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臺中高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年度訴字第157號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年9月21日辯論終結 原　　　告　崧凌股份有限公司 代　表　人　吳炎山 訴訟代理人　龔厚丞　律師 複代理人　　黃啟翔　律師 被　　　告　彰化縣和美鎮公所 代　表　人　阮厚爵 訴訟代理人　施廷勳　律師 複代理人　　王將叡　律師 上列當事人間申請搭排許可事件，原告不服彰化縣政府中華民國 106年4月13日府法訴字第1060031997號訴願決定，提起行政訴訟 。本院判決如下︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」 行政訴訟法第111條第1項定有明文。又訴之當事人、聲明及 訴訟標的，於起訴後，有一個或數個之追加，為訴之追加， 追加之新訴與原起訴即形成訴之合併。又原告起訴主張之法 律事實，如係應提起課予義務訴訟，惟其聲明僅為「撤銷原 處分及訴願決定」，經法院闡明結果，原告為課予義務訴訟 之完足聲明，因未於原訴外另增加新訴，即非屬訴之追加（ 最高行政法院102年度判字第808號判決意旨參照）。本件原 告向被告申請於彰化縣○○鎮○○○街○○巷道路00000 00號：彰化縣○○鎮○○段○○○○○號）搭排許可，經被告 否准在案，是原告尋求救濟應提起課予義務訴訟。然原告起 訴時，聲明僅請求「訴願決定及原處分均撤銷」，顯有聲明 不完足情事，原告於起訴狀送達後，補充陳述，主張依行政 訴訟法第5條第2項規定，提起課予義務訴訟，並更正聲明為 ：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應就原告105年9月 13日申請道路側溝放流水搭排許可案，作成准予搭排許可之 行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。」原告雖追加前述⒉訴 之聲明，被告未予同意追加，然原告依法有申請之權，且已 申請而遭被告予以駁回，原告自得提起課予義務訴訟，則原 告應係在補充原聲明之不足，尚非有新訴之提起，揆諸前開 說明，尚不生訴之追加問題，先此敘明。 二、事實概要：緣原告於民國（下同）103年9月22日向被告申請 事業廢（污）水搭排排入彰化縣○○鎮○○段○○○○○號道路 側溝，經被告以103年9月24日和鎮建字第1030019242號函復 略以「有關貴公司申請放流水排放本所道路側溝（糖友段10 42地號）……原則同意……惟放流水水量及水質標準，由環 保主管機關檢驗合格核定後始得排放。……因貴公司申請排 放位置變更，原本所103年5月14日核發之和鎮建字第103000 9600號搭排同意許可予以撤銷並失其效力。」原告不服被告 103年5月14日和鎮建字第1030009600號函遭撤銷，提起訴願 ，經彰化縣政府104年5月6日府法訴字第1040087094號訴願 決定駁回，並經本院104年度訴字第208號判決、最高行政法 院105年度裁字第312號裁定駁回確定在案；嗣因原告尚未取 得被告之搭排許可，復於105年9月13日以其坐落彰化縣○○ 鎮○○里○○路○號工廠，向被告申請事業廢（污）水搭排 排○○○鎮○○段○○○○○號道路側溝（使用渠道名稱○○○ 鎮○○○街○○巷道路側溝），被告於105年11月2日至彰化縣 ○○鎮○○里○○路○號前進行現場會勘，並依據104年8月1 5日施行之「彰化縣和美鎮公所辦理搭排許可作業原則」（ 下稱搭排許可作業原則）第5點規定，認定本件原告之申請 案已造成鄰近居民集結抗議，且申請搭排之排水系統位於易 發生淹水事件之地區，目前尚未整體改善完成，應暫不核發 搭排許可，並以105年11月18日和鎮建字第1050024589號函 （即原處分）檢送105年11月2日會勘紀錄。原告不服，提起 訴願，經彰化縣政府以106年4月13日府法訴字第1060031997 號訴願決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告主張： ㈠原告前於105年9月13日向被告申請使○○○鎮○○段1042地 號土地（下稱系爭土地）道路側溝搭排許可，遭被告作成駁 回處分，嗣經訴願駁回，提起行政訴訟，如僅以原訴之聲明 求為行政法院裁判，將無法獲得原告提起本件訴訟之目的。 是原告為求訴訟經濟、利用同一訴訟程序解決紛爭，爰依法 為訴之聲明之補充，又前開訴之聲明之補充，與原已起訴部 分之證據資料及所主張之事實共通，可互為援引作為裁判之 基礎，且有利於當事人之利益，堪認屬適當，請求鈞院准許 為變更聲明為：「⒈訴願決定、會勘程序處分（此部分原告 於106年6月6日準備程序時已撤回）及原處分均撤銷。⒉被 告應就原告105年9月13日申請道路側溝放流水搭排許可案， 作成准予搭排許可之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。」 。 ㈡不爭執事項： ⒈原告有於105年9月13日以其坐○○○鎮○○路○號工廠， 向被告申請事業廢（污）水搭排○○○鎮○○段○○○○○號 道路側溝之事實。 ⒉被告有於105年11月2日至現場會勘，並依據104年8月15日 施行之「搭排許可作業原則」第5點規定，認定原告之申 請案已造成鄰近居民集結抗議，且申請搭排之排水系統位 於易發生淹水事件之地區，目前尚未整體改善完成，應暫 不核發搭排許可之事實。 ⒊被告於105年11月18日函檢送11月2日會勘紀錄，作成拒絕 處分之事實。 ⒋原告前於103年9月22日向被告申請事業廢（污）水搭排○ ○○鎮○○段○○○○○號道路側溝。因不服被告103年5月14 日和鎮建字第1030009600號函遭撤銷，遂提起訴願，訴願 決定駁回，並經鈞院104年度訴字第208號判決、最高行政 法院105年度裁字第312號裁定駁回原告之訴確定在案。 ㈢爭執事項： ⒈本件是否適用「水污染防治措施計畫及許可申請審查管理 辦法」（下稱審查管理辦法）第14條第1項第6款規定，應 取得被告同意？ ⒉若是，本件被告依據「搭排許可作業原則」第5點規定， 拒絕原告之申請，是否違反「法律保留原則」及「不當聯 結之禁止」？ ㈣本案行政處分所依據之搭排許可作業原則，並非規範「細節 性、技術性事項」，違反法律保留原則： ⒈「為維護公共安全、避免增加易發生淹水事件地區之負擔 ，並避免發生民眾抗爭事件，申請地點位於下列地區本所 暫不核發搭排許可：㈠申請搭排之排放點經水利會認定流 入灌溉溝渠者。㈡事業設立、營運造成鄰近居民恐慌、致 發生集結抗議等事件者。㈢位於易發生淹水事件地區，且 目前尚未作整體改善者。」搭排許可作業原則第5點定有 明文。其中條文使用之審查要件已涉及實體上「准」、「 否」兩種結果之實質審查，而以「造成鄰近居民恐慌、致 發生集結抗議」作為審查要件，顯已對外影響申請人使用 道路側溝之權益，非規範「細節性、技術性事項」之「行 政規則」。 ⒉則揆諸司法院釋字第443號解釋意旨，搭排許可作業原則 既非規範「細節性、技術性事項」之「行政規則」，復無 法律授權，自不符合法律保留原則，被告以法律所無之事 項，限制原告之權利，顯然違法不當。 ㈤「搭排許可作業原則第5點規定，以「鄰近居民恐慌、致發 生集結抗議」為行政處分准駁之依據，顯已違反不當聯結禁 止原則： ⒈所謂「不當聯結禁止」是指行政行為對人民造成不利益所 使用之手段，必須與行政行為所欲追求之目的間有合理之 聯結關係存在。目的在防止行政機關利用其優勢地位而濫 用公權力，造成人民不合理的負擔。 ⒉本件經查，被告為道路用地及其附屬設施之主管機關，並 非環保主管機關，其管理道路及其側溝，行政目的即在於 道路及水路之通行。 ⒊然查，本案行政處分及搭排許可作業原則以「居民恐慌」 、「居民抗議與否」作為審查要件，顯已與管理轄下道路 側溝之目的無合理關聯。 ⒋再參以106年6月14日現場履勘情形： ⑴106年6月14日履勘當日雨勢不小，然未見有何淹水之災 情。 ⑵被告於104年6月16日函請彰化縣政府補助新臺幣（下同 ）760萬元治水，彰化縣政府105年10月7日亦函復同意 補助760萬元。 ⑶被告所指派到場會勘人員，辯稱：760萬元根本不夠用 等語。亦表明抽水機是前一日（6月13日）所放置。顯 然，抽水機只是臨訟設置，並未展現其功能，排放口也 沒有接到適當位置。760萬元之經費究竟花費在何處， 令人費解？ ⑷可見，被告以搭排許可作業原則第5點規定「位於易發 生淹水事件地區，且目前尚未作整體改善者」駁回原告 申請，純屬被告片面之詞，根本實際上並未有何改善之 舉措，僅是在前案訴訟後，刻意制定「崧凌條款」。 ㈥本案行政處分所依據之系爭作業原則第5點規定違反「法律 明確性原則」： ⒈按「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例 而言，立法者於立法制定時，仍得衡酌法律所規範生活事 實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不 確定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關專門職業 人員行為準則及懲戒之立法使用抽象概念者，苟其意義非 難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加 以確認，即不得謂與前揭原則相違。」此有司法院釋字第 432號解釋可資參照。 ⒉本案行政處分及系爭作業原則規定關於「位於易淹水事件 地區」、「目前尚未作整體改善」等要件，易淹水認定標 準為何？整體改善之標準又如何？其規範用語將主觀臆測 偷渡至法律要件，並不能明確理解、受規範者實難以預見 ，流於處分機關說了算，違反「法律明確性原則」。 ㈦本案係將事業廢水排入「道路側溝」，並非排入「專用雨水 下水道」，不適用「審查管理辦法」第14條第1項第6款： ⒈經查，被告辯稱：「下水道法……是可知，按上揭相關○ ○○區○○○○道並無按『雨水道』或『污水道』之區分 而異其主管機關……故被告於法定權限範圍內制定『彰化 縣和美鎮公所辦理搭排許可作業原則』，供被告內部審核 搭排申請作業准駁之參考，自屬有據。」；「雖『水污染 防治措施計畫及許可申請審查管理辦法』第14條第1項第6 款規定：『事業或污水下水道系統申請許可證（文件）審 查時，應填具申請表，並檢附下列文件：六、放流水排入 專用雨水下水道、灌溉渠道或私有水體者，該管理機關（ 構）或所有人之同意文件影本。』然查，上開條文所載『 專用雨水下水道』並非法定用語」云云。 ⒉惟查，由下水道法施行細則第3條、臺南市○○○○道暫 掛纜線管理辦法第3條之規定可知，下水道確實有「雨水 下水道」之區分，且「雨水下水道」與「道路側溝」係屬 不同之下水設施。本件原告申請搭排，並非流入「專用雨 水下水道」，並不適用審查管理辦法第14條第1項第6款， 須先向被告取得同意之規定。 ⒊第查，本件也並未流經審查管理辦法第14條第1項第6款所 規定之「灌溉渠道」，此有臺灣彰化農田水利會函文可稽 。 ⒋再查，本件原告之事業廢污水並未排入「私有水體」（臺 灣目前並無私有水體）。 ⒌末查，行政院環境保護署於104年11月24日發函各單位機 關，檢附各機關於104年11月12日所舉行審查管理辦法修 正草案研商公聽會會議紀錄，其中新北市政府環境保護局 亦表示：「另專用雨水下水道是否包含道路側溝？建請釐 清。」可見連行政機關對於道路側溝是否適用審查管理辦 法第14條第1項第6款規定，亦屬有疑。 ㈧倘鈞院認本件申請搭排許可，確實不適用審查管理辦法第14 條第1項第6款規定，本件仍有訴之利益： ⒈經查，被告辯稱：「若原告認被告非屬審查管理辦法第14 條第1項第6款規定『專用雨水下水道之管理機關』……被 告駁回原告對錯誤機關之申請事項，結果即無錯誤可言… …是原告訴請求撤銷對未造成其權益侵害之系爭行政處分 ，顯然欠缺訴訟利益」云云。 ⒉惟查，本件即便鈞院審理後，最終認為不適用審查管理辦 法第14條第1項第6款規定，而不需取得被告之許可，逕將 本件「課予義務之訴」駁回，亦會於判決理由欄中敘明本 件不適用審查管理辦法第14條第1項第6款規定，則原告持 該判決向彰化縣環境保護局取得水汙染防治許可證即可排 放事業廢污水，對於原告而言，自屬有訴之利益，且具保 護必要性。 ⒊第查，本件原告所排放之事業廢污水早在101年1月2日經 彰化縣環境保護局依水污染防治法第14條規定核發「水污 染防治許可證」，期限至106年1月1日。為申請「水污染 防治許可證」之展延許可，原告遂於105年9月13日向被告 申請搭排許可，然被告卻於105年11月18日作成駁回搭排 許可之處分，致使彰化縣環境保護局於106年3月13日、同 年4月14日發函請原告補正資料，至今仍未取得展延。 ㈨綜上所陳，聲明求為判決： ⒈訴願決定及原處分均撤銷。 ⒉被告應就原告105年9月13日申請道路側溝放流水搭排許可 案，作成准予搭排許可之行政處分。 ⒊訴訟費用由被告負擔。 四、被告則以： ㈠被告所認之兩造不爭執事項： ⒈原告前曾因向被告申請搭排事業廢水乙事，向鈞院對被告 提起104年度訴字第208號水污染防治案件之訴訟，原告訴 請撤銷被告103年9月1日和鎮建字第1030017064號函、同 年9月12日和鎮建字第1030018305號函及同年9月24日和鎮 建字第1030019242號函等處分（下稱前案）。鈞院審理後 ，判決駁回原告之訴。案經原告不服提起上訴，最高行政 法院以105年度裁字第312號裁定駁回原告上訴而告確定。 ⒉原告為排放經營事業所生電鍍廢水，另於105年9月13日向 被告申請水利建造物搭排許可，申請位置為彰化縣○○鎮 ○○段○○○○○號土地，流入口位置為同段1042地號土地， 搭排渠道名稱為「彰化縣○○鎮○○○街○○巷道路側溝」 ，排放水量為日平均150立方公尺、日最大150立方公尺、 年搭排日數365日、年搭排水量54,750立方公尺，並出具 彰化縣和美鎮公所水利建造物搭排申請文件檢核表、彰化 縣和美鎮公所水利建造物搭排水申請書、切結書、承諾書 、地籍套繪圖等書面資料予被告審查。 ⒊被告承辦人員偕同原告代表人及相關單位於105年11月2日 至彰化縣○○鎮○○里○○路○號前會勘，被告作成之會 勘結論為：「……㈡綜上點說明，本案因造成鄰近居民集 結抗議，且申請搭排之排水系統亦位於易發生淹水事件地 區，且目前尚未作整體改善完成，故本所暫不核發搭排許 可」，並將會勘紀錄以105年11月18日和鎮建字第1050024 589號函送達原告。 ㈡被告所認之兩造爭執事項： ⒈原告欲排放事業廢水至道路側溝或雨水下水道，有無審查 管理辦法第14條第1項第6款規定之適用，是否需得被告之 同意？若不需得被告同意，則原告提起本件訴訟是否欠缺 訴之利益？ ⒉被告以105年11月18日和鎮建字第1050024589號函（即原 處分）檢附會勘結論駁回原告於105年9月12日之搭排申請 ，是否適法？ ㈢被告對上揭爭執事項之主張及理由如下： ⒈被○○○區○○道路側溝」及「雨水下水道」之管理機關 ，原告欲利用道路側溝及雨水下水道排注事業廢水，除須 經彰化縣環境保護局核准外，仍需取得被告之同意始得為 之： ⑴依現行水污染防治法第1條、第2條第8、13、14款、第1 4條第1、3項、審查管理辦法第14條、水利法第78條之3 、第78條之4、排水管理辦法第35條、第36條、下水道 法第2條、第7條、彰化縣下水道管理自治條例第2條、 市區道路條例第3條第2款、第5條、彰化縣市區道路管 理規則第3條、第15條、第16條等規定，可知原告經營 電鍍工廠欲排放事業廢水至地面水體，必須向目的事業 主管機關申請核發廢污水排放許可證後，始得排放；其 申請排放應檢附之文件包含「雨水下水道管理機關之同 意文件影本」。