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臺灣臺中地方法院民事判決　　　　　　 101年度訴字第1932號 原　　　告　　賀生開發有限公司 法定代理人　　陳士元 訴訟代理人　　黃雅琴律師 　　　　　　　羅宗賢律師 被　　　告　　臺中市政府 法定代理人　　胡志強 訴訟代理人　　游雅鈴律師 上列當事人間確認優先承租權存在事件，於民國101年12月18日 言詞辯論終結，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 壹、程序事項 一、按縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄 市者，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與 學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直 轄市概括承受，地方制度法第87條之3第1項定有明文。查本 件原告主張之優先承租權行使對象原為臺中縣政府，而臺中 縣政府於99年12月25日因與臺中市政府合併升格，改制為臺 中市政府，依首揭說明，應由合併後存續之法人臺中市政府 概括承受原臺中縣政府之權利義務，是原告以臺中市政府為 被告而提起本訴，核無不合，自應准許。 二、次按行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民 對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購， 均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟 （最高行政法院58年判字第270號判例可資參照）。又行政 機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發 生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上 契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決， 亦有司法院大法官會議釋字第448號解釋在案。經查，本件 原告訴之聲明為「確認被告所有之臺中市○○區○○段○○○ 號地號土地，使用用途為廣場兼停車場用地，重新辦理標租 時，原告得以決標之月租金額之優先承租權存在。」，核屬 公有財產租賃關係涉訟之事項，為私法上之爭議，依前揭說 明，本院應有審判權，合先敘明。 三、復按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利 益者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項前段定有明文 。所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不 明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在， 且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若經法 院判決確認，得除去其不安之狀態者，即認有即受確認判決 之法律上利益（最高法院42年臺上字第1031號、52年臺上字 第1240號判例意旨參照）。而查，原告主張其就被告所有之 臺中市○○區○○段○○○號地號土地（下稱系爭土地），存 有以（泰旭公司）決標之月租金額優先承租之權利，為被告 所否認，則原告就系爭土地之優先承租權是否存在即屬不明 確，致原告是否得行使此優先承租權之權利尚有爭議，足令 其於私法上地位有受侵害之危險，該危險適合以對被告之確 認判決除去之。故原告提起本件確認之訴，即有受確認判決 之法律上利益，自得提起本件確認訴訟。 