裁判書系統

110年度訴字第349號

112年4月26日辯論終結

原      告  郭素霞                                 

被      告  彰化縣政府                               

代  表  人  王惠美             

訴訟代理人  陳彥儒             

上列當事人間土地變更編定事件，原告不服內政部中華民國110年10月27日台內訴字第1100046213號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

壹、程序方面：

    原告起訴時狀載訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。三、被告應重新審查並核准彰化縣埔心鄉太平東段1707地號土地，由特定農業區農牧用地辦理變更編定為同區甲種建築用地。」（見本院卷一第15頁），嗣於民國111年9月20日準備程序期日將訴之聲明三更正為：「被告應依原告110年5月18日之申請，作成核准原告所有彰化縣埔心鄉太平東段1707地號土地，由特定農業區農牧用地辦理變更編定為同區甲種建築用地之行政處分。」（見本院卷二第154頁），核其所為乃本於相同基礎事實，將原為未臻妥適之訴之聲明更正使符合法定程式，於法要無不合，本院自應就更正後之聲明為審判。　　

貳、實體方面：

一、爭訟概要：

    緣原告於110年5月18日向被告申請就其所有坐落○○縣○○鄉○○○段(下同)1707地號土地（面積0.052927公頃，下稱系爭土地），由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地。經被告審認系爭土地經整體認定後，西側所毗鄰之1849、1852、1855地號土地，地籍資料登載為交通用地（下稱系爭交通用地），惟依據110年7月8日○○縣溪湖地政事務所（下稱溪湖地政事務所）實地測量結果，系爭交通用地現況非作道路使用，核與○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款規定不符，遂以110年7月30日府地用字第1100180649號函(下稱原處分)駁回原告變更編定之申請。原告不服，提起訴願，經內政部以110年10月27日台內訴字第1100046213號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張及聲明：　　　　　　　　　

  ㈠主張要旨：

  ⒈被告以原處分駁回原告申請，違反○○市土地使用管制規則有關「道路」認定基準：

    ⑴依○○市土地使用管制規則第35條第4項規定，所謂「道路」的定義分別為：A.編定或變更編定為交通用地，且於78年4月3日前已完成土地登記者。B.未登記土地（也就是僅在地籍圖上有地籍線但並無土地登記資料之土地，屬於「有圖無簿」之狀態），除申請變更編定當時現況有作道路通行之事實外，且需提出78年4月3日前已實際作道路使用之證明，才具備○○市土地使用管制規則所謂「道路」成立條件。　　　　

    ⑵系爭土地與同地段1729、1853、1731、1856地號等5筆土地所形成之土地坵塊總面積合計為0.119587公頃，右側凹入鄉村區，左側則為系爭交通用地所隔絕，且系爭交通用地於69年間業經被告依區域計畫法有關規定登記為交通用地，完全符合○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款「毗鄰鄉村區，外圍有道路隔絕，面積在0.12公頃以下」規定，以及同法第35條第4項「道路於中華民國78年4月3日臺灣省○○市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定為交通用地者」規定，被告未查明道路法規適用條件，以系爭土地未符合○○市土地使用管制規則相關規定之不當理由，駁回原告變更編定申請案，明顯違反○○市土地使用管制規則有關「道路」正面表列有關規範，原處分違法。　

　⒉內政部訴願決定亦有錯誤：

　　⑴○○縣○○市土地有關各種使用地之編定原則，依據內政部68年所訂頒「製定○○市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱「作業須知」）第7點第1項第2款規定：「依核定計畫編定各種使用地，包括交通用地，分別依其用途編定之。」第3款規定：「依使用現況編定，現已為某種使用之土地，得參照左表〔即製定○○市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表（下稱「編定原則表」）〕規定，按宗分別編定之」。

　　⑵被告於69年6月1日開始實施區域計畫，同時辦理使用分區圖及編定各種使用地公告作業，經公告30日期滿後，轄區地政事務所依據土地使用編定清冊，除未登記之海域用地外，將土地使用編定結果，登載於土地登記（簿）謄本之編定使用種類欄，此為內政部訂頒「作業須知」所規範。其中有關道路使用分區圖劃定原則，依「作業須知」第8點第4項劃定使用分區第4款規定：「以道路為界線者，以其計畫道路界線為分區界線，無計畫道路者，以該現有道路界線為準。」而依據「作業須知」相關規定，特定農業區內無計畫之現況道路，得參照「編定原則表」規定編定為交通用地。換句話說，○○縣○○市土地於實施區域計畫當時按照現況編定之交通用地，此類實地上已都屬於現成之道路，斷無所謂尚未施設完成之情形。