原告向被告申請之「放流口」位置係於 彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地即糖友二街65巷之道 路側溝，原告事業棑放之廢水排注後即成為水污染防治 法所規範之「放流水」，廢水沿著糖友段1042地號土地 上之道路側溝，流經同段1046地號土地、同段1045地號 土地、同段905地號土地，到達有埋設雨水下水道涵管 、陰井之同段456地號土地。是可知，無論原告係申請 利用道路側溝搭設排水設施至456地號土地之雨水下水 道作為放流口（即原告於前案中最初申請之方式），或 是直接在工廠旁邊道路側溝上設置放流口並排放廢水至 道路側溝，藉道路側溝放流至設置於糖友段456地號土 地之雨水下水道，二種搭排方式均需取得雨水下水道管 理機關即被告之同意，嗣後始得進一步向主管機關申請 核發廢水排放許可證。 ⑵被告為和美鎮市區道路管理機關，道路旁之排水溝渠為 道路「附屬工程」之一，更屬水利法規定之排水設施， 人民欲利用被告管理之道路側溝設置管路或排放廢污水 ，自須經過被告同意始得為之。被告因而本於道路側溝 管理機關權責，訂定搭排許可作業原則，旨在人民欲利 用、申○於○區○道路側溝搭排時，承辦人得參考該作 業原則，以避免影響水流或妨害居民健康。 ⑶綜上，被告無論係基於「轄內雨水下水道」管理機關之 權責，或係基於「轄內道路旁排水溝渠」管理機關之權 責，均有權審查原告搭排放廢污水申請並為准駁之處分 。又原告於前案曾以電子郵件詢問中央主管機關即行政 院環境保護署有關「排入道路側溝是否需道路側溝主管 機關同意文」之問題，行政院環境保護署於103年11月5 日答覆略以：「一、事業排注廢水於道路側溝，依經濟 部水利署93年12月7日『研商廢污水搭排申請作業疑義 會議紀錄』，排注或排放廢污水於道路側溝，依水利法 第78條之4規定，係屬市區排水主管機關權責，故應依 市區排水相關法令向市區排水主管機關申請之……三、 另事業廢污水排放之水體，如非屬『專用雨水下水道、 灌溉渠道或私有水體』，申請人申請水污染防治許可證 （文件）時不須檢附同意文件，惟如地方主管機關另為 指定者，依該指定辦理」。本件原告申請排注廢污水之 放流口位置係被告所轄市區道路排水溝渠，自需向被告 申請許可。且原告放流廢水最終仍會匯集至位於糖友段 456地號土地之雨水下水道，故亦需雨水下水道管理機 關即被告之同意始得為之。 ⒉若鈞院審理後，認為本件不適用審查管理辦法第14條第1 項第6款規定，根本自始即不需取得被告之許可，因而駁 回本件課予義務之訴，則本件訴訟即顯然欠缺訴之利益， 理由如下： ⑴按「所謂『訴之利益』係指『有主觀公權利受到行政措 施之侵犯，而有提起行政訴訟之資格』而言。……是以 ，言詞辯論終結時，若本件所提起之訴訟無解於其申請 事項之本案爭執，亦即，依其所訴之事實，係欠缺權利 保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行 政法院自得予以判決駁回」（臺北高等行政法院101年 度訴字第66號等判決理由參照）。 ⑵原告於其行政訴訟準備二狀第4頁陳稱：「二、惟查， 本件即便鈞院審理後，最終認為不適用『系爭管理辦法 』第14條第1項第6款規定，而不需取得被告之許可，逕 將本件『課予義務之訴』駁回，亦會於判決理由欄中敘 明本件不適用『系爭管理辦法』第14條第1項第6款規定 ，則原告持該判決向彰化縣環境保護局取得水污染防治 許可證即可排放事業廢污水，對於原告而言，自屬有訴 之利益，且具保護必要性」云云。然查，本件有無訴之 利益，取決於「原告有無主觀公權利受到被告所為行政 措施之侵犯」；且係存在於兩造之間，無關彰化縣環境 保護局日後如何認定。故若鈞院審理後，認為本件不適 用「審查管理辦法」第14絛第1項第6款規定，根本自始 即不需取得被告之許可，因而駁回本件課予義務之訴， 亦即「原告並無主觀公權利受到被告所為行政措施之侵 犯」，則本件訴訟顯然欠缺訴之利益。至於判決理由欄 中有無敘明本件不適用上揭審查管理辦法第14條第1項 第6款規定，或日後彰化縣環境保護局是否本於本件判 決理由而解釋法令或認定相關事實，根本與本件訴訟是 否具備訴之利益無關。且若被告無權准駁原告本件申請 ，則原告能否直接自彰化縣環境保護局取得水污染防治 許可證，係原告與該局間之行政事務，是原告提起本件 訴訟，根本無關乎原告對彰化縣環境保護局申請事項之 爭執。從而，若鈞院審理後，認為根本自始即不需取得 被告之搭排許可，即同可證明「原告並無主觀公權利受 到被告所為行政措施之侵犯」，本件訴訟自是欠缺訴之 利益。 ⑶次查，原告向被告申請事業廢水搭排許可之根本原因， 係為向彰化縣環境保護局申請「水污染防治許可證」之 展延，惟由前開原告準備二狀所載內容可知，原告似不 認為「申請排放事業廢水至道路側溝需取得被告之同意 」。既係如此，原告應向作成駁回其水污染防治許可延 展申請處分之彰化縣環境保護局提出課予義務訴願或行 政訴訟，始為正辦，而非接二連三對被告提出搭排申請 。 ⒊被告以原告申請搭排排放電鍍事業廢水已引起鄰近居民之 恐慌，且搭排放地點係位於易發生淹水之區域等事由，駁 回原告搭排申請，核屬適法，並未違反法律保留原則、不 當聯結禁止原則及明確性原則。說明如下： ⑴按被告依主管機關權責制定之「搭排許可作業原則」合 於法律保留原則，理由如下： ①茲簡述被告制定系爭搭排原則之過程如下：被告於10 4年7月31日召開「彰化縣和美鎮公所辦理搭排許可作 業原則（草案）研商會議」，經與會人員討論後，同 意通過系爭搭排許可作業原則及申請搭排相關表格內 容。被告並以104年8月7日和鎮建字第1040017200號 函將系爭搭排原則送交彰化縣政府水利資源處、工務 處、及彰化縣環境保護局備查。 ②按行政程序法第159條及第160條規定可知，行政規則 在功能上包括組織性行政規則、作業性行政規則、解 釋性行政規則及裁量基準4類，前二類僅具有對內之 效力，而具有拘束下級機關、屬官乃至於訂定機關之 效力，屬於組織法層次之規範，因此僅須下達屬官即 能發生效力，與解釋性行政規則及裁量基準，因直接 影響人民權利義務，須登載於政府公報並踐行法定發 布程序者不同。參搭排許可作業原則第1條規定可知 ，其目的係為維護和美鎮鎮民健康、居住安全並兼顧 和美鎮之經濟發展，提供被告承辦人於人民申請搭排 許可時之業務處理、認定方式，故搭排許可作業原則 應屬行政程序法第159絛第2項第1款之「作業性行政 規則」，並未對外發生效力或限制人民之權利自由。 且被告本有審核、准駁人民申請在所轄下水道搭設排 水設施之法定權限，並非因被告訂頒該搭排原則方致 對人民權利發生一定之限制或剝奪。進一步言，系爭 搭排原則所訂條文內容或事項，純係供被告所屬人員 辦理相關事務時之處理或認定參考，其內並無造成限 制或剝奪人民權利之規定（例如裁處罰緩），自無需 受限於法律保留原則。 ③再按搭排許可作業原則第5點規定：「為維護公共安 全、避免增加易發生淹水事件地區之負擔，並避免發 生民眾抗爭之事件，申請地點位於下列地區本所暫不 核發搭排許可：……二、事業設立、營運造成鄰近居 民恐慌、致發生集結抗議等事件者。三、位於易發生 淹水事件地區且目前尚未作整體改善者」。原告雖辯 稱上揭規定係以法律所無之事項限制人民權利云云， 惟由原告提出之申請表即「彰化縣和美鎮公所水利建 造物搭排切結書」記載：「具切結書人崧凌股份有限 公司使用彰化縣和美鎮公所水利建造物，除遵守有關 法令外，並具切結條件如下：……八、使用期間如有 下列情事之一者，具切結書人應即負責改善或停止使 用，否則，彰化縣和美鎮公所得隨時限制使用或撤銷 許可及拆除其設施物，所有損失與彰化縣和美鎮公所 無關……4、妨害公務或他人權益。5、公務或公益上 認需限制或停止使用」、即「彰化縣和美鎮公所水利 建造物搭排承諾書」記載：「立承諾書人崧凌股份有 限公司，使用彰化縣○○鎮○○○○○道搭排放水， 廢（污）水排入彰化縣○○鎮○○街○○巷道路側溝內 ，願意承諾；廢（污）水排放後，如發現日後造成排 水渠道內有影響水流、水質或農、居民有抗議情事， 乙方接獲甲方通知辦理改善，乙方不得以任何理由拒 絕……」，可知搭排許可作業原則不過是將前揭切結 書及承諾書內容，納為作業辦法之一，以期在審核人 民申請搭排前後具有一貫之准駁標準，更無因此內容 使人民增加其他負擔或限制。