貳、實體事項 一、原告方面： ㈠、原告起訴主張： １、改制前臺中縣政府依臺中縣政府所訂之「臺中縣縣有不動產 標租作業要點」及「臺中縣在公有路外停車場委託民間經營 辦法」（100年6月15日廢止），就改制前所有之臺中縣豐原 市○○段○○○號土地（改制後為臺中市○○區○○段○○○號地 號）與原告於97年7月3日成立不動產標租契約，並簽有「臺 中縣縣有不動產標租契約書」（下稱系爭契約），約定系爭 土地交與原告使用，用途為廣場兼停車場用地，租期為97年 7月3日至100年7月2日止，租金為每月新台幣（下同）50,10 0元，每三個月一期。並在系爭契約書第2條規定：「租期屆 滿出租機關重新辦理標租時，承租人得以決標之月租金額優 先承租」，即指被告重新辦理該案用地標租時，享有優先承 租之權利。惟改制後，原告接獲被告100年6月2日以府授交 停管字第0000000000號函主旨稱：「原臺中縣政府與貴公司 所簽訂之『豐原市○○段○○○號廣場兼停車場用地標租案』 契約租期即將屆滿，本府依契約約定事項終止租約，特此通 知」。又說明欄則稱：「一、依據旨揭契約書其他約定事項 （十三）3.之規定辦理。二、本案租賃契約之租期於100年7 月2日租期屆滿，係依規定於租期屆滿時自動終止原契約， 本府將另函通知貴公司擇日辦理會勘點交事宜。」等語，表 明臺中市政府不再同意續租。 ２、依地方制度法第14條及第87條之3第1項之規定，改制前之臺 中縣政府之原有資產、負債及權利義務，於改制後由直轄市 即臺中市政府概括承受，因此系爭契約雖於租期屆滿日即行 終止，惟原臺中縣政府已與原告定有原告得以以決標之約租 金額優先承租之約定。而按優先承租權之主張，係在出租人 欲將標的物出租時，具有一定條件資格者始有主張依同樣條 件優先承租之可言。本件被告就系爭土地，仍依臺中市政府 100年6月15日以府授法規字第0000000000號令公布之「臺中 市公有停車場委託民間經營自治條例」，作為公有停車場委 託經營，是被告仍有出租系爭土地之計畫，已再次招標，並 由訴外人泰旭國際有限公司（下稱泰旭公司）得標，原告自 得主張優先承租，是原告自得訴請確認其就系爭土地有優先 承租權存在，並聲明：⑴、確認被告所有臺中市○○區○○ 段○○○號土地，使用用途為廣場兼停車場用地，重新辦理標 租時，原告得以決標之月租金額之優先承租權存在。⑵、訴 訟費用由被告負擔。 ㈡、對被告答辯之陳述： １、被告雖稱其與泰旭公司所簽訂之臺中市豐原區公所委託經營 管理契約書，其性質應近似委任契約。惟本件並非被告給付 委任費用與受任人即得標之泰旭公司，而係向泰旭公司收取 一定之權利金，是由權利金之給付方式可知，本件委託經營 管理契約顯與委任契約之報酬係委託人所給付之方式不合。 又系爭土地既為停車場使用，泰旭公司必須支付所稱之權利 金與被告，是由權利金之給付，可知其為使用系爭土地之對 價，依最高法院46年台上字519號判例及86年度台上字第132 6號判決意旨，被告與泰旭公司間之契約，具有租賃契約之 特徵，而應適用民法租賃篇章，自不得因該契約名稱為委託 經營管理契約而謂其非屬租賃契約。 ２、被告另稱系爭契約第2條違反政府採購法而歸於無效。然政 府採購法係以採購過程與履約過程為規範對象，其中採購過 程屬政府採購法之範圍，係由行政院公共工程委員會依申訴 程序以審議判斷為之。但其履約過程則屬私權領域，若有爭 議除透過行政院公共工程委員會職權有關者調解外，更應透 過普通法院以資解決，因此兩階段之性質截然不同，亦無互 相混淆之餘地。本件原告爭執並非在於招標過程之不合法， 而係被告重新招標之後，就土地使用上之履約，是否符合租 賃之法律特性，如符合租賃契約之特徵，則應不再受政府採 購法所拘束，更無受為規範公法上招標行為之臺中市政府10 0年6月15日以府授法規字第0000000000號令所公佈「臺中市 公有停車場委託民間經營自治條例」行政規則所限制。