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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年度訴字第115號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年8月17日辯論終結 原　　　告　力朋開發有限公司 代　表　人　白有成 訴訟代理人　張國科　律師 被　　　告　苗栗縣政府 代　表　人　徐耀昌 訴訟代理人　饒斯棋　律師 　　　　　　潘賜德 上列當事人間產業創新條例事件，原告不服經濟部中華民國106 年1月18日經訴字第10506313610號訴願決定，提起行政訴訟。本 院判決如下︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：緣訴外人陳淑麗於民國（下同）105年6月17日向 被告申請准予移轉苗栗縣○○鎮○○段○○○○○號土地（下稱 系爭土地）予原告，案經被告審查，以系爭土地屬廣源科技 工業園區（下稱廣源工業園區）公共設施用地，而廣源工業 園區為廣源電子股份有限公司（下稱廣源電子公司）前於79 年間依據當時獎勵投資條例（80年1月30日廢止）相關規定 申請開發並獲行政院核准編定之工業區，故廣源電子公司依 產業創新條例第68條、第50條規定，有申請成立法人性質之 管理機構之義務，以辦理工業區內公共設施用地及公共建築 物之管理維護作業，並應依據同條例第51條規定，將前揭工 業區之公共設施用地及公共建築物與設施之所有權無償移轉 予所成立之管理機構，惟廣源電子公司遲未依前揭規定辦理 ，訴外人陳淑麗申請准予移轉系爭土地（屬廣源工業園區公 共設施用地）予非管理機構之原告，不符產業創新條例第51 條規定，被告以105年6月23日府商工字第1050125589號函（ 下稱原處分）為「礙難同意」之否准處分。原告不服，提起 訴願，經經濟部106年1月18日經訴字第10506313610號訴願 決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠原處分違法不當之處： ⒈被告作成否准之原處分，並無踐行正當法律程序，給予相 對人（或利害關係人）陳述意見的機會。 ⒉原處分之記載欠缺完備理由：原處分說明一只記載依據「 產業創新條例」，竟無明確記載係依據該條例之哪一條文 、哪一項規定，而為主旨「本府礙難同意」之法律依據， 欠缺完備理由之記載。另說明二僅節略產業創新條例第50 條及同條例第51條文規定，此乃督促義務人成立管理機構 之行政指導，並非行政處分之記載理由，欠缺完備理由之 記載。 ⒊故原處分未記載完備理由，亦欠缺所憑事證與事實涵攝法 律適用之結果。另無敘明核定系爭土地為公共設施用地之 機關函文、核定資料內容與依據法源。又核定為科技工業 園區變更開發範圍內之土地，如屬管制之綠地或公共設施 用地，有無經公告程序。故原處分違反行政程序法第96條 第1項第2款之規定。 ㈡訴願決定違法之處： ⒈本件廣源工業園區係於79年依「獎勵投資條例」申請開發 ，並獲行政院核准編定。依產業創新條例第52條第1項「 本條例施行前開發之工業區，得依第50條規定成立管理機 構。」之規定，有選擇是否成立管理機構。被告如僅單純 以廣源工業園區無成立法人管理機構，就駁回原告申請本 件土地之移轉，顯有違誤。而訴願決定理由三實體部分2 所為維持原處分之理由，容有違法之處。 ⒉又本件有關限制人民財產權移轉之事項，不應僅由行政機 關以函示加註登記為之，而應由立法機關制定法律明文規 定，方符法律保留原則。為遵守法律保留原則，現行產業 創新條例第51條第3項規定，應將加註文句明白規定於法 條中，則應「修正」產業創新條例第51條第3項之規定擬 為：「前項公民營事業移轉登記所有權予各該管理機構後 ，『應於各該土地或建物謄本加以註記登記』該公共設施 用地或公共建築物與設施之租售、設定負擔或為其他處分 ，非經直轄市、縣（市）主管機關核准，不生效力。」方 符法制。而訴願決定理由三實體部分3所為維持原處分之 理由，亦容有違法之處。 ⒊再者，事實上，在主管機關並無制定「民營開發園區可資 遵循的准許要件、程序及辦法」下，原告並無主張直接適 用該條例及辦法，而係援引該辦法之精神，主張公共設施 用地只須在不妨礙其用途及目的情形下得逕予租售、設定 負擔及收益，主管機關可予同意時，亦有所依據可憑。然 訴願決定機關不察，於訴願理由三實體部分4，記載「訴 願人主張依該辦法……顯屬無據。」實有罔顧原告權益。 ⒋而產業創新條例係於99年5月12日公布施行。故依產業創 新條例第52條第1項規定，廣源工業園區係得選擇成立管 理機構，亦得選擇不成立管理機構。本件廣源工業園區既 未成立管理機構，則無土地登記權利主體。因而於法律適 用上，無從依照產業創新條例第51條第2項之規定，將系 爭土地無償移轉登記予管理機構。復查產業創新條例第51 條第3項之規定，主管機關核准該公共設施用地處分之前 提為須上開之公共設施用地移轉登記各該管理機構之後（ 第50條第3項前段規定）。惟本件並無成立管理機構，可 資作為該公共設施用地之登記權利主體，此乃就現行產業 創新條例規定之法律體系解釋所得之當然結果。故，按廣 源工業園區未成立管理機構之前，即無從適用產業創新條 例第50條及第51條之相關規定。訴願機關不察訴外人陳淑 麗仍是土地之所有權人，卻逕認為訴外人陳淑麗之申請移 轉土地與法不合，而加以否准。訴願機關顯有刻意規避產 業創新條例第52條第1項：「本條例施行前開發之工業區 ，得依第50條規定成立管理機構。」之明文規定，而有違 法之嫌。 ⒌被告於訴願階段所提之答辯書內容理由，二度僅記載「產 業創新條例」規定，並無明確記載係依據該條例之第幾條 、第幾項、第幾款，作為其礙難同意之依據。依最高行政 法院94年度判字第01837號判決意旨：「行政處分嗣後補 正，亦應依程式補正至達於無瑕疵之程度始可，否則即屬 違法。」是原處分仍存有瑕疵，並未治癒。而訴願決定理 由三實體部分5所為維持原處分之理由，容有違法之處。 ⒍查與系爭廣源段1442地號土地相毗鄰之廣源段1441地號土 地，同屬丁種建築用地，業已移轉出售。被告不得以該土 地因土地登記謄本之土地標示部分未有「出售，設定負擔 或其他處分，應取得工業主管機關核准之證明文件」之註 記，即同意其移轉過戶在案，而對系爭土地竟否准移轉之 處分，故被告之原處分有違平等原則。而訴願決定理由三 實體部分6所為維持原處分之理由容有違法之處。 ⒎依行政程序法第102條、第103條第5款、第105條第2項、 最高行政法院103年度判字第232號判決、93年度判字第13 15號判決意旨及學說，陳述意見應包括「事實上之陳述」 與「法律上之陳述」，訴願機關僅以事實已明確，即剝奪 相對人對「法律上意見」之陳述機會，如產業創新條例第 52條規定如何適用本事件，足見被告並未踐行正當法律程 序，顯有違法，而訴願決定理由予以維持原處分，容有違 法。 ㈢綜上，依產業創新條例第52條第1項規定：「本條例施行前 開發之工業區，得依第50條規定成立管理機構。」參其立法 理由係為使未依促進產業升級條例第63條第3項規定成立管 理機構者得有設置管理機構的依據，並未強制於獎勵投資條 例或促進產業升級條例時代開發之工業區必須重新申請設置 管理機構。承上立法理由可知產業創新條例施行前開發之工 業區，得選擇成立或不成立管理機構。依產業創新條例第51 條第3項：「前項公民營事業移轉登記所有權予各該管理機 構後，該公共設施用地或公共建築物與設施之租售、設定負 擔或為其他處分，非經直轄市、縣（市）主管機關核准，不 生效力。」本件系爭土地，係位於未成立管理機構之產業園 區之內，因無管理機構可為移轉登記之權利主體。承上開法 律規定，並不受產業創新條例第51條第3項之規範。故，被 告於現行法制之下，應同意訴外人陳淑麗申請移轉登記系爭 土地予原告。原處分及訴願決定存有以上違法不當之瑕疵等 語，並聲明求為判決： ⒈原處分及訴願決定均撤銷。 ⒉被告應就原處分相對人陳淑麗（即苗栗縣○○鎮○○段○○ ○○○號土地所有權人）申請移轉廣源段1442地號土地予原 告事件，作成核准同意移轉之處分。 ⒊訴訟費用由被告負擔。 三、被告則以： ㈠查廣源工業園區係廣源電子公司前於79年間，依據當時獎勵 投資條例（80年1月30日廢止）相關規定申請開發並獲行政 院核准編定之工業區，獎勵投資條例廢止後，依產業創新條 例第68條規定，原依獎勵投資條例編定開發之工業區，其土 地之取得、租售、使用及管理，應適用產業創新條例之規定 ，亦即廣源電子公司依產業創新條例第50條第1項第2款規定 ，仍有申請成立法人性質之管理機構之義務，以辦理工業區 內公共設施用地及公共建築物之管理維護作集，並應依據同 條例第51條規定，將前揭工業區之公共設施用地及公共建築 物與設施之所有權無償移轉予所成立之管理機構，惟廣源電 子公司遲未依前揭規定申請成立管理機構，亦未為後續公共 設施用地之權利移轉行為。嗣廣源電子公司於99年7月間申 請提出該園區之變更開發暨事業計畫書，並經經濟部同意核 定在案，而系爭土地（即重測前口公館段107之22地號）於 變更開發申請時，即規劃為廣源工業園區之綠地而屬公共設 施用地性質，此有廣源○○○區○○路簡介資料、經濟部99 年7月29日經授工字第09920411870號函及99年7月廣源工業 園區變更開發暨事業計畫書之土地清冊、分割後地籍圖、變 更後土地使用計畫圖等證據資料附訴願卷內可稽。且廣源電 子公司迄未依產業創新條例第50條第1項第2款規定申請成立 廣源工業園區之管理機構，亦為兩造所不爭執。是系爭土地 所有權人陳淑麗申請被告准予移轉前揭屬廣源工業園區公共 設施用地予該園區管理機構以外之原告，有違反產業創新條 例第51條第2項規定之情事，洵堪認定。故被告依產業創新 條例第51條第2項規定，所為礙難同意之否准處分申請，核 無違誤。 ㈡次查，原告起訴主張：廣源工業園區係產業創新條例施行前 開發之工業區，依該條例第52條第1項之規定，並無設置管 理機構之義務，且事實上未設置管理機構而不存在登記主體 ，自無同條例第51條第2項、第3項規定適用，且本件得援依 「產業園區土地建築物與設施使用收益及處分辦法」第49條 規定之精神云云，惟查，原告主張並無理由，詳述如下： ⒈查，依產業創新條例第68條、第52條第1項及第50條第1項 第2款規定，民營事業依據80年1月30日廢止前之獎勵投資 條例所開發之工業區，如尚未申請成立管理機構者，該工 業區之開發者依該條例第50條第1項第2款規定，固係得申 請成立法人性質之管理機構，惟其土地之取得、租售、使 用及管理等事項，仍應適用現行產業創新條例之相關規定 ，非謂民營事業之開發單位即可援引該條例50條第1項第2 款規定，以並未設置管理機構為由，規避現行產業創新條 例相關規定之適用。況，民營事業依據已廢止獎勵投資條 例編定開發之工業區，因工業區內供公共使用之土地、設 施及建築物之所有權原則上應依產業創新條例第51條第2 項規定無償移轉登記為區內管理機構所有，以便管理機構 為管理維護行為，縱該工業區尚未成立管理機構，被告仍 不得准予區內公共設施用地移轉予非管理機構之人。原告 主張本件並無產業創新條例第51條第2項、第3項規定適用 云云，並無可採。 ⒉次查，經濟部工業局為避免前開工業園區公共設施用地或 公共建築物與設施，有未經直轄市、縣（市）主管機關核 准即為出售、設定負擔或為其他處分，致失其效力之情形 ，爰依產業創新條例第51條第2項、第3項之規定，經內政 部101年11月26日內授中辦地字第1016041194號函同意由 各直轄市、縣（市）主管機關於土地登記簿為「本標的出 售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准 之證明文件」之註記登記後，經濟部工業局以104年5月11 日工地字第10400366030號函指示被告應本於權責，對縣 內公民營事業開發之產業園區之公共設施用地及建築物與 設施，為前開事項之註記登記，並督促各該產業園區盡速 辦理產權移轉登記事宜，被告乃依經濟部工業局前揭函示 意旨於104年5月15日為請苗栗縣竹南地政事務所為相關之 註記登記。至於被告可否核准（同意）系爭土地出售移轉 予非管理機構之原告，仍應依產業創新條例第51條第2項 規定辦理，是原告所訴前揭土地登記簿之加註事項違反法 律優位及法律保留原則云云，核與原處分之合法性無涉。 ⒊末查，廣源工業園區係屬民營事業廣源電子公司開發之產 業園區，並非中央主管機關或直轄市、縣（市）政府機關 開發之產業園區，應不適用產業創新條例第46條關於中央 主管機關或直轄市、縣市政府機關開發之產業園區內土地 、建物或設施使用方式之規定，自然亦無該條例第46條第 3項規定授權訂定之產業園區土地建築物與設施使用收益 及處分辦法之適用。 ⒋又，原告起訴主張本件可「類推適用、比附援引」產業園 區土地建築物與設施使用收益及處分辦法（下稱系爭辦法 ）第49條規定之精神，公共設施用地只須在不妨礙其用途 及目的下租售，主管機關可予同意云云，惟，按所謂類推 適用，係就法律未規定之事項，比附援引與其性質相類似 事項之規定，加以適用，為基於平等原則及社會通念以填 補法律漏洞的方法，倘無法律漏洞，自不生類推適用而補 充之問題。換言之，因兩事項間具有本質上之類似性，依 法律規範意旨判斷本應同予規範，竟生疏未規範之法律漏 洞，基於「同一法律上理由」，依平等原則將該項法律規 定類推及於其他法律所未規定之事項，即所謂類推適用。 準此，未經法律規範之事項，得否類推適用某項法律規定 ，應先探求某項法律規定之規範目的即立法理由，其次再 判斷得否基於「同一法律理由」，依平等原則將該法律規 定類推及於該未經法律規範之事項。又與法律漏洞有別者 ，乃立法政策上之考量，縱因立法政策錯誤而未為規範係 屬不當，亦屬立法論上之問題，並無類推適用之餘地（最 高法院101年度台上字第923號民事判決意旨參照）。然查 ，原告就其所主張之「類推適用、比附援引該條項及辦法 之精神」並未就此部分提出證據或相關立法資料作為佐證 ，尚無從僅憑原告之論述作為依據，況系爭辦法乃係主管 機關經濟部基於產業創新條例第46條第3項授權訂定之法 規命令，並非中央法規標準法第4條所定之「法律」，自 無所謂「法律漏洞」之問題，故原告之主張顯屬無據。另 原告所稱願立切結書保證將系爭土地全部供作綠地使用一 節，與法不合，亦無可採。 ㈢原告起訴主張：原行政處分之記載欠缺完備理由云云，惟， 原告主張並無理由，詳述如下： ⒈依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面 為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟， 為此等記載之主要目的，乃為使人民得以暸解行政機關作 成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素， 以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可 以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依 據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民暸解其 受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關 之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96 年度判字第594號判決意旨參照）。至於事後補記應記明 理由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對 人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分機關於 訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之 理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第11 4條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由 之瑕疵即已告治癒（最高行政法院97年度判字第214號判 決意旨參照）。 ⒉查原處分主旨欄係載為「台端申請移轉本縣○○鎮○○段 ○○○○○號土地（屬廣源科技工業園區公共設施用地）予力 朋開發有限公司，函請本府同意乙案，本府礙難同意，請 查照。」說明欄則略載「一、依據『產業創新條例』、經 濟部工業局105年5月11日工地字第10400366030號函及台 端105年6月17日函辦理。二、請旨揭園區開發單位廣源電 子股份有限公司依據『產業創新條例』第50條規定成立法 人性質之管理機構；並依據同條例第51條規定將旨揭園區 公共設施用地及公共建築物與設施之所有權無償移轉予所 成立之管理機構。