再者，原告於申請搭排 時提出之表單已切結、承諾有前揭情事發生時，被告 得限制使用並逕行撤銷其搭排許可，按舉重以明輕之 法則，若人民於向被告申請核發搭排許可之際，即已 有發生上揭切結或承諾內容之事項之一，被告自得在 該等事項排除或消弭前拒絕發給搭排許可。從而，原 告諉稱搭排許可作業原則違反法律保留原則云云，實 無可採。 ④原告之基本權或法定享有之權利範圍內，並無「無條 件於被告管理之公共下水道或道路側溝搭排」之權利 ；換言之，係被告有權決定是否同意原告於轄內道路 側溝搭排，縱被告否准，亦不能認被告有限制或侵害 原告之基本權或其他權利。是原告辯稱搭排許可作業 原則違反法律保留原則云云，自非可採，灼然至明。 ⑤綜上，搭排許可作業原則制訂目的係為當人民申請對 道路側溝搭排事業廢水時，提供內部承辦人員審核方 向、並統一作業流程之內部規則，其性質屬行政程序 法第159條第2項第1款之作業性行政規則，是其制訂 等過程，並無違背法律保留原則，至為灼然。 ⑵原告申請被告核准搭排放電鍍事業廢污水，已引起鄰近 居民恐慌、集結抗議： ①查原告申請搭排之目的，係為於○○鎮○○○街○○巷 道路側溝搭排，供其經營之電鍍廠作業過程發生之廢 水排入公共下水道，惟當地居民因擔憂原告電鍍過程 產生及排放之事業廢水有污染灌溉附近農田水源之高 度疑慮，故多次大規模集結抗議而登上新聞媒體；被 告於105年11月2日現場會勘時，亦有彰化縣環境保護 聯盟及反電鍍廠自救會及附近居民與會，並力陳反對 被告准許搭排以免原告排放電鍍廢水。由上開事實可 知，原告申請搭排之行為確實已引起搭排地點附近眾 多居民之恐慌及抗爭。故在原告說服附近居民或農地 耕種者對其電鍍廠排放廢水並不會造成水源污染，以 消弭不安之前，實可預見若率然准許搭排，鄰近居民 及農地耕種者必將採取更激烈之抗爭手段，甚至可能 堵塞原告之搭排管路或公共下水道。被告既然為和美 鎮之行政機關，自不能不考慮上情對公共利益及灌溉 水源之影響，故在參酌前揭搭排許可作業原則第1點 、第5點等規定並權衡公共利益後，暫不發給原告搭 排許可，自屬適法。被告考量「准許原告申請搭排與 否」與「公共利益受影響程度」之合理關聯及利弊得 失後，否准原告申請，自無何違反不當聯結禁止原則 可言。 ②次查，前案水污染防治案件中，被告因核准原告進行 搭排，鄰近居民因而設立自救會連署向當地民意代表 陳情，由鎮民代表林明生代表發文予被告略以：「當 地居民表示異議，雨水下水道距離自來水深水井200 、500公尺，糖友里人口眾多，不應核准搭排設立」 ，被告因而暫停原告搭排許可，俟原告與里民溝通協 調無異議時再予同意。原告遂來函表示願將搭排放流 管延伸到健康新村六街與彰新路口，惟嗣後原告又來 函稱因附近居民極力反對故搭排放流管無法施工，又 更改排注口位置。足證原告申請搭排地點，迭次造成 鄰近居民恐慌及反彈，如仍准許原告進行搭排，自嚴 重影響公眾利益。 ③再查，原告因欲在糖友里排放電鍍廢水，造成附近居 民恐慌，附近居民遂以集結連署抗議、向民意代表陳 情、向公部門檢舉原告不法等方式表達意見。詎原告 竟對民眾蕭文堯、楊瑛朗等人提起刑事誹謗等罪之告 訴，臺灣彰化地方法院檢察署認遭原告提告之民眾確 有相當理由確信其申報內容屬實，遂為不起訴處分， 詎原告竟再向臺灣彰化地方法院聲請交付審判，該院 亦判決駁回原告之聲請而確定，此有臺灣彰化地方法 院104年度聲判字第26號、第28號裁定可稽。足證原 告欲排放電鍍廢水之行為已引起鄰近居民極大不滿， 因而透過各種手段表達抗議。 ④由上開臺灣彰化地方法院駁回原告聲請交付審判之裁 定理由可知，自100年4月27日起，鄰近居民即反覆向 行政院環境保護署、彰化縣環境保護局陳情「崧凌公 司從事電鍍作業，產生異味空氣污染及排放污水造成 污染」，致主管機關需連續不斷派員至原告公司稽查 ，而原告亦在103年間因違反廢棄物清理法及空氣污 染防制法遭彰化縣政府裁罰。足證在原告與鄰近居民 達成共識、消弭民眾對排放電鍍廢水之恐慌前，若被 告准許原告本件搭排申請，將導致鄰近居民更大反彈 聲浪，有害於公共利益，至為灼然。 ⑤末查，原告於申請時所提「彰化縣和美鎮公所水利建 造物搭排切結書」記載：「八、使用期間如有下列情 事之一者，具切結書人應即負責改善或停止使用…… ：4.妨害公共或他人權益。5.公務或公益上認需限制 或停止使用」，足認若原告申請搭排電鍍廢水已有引 起當地民眾恐慌、妨害公共利益之情時，被告即得在 原告處理與民眾紛爭前，暫不核給許可。故被告以本 案造成鄰近居民集結抗議為由，駁回原告之申請，自 屬有據。 ⑶原告向被告申請搭排電鍍事業廢污水之排水系統位於易 發生淹水地區，目前尚未作整體改善完成： ①經查，彰化縣和美鎮糖友里因地勢低窪、排水不良， 每逢瞬間雨量過大或颱風來襲，鄰近區域水勢均會匯 集至此處，而該處雨水下水道管路過於狹窄，無法於 短時間內消化過量雨水，均會造成淹水之災情，尤其 ○○○鎮○○里○○路及糖友三街之淹水問題最為嚴 重，故每逢豪雨，被告即需出動抽水機以防止淹水。 此區域甚至曾在105年4月間因大雨及排水不良而導致 興建中之大樓工地附近道路路基坍塌而出現大洞、鄰 房圍牆龜裂等災情。因此，被告於104年間即已將此 區域列為災害防救計畫內近十年（95-104）之「易淹 水區域」。 ②被告為解決轄內糖友里每逢大雨必淹水之窘況，已積 極向彰化縣政府申請補助糖友里排水系統整體規劃設 計案之改善經費，獲彰化縣政府補助760萬元以進行 改善當地排水涵管工程。惟彰化縣政府撥款後，被告 分別於105年5月25日、同年6月16日、同年8月2日召 開○○○鎮○○路排水涵管改善工程地方說明會」， 遭地方民眾反彈局部改善效益不大，經委由顧問公司 評估後，認為若只改善東陽路之排水問題，而未改善 東萊路、彰新路涵管管徑過小問題，反而可能造成糖 友里其他區域淹水發生，故建議應針對糖友里作整體 規劃設計。被告遂於105年時申請彰化縣政府將前開 補助款變更為糖友里排水系統整體規劃設計，現仍與 彰化縣政府協商中。 ③而由106年8月2日糖友里排水系統改善第3次地方說明 會評估報告可知，原告所在位置及廢水搭排流向區域 ，係位於東陽路、糖友三街周邊，正是水流匯集處， 因通水斷面嚴重不足，故豪雨來襲時常造成東陽路及 糖友三街等地勢低窪處淹水，易淹水範圍約達1.1公 頃，淹水深度約30至50公分高；其造成淹水之主因乃 健康新村三街、健康新村六街（銜接東陽路）及東萊 路原設置之涵管已不足以因應該社區開發之排水量， 而彰新路幹線排水量亦不敷需求，導致屢有淹水災情 傳出。故被告規劃整體改善排水措施方式為擴大彰新 路（主幹線）及健康新村六街（支幹縣）排水系統， 彰新路主幹線部分改善長度為1.2公里，約需工程經 費1億元；健康新村六街支幹線部分改善長度約200公 尺，約需工程經費八百萬元。故原本規劃之東陽路排 水涵管改善工程因對淹水問題改善效益不大，且率行 施工恐將造成其他地區淹水，更與上揭整體改善計畫 重疊，方要求彰化縣政府重新規劃「糖友里排水系統 整體規劃設計」。現被告仍與彰化縣政府協調中，足 證當地排水系統尚未完成整體改善。 ④次查，原告申請搭排之地點在彰化縣○○鎮○○○街 ○○巷側溝，即係位於上揭易發生淹水之地區，且該地 區之排水系統現仍在積極改善中。是在排水系統改善 完成前，被告暫不核准原告之搭排申請，以防止因原 告排放事業污水導致遇雨淹水之災情加劇，亦可避免 日後進行改善排水系統工程時須拆除原告架設之搭排 設施，足證被告否准原告搭排之處分核與公共利益相 符，無何不當聯結可言；被告否准原告搭排申請，目 的在於保護原屬易淹水區域之處不會因原告搭排致增 加水流量或水體負擔，因而令此區域於下雨時更容易 淹水，此等手段與目的間具有合理關聯，諉無疑義。 ⑤另原告質疑被告抽水機擺放位置一事，在被告於東陽 路上之雨水下水道陰井擺放抽水機抽水前，糖友三街 及東陽路周邊區域係逢雨必淹，此有當地糖友里里長 在101年至103年間所攝淹水情況之照片可參。