　　⑶內政部90年2月14日台（90）內中地字第9001214號函（下稱內政部90年2月14日函）示交通用地倘在尚未完成道路設施者，其毗鄰土地現況狀態自無形成被道路隔絕之事實等語，實屬違法之行政解釋。依「作業須知」第8點第4項劃定使用分區第4款規定，以及○○市土地使用管制規則有關「道路」正面表列相關規範，有計畫道路界線者，可能在尚未闢建以前先按照核定計畫，經編定或變更編定為交通用地，此種情形才有可能因為種種因素，而有現況道路不闢建情形。但是，如果現況係按照編定前已作道路通行之事實，則得依據「作業須知」將之編定為交通用地，所以此類交通用地之編定（即原編定並非變更編定），屬於「道路已經施設完成」之狀態，而沒有內政部函示「不予闢建」之可能性。更何況，即使申請變更編定當時交通用地被占用而為其它用途之使用，亦可依據○○市土地使用管制規則第6條附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表規定，恢復為道路通行狀態。故而交通用地之編定如果係按照編定前之現狀使用事實而據以編定者，則表示實地確實已完（形）成通行道路之存在事實。內政部90年2月14日函將「有計畫道路界線」與「無計畫道路者」兩種交通用地不同編定狀態，將之混為統一詮釋，似有擴大解釋之嫌。

    ⑷系爭交通用地係被告依據內政部68年訂頒之「作業須知」第7點第1項第3款規定，於69年間「依使用現況編定」，亦即系爭交通用地係按照編定前已作現況道路使用之事實編定，實地上確實已完成道路通行之存在事實，且其編定後之使用用途，需受○○市土地使用管制規則第6條第1項規定，及其附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表有關交通用地容許使用項目所約束，故即使申請變更編定當時系爭交通用地被占用而為其它之使用，政府機關亦應依法恢復到符合編定前為道路通行狀態。何況系爭交通用地亦已於78年4月3日前編定為交通用地。內政部訴願決定理由引用內政部90年2月14日函及106年10月27日內授中辦地字第1060050525號函（下稱106年10月27日函）示內容，以系爭交通用地目前並無道路使用現狀，認定系爭土地不符合○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款所定外圍有道路隔絕之要件，駁回原告之訴，自有認事用法之錯誤。　　　　

  ⒊系爭交通用地經被告於69年參考68年調查資料，同時將現況使用情形按照「作業須知」有關規定繪製於編定圖，且經被告依法定程序公告確定後編定為交通用地，目前亦有道路使用之事實。被告以65年、95年及109年航照圖，推翻其69年辦理○○市土地編定當時現況調查資料，實有違誤。航照圖像僅為參考用途，被告將之作為事實認定依據，係屬違法。  

  ⒋現況道路發生位移現象係屬前、後期測量技術問題，並未影響系爭土地變更編定申請案得否准駁之規定： 

    ⑴從行政院農業委員會航空測量所63、65年類比航攝影像及內政部國土規劃地理資訊系統97、100、105及109年航照圖套匯地籍圖資判讀，實地道路極有可能位於系爭交通用地上。

　　⑵系爭交通用地於66年間即依法由「田」地目辦理變更為「道」地目，顯見系爭交通用地早期即已有作「道路」使用之事實，後再由被告於69年依據內政部所訂頒之「作業須知」有關規定，以實地「使用現況」因而編定為交通用地。按溪湖地政事務所目前測量成果圖，竟與該所69年編定現勘施測成果，發生道路位置不一之現象，倘經過數年後，系爭交通用地又再次重新測量時，是否又會產生不同測量結果？測量技術本身就存在「誤差」成分，其精度（準確度）因施測人員不同，可能就會有不同成果。況且目前交通用地現況是否有「道路」使用之事實？就土地變更編定法規審查基準上，亦僅適用於「計畫性」交通用地判斷是否已有開闢使用之行為而已，對於系爭土地申請變更編定案件之准駁，並無影響。