以落實產業園區內公共設施用地及公共 建築物與設施管用合一。……」等語。核其內容應已足使 訴外人陳淑麗得以暸解其申請被告准予移轉系爭土地予原 告一案，因系爭土地屬廣源工業園區公共設施用地，依產 業創新條例第50條、第51條之規定，其土地所有權應無償 移轉予廣源電子公司成立之管理機構，以達到管用合一之 目的，故訴外人陳淑麗之申請，與法不合，而難以同意之 旨。縱認原處分書內容記載有所不足，被告於訴願階段提 出之105年7月25日訴願答辯書內容，亦已清楚敘明相關意 旨，亦可肯認原處分理由不足之瑕疵即已告治癒，依前揭 說明，尚難認定原處分書之書面有何記載欠缺法令依據、 原因事實或理由不備之情事，原告爭執原處分書之記載， 有違行政程序法第96條第1項第2款規定云云，核屬無據。 ㈣原告起訴主張：被告未給予處分相對人及法律上利害關係人 得以陳述意見之機會云云，惟原告主張並無理由，詳述如下 ： ⒈按「行政程序法第102條：『行政機關作成限制或剝奪人 民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處 分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分 相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。 』法文既規定『限制或剝奪』人民自由或權利之行政處分 ，而非『侵害』或『影響』人民自由或權利之行政處分（ 參見同法第46條第1項、第140條第1項、第23條及第68條 第1項），亦非『損害』人民自由或權利之行政處分（參 見行政訴訟法第4條第1項、第3項及第5條），自係指積極 地對人民的自由或既存的權利為限制或剝奪，並不包括消 極地駁回人民的請求。此乃前者已改變處分相對人現狀， 新增不利於處分相對人之法律效果，後者係維持現狀，僅 未增加駁回處分相對人（即申請人）有利之法律效果，立 法者衡量此兩種行政處分性質上之差異，就是否強制給予 處分相對人陳述意見機會，取捨後所作之規定。本件爭訟 對象之原處分係上訴人申請復職，被上訴人予以駁回之否 准處分，依上述說明，被上訴人作成原處分並無行政程序 法第102條給予相對人陳述意見之機會規定之適用」最高 行政法院101年度判字第82號判決要旨參照。 ⒉查本件係訴外人陳淑麗申請移轉系爭土地予非管理機關之 原告，被告以不符合產業創新條例第51條規定，爰以105 年6月23日府商工字第1050125589號函（即原處分）否准 ，是以，被告並未改變處分相對人之現狀，僅係未增加駁 回處分相對人（即申請人）有利之法律效果，屬於消極地 駁回人民的請求，並無行政程序法第102條之適用。 ⒊次查，行政程序法第103條第5款規定行政處分所根據之事 實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見 之機會。而本件訴外人陳淑麗申請被告准予移轉系爭土地 之相對人，明顯非該園區之管理機構，有違產業創新條例 第51條第2項規定之情形達明白確認之程度，從而被告於 作成本件否准處分前未給予處分相對人陳淑麗或原告陳述 意見之機會，於法並無不合。原告訴稱被告未於行政處分 作成前，給予處分相對人及原告陳述意見之機會，有違正 當法律程序云云，亦無可採。 ㈤原告起訴主張：與系爭土地相毗鄰之同段1441地號土地，同 屬丁種建築用地，業已移轉出售，依平等原則，在未撤銷同 段1441地號土地移轉登記前，被告亦應核准同意本件系爭土 地之移轉云云，惟查，原告主張並無理由，說明如下：與系 爭土地毗鄰之廣源段1441地號土地，同屬廣源工業園區之綠 地而為公共設施用地性質，依產業創新條例第50條、第51條 規定，該公設用地之所有權依法僅得無償移轉予園區管理機 構，以達管用合一之目的，並不得移轉出賣予私人所有，原 告所稱該地同屬丁種建築用地，並已移轉出售一節，並非合 法。而按憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重 複錯誤之請求權，故行政先例需屬合法，始得為行政自我拘 束之前提要件（最高行政法院93年判字第1392號判例意旨參 照），故原告爭執同地段毗鄰1441地號土地，已移轉出售， 被告否准本件申請，形成差別待遇，亦違反行政自我拘束原 則云云，亦無理由。 ㈥另針對原告所提臺灣新竹地方法院104年3月18日新院千民康 103竹簡調521字第05687號函文經濟部工業局，而由該局以1 04年4月22日工地字第10400331470號函復，亦係強調應為限 制移轉登記，以落實產業創新條例第51條第3項中：「該公 共設施用地或公共建築物與設施之租售、設定負擔或為其他 處分，非經直轄市、縣（市）主管機關核准，不生效力」之 規定。 ㈦聲明：求為判決駁回原告之訴。 四、兩造之爭點：被告原處分之作成，未給予原告陳述意見的機 會，是否適法？原處分記載事項是否符合法令規定，有無瑕 疵？系爭土地屬於廣源工業園區內之公共設施用地，是否受 產業創新條例第50條、第51條規範？被告其處分，是否適法 ？訴願決定援用內政部101年11月26日內授中辦地字第10160 41194號函，是否適法？本案有無適用「產業園區土地建築 物與設施使用收益及處分辦法」（即系爭辦法）？系爭土地 毗鄰之1441地號土地已有出售行為，本案是否亦可基於平等 原則而要求不可差別待遇？系爭土地上已有最高抵押權設定 ，是否足見產業創新條例施行前開發之工業區，其租售、設 定負擔或為其他處分，無須經縣市主管機關核准？