且系 爭契約乃是依改制前之臺中縣政府所訂「臺中縣縣有不動產 標租作業要點」及「臺中縣在公有路外停車場委託民間經營 辦法」所成立，參照最高法院92年度台上字第2130號判決意 旨，即便系爭契約第2條優先承租權之規定可能牴觸政府採 購法第6條而生違反強制規定歸於無效之效果，惟依實體從 舊原則，自應以兩造雙方成立系爭契約時有效之法令決之， 既然系爭契約是依循上述要點及辦法所做成，則被告重新辦 理該案用地標租時，依契約自由原則，自應適用兩造間契約 之約定。另依財政部99年5月12日所修訂之「國有非公用財 產委託經營實施要點」第5點、第27點規定國有非公用財產 ，在符合一定要件下可以專案委託特定人經營，並得約定續 約權，故系爭契約第2條優先承租權之規定，尚無違反強行 規定之情事，被告所認亦有誤會。 ３、原告因認與改制前之臺中縣政府間有如系爭契約第2條之優 先續租權，可以取得之營業收益逐年回收還本之預期。且此 項一般營利事業經營者獲利還本之預期，尚不因稅法上有租 賃物之修繕費及裝置廣告之費用，得以費用列支，比照租賃 期限分年攤提之規定（參見所得稅法第64條、營利事業所得 稅查核準則第77條、第78條）。今因縣市合併，被告不承繼 改制前臺中縣政府之標租契約之結果，致使原告提前結束營 業，不再繼續提供合約約定之場地供原告經營停車場，致使 原告所設置之裝潢設備，產生無法藉繼續營業之收益回收營 運成本，被告拒絕承繼標租契約之義務，對原告損害甚鉅。 是故原告在收受被告表明終止原契約並擇日會勘點交之函後 ，為免不得續約而生上開損害，曾於100年6月9日向臺中市 政府陳情表示欲續約之意。 二、被告方面： ㈠、原告與改制前臺中縣政府所簽訂之標租契約，雖性質為土地 之租賃，然系爭土地於100年7月2日租約到期後，因臺中縣 市政府業已合併，被告即收回自行管理，由於現址已為公有 停車場，從而被告應依據100年6月15日公布之「臺中市公有 停車場委託民間經營自治條例」第4條規定「公有停車場委 託民間經營，應以公開招標方式辦理，由得標者與委託機關 訂定委託經營契約後，取得委託經營權。」，辦理委託民間 經營管理停車場，而不得以土地出租方式為之。基此，被告 並依據政府採購法第99條規定，委託豐原區公所以公開招標 方式徵求民間公司委託經營，委託經營期間由民間公司享有 經營權，盈虧自負，並應繳付被告權利金，且決標標準係以 權利金最高者得標。而上開停車場委託招標案原告亦有參與 投標，嗣後於101年6月由泰旭公司以權利金2,551,680元最 高標得標，並簽訂委託經營管理契約書。該委託經營管理契 約雖屬無名契約，惟由第1條規定：「甲方（即被告，下同 ）委託乙方（即泰旭公司，下同）經營管理停車場…。」、 第4條第2項規定：「倘委託期間未滿而乙方不遵守契約各項 規定，經甲方以書面通知限期改善而未改善者，或擅自轉讓 他人經營，或無故營業、違約時，…甲方得終止契約將停車 場收回自營或另行交予他人營運…。」，第9條乙方經營管 理停車場應遵守之規定，第10條乙方經營期間應對於停車場 妥善保管維護使用，第12條規定乙方應善盡善良管理人之注 意義務就任何損及停車場各項設施進行管制、預防措施等規 定，皆顯具有勞務給付之性質，依民法第529條規定，應可 適用或類推適用民法上委任契約之相關規定，且參照臺灣高 等法院臺中分院99年度重上字第38號民事判決，亦可認委託 經營契約性質應屬委任契約。因此被告與泰旭公司所定之委 託經營契約，性質應近似委任契約，與原告與改制前臺中縣 政府所簽訂之標租契約，性質顯然不同。何況原告對此亦應 明瞭，否則何需參與該停車場委託招標案？其僅須坐等被告 決標後將最高得標者之金額通知原告，而由原告考量是否行 使優先承租權即可，由上可知，原告主張顯無理由。 ㈡、再者，被告係依據政府採購法第99條規定辦理委託經營之公 開招標，因此仍須依循政府採購法第6條規定，應以維護公 共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別 待遇。