  ⒌綜上，系爭交通用地於66年間因現況已有作道路使用之事實，且經登記機關依法由原「旱、田」地目辦理變更為「道」地目，復經被告於69年依據內政部所訂頒之「作業須知」有關規定，以「使用現況」辦理編定公告為交通用地，該交通用地業已具有法律保護之效力（信賴保護原則）。由於系爭土地與相鄰農牧用地等土地坵塊，毗鄰鄉村區，外圍為前述之道路所隔絕，且土地面積總合在0.12公頃以下，符合○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款規定，本得據以變更編定為特定農業區甲種建築用地，被告卻以航照圖比對及地政事務所目前測量成果等方式，認定系爭交通用地不符道路謂定標準，從而駁回原告對系爭土地變更編定申請案，明顯違反「作業須知」、○○市土地使用管制規則等等相關法令有關「道路」之編定原則及其認定基準，明顯違背行政程序法第10條有關行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權目的之規定。退萬步而言，即使按照地政事務所現況測量成果認定系爭交通用地目前現況被違規占用，亦只是土地管制使用上之違法，被告仍得按系爭交通用地法定編定用途之規範，依據區域計畫法第21條第1項規定處理，拆除其地上物恢復至符合法定編定容許使用之狀態等語。　　　　　　　

　㈡聲明：

　⒈訴願決定及原處分均撤銷。

  ⒉被告應依原告110年5月18日之申請，作成核准原告所有彰化

　　縣埔心鄉太平東段1707地號土地，由特定農業區農牧用地變

　　更編定為同區甲種建築用地之行政處分。

三、被告答辯及聲明：　　　

　㈠答辯要旨：

  ⒈系爭土地為特定農業區農牧用地（面積0.052927公頃)，被告依○○市土地使用管制規則第35條之1第4項規定，合併將同屬農牧用地之同地段1729、1731、1853及1856地號土地整體認定（下稱整體土地，面積合計0.119581公頃），北側毗鄰同地段1730地號（鄉村區乙種建築用地）、東側毗鄰1719地號等12筆土地（鄉村區乙種建築用地）、南側毗鄰1858地號土地(特定農業區水利用地）、西側毗鄰系爭交通用地（特定農業區交通用地)。按○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款規定，整體土地面積雖在0.12公頃以下，北側及東側均毗鄰鄉村區乙種建築用地，南側毗鄰特定農業區水利用地，其西側毗鄰之系爭交通用地，雖編為特定農業區交通用地，惟依內政部90年2月14日函、106年10月27日內函釋意旨，○○市土地使用管制規則所稱「道路」係指能達到包圍隔絕效果之已實際形(完）成之通行道路。本件經溪湖地政事務所實地測量結果及比對109年航照圖套繪地籍圖資，西側所毗鄰之系爭交通用地現況並非作道路使用，無興闢道路設施，爰系爭土地未符合○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款所定外圍有道路隔絕之要件。被告以原處分駁回原告之申請，訴願決定予以維持，均無原告所稱適用法令錯誤情形。　　　　　　　　　

  ⒉原告主張系爭交通用地係被告依內政部「作業須知」第7點第1項第3款規定，於69年間「依使用現況所編定」，系爭交通用地係按照編定前已作道路使用之事實編定，實際上確實已完成道路通行之存在事實，即使申請變更編定當時系爭交通用地被占用而作為其他使用，致「目前」並無道路使用之現狀，政府機關應依法恢復到符合編定前為道路通行狀態，不能以「目前」並無道路使用之現狀，而認定系爭土地未符合○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款所定外圍有道路隔絕之要件，駁回原告申請之原處分及訴願決定均有違誤等語。依編定當時使用現況圖所示，系爭交通用地(重測前分別為太平段255-1、256-2及257-2地號)，僅標示地目「道」，依「作業須知」第9點第2款規定，逐宗調查並未包括「道路」使用情形。又經比對65年、95年及109年航照圖經套繪地籍圖資，及調閱69年與110年航照圖所示，當時該交通用地現況均非作道路使用，現況道路（東平路)於65年迄今一直坐落在系爭土地上。基此，該交通用地從65年迄今從未存有道路，該交通用地於69年第一次編定時，應非「依使用現況所編定」。再者，航照圖亦係製作相關圖說之準備事項之一，並無原告指摘逕以航照圖比對方式推翻69年編定公告之事實等語。

　㈡聲明：駁回原告之訴。

四、爭點：

    系爭土地是否符合○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款所定外圍有道路隔絕之要件？被告以原處分否准原告申請，是否適法？

五、本院的判斷：

　㈠前提事實：

    前揭爭訟概要之事實，除前列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並分別有如附表所示各項資料可查（甲證1至3；乙證1至3、6至7。本件判決相關證據之編號詳附表），此部分事實堪以認定。