而被告 於今年梅雨季也有在糖友三街設置抽水機，此為鈞院 履勘期日所見，並有記載抽水機開機抽水時間之紀錄 ，足證被告所述上情皆屬實，且迄今並無明顯改善。 原告諉稱抽水機只是擺好看云云，並非事實。又原告 質疑抽水機排水管線未延伸至東萊路之情，實係因抽 水機抽取排出之雨水有強大衝力，排水管擺放之距離 正好可以抵銷其衝力，使雨水得自東萊路之雨水下水 道排出，又能避免其抽出排放之水量對東萊路往來車 輛發生危險，並非只是作秀而已，原告所述顯有誤會 。 ⑷系爭行政處分並無違反「明確性原則」，理由如下：系 爭行政處分及系爭搭排許可作業原則第5點規定之「位 於易淹水事件地區、目前尚未作整體改善」等詞，均屬 容易理解且為通常人經由日常生活知識、經驗加以比較 或判斷後，能夠預測其涵蓋範圍之普通用詞，且嗣後亦 能經由司法審查加以確認。揆諸司法院釋字第702號解 釋，系爭行政處分及系爭搭排許可作業原則規定，當無 何不明確之處，原告任意指摘，尚無可採。 ㈣綜上所陳，足徵被告駁回原告搭排申請均屬有據且符合公共 利益及原告自己於申請搭排時切結、承諾之內容等語，資為 抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 五、兩造之爭點：㈠本件是否適用「審查管理辦法」第14條第1 項第6款規定取得被告同意？㈡若是，本件被告依據「搭排 許可作業原則」第5點規定，拒絕原告之申請是否違反「法 律保留原則」及「不當聯結之禁止」？被告以原處分駁回原 告於105年9月12日之搭排申請，是否適法？經查： ㈠按水利法第78條之3規定：「（第1項）排水設施範圍內禁止 下列行為：一、填塞排水路。二、毀損或變更排水設施。三 、啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。四、棄置廢土或 廢棄物。五、飼養牲畜或其他養殖行為。六、其他妨礙排水 之行為。（第2項）排水設施範圍內之下列行為，非經許可 不得為之：一、施設、改建、修復或拆除建造物。二、排注 廢污水。三、採取或堆置土石。四、種植植物。五、挖掘、 埋填或變更排水設施範圍內原有形態之使用行為。」、第78 條之4規定：「排水集水區域之劃定與核定公告、排水設施 管理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管 理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定排水管理辦法管 理之。但農田、市區及事業排水，由目的事業主管機關依其 法令管理之。」、而排水管理辦法第35條規定：「申請排放 廢污水使用者，其廢污水應符合水污染防治主管機關訂定之 排放水質標準及較放流水標準加嚴之水質項目及限值，並附 其同意排放或免申請證明文件。」、第36條規定：「申請許 可使用，應經其他目的事業主管機關核發許可或核准文件者 ，管理機關得先行核發附停止條件之許可處分，使其得據以 取得該等文件。其申請人未於六個月內取得者，該處分自始 不生效力。但有特殊原因並經管理機關同意者，得延長之。 」、下水道法第2條則規定：「本法用辭定義如左：一、下 水：指排水區域內之雨水、家庭污水及事業廢水。二、下水 道：指為處理下水而設之公共及專用下水道。三、公共下水 道：指供公共使用之下水道。四、專用下水道：指供特定地 區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。五、下 水道用戶：指依本法及下水道管理規章接用下水道者。六、 用戶排水設備：指下水道用戶因接用下水道以排洩下水所設 之管渠及有關設備。七○○○區○○○○○道依其計畫排除 下水之地區。」、第7條規定：「公共下水道，由地方政府 或鄉(鎮、市)公所建設及管理。但必要時，主管機關得指定 有關之公營事業機構建設、管理之。」、彰化縣下水道管理 自治條例第1條規定：「（第1項）彰化縣政府（以下簡稱本 府）為辦理下水道之建設與管理，特依下水道法第6條第1項 第2款制定本自治條例。（第2項）本自治條例未規定者，適 用其他相關法令。」、第2條規定：「（第1項）本自治條例 所稱主管機關為本府。（第2項）彰化縣（以下簡稱本縣） 下水道之建設管理，由下列機關（構）辦理：一、縣轄內污 水下水道系統之規劃、建設及管理由本府辦理。二、跨鄉（ 鎮、市）之區域性雨水下水道之規劃、建設及管理由本府辦 理。三、鄉（鎮、市）轄內雨水下水道之規劃、建設及管理 由鄉（鎮、市）公所辦理。四、其他機關或公營事業機構建 設之下水道為由該機關（構）管理或由本府指定機關（構） 管理之。」、市區道路條例第3條規定：「市區道路附屬工 程，指下列規定而言：一、連接道路之渡口、橋樑、隧道等 。二、道路之排水溝渠、護欄、涵洞、緣石、攔路石、擋土 牆、路燈及屬於道路上各項標誌、號誌、管制設施、設備等 。三、迴車場、停車場、安全島、行道樹等。四、無障礙設 施。五、經主管機關核定之其他附屬工程。」、第5條規定 ：「市區道路之修築、改善及養護，其在縣轄區內者，得由 各有關鄉(鎮、市)公所辦理之。」、彰化縣市區道路管理規 則第3條規定：「本規則所稱市區道路管理機關（以下簡稱 管理機關）為各所轄鄉（鎮、市）公所。」、第15條規定： 「市區道路兩旁溝渠不得加以侵占、利用、堆置雜物或設置 其他有礙水流之物體。但經本府特別核准者，不在此限。管 理機關並應會同有關單位定期或經常派員全面檢視，如發現 違規情事，應即依法排除。」、第16條規定：「市區道路之 現有溝渠，於修築或改善道路時，應儘量納入道路排水系統 ；道路兩側局部低窪地區，土地業主得自行將基地填高至道 路邊溝頂或與人行道齊平。」 ㈡又水污染防治法第2條規定：「本法專用名詞定義如下：一 、水：指以任何形式存在之地面水及地下水。二、地面水體 ：指存在於河川、海洋、湖潭、水庫、池塘、灌溉渠道、各 級排水路或其他體系內全部或部分之水。三、地下水體：指 存在於地下水層之水。四、污染物：指任何能導致水污染之 物質、生物或能量。五、水污染：指水因物質、生物或能量 之介入，而變更品質，致影響其正常用途或危害國民健康及 生活環境。六、生活環境：指與人之生活有密切關係之財產 、動、植物及其生育環境。七、事業：指公司、工廠、礦場 、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業 。八、廢水：指事業於製造、操作、自然資源開發過程中或 作業環境所產生含有污染物之水。九、污水：指事業以外所 產生含有污染物之水。十、廢（污）水處理設施：指廢（污 ）水為符合本法管制標準，而以物理、化學或生物方法處理 之設施。十一、水污染防治措施：指設置廢（污）水處理設 施、納入污水下水道系統、土壤處理、委託廢水代處理業處 理、設置管線排放於海洋、海洋投棄或其他經中央主管機關 許可之防治水污染之方法。十二、污水下水道系統：指公共 下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理 及最後處置之各種設施。十三、放流口：指廢（污）水進入 承受水體前，依法設置之固定放流設施。十四、放流水：指 進入承受水體前之廢（污）水。十五、涵容能力：指在不妨 害水體正常用途情況下，水體所能涵容污染物之量。十六、 水區：指經主管機關劃定範圍內之全部或部分水體。十七、 水質標準：指由主管機關對水體之品質，依其最佳用途而規 定之量度。十八、放流水標準：指對放流水品質或其成分之 規定限度。」、第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央 為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為 縣(市)政府。」、第14條規定：「（第1項）事業排放廢（ 污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請 核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作 ，始得排放廢（污）水。