而上開公法上強制規定自不得以私法契約予以排除， 蓋若政府機關公共設施徵求民間業者委託經營，都得以私法 契約之優先議約權加以排除，則何需採公開招標程序？則逕 委由特定人經營管理即可？又原告與臺中縣政府之「優先議 約權」並無期間亦無次數之限制，若如原告主張，往後無論 被告每次辦理系爭停車場之委託經營，則原告均可主張優先 議約權選擇是否取得委託經營權利，則豈非陷公開招標程序 由最高權利金業者得標之地位不確定，若原告主張欲以同一 條件委託經營者，則被告即須處於遭得標業者主張債務不履 行之違約效果？所造成損害賠償責任又豈符合公共利益或公 平合理。故改制前臺中縣政府與原告所訂系爭契約書第2條 優先承租權之規定，顯然與政府採購法第6條之強制規定有 所違背，依民法第71條「法律行為，違反強制或禁止之規定 者，無效。」之規定，原告所主張優先承租權之約定顯然違 反政府採購法第6條，應屬無效。並聲明：１、原告請求均 駁回。２、訴訟費用由原告負擔。 叁、兩造不爭執與爭執事項： 一、兩造不爭執事項： ㈠、原告曾與改制前臺中縣政府於97年7月3日簽訂臺中縣縣有不 動產標租契約書（本院卷第14頁）。租期自97年7月3日至10 0年7月2日止，租金為每月50,100元，每3個月一期，租賃標 的為臺中市○○區○○段○○○○號土地。 ㈡、被告於100年6月2日以授交停管字第0000000000號函通知原 告，表示租期屆滿不再同意續租，並經原告收受上開通知（ 本院卷第17頁）。原告並於100年6月9日交付陳情書予被告 ，主張租期屆滿後，欲繼續承租。 ㈢、被告委託臺中市豐原區公所依據「臺中市公有停車場委託民 間經營自治條例」以公開招標方式委託民間經營系爭土地， 並經泰旭國際有限公司（下稱泰旭公司）得標。嗣於101年6 月15日由臺中市豐原區公所與泰旭公司簽訂臺中市豐原區公 所委託經營管理契約書（下稱系爭委託經營管理契約，見本 院卷第63至第75頁）。 二、兩造爭執要點： ㈠、臺中市豐原區公所與泰旭公司簽訂臺中市豐原區公所委託經 營管理契約書，其契約性質為何？ ㈡、原告對系爭土地是否存有以（泰旭公司）決標之月租金額之 優先承租權存在？ 肆、本院之判斷： 一、臺中市豐原區公所與泰旭公司簽訂之臺中市豐原區公所委託 經營管理契約書，其契約性質為委任與租賃性質之混合契約 ： ㈠、按稱租賃者，謂當事人約定，一方以物租與他方使用收益， 他方支付租金之契約；又稱委任者，謂當事人約定，一方委 託他方處理事務，他方允為處理之契約，民法第421條第1項 、第528條分別定有明文。而系爭經營管理契約，非屬民法 債編各論所列有名契約之一，於定性其契約性質時，自應就 其契約內容約定與何種民法債篇所規定之有名契約內容性質 類似而準用之。 ㈡、經查，系爭委託經營管理契約書內容，係由臺中市豐原區公 所將臺中市豐原區豐原環北站停車場，自101年6月16日至10 4年6月15日期間，交由泰旭公司經營管理（含場地租賃）， 泰旭公司則須給付收益金共2,551,680元予臺中市豐原區公 所，此經雙方載明於契約開頭及契約第1條至第3條、第5條 （本院卷第65頁至第66頁），故依雙方關於收益金之約定觀 之，此部分收益金為泰旭公司經營、使用上開停車場之對價 關係，且其金額固定，類似租金之性質。然雙方於契約第4 條第2款又約定：「倘委託期間未滿而乙方（即泰旭公司） 不遵守契約各項規定，經甲方（即臺中市豐原區公所）以書 面通知限期改善而未改善者，或擅自轉讓他人經營，或無故 停業、違約時，履約保證金應予全部沒收。甲方得終止契約 將停車場收回自營或另行交予他人營運，其已繳納收益金不 予退還，乙方不得異議。」；另第9條中共約定16款事項供 乙方經營管理停車場遵守之用，該16款約定均含有濃厚甲方 對乙方之指示性質，其中第11款更載明乙方於委託期間內， 應隨時接受甲方管理人員之指導、監督、考核、查察、觀摩 或駐場瞭解營運及維護。