　㈡○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款所定外圍有道路隔絕之要件，需有已實際形（完）成之通行道路、水溝包圍隔絕之事實：

　⒈應適用之法令：

　  ⑴區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之○○市土地，應由有關○○市或縣（市）政府，按照○○市土地分區使用計畫，製定○○市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中央為內政部」。

　　⑵○○市土地使用管制規則：

　　①第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」

　　②第35條之1第1、3、6項規定：「（第1項）○○市○○○○區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經○○市或縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下。三、凹入鄉村區之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕，或其他經○○市或縣（市）政府認定具明顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下。四、毗鄰鄉村區之土地，對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境。五、面積未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類別。（第3項）第1項道路、水溝及其寬度、各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地之認定依前條第3項、第4項及第6項規定辦理。（第6項）第1項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地；於山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。

　　③第35條第4項規定：「第1項及前項道路、水溝及各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，指於中華民國78年4月3日臺灣省○○市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為交通用地、水利用地及各該種建築用地、特定目的事業用地，或實際已作道路、水溝之未登記土地者。但政府規劃興建之道路、水溝或建築使用之特定目的事業用地及具公用地役關係之既成道路，不受前段時間之限制。」

　　⑶內政部90年2月14日函示略以：「按『○○市土地使用管制規則』第15條第1項規定，對於毗鄰甲種、丙種建築用地之零星或狹小土地，得按其毗鄰土地之使用地類別申請變更編定，旨為促進狹小、零星之土地有效使用，兼顧毗鄰土地間之平衡性及效益性。該種用地之申請變更編定要件，『○○市土地變更編定執行要點』第11點著有規定，依該要點第2項規定，前項道路、水溝暨……經編定或變更編定為交通用地、水利用地暨……或實際已作道路、水溝之未登記土地……。上開規定係就零星狹小土地有被已實際形(完)成之通行道路、水溝包圍事實者為該當要件。按土地登記簿記載之編定使用類別，係對○○市土地使用管制之表徵，編定或變更編定之交通用地、水利用地，在於完成設施前，現實上常基於財力關係、外在因素、自然變遷、核定計畫變更……等原因，造成嗣後有不予闢建而改變計畫編更為其他使用地之可能性，故該種使用地在尚未完成道路或水利設施者，其毗鄰土地現況狀態自尚無形成被道路或水溝隔絕之事實問題，綜上，土地登記簿使用編定類別記載『交通用地』、『水利用地』，於未完成設施闢建前，與○○市土地變更編定執行要點第11點第2項規定所稱被『道路』、『水溝』隔絕要件，難謂符合。」(按：○○市土地使用管制規則第15條第1項已改列為第35條第1項；○○市土地編更編定執行要點第11點已提升併入○○市土地使用管制規則第35條)

  ⒉依區域計畫法上開規定可知，有關○○市土地之使用分區及使用地編定之管制及變更程序，授權中央主管機關即內政部制定○○市土地使用管制規則辦理。原告申請變更編定之依據，為上開管制規則第35條之1第1項第1款（見本院卷第208頁），其中有關「外圍有道路、水溝隔絕」之要件，依同條第3項規定，應依同規則第35條第4項加以認定。而○○市土地使用管制規則第35條第4項就「道路、水溝」定義分為：於78年4月3日臺灣省○○市零星地變更編定認定基準頒行前，⑴經編定或變更編定為交通用地，或⑵實際已作道路、水溝之未登記土地，或⑶政府規劃興建之道路、水溝及具公用地役關係之既成道路，則無時間之限制。單純從字面文義觀之，就經編定或變更編定為交通用地之情形，是否需已興闢有道路、水溝存在，並無明確規範，乃經內政部以上開90年2月14日函加以補充，考量○○市土地使用管制規則第35條及第35條之1之所以規定得申請變更編定為建築用地，旨為促進狹小、零星之土地有效使用，兼顧毗鄰土地間之平衡性及效益性。是以編定或變更編定之交通用地，在尚未完成道路者，其毗鄰土地現況狀態自尚無形成被道路或水溝隔絕之事實問題，即不符合規定所稱被「道路」、「水溝」隔絕要件。亦即，「隔絕」與否乃一事實要件，需現況實際有道路、水溝存在，始能形成經隔絕之零星土地而得以變更編定。鑑於內政部為區域計畫法授權制定○○市土地使用管制規則之主管機關，其所為90年2月14日函示為有權解釋，亦合於○○市土地使用管制規則第35條及第35條之1之規範意旨，行政法院於審理個案時，自得予以援用。○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款所定外圍有道路隔絕之要件，在經編定或變更編定為交通用地之情形，亦需有已實際形（完）成之通行道路、水溝包圍隔絕之事實為要件。