經查： ㈠本件原處分之正本受文者為訴外人陳淑麗，並非原告，惟訴 外陳淑麗申請被告准予將苗栗縣○○鎮○○段○○○○○號土地 （屬廣源工業園區公共設施用地）移轉予原告，被告所為礙 難同意否准之處分，對原告之權利或法律上利益難謂無影響 ，原告應為利害關係人，是原告提起本件撤銷訴訟應屬適格 ，依法並無不合。 ㈡按產業創新條例第46條規定：「（第1項）中央主管機關或 直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區內土地、建築物 及設施，應分別依下列規定使用、收益或處分；其使用、收 益或處分之計價，由開發產業園區之各該主管機關審定。但 資金全部由受託之公民營事業籌措者，依委託開發契約規定 辦理：一、產業用地及其地上之建築物，由開發產業園區之 各該主管機關辦理租售、設定地上權或依其他經中央主管機 關核定之方式處理。二、社區用地，由開發產業園區之各該 主管機關，依序依下列方式處理：㈠配售予被價購或徵收之 土地或房屋所有權人。㈡出售予園區內企業興建員工住宅及 售供員工興建住宅使用。㈢出售供興建住宅使用。三、公共 設施用地、公共建築物及設施，由開發產業園區之各該主管 機關辦理租售、設定負擔、收益或無償提供使用。（第2項 ）前項第2款第1目房屋所有權人，以依第41條第1項公告停 止所有權移轉之日前，已辦竣戶籍登記者為限。（第3項） 辦理第1項土地、建築物與設施使用、收益或處分之程序、 條件及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。（第4 項）中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業 園區內土地，為配合國家經濟發展政策，得按區位、承購對 象、出售價格及相關條件，報行政院專案核准出售，並得由 承購土地者，依可行性規劃報告完成興建相關公共設施。」 、第50條規定：「（第1項）產業園區應依下列規定成立管 理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施 之管理維護及相關服務輔導事宜：一、中央主管機關或直轄 市、縣（市）主管機關開發之產業園區，由各該主管機關成 立，並得委託其他機關或公民營事業成立或經營管理。二、 公民營事業開發之產業園區，由各該公民營事業於辦理土地 租售時，向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請成立法人 性質之管理機構。三、二以上興辦產業人聯合申請設置產業 園區，應自所在地直轄市、縣（市）主管機關公告設置時， 成立管理機構。四、單一興辦產業人申請設置之產業園區或 該產業園區全部租售予另一單一興辦產業人單獨使用時，得 免成立管理機構。（第2項）中央主管機關或直轄市、縣（ 市）主管機關依前項規定成立之管理機構，其組織、人員管 理、薪給基準、退職儲金提存、撫卹及其他相關事項之辦法 ，由各該主管機關定之。（第3項）中央主管機關或直轄市 、縣（市）主管機關依第1項第1款規定委託成立管理機構之 經營、管理及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。 」、第51條規定：「（第1項）中央主管機關或直轄市、縣 （市）主管機關開發之產業園區，其公共設施用地及公共建 築物與設施，由該產業園區之管理機構代管，並應依下列規 定登記。但本條例另有規定者，不在此限：一、中央主管機 關開發之產業園區，其所有權登記為國有，管理機關為經濟 部。但社區內之公共設施用地及公共建築物與設施，其所有 權登記為所在地之直轄市、縣（市）有，管理機關為該直轄 市、縣（市）主管機關。二、直轄市、縣（市）主管機關開 發之產業園區，其所有權登記為所屬直轄市、縣（市）有， 管理機關為該直轄市、縣（市）主管機關。（第2項）公民 營事業開發之產業園區，其公共設施用地及公共建築物與設 施之所有權，應無償移轉登記予各該管理機構。但公共設施 用地及公共建築物與設施係供不特定對象使用或屬社區範圍 內者，其所有權應登記為所在地之直轄市、縣（市）有，並 由該直轄市、縣（市）主管機關管理。（第3項）前項公民 營事業移轉登記所有權予各該管理機構後，該公共設施用地 或公共建築物與設施之租售、設定負擔或為其他處分，非經 直轄市、縣（市）主管機關核准，不生效力。」、第52條規 定：「（第1項）本條例施行前開發之工業區，得依第50條 規定成立管理機構。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關 於本條例施行前開發之工業區，由中央主管機關管理者，中 央主管機關得移交該工業區予直轄市、縣（市）主管機關接 管，並辦理工業區內之公共設施用地及公共建築物與設施之 權利變更登記，不受土地法第25條、國有財產法及地方政府 公產管理法令規定之限制。（第3項）前項移交、接管條件 、程序及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」、 第68條規定：「本條例施行前，依原獎勵投資條例或原促進 產業升級條例編定之工業用地或工業區，其土地之取得、租 售、使用及管理，適用本條例之規定。」又「……二、查『 公民營事業開發之產業園區，其公共設施用地及公共建築與 設施之所有權，應無償移轉登記予各該管理機構。但公共設 施用地及公共建築物與設施係供不特定對象使用或屬社區範 圍內者，其所有權應登記為所在地之直轄市、縣（市）有， 並由該直轄市、縣（市）主管機關管理。前項公民營事業移 轉登記所有權予各該管理機構後後，該公共設施用地或公共 建築物與設施之租售、設定負擔或為其他處分，非經直轄市 、縣（市）主管機關核准，不生效力。』