第12款則約定乙方應按月向甲方提 出月份營運報表予甲方備查；第10條及第11條約定乙方於經 營期間內，對於停車場應為妥善保管維護使用之義務；第12 條及第15條約定乙方就該停車場應善盡之善良管理人注意義 務；第13條約定乙方營運應遵守「臺中市公有停車場管理自 治條例」及「臺中市公有停車場收費自治條例」（本院卷第 65頁、第68頁、第70至第71頁），該等約定均與委任契約中 ，受任人應遵從委任人指示義務（民法第535條）、受任人 之報告義務（民法第540條）近似，具有委任契約之性質。 是依系爭委託經營管理契約書之約定內容綜合以觀，該契約 內容為委託經營管理者基於一方之授權，他方有代為經營一 定之業務之權利並依其權利之授與而代為管理業務所需之設 備、機具及設施，且委託人依約負交付管理經營等業務上所 必要設備、機具及設施之義務。審究其契約性質實含有委任 及租賃契約特性，應屬委任與租賃之混合契約，且委任契約 性質之比重甚高，與單純之租賃契約中當事人約定，一方以 物租與他方使用收益，他方支付租金之契約之性質尚有不同 。基上所述，本件系爭委託經營契約性質應屬委任與租賃之 混合契約，堪可認定。 二、原告對系爭土地並未存有以泰旭公司決標之月租金額，向被 告為優先承租之權利存在： ㈠、按解釋契約，應於文義上及論理上詳為推求，以探求當事人 立約時之真意，並通觀契約全文，斟酌訂立契約當時及過去 之事實、交易上之習慣等其他一切證據資料，本於經驗法則 及誠信原則，從契約之主要目的及經濟價值作全盤之觀察， 以為其判斷之基礎，不能徒拘泥字面或截取書據中一二語， 任意推解致失其真意，最高法院98年度臺上字第1925號、99 年度臺上字第1421號要旨參照。而依原告前與臺中縣政府於 臺中縣縣有不動產標租契約書中所為之約定，其契約第2條 載明該契約為定期租賃契約，且依該契約書中內容全部觀之 ，該契約確為單純之租賃契約，此有上開契約書附卷可參（ 本院卷第14頁）。又臺中縣政府與原告於契約第2條末段所 為之約定：「租期屆滿出租機關重新辦理標租時，承租人得 以決標之月租金額優先承租」，雖為原告於臺中縣政府事後 重新辦理標租時，得優先承租之約定，惟依前開判決意旨說 明解釋契約內容，原告上開優先承租權之行使要件，必須被 告欲與第三人簽訂與原告前所訂定同類型之租賃契約時，原 告方有優先承租權存在，始合乎當事人立約之真意。意即該 優先承租權，應僅限於臺中縣政府（即改制後繼受之臺中市 政府）就系爭土地之利用，仍以與臺中縣縣有不動產標租契 約書內單純租賃之相同方式時，方有適用。否則若謂此後臺 中縣政府只要對系爭土地以收取對價之方式進行利用，原告 均有優先承租權，無異變相排除臺中縣政府對系爭土地此後 規劃、利用之選擇，當非雙方立約時之真意。 ㈡、被告與泰旭公司所簽訂之系爭委託經營契約，其契約性質為 委任與租賃之混合契約，且委任契約性質之比重甚高，已詳 如前述。基此，原告與臺中縣政府前於臺中縣縣有不動產標 租契約書中所為優先承租權之約定，與此情形並無行使適用 餘地。因此，原告請求確認其與被告間，有以泰旭公司決標 月租金額之優先承租權存在，顯屬無據，為無理由，應予駁 回。 三、縱上所述，本件被告與泰旭公司所簽訂之系爭委託經營管理 契約，既非單純之租賃契約，而係具有委任與租賃性質之混 合契約，則原告請求確認其對系爭土地，有以泰旭公司決標 月租金額之優先承租權存在，即無理由，應予駁回。 四、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及所提證據與本院上開論 斷無涉或無違，不予贅述。 五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條， 判決如主文。 中 華 民 國 102 年 1 月 8 日 民事第三庭 法 官 柯雅惠 正本係照原本作成。 如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如 委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。 中 華 民 國 102 年 1 月 8 日 書記官 賴榮順