　　1款所定外圍有道路隔絕之要件：

　⒈查系爭土地為特定農業區農牧用地（面積0.052927公頃)，被告依○○市土地使用管制規則第35條之1第4項規定，合併將同屬農牧用地之同地段1729、1731、1853及1856地號土地(即整體土地，面積合計0.119581公頃）整體認定，北側毗鄰同地段1730地號（鄉村區乙種建築用地）、東側毗鄰1719、1719-1、1719-2、1719-3、1719-4、1717、1716、1708、1705、1706-19、1706-21、1706-16地號等12筆土地（鄉村區乙種建築用地）、南側毗鄰1858地號土地(特定農業區水利用地）、西側毗鄰系爭交通用地（特定農業區交通用地)，有地籍圖、土地建物查詢資料、○○市土地使用編定圖、○○市土地使用分區圖等影本可佐(見乙證6)。惟西側所毗鄰之系爭交通用地，雖編定為特定農業區交通用地，惟經溪湖地政事務所於110年間實地測量結果，及比對109年航照圖套繪地籍圖資，系爭交通用地上並無道路存在，現況非作道路使用（見乙證7、8、10，丁證3），即不符合○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款所定外圍有道路隔絕之要件。

　⒉至原告雖主張系爭交通用地於編定當時係依現況編定，屬於「道路已經施設完成」之狀態等語。惟經比對65年、95年航照圖經套繪地籍圖資(見乙證8、9），以及行政院農業委員會航空測量所63、65年類比航攝影像及內政部國土規劃地理資訊系統97、100、105及109年航照圖套繪地籍圖資(見甲證9)，顯示系爭交通用地(重測前分別為太平段255-1、256-2及257-2地號)自65年起迄今均未曾作道路使用。93年地籍圖重測時，系爭交通用地雖經記載土地使用狀況為「道路」，有地籍圖重測地籍調查表在卷可參（見丁證2即本院卷二第131、135、143頁），惟依證人即溪湖地政事務所測量課課員許士杰證稱：有可能是重測時並未作實際進行測量等語（見本院卷二第81頁）。又在系爭交通用地東側之整體土地上自65年起即有「東平路」存在（見甲證9、乙證10），與系爭交通用地之長寬相仿，兩造亦均認於69年編定時可能係誤認「東平路」係位在系爭交通用地上，始將系爭交通用地編定為交通用地（見本院卷二第154至155頁），堪認系爭交通用地確未曾有道路存在。倘係如此，亦係系爭土地就其上「東平路」部分是否編定錯誤，而應依編定當時之現況更正編定為交通用地，非如原告之主張，單純以編定之結果推論系爭交通用地已有道路施設完成。況且，系爭交通用地現況非作道路使用，即不符合○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款所定外圍有道路隔絕之要件，業如上述，無論系爭交通用地是否曾有道路存在，均屬無涉，原告此部分主張，亦屬無據。

  ㈣綜上所述，被告審認系爭交通用地現況非作道路使用，核與○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款規定不符，以原處分駁回原告變更編定之申請，核無違誤，訴願決定予以維持，並無不合。原告起訴求予撤銷，為無理由，應予駁回。至系爭土地上自65年起即有「東平路」存在，倘符合政府規劃興建之道路、水溝或具公用地役關係之既成道路之要件，就於「東平路」以東之系爭土地尚非不得依○○市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款之規定申請變更編定，惟因同地號土地不得分別編定（見本院卷二第209至210頁），於原告就系爭土地辦理分割前，被告亦無從僅就符合部分准予變更編定，附此敘明。

　㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。

六、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。

中　　華　　民　　國　　112 　年　　5 　　月　　17　　日

                   臺中高等行政法院第三庭

                           審判長法官 陳 文 燦

                                 法官 張 鶴 齡

                                 法官 黃 司 熒

以上正本證明與原本無異。

如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。

上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：

中　　華　　民　　國　　112 　年　　5 　　月　　17　　日

                              書記官　詹靜宜

附表、證據編號對照表