為產業創新條例第 51條第2、3項所明定，是為避免上開公共設施用地或公共建 築物與設施，有未經直轄市、縣（市）主管機關核准而為出 售、設定負擔或為其他處分，致失其效力之情形，同意由各 直轄市、縣（市）政府將公民營事業開發之產業園區尚未註 記之部分公共設施用地及公共建築物與設施之地段及地、建 號等列冊囑託該管登記機關於登記簿標示部其他登記事項欄 辦理註記登記。三、副本抄送各直轄市政府地政局、縣（市 ）政府，請配合上開註記登記，新增代碼『HC』，資料內容 為『本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主 管機關核准之證明文件』，並請轉知所轄登記機關。」、「 主旨：有關依原獎勵投資條例、原促進產業升級條例及產業 創新條例所編定開發之民間工業區內公共設施用地是否符合 原規劃用途且產權宜移轉登記管理機構所有等情，請貴府本 於地方主管機關之權責予以查處辦理，請查照。說明：一、 近年經查有部分民間工業區內之公共設施用地及建築物與設 施，係違反『工業園區各種用地用途及使用規範辦法』第6 條規定，且有占用等情事，為維護區內公共設施用地及建築 物與設施符合原規劃用途，爰請貴府逕依相關規定查處。二 、為落實產業創新條例第51條第3項中『租售、設定負擔或 為其他處分等，須經直轄市、縣（市）主管機關核准始生效 。』之規定，且避免公民營事業開發之工業區內公共設施用 地及建築物與設施遭受所有人任意處分及未依原規劃公共設 施用地用途使用，亦請貴府囑託所轄地政機關將尚未註記之 部分公共設施及建築物與設施加註『出售、設定負擔或為其 他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件』等語。三 、另依原促進產業升級條例第64條第4項規定：『投資開發 工業區之公民營事業或土地所有權人開發工業區內供公共使 用之土地及公共建築物與設施，其所有權登記為該工業區管 理機構所有。租售、設定負擔或為其他處分時，應報經當地 地方工業主管機關核准；其公共設施用地面積仍不得低於全 區總面積百分之三十。』、第68條規定：『本條例施行前， 依原獎勵投資條例編定之工業用地、開發之工業區及投資開 發工業區之公民營事業、土地所有權人依本條例編定、開發 之工業區，其土地之取得、租售、使用、管理，適用本條例 之規定。』爰此，亦請貴府一併清查依原獎勵投資條例、原 促進產業升級條例編定公民營事業開發之工業區是否尚有未 依前開規定將公共設施用地及建築物與設施移轉登記予管理 機構等情，請督促該等工業區盡速辦理上開產權移轉登記， 以落實工業區內公共設施用地及建築物與設施管用合一，且 維護區內廠商權益。」、「……二、有關貴縣公民營事業開 發之產業園區之公共設施用地及建築物與設施，其屬開發單 位所有或已移轉為私人所有，仍請本於權責，依內政部101 年11月26日內授中辦地字第1016041194號函（如附件）及本 局101年9月26日工地字第10100831670號函，於上開公共設 施用地及建築物與設施尚未註記部分註記『出售、設定負擔 或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件』。 三、另依產業創新條例第51條第3項規定『公民營事業開發 之產業園區，其公共設施用地及公共建築與設施之所有權， 應無償移轉登記予各該管理機構。但公共設施用地及公共建 築物與設施係供不特定對象使用或屬社區範圍內者，其所有 權應登記為所在地之直轄市、縣（市）有，並由該直轄市、 縣（市）主管機關管理。』，爰貴縣前開公共設施用地及建 築物與設施其所有權尚未移轉登記予管理機構所有者，仍請 督促該等產業園區盡速辦理上開產權移轉登記，以落實產業 園區內公共設施用地及建築物與設施管用合一。」亦分別經 內政部101年11月26日內授中辦地字第1016041194號函、經 濟部工業局101年9月26日工地字第10100831670號函、104年 5月11日工地字第10400366030號函釋在案。 ㈢緣訴外人陳淑麗於105年6月17日向被告申請准予移轉苗栗縣 ○○鎮○○段○○○○○號土地（即系爭土地）予原告，案經被 告審查，以系爭土地屬廣源工業園區公共設施用地，而廣源 工業園區為廣源電子公司前於79年間依據當時獎勵投資條例 （80年1月30日廢止）相關規定申請開發並獲行政院核准編 定之工業區，因而廣源電子公司依產業創新條例第68條、第 50條規定，有申請成立法人性質之管理機構之義務，以辦理 工業區內公共設施用地及公共建築物之管理維護作業，並應 依據同條例第51條規定，將前揭工業區之公共設施用地及公 共建築物與設施之所有權無償移轉予所成立之管理機構，惟 廣源電子公司遲未依前開規定辦理，訴外人陳淑麗申請准予 移轉系爭土地（屬廣源工業園區公共設施用地）予非管理機 構之原告，不符產業創新條例第51條規定，被告乃以105年6 月23日府商工字第1050125589號函（即原處分）為「礙難同 意」之否准處分。原告不服，提起訴願，經經濟部106年1月 18日經訴字第10506313610號訴願決定駁回等情為兩造所不 爭執，並有系爭土地買賣契約書、系爭土地登記謄本、被告 105年6月23日府商工字第1050125589號函（即原處分）、經 濟部工業局101年9月26日工地字第10100831670號函、經濟 部工業局104年5月11日工地字第10400366030號函、內政部1 01年11月26日內授中辦地字第1016041194號函、原告訴願書 、經濟部106年1月18日經訴字第10506313610號訴願決定書 等資料附訴願卷及本院卷可稽（見訴願卷第3頁至第9頁、本 院卷第12至18頁、第21頁、第22頁、第41頁至第43頁、第82 頁至第84頁），上開事實堪認為真實。