登記事項有變更者，應於變更前向 直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更 。（第2項）前項登記事項未涉及廢（污）水、污泥之產生 、收集、處理或排放之變更，並經中央主管機關指定者，得 於規定期限辦理變更。（第3項）排放許可證與簡易排放許 可文件之適用對象、申請、審查程序、核發、廢止及其他應 遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」水污染防治 措施計畫及許可申請審查管理辦法（即審查管理辦法，原名 稱：水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法，105年1月19 日行政院環境保護署環署水字第1050004626號令修正發布名 稱及全文53條；除另定施行日期外，自發布日施行）第1條 規定：「本辦法依水污染防治法（以下簡稱本法）第13條第 3項、第4項、第14條第3項、第19條準用第14條及第20條第2 項規定訂定之。」、第14條規定：「（第1項）事業或污水 下水道系統申請許可證（文件）審查時，應填具申請表，並 檢附下列文件：一、基本資料表。二、負責人身分證明文件 影本。三、主管機關或目的事業主管機關核發之相關許可、 登記、執照或其他證明文件影本。但新設事業因目的事業主 管機關定有設立許可、試車、會勘或登記之制度，非以證明 文件申請者，不在此限。四、水措資料及其相關書面文件， 內容應包括：㈠與廢（污）水、污泥產生量有關之製程設施 、生產或服務規模。㈡廢（污）水、污泥其產生、收集、運 送、輸送、處理、前處理、排放、計量等相關資料、圖說。 有特殊情形者，如原廢（污）水水質較佳、原廢（污）水水 量偏低、暴雨或停電等情形，其操作處理流程。㈢採樣、檢 測、監測相關資料、圖說。㈣緊急應變方法。㈤相關設施及 管線工程之設計、圖說。㈥水措設施設置完工及標示完妥之 照片、證明文件。㈦屬本法第14條之1第1項經中央主管機關 指定公告之事業，應另揭露其排放之廢（污）水可能含有之 污染物項目、濃度及排放量。五、應執行試車者，其廢（污 ）水處理設施及污泥處理設施之試車計畫書，內容應包括： ㈠試車期間。㈡試車程序。㈢參與試車單位。　㈣檢測計畫 。㈤試車期間之製程操作條件，包含用水量、與廢（污）水 產生量有關之製程設施、生產或服務規模、廢（污）水產生 量及其有關之原料名稱及用量。污水下水道系統應包含納管 用戶類別、家數及廢（污）水量。㈥排放廢（污）水水量、 所含之污染物及其應符合濃度限值。六、放流水排入專用雨 水下水道、灌溉渠道或私有水體者，該管理機關（構）或所 有人之同意文件影本。七、部分廢（污）水納入污水下水道 系統之納管事業，其聯接使用證明影本。八、污水下水道區 域內採專管排放者，該下水道管理機關（構）同意專管排放 之文件影本。九、委託處理者，其廢（污）水委託處理契約 書影本。十、採廢（污）水（前）處理設施委託代操作者， 其契約書影本。其屬應設置廢（污）水處理專責單位或人員 者，並應檢附實際執行代操作業務人員之專責人員合格證書 影本。十一、水措設施設置於他人土地者，事業應檢附該土 地所有人或管理人同意文件影本；污水下水道系統應檢附下 水道主管機關核准文件影本。十二、應實施環境影響評估者 ，其審查通過之環評書件影本。十三、申請資料確認書。十 四、設置廢（污）水處理設施者，其廢（污）水處理設施及 污泥處理設施操作手冊。十五、屬本法第14條之1第1項經中 央主管機關指定公告之事業，其揭露排放廢（污）水污染物 之濃度與排放量計算等之相關文件。十六、沼液沼渣農地肥 分使用者，其畜牧糞尿經厭氧發酵後或再經曝氣處理後產生 之沼液、沼渣部分作為農地肥分者，其農業主管機關審查同 意之沼液沼渣農地肥分使用計畫影本。十七、畜牧業或畜牧 糞尿資源化處理中心（或沼氣再利用中心），其畜牧糞尿部 分作為農地肥分者，依農業事業廢棄物再利用管理辦法，由 農業主管機關核發之畜牧糞尿水施灌農作個案再利用許可文 件影本。十八、其他經核發機關指定之文件。（第2項）前 項屬應先檢具水措計畫之事業，且依水措計畫核准內容建造 、裝置者，申請許可證（文件）應填具申請表，並檢附下列 文件：一、水措計畫核准文件影本。二、前項第4款第6目、 第5款至第18款之文件。但第11款、第12款及第15款至第17 款之文件申請水措計畫審查時已檢附且未變更者，得免檢附 。（第3項）前二項屬申請排放許可證之事業，檢附第1項第 4款第1目至第6目、第5款及第14款之文件，應經技師簽證。 」、另彰化縣和美鎮公所辦理搭排許可作業原則第1點規定 ：「道路側溝目前尚無相關法令規範搭排許可之作業程序， 為本鎮鎮民健康福祉及維護居住環境安全，並兼顧鎮內經濟 發展，特訂定本原則作為受理申請搭排許可之依據。」、第 2點規定：「本作業原則適用範圍為村里道路側溝及位處都 市○○○道路側溝。」、第5點規定：「為維護公共安全、 避免增加易發生淹水事件地區之負擔，並避免發生民眾抗爭 事件，申請地點位於下列地區本所暫不核發搭排許可：㈠申 請搭排之排放點經水利會認定流入灌溉溝渠者。㈡事業設立 、營運造成鄰近居民恐慌、致發生集結抗議等事件者。㈢位 於易發生淹水事件地區，且目前尚未作整體改善者。」再行 政程序法第159條規定：「（第1項）本法所稱行政規則，係 指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為 規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力 之一般、抽象之規定。（第2項）行政規則包括下列各款之 規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方 式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統 一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規 定及裁量基準。」、第160條規定：「（第1項）行政規則應 下達下級機關或屬官。（第2項）行政機關訂定前條第2項第 2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布 之。」 ㈢本件原告曾於103年9月22日向被告申請事業廢（污）水搭排 排入彰化縣○○鎮○○段○○○○○號道路側溝，經被告以103 年9月24日和鎮建字第1030019242號函復略以「有關貴公司 申請放流水排放本所道路側溝（糖友段1042地號）……原則 同意……惟放流水水量及水質標準，由環保主管機關檢驗合 格核定後始得排放。……因貴公司申請排放位置變更，原本 所103年5月14日核發之和鎮建字第1030009600號搭排同意許 可予以撤銷並失其效力。」原告不服被告103年5月14日和鎮 建字第1030009600號函遭撤銷，提起訴願，經彰化縣政府10 4年5月6日府法訴字第1040087094號訴願決定駁回，並經本 院104年度訴字第208號判決、最高行政法院105年度裁字第3 12號裁定駁回確定在案；嗣因原告尚未取得被告之搭排許可 ，復於105年9月13日以其坐落彰化縣○○鎮○○里○○路○ 號工廠，向被告申請事業廢（污）水搭排排○○○鎮○○段 ○○○○○號道路側溝（使用渠道名稱○○○鎮○○○街○○巷道 路側溝），被告於105年11月2日至彰化縣○○鎮○○里○○ 路○號前進行現場會勘，並依據104年8月15日施行之「彰化 縣和美鎮公所辦理搭排許可作業原則」（即搭排許可作業原 則）第5點規定，認定本件原告之申請案已造成鄰近居民集 結抗議，且申請搭排之排水系統位於易發生淹水事件之地區 ，目前尚未整體改善完成，應暫不核發搭排許可，而以105 年11月18日和鎮建字第1050024589號函（即原處分）檢送10 5年11月2日會勘紀錄。