證屬實。是原告訴稱上開緩起訴書並未認 定原告有意圖影響採購結果而容許他人借用本人名義投標 之行為，及原告確有投標之意，僅係因原告公司設於嘉義 地區為求便利之故方請人代為投標等云，應與事實不符， 均非可採。 （四）再者，政府採購法第87條第5項係規定「意圖影響採購結 果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣1百萬元以下罰金。容許 他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同」，並不以參 與投標者需經審查為合格標為前提，僅需行為人確有上開 主觀犯意，並有客觀之參與投標行為即可構成。原告之實 際負責人因執行業務參與系爭採購案之投標觸犯上開罪名 ，已如前述，依政府採購法第92條規定，原告亦應處以同 法第87條第5項所規定之罰金，並不因事後是否經被告認 定為不合格標而受影響，是原告訴稱「本件原告縱有容許 他人借用本人名義投標之事，惟於開標之際即因未備妥公 司登記資格不符而遭廢標，惟此事項亦應得事後補正，是 被告未命原告補正逕將原告之參標廢標，是否允恰亦非無 疑。」一節，亦有所誤解，洵非可採。從而，被告認定原 告在系爭採購案，確有容許他人借用本人名義或證件參加 投標之行為，乃依據政府採購法第31條第2項第8款規定， 以原處分其系爭採購案押標金，經核尚非無據。 （五）另原告主張「本件押標金係系爭採購案，縱使原告有借名 投標案之事實亦係於97年11月25日時即發生，且於同日開 標時，即因原告資格不符而遭廢標，又該案嗣經法務部調 查局中部地區機動工作站移送偵辦，是以被告遲於98年即 知悉原告有違反政府採購法之情形（即調查站偵辦時向被 告調閱資料起算），則於遲至於98年起被告即具有追繳押 標金之公法上請求權，惟被告遲至104年5月7日始發函向 原告追繳押標金，顯已逾5年之請求權時效，其請求權當 然消滅。」云云。惟查，依前揭最高行政法院102年11月 份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，本件被告對於原告 追繳押標金請求權之時點，應自可合理期待被告得行使該 公法上請求權之時點起算。而經本院調閱上開刑事案卷全 卷查明，該刑事案件係於101年間開始進行調查，並經法 務部調查局中部地區機動工作站以102年7月10日調振廉字 第10275539720號函移送臺灣臺北地方法院檢察署偵辦（ 參見臺灣臺北地方法院檢察署102年度偵字第15026號偵查 卷第1頁至第4頁），並非被告檢具相關資料函請檢調單位 處理。雖前揭法務部調查局中部地區機動工作站曾於上揭 刑事偵查階段，向被告調取包括系爭工程採購案在內之工 程招標及投標文件等相關資料，以調查原告及其實際負責 人林怡華等人涉犯違反政府採購法第87條第5項之借用他 人名義投標及容許他人借用本人名義投標等罪嫌。惟上開 刑事案件之檢、調機關，於該案偵查程序時，或有要求被 告配合提供系爭工程採購案之相關資料，惟基於偵查不公 開原則，檢、調機關未曾向被告說明其調查之對象及內容 為何，被告自難僅依調查站之調件作為即能臆測、知悉原 告確有涉案及涉案之內容。且該刑事案件從偵查之初開始 ，迄至臺灣臺北地方法院檢察署102年10月25日為緩起訴 處分為止，檢、調等偵查機關，均未曾將偵查結果通知被 告。此外，本件復查無其他具體事證，足認被告於原告參 與系爭採購案投標時，即已知悉原告觸犯政府採購法第87 條第5項後段之罪，故被告主張其係接獲經濟部104年3月 31日經總字第10400033510號函轉審計部104年3月27日臺 審部五字第10450004331號函（參見本院卷第57頁至第59 頁）後，始知悉原告廠商有前述犯行，應值採信。因此， 本件可合理期待行使追繳押標金請求權之時點，即應以被 告接獲行政院農業委員會林務局之前揭函起算，迄至被告 於104年5月7日通知追繳押標金之原處分送達原告止，尚 未逾5年時效。從而，原告主張依起訴書偵查案號推斷， 被告至少於98年間即已知悉或可得而知原告涉案內容云云 ，應係出於臆測，並非可採。 （六）復按，最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會 議（一）決議：「政府採購法（下稱本法）第31條第2項 第8款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令 行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠 商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款 至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬 於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103年度7月 份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款 所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽 象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項 ），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之 命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157 條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞 紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬 文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府 公報或新聞紙。……」原處分援引工程會94年3月16日工 程企字第00000000000函：「……說明二、廠商如有容許 他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31 條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為 ，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」作為其 認定本件符合政府採購法第31條第2項第8款有關「其他經 主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」要件之 依據。而該函是否依行政程序法第157條規定刊登在政府 公報或新聞紙上，固未經被告提出相關證明，惟縱認工程 會94年3月16日函令並未在政府公報或新聞紙公告，屬前 揭最高行政法院庭長法官聯席會議之決議所指不符法規命 令之生效要件，但依前揭最高行政法院103年7月份第1次 庭長法官聯席會議決議所載，工程會基於同法第31條第2 項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其 他「有影響採購公正之違反法令行為」，以為機關不予發 還押標金或追繳已發還押標金之法令依據，廠商之人員涉 有犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定， 以89年1月19日（89）工程企字第00000000號函通案認定 該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發 還或追繳；另上開工程會89年1月19日函令係於行政程序 法90年1月1日施行前之函令，依中央法規標準法第13條規 定，以公布或發布為生效要件，本件函令業經工程會依法 發布，自已依法生效，俱如前述。再者，前揭工程會89年 1月19日函令，依政府採購法第31條第2項第8款規定，就 「廠商或其人員涉有犯政府採購法第87條之罪者」等特定 行為類型，為一般性認定屬於該款所稱「影響採購公正之 違反法令行為」應不予發還或追繳押標金之情形，該認定 函就廠商或其人員係涉犯政府採購法第87條何項之罪，並 未區分限定，解釋上，只要廠商或其人員涉犯該條之罪， 依同法第31條第2項第8款規定，其押標金即應不予發還或 予以追繳。此項認定並無因政府採購法第87條規定嗣後修 正內容而有影響。是該第87條第5項：「意圖影響採購結 果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許 他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」雖係89年 1月19日函生效後，91年2月6日修正時始增訂，但廠商或 其人員如於修正增訂後涉有犯該條項之罪者，依上說明， 仍無逸出89年1月19日函認定範圍（最高行政法院105年3 月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。因此，被告縱未 能依前揭工程會94年3月16日函令為據，但仍得依上開89 年1月19日函令追繳押標金，原處分雖有所誤引，但對結 果正確性不生影響，仍應予以維持。 七、綜上所述，原處分以原告確有容許他人借用本人名義或證件 參加投標之行為，乃依據政府採購法第31條第2項第8款規定 ，以原處分追繳系爭採購案之押標金，並無違誤，異議處理 結果及申訴審議判斷對該部分遞予維持，亦無不合。原告訴 請撤銷申訴審議判斷關於追繳押標金部分、異議處理結果及 原處分，即無理由，應予駁回。 八、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結 果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　5　　 月　　26　　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　 林 秋 華 法 官　 張 升 星 法 官　 劉 錫 賢 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105　 年　　5　　 月　　26　　日 書記官 杜 秀 君