而被告係以廣源工業 園區係廣源電子公司前於79年間依據當時獎勵投資條例（80 年1月30日廢止）相關規定申請開發並獲行政院核准編定之 工業區，獎勵投資條例廢止後，依產業創新條例第68條規定 ，原依獎勵投資條例編定開發之工業區，其土地之取得、租 售、使用及管理，應適用產業創新條例之規定，亦即廣源電 子公司依產業創新條例第50條第1項第2款規定，仍有申請成 立法人性質之管理機構之義務，以辦理工業區內公共設施用 地及公共建築物之管理維護作業，並應依據同條例第51條規 定，將前揭工業區之公共設施用地及公共建築物與設施之所 有權無償移轉予所成立之管理機構，惟廣源電子公司遲未依 前揭規定申請成立管理機構，亦未為後續公設用地之權利移 轉行為（嗣廣源電子公司於99年7月間申請提出該園區之變 更開發暨事業計畫書，並經經濟部同意核定在案，而系爭土 地【即重測前口公館段107之22地號】於變更開發申請時， 即規劃為廣源工業園區之綠地而屬公共設施用地性質，此有 廣源○○○區○○路簡介資料、經濟部99年7月29日經授工 字第09020411870號函及99年7月廣源工業園區變更開發暨事 業計畫書之土地清冊、分割後地籍圖、變更後土地使用計畫 圖等證據資料附訴願卷可稽（見訴願卷第154頁至第160頁） ，且廣源電子公司迄未依產業創新條例第50條第1項第2款規 定申請成立廣源工業園區之管理機構，亦為原告所不爭執。 是系爭土地所有權人陳淑麗申請被告准予移轉前揭屬廣源工 業園區公共設施用地予該園區管理機構以外之原告，有違反 產業創新條例第51條第2項規定之情事，被告依產業創新條 例第51條第2項規定，所為礙難同意之否准處分申請，揆諸 前揭規定及內政部101年11月26日內授中辦地字第101604119 4號函、經濟部工業局101年9月26日工地字第10100831670號 函、104年5月11日工地字第10400366030號函釋意旨，原處 分核無違誤。 ㈣原告雖起訴主張：廣源工業園區係產業創新條例施行前開發 之工業區，依該條例第52條第1項之規定，並無設置管理機 構之義務，且事實上未設置管理機構而不存在登記主體，自 無同條例第51條第2項、第3項規定適用，且本件得依「產業 園區土地建築物與設施使用收益及處分辦法」（即系爭辦法 ）第49條規定之精神，且原處分之記載欠缺完備理由，被告 亦未給予處分相對人及法律上利害關係人得以陳述意見之機 會，況與系爭土地相毗鄰之同段1441地號土地，同屬丁種建 築用地，業已移轉出售，依平等原則，在未撤銷同段1441地 號土地移轉登記前，被告亦應核准同意本件系爭土地之移轉 等語，然查： ⒈依系爭土地之土地謄本（見本院卷第22頁），其他登記事 項標註：「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取 得工業主管機關核准之證明文件依據苗栗縣政府104年5月 15日府商工字第1040099139號函辦理」，而土地謄本之註 記，並非行政處分，係為一事實行為，訴外人陳淑麗或原 告並未對此註記提起註銷系爭註記請求之訴訟，故系爭土 地之處分行為，自應先行取得工業主管機關之核准。從而 ，被告可否核准（同意）系爭土地出售移轉予非管理機構 之原告，仍應依產業創新條例第51條第2項前項規定：「 公民營事業開發之產業園區，其公共設施用地及公共建築 物與設施之所有權，應無償移轉登記予各該管理機構。」 之規定辦理，被告為落實產業園區內公共設施用地及公共 建築物與設施管用合一之目的，以原處分否准訴外人陳淑 麗將系爭土地移轉給非管理機構之原告，並無不合，原告 主張原處分限制人民財產權係屬違法云云，並非可採。 ⒉又依產業創新條例第68條、第52條第1項及第50條第1項第 2款規定，民營事業依據80年1月30日廢止前之獎勵投資條 例所開發之工業區，如尚未申請成立管理機構者，該工業 區之開發者依該條例第50條第1項第2款規定，固係得申請 成立法人性質之管理機構，惟其土地之取得、租售、使用 及管理等事項，仍應適用現行產業創新條例之相關規定， 非謂民營事業之開發單位即可援引該條例50條第1項第2款 規定，以並未設置管理機構為由，規避現行產業創新條例 相關規定之適用。況民營事業依據已廢止獎勵投資條例編 定開發之工業區，因工業區內供公共使用之土地、設施及 建築物之所有權原則上應依產業創新條例第51條第2項規 定無償移轉登記為區內管理機構所有，以便管理機構為管 理維護行為，縱該工業區尚未成立管理機構，被告仍不得 准予區內公共設施用地移轉予非管理機構之人。原告主張 本件並無產業創新條例第51條第2項、第3項規定適用云云 ，亦無足採。 ⒊而經濟部工業局為避免前開工業園區公共設施用地或公共 建築物與設施，有未經直轄市、縣（市）主管機關核准即 為出售、設定負擔或為其他處分，致失其效力之情形，依 產業創新條例第51條第2項、第3項之規定，經內政部101 年11月26日內授中辦地字第1016041194號函（見本院卷第 42頁）同意由各直轄市、縣（市）主管機關於土地登記簿 為「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業 主管機關核准之證明文件」之註記登記後，經濟部工業局 以104年5月11日工地字第10400366030號函（見本院卷第 41頁）通知被告應本於權責，對縣內公民營事業開發之產 業園區之公共設施用地及建築物與設施，為前開事項之註 記登記，並督促各該產業園區盡速辦理產權移轉登記事宜 ，被告依經濟部工業局前揭函示意旨於104年5月15日為請 苗栗縣竹南地政事務所為相關之註記登記（見本院卷第22 頁之系爭土地登記第一類謄本）。