原告不服，提起訴願，經彰化縣政府 以106年4月13日府法訴字第1060031997號訴願決定駁回，原 告遂提起本件行政訴訟等情，為兩造所不爭執，並經調取本 院104年度訴字第208號水污染防治法事件卷核閱屬實，復有 彰化縣政府106年4月13日府法訴字第1060031997號訴願決定 書、原告搭排申請書、彰化市○○鎮○○段○○○○○號土地謄 本、彰化市○○鎮○○段○○○○○號土地謄本、彰化市○○鎮 ○○段○○○○號土地謄本、被告105年11月18日和鎮建字第10 50024589號函（即原處分）、「崧凌股份有限公司申請搭排 」會勘紀錄、「彰化縣政府-水利資源處」之「雨水下水道 設施維護管理手冊」、原告搭排切結書、承諾書、新聞報導 網路截圖影本1紙、彰化縣和美鎮災害防救計畫摘錄影本6頁 0000000000000鎮0000000000000號函、新聞報導 網路截圖影本5紙、會勘紀錄影本1份、臺灣彰化農田水利會 105年11月24日彰水管字第1050015599號函、行政院環境保 護署104年11月24日環署水字第1040097337號函、原告水污 染防治許可證、彰化縣環境保護局106年3月13日彰環水字第 1060012258號函、彰化縣環境保護局106年4月14日彰環水字 第1060017632號函、勘驗照片2幀、被告104年6月16日和鎮 建字第1040013040號函、彰化縣政府00000000000道0 00000000000號函、被告104年8月7日和鎮建字第104001720 0號函及其附件、前案相關公文影本、原告放流水流向圖、 行政院環境保護署署長信箱回復函、臺灣彰化地方法院104 年度聲判字第26號裁定、臺灣彰化地方法院104年度聲判字 第28號裁定、糖友里排水系統改善第3次說明會簡報、101年 至103年東陽路淹水情形照片3張、大型抽水機出勤紀錄表等 件資料附卷可稽（見本院卷第25頁、第49頁、第55頁、第57 頁、第59頁、第61頁、第63頁、第69頁、第101頁至第103頁 、第105頁、第107頁、第113頁、第115頁、第121頁、第261 頁、第263頁至第269頁、第271頁、第273頁、第275頁、第2 77頁至第279頁、第281頁、第283頁、第303頁至第331頁、 第333頁、第335頁、第337頁至第346頁、第347頁至第365頁 、第367頁至第369頁、第371頁），上開事實堪信為真實。 而被告係以「彰化縣和美鎮公所辦理搭排許可作業原則」第 1點、第2點、第5點已分別規定：「道路側溝目前尚無相關 法令規範搭排許可之作業程序，為本鎮鎮民健康福祉及維護 居住環境安全，並兼顧鎮內經濟發展，特訂定本原則作為受 理申請搭排許可之依據。」、「本作業原則適用範圍為村里 道路側溝及位處都市○○○道路側溝。」、「為維護公共安 全、避免增加易發生淹水事件地區之負擔，並避免發生民眾 抗爭事件，申請地點位於下列地區本所暫不核發搭排許可： ㈠申請搭排之排放點經水利會認定流入灌溉溝渠者。㈡事業 設立、營運造成鄰近居民恐慌、致發生集結抗議等事件者。 ㈢位於易發生淹水事件地區，且目前尚未作整體改善者。」 及原告於105年9月13日向被告申請搭排許可時所檢附之「彰 化縣和美鎮公所水利建造物搭排切結書」記載「具切結書人 崧凌股份有限公司使用彰化縣和美鎮公所水利建造物，除遵 守有關法令外，並具切結條件如下：……八、使用期間如有 下列情事之一者，具切結書人應即負責改善或停止使用，否 則，彰化縣和美鎮公所得隨時限制使用或撤銷許可及拆除其 設施物，所有損失與彰化縣和美鎮公所無關……4、妨害公 務或他人權益。5、公務或公益上認需限制或停止使用」、 「彰化縣和美鎮公所水利建造物搭排承諾書」記載：「立承 諾書人崧凌股份有限公司，使用彰化縣○○鎮○○○○○道 搭排放水，廢（污）水排入彰化縣○○鎮○○○街○○巷道路 側溝內，願意承諾；廢（污）水排放後，如發現日後造成排 水渠道內有影響水流、水質或農、居民有抗議情事，乙方接 獲甲方通知辦理改善，乙方不得以任何理由拒絕」等內容， 並參照105年11月2日會勘紀錄所載內容可知，本件原告申請 案實已造成鄰近居民恐慌致發生群眾集結抗議，且申請搭排 之排水系統位於易發生淹水事件之地區，於公益上應認有須 予以限制使用之情事，已符合搭排許可作業原則相關規定， 應暫不核發搭排許可，亦符合原告自行切結及承諾之內容， 且參酌前揭審查管理辦法第14條第1項第6款規定，事業如向 彰化縣環境保護局申請廢（污）水排放許可證，應檢附管理 機關或所有人之同意文件，本件於被告同意原告進行搭排前 ，既已有上述情事發生，被告自得依其道路管理機關地位， 為暫不核發搭排許可之處分，揆諸前揭規定並無違誤。 ㈣原告雖起訴主張⒈本件是否適用「水污染防治措施計畫及許 可申請審查管理辦法」（即審查管理辦法）第14條第1項第6 款規定，應取得被告同意？⒉本件被告依據「搭排許可作業 原則」第5點規定，拒絕原告之申請，已違反「法律保留原 則」及「不當聯結之禁止」，然查： ⒈原告係營電鍍工廠，為兩造所不爭執，因而原告欲排放事 業廢水至地面水體，必須向目的事業主管機關申請核發廢 污水排放許可證後，始得排放，此亦有原告所提水污染防 治許可證（文件）在卷可稽（見本院卷第271頁），原告 於申請排放應檢附之文件包含「雨水下水道管理機關之同 意文件（影本）」。本件原告向被告申請之「放流口」位 置係於彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地即彰化縣○○鎮 ○○○街○○巷之道路側溝，原告事業排放之廢水排注後即 成為水污染防治法所規範之「放流水」，廢水沿著彰化縣 ○○鎮○○段○○○○○號土地上之道路側溝，流經同段1046 地號土地、同段1045地號土地、同段905地號土地，到達 有埋設雨水下水道涵管、陰井之同段456地號土地，此亦 有被告所提原告放流水流向圖可參（見本院卷第333頁） 。足見無論原告係申請利用道路側溝搭設排水設施至彰化 縣○○鎮○○段○○○○號土地之雨水下水道作為放流口（ 即原告於前案中最初申請之方式），或是直接在工廠旁邊 道路側溝上設置放流口並排放廢水至道路側溝，藉道路側 溝放流至設置於彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地之雨水 下水道，二種搭排方式均需取得雨水下水道管理機關即被 告之同意，嗣後始得進一步向環保主管機關申請核發廢水 排放許可證。而被告為和美鎮市區道路管理機關，道路旁 之排水溝渠為道路「附屬工程」之一，更屬水利法規定之 排水設施，人民欲利用被告管理之道路側溝設置管路或排 放廢污水，自須經過被告同意始得為之。被告因而本於道 路側溝管理機關權責，訂定搭排許可作業原則，旨在人民 欲利用、申○於○區○道路側溝搭排時，使承辦人得參考 該作業原則作為遵循，以避免影響水流或妨害居民健康。 從而被告無論係基於「轄內雨水下水道」管理機關之權責 ，或係基於「轄內道路旁排水溝渠」管理機關之權責，均 有權審查原告搭排放廢污水申請並為准駁之處分。況原告 案曾以電子郵件詢問中央主管機關即行政院環境保護署有 關「排入道路側溝是否需道路側溝主管機關同意文」之問 題，行政院環境保護署於103年11月5日答復略以：「一、 事業排注廢水於道路側溝，依經濟部水利署93年12月7日 『研商廢污水搭排申請作業疑義會議紀錄』，排注或排放 廢污水於道路側溝，依水利法第78條之4規定，係屬市區 排水主管機關權責，故應依市區排水相關法令向市區排水 主管機關申請之。惟該道路側溝末端如另併入○○○區○ ○○○○路時，得分別依水利法第78條之1第2款、第78條 之3第2項第2款規定或臺灣省灌溉管理規則第27條及水利 法第63條之3第2項規定，向主管機關申請許可（核准）。 二、放流水排入道路側溝者，依前項會議決議，如涉及間 接搭排，須依臺灣省灌溉管理規則第27條及水利法第63條 之3第2項規定，向主管機關申請許可（核准）者，於申請 水污染防治許可證（文件），如有疑義可洽相關主管機關 釐清。三、另事業廢污水排放之水體，如非屬『專用雨水 下水道、灌溉渠道或私有水體』，申請人申請水污染防治 許可證（文件）時不須檢附同意文件，惟如地方主管機關 另為指定者，依該指定辦理。」（見本院卷第335頁之回 復函）。而本件原告申請排注廢污水之放流口位置係被告 所轄市區道路排水溝渠，自需向被告申請許可。且原告放 流廢水最終仍會匯集至位於彰化縣○○鎮○○段○○○○號 土地之雨水下水道，故亦需雨水下水道管理機關即被告之 同意始得為之。從而，被○○○區○○道路側溝」及「雨 水下水道」之管理機關，原告欲利用道路側溝及雨水下水 道排注事業廢水，除須經彰化縣環境保護局核准外，仍需 取得被告之同意始得為之。 ⒉被告係於104年7月31日召開「彰化縣和美鎮公所辦理搭排 許可作業原則（草案）研商會議」，經與會人員討論後， 同意通過系爭搭排許可作業原則及申請搭排相關表格內容 。被告並以104年8月7日和鎮建字第1040017200號函將系 爭搭排原則送交彰化縣政府水利資源處、工務處、及彰化 縣環境保護局備查。此有被告104年8月7日和鎮建字第104 0017200號函、被告建設課104年8月4日簽稿併陳、「彰化 縣和美鎮公所辦理搭排許可作業原則（草案）」研商會議 紀錄、簽到表、「彰化縣和美鎮公所辦理搭排許可作業原 則」、「申請彰化縣和美鎮公所搭排許可辦理流程」、「 彰化縣和美鎮公所搭排申請文件檢核表」、「彰化縣和美 鎮公所水利建造物搭排水申請書」、「彰化縣和美鎮公所 水利建造物搭排切結書」、「申請彰化縣和美鎮公所水利 建造物搭排承諾書」、「彰化縣和美鎮公所水利建造物申 請工廠搭排排放事業廢水切結書」附卷可稽（見本院卷第 303頁至第312頁）。按行政程序法第159條及第160條規定 可知，行政規則其在功能上包括組織性行政規則、作業性 行政規則、解釋性行政規則及裁量基準4類，而前2類僅具 有對內之效力，具有拘束下級機關、屬官乃至於訂定機關 之效力，屬於組織法層次之規範，其僅須下達屬官即能發 生效力，核與解釋性行政規則及裁量基準，因直接影響人 民權利義務，須登載於政府公報並踐行法定發布程序者不 同。由被告所訂定之「搭排許可作業原則」第1點規定可 知，其目的係為維護和美鎮鎮民健康、居住安全並兼顧和 美鎮之經濟發展，提供被告承辦人於人民申請搭排許可時 之業務處理、認定方式，故「搭排許可作業原則」應屬行 政程序法第159條第2項第1款之「作業性行政規則」，並 未對外發生效力或限制人民之權利自由。且被告本有審核 、准駁人民申請在所轄下水道搭設排水設施之法定權限， 並非因被告訂頒該「搭排許可作業原則」方致對人民權利 發生一定之限制或剝奪。系爭「搭排許可作業原則」所訂 條文內容或事項，純係供被告所屬人員於辦理相關事務時 之處理或認定參考，其內容亦無造成限制或剝奪人民權利 之規定（如違反時予以裁處罰鍰），自無需受限於法律保 留原則。況「搭排許可作業原則」第5點係規定：「為維 護公共安全、避免增加易發生淹水事件地區之負擔，並避 免發生民眾抗爭之事件，申請地點位於下列地區本所暫不 核發搭排許可：……二、事業設立、營運造成鄰近居民恐 慌、致發生集結抗議等事件者。三、位於易發生淹水事件 地區且目前尚未作整體改善者」。再由原告提出之申請表 「彰化縣和美鎮公所水利建造物搭排切結書」記載：「具 切結書人崧凌股份有限公司使用彰化縣和美鎮公所水利建 造物，除遵守有關法令外，並具切結條件如下：……八、 使用期間如有下列情事之一者，具切結書人應即負責改善 或停止使用，否則，彰化縣和美鎮公所得隨時限制使用或 撤銷許可及拆除其設施物，所有損失與彰化縣和美鎮公所 無關……4、妨害公務或他人權益。5、公務或公益上認需 限制或停止使用」及「彰化縣和美鎮公所水利建造物搭排 承諾書」記載：「立承諾書人崧凌股份有限公司（以下簡 稱乙方），使用彰化縣和美鎮公所（以下簡稱甲方）排水 渠道搭排放水，廢（污）水排入彰化縣○○鎮○○○街○○ 巷道路側溝內，願意承諾；廢（污）水排放後，如發現日 後造成排水渠道內有影響水流、水質或農、居民有抗議情 事，乙方接獲甲方通知辦理改善，乙方不得以任何理由拒 絕……」，可知「搭排許可作業原則」不過是將前揭切結 書及承諾書內容，納為作業辦法之一，以期在審核人民申 請搭排前後具有一貫之准駁標準，更無因此內容使人民增 加其他負擔或限制。另原告於申請搭排時提出之表單已切 結、承諾有前揭情事發生時，被告得限制使用並逕行撤銷 其搭排許可，按舉重以明輕之法則，若人民於向被告申請 核發搭排許可之際，即已有發生上揭切結或承諾內容之事 項之一，被告自得在該等事項排除或消弭前拒絕發給搭排 許可。況原告之基本權或法定享有之權利範圍內，並無「 無條件於被告管理之公共下水道或道路側溝搭排」之權利 ；本件係被告有權決定是否同意原告於轄內道路側溝搭排 ，縱被告否准，亦非可認被告有限制或侵害原告之基本權 或其他權利之情事。是「搭排許可作業原則」制定目的係 為當人民申請對道路側溝搭排事業廢水時，提供內部承辦 人員審核方向、並統一作業流程之內部規則，其性質屬行 政程序法第159條第2項第1款之作業性行政規則，其制定 過程，並無違背法律保留原則，從而，原告主張「搭排許 可作業原則」違反法律保留原則云云，並無可採。 ⒊另原告申請搭排之目的，係位於彰化縣○○鎮○○○街○○ 巷道路側溝搭排，供其經營之電鍍廠作業過程發生之廢水 排入公共下水道，惟當地居民因擔憂原告電鍍過程產生及 排放之事業廢水有污染灌溉附近農田水源之高度疑慮，多 次大規模集結抗議而登上新聞媒體（見本院卷第115頁至 第120頁報導）；被告於105年11月2日現場會勘時，亦有 彰化縣環境保護聯盟及反電鍍廠自救會及附近居民與會， 並力陳反對被告准許搭排以免原告排放電鍍廢水（見本院 卷第121頁至第123頁之105年11月2日崧凌股份有限公司申 請搭排之會勘紀錄會議紀錄）。由上可知，原告申請搭排 之行為確實已引起搭排地點附近眾多居民之恐慌及抗爭。 故在原告說服附近居民或農地耕種者對其電鍍廠排放廢水 並不會造成水源污染，以消弭不安之前，實可預見若率然 准許搭排，鄰近居民及農地耕種者必將採取更激烈之抗爭 手段，甚至可能堵塞原告之搭排管路或公共下水道。被告 既然為「和美鎮」之行政機關，自不能不考慮上情對公共 利益及灌溉水源之影響，故在參酌前揭「搭排許可作業原 則」第1條、第5條等相關規定，並權衡公共利益後，暫不 發給原告搭排許可，自無違誤。是被告於考量「准許原告 申請搭排與否」與「公共利益受影響程度」之合理關聯及 利弊得失後，否准原告申請，自無何違反不當聯結禁止原 則可言。原告此部分主張被告違反不當聯結禁止原則，亦 無可採。 ⒋再系爭原處分及系爭「搭排許可作業原則」第5條規定之 「位於易淹水事件地區、目前尚未作整體改善」等詞，均 屬容易理解且為通常人經由日常生活知識、經驗加以比較 或判斷後，能夠預測其涵蓋範圍之普通用詞，且嗣後亦能 經由司法審查加以確認。揆諸司法院釋字第702號解釋， 系爭處分及系爭「搭排許可作業原則」規定，並無不明確 之處，原告主張此部分，違反「明確性原則」云云，尚無 可取採。 六、綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分並無違誤，訴願 決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求被告應就 原告105年9月13日申請道路側溝放流水搭排許可案，作成准 予搭排許可之行政處分。為無理由，應予駁回。本件事證已 臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定， 爰不一一論述。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條 第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　10　　 月　 5 　日 臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官　林 秋 華 法 官 劉 錫 賢 法 官 莊 金 昌 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　10　　 月　 13 　日 書記官 李 孟 純