至於被告可否核准（同 意）系爭土地出售移轉予非管理機構之原告，仍應依產業 創新條例第51條第2項規定辦理，是原告主張前揭土地登 記簿之加註事項違反法律優位及法律保留原則云云，尚非 可取，亦與原處分之合法性無涉。 ⒋再廣源工業園區係屬民營事業廣源電子公司開發之產業園 區，並非中央主管機關或直轄市、縣（市）政府機關開發 之產業園區，應不適用產業創新條例第46條關於中央主管 機關或直轄市、縣市政府機關開發之產業園區內土地、建 物或設施使用方式之規定，自亦無該條例第46條第3項規 定授權訂定之產業園區土地建築物與設施使用收益及處分 辦法之適用。至原告主張之「類推適用、比附援引該條項 及辦法之精神」，並未就此部分提出證據或相關立法資料 作為佐證，自無從僅憑原告之論述作為依據，況系爭辦法 乃係主管機關經濟部基於產業創新條例第46條第3項授權 訂定之法規命令，並非中央法規標準法第4條所定之「法 律」，亦無所謂「法律漏洞」之問題，是原告主張本件可 「類推適用、比附援引」產業園區土地建築物與設施使用 收益及處分辦法（即系爭辦法）第49條規定之精神，公共 設施用地只須在不妨礙其用途及目的下租售，主管機關可 予同意云云，亦非可採。 ⒌再按「行政程序法第102條：『行政機關作成限制或剝奪 人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知 處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處 分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定 。』法文既規定『限制或剝奪』人民自由或權利之行政處 分，而非『侵害』或『影響』人民自由或權利之行政處分 （參見同法第46條第1項、第140條第1項、第23條及第68 條第1項），亦非『損害』人民自由或權利之行政處分（ 參見行政訴訟法第4條第1項、第3項及第5條），自係指積 極地對人民的自由或既存的權利為限制或剝奪，並不包括 消極地駁回人民的請求。此乃前者已改變處分相對人現狀 ，新增不利於處分相對人之法律效果，後者係維持現狀， 僅未增加駁回處分相對人（即申請人）有利之法律效果， 立法者衡量此兩種行政處分性質上之差異，就是否強制給 予處分相對人陳述意見機會，取捨後所作之規定。本件爭 訟對象之原處分係上訴人申請復職，被上訴人予以駁回之 否准處分，依上述說明，被上訴人作成原處分並無行政程 序法第102條給予相對人陳述意見之機會規定之適用」（ 最高行政法院101年度判字第82號判決意旨參照），查本 件係訴外人陳淑麗申請移轉系爭土地予非管理機關之原告 ，被告以不符合產業創新條例第51條規定，而以105年6月 23日府商工字第1050125589號函（即原處分）否准，是以 ，被告並未改變處分相對人陳淑麗之現狀，僅係未增加駁 回處分相對人（即申請人）有利之法律效果，屬於消極地 駁回人民的請求，並無行政程序法第102條之適用。況行 政程序法第103條第5款規定行政處分所根據之事實，客觀 上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。 而本件訴外人陳淑麗申請被告准予移轉系爭土地之相對人 ，明顯非該園區之管理機構，有違產業創新條例第51條第 2項規定之情形達明白確認之程度，從而被告於作成本件 否准處分前未給予處分相對人陳淑麗或原告陳述意見之機 會，於法並無不合。原告主張被告未於行政處分作成前， 給予處分相對人及原告陳述意見之機會，有違正當法律程 序云云，亦無可採。 ⒍至原告主張與系爭土地相毗鄰之同段1441地號土地，同屬 丁種建築用地，業已移轉出售，依平等原則，在未撤銷同 段1441地號土地移轉登記前，被告亦應核准同意本件系爭 土地之移轉部分，惟查與系爭土地毗鄰之廣源段1441地號 土地，同屬廣源工業園區之綠地而為公共設施用地性質， 依產業創新條例第50條、第51條規定，該公設用地之所有 權依法僅得無償移轉予園區管理機構，以達管用合一之目 的，並不得移轉出售予私人所有，原告所稱該地同屬丁種 建築用地，並已移轉出售一節，並非合法。而按憲法之平 等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權 ，故行政先例需屬合法，始得為行政自我拘束之前提要件 （最高行政法院93年判字第1392號判例意旨參照），原告 主張同地段毗鄰1441地號土地，已移轉出售，被告否准本 件申請，形成差別待遇，亦違反行政自我拘束原則云云， 核無足取。 五、綜上所述，原告所訴均非可採，本件被告所為否准之處分， 並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為 無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述 及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論述，併予敘明 。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條 第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　 8　　 月　 31 　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　林 秋 華 法 官 劉 錫 賢 法 官 莊 金 昌 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　 9　　 月　 6 　日 書記官 李 孟 純