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臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決　　　 106年度簡字第73號 　　　　　　　　　　　　　　　　民國107年4月3日辯論終結 原　　　告　欣泰寢飾有限公司 代　表　人　鄭朝枝 訴訟代理人　曾錦源律師 　　　　　　林浩傑律師 被　　　告　法務部矯正署臺南監獄 代　表　人　郭鴻文 訴訟代理人　邱俊宏 訴訟代理人　林奇誠 上列當事人間返還押標金事件，原告不服行政院公共工程委員會 106年8月25日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟， 本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 壹、程序事項： 一、本件原告起訴時，被告之代表人原為陳進豐，嗣於107年1月 16日變更為郭鴻文，有法務部107年1月8日法令字第0000000 0000號令附卷可稽，並據具狀聲明承受訴訟，核無不合，應 予准許，先予敘明。 二、原告因返還押標金事件，不服法務部矯正署臺南監獄106年4 月14日南監總字第110610016030號函、106年5月5日南監總 字第110610016460號函、行政院公共工程委員會106年8月25 日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，經核屬 於行政訴訟法第229條第2項第3款所定其他關於公法上財產 關係訴訟標的金額或價額在新臺幣（下同）40萬元以下之行 政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序 。 三、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴 之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變 更或追加。」，行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文 。本件原告提起行政訴訟後，嗣於107年4月3日另以書狀追 加聲明請求被告應給付原告40萬元，及自起訴狀送達之日起 至清償日止，按年息百分之5計算之利息，而被告未表示異 議並為本案之言詞辯論，故原告所為上開訴之追加，於法核 無不合，應予准許。 貳、實體事項 一、事實概要：緣原告於106年3月間參與被告辦理之「106年雲 嘉南區矯正機關床鋪聯合採購案」，經被告審標發現原告公 司與另一投標廠商港達實業有限公司提出之押標金票據連號 ，且由同一帳戶所開具，認有違反政府採購法第31條第2項 第8款、第50條第1項第5款及該案投標須知第39條規定之情 形，遂以106年4月14日南監總字第10610016040號函通知原 告不予發還押標金40萬元。原告不服，提起異議，仍經被告 以106年5月5日南監總字第10610016460號函維持原處分；提 出申訴，亦經行政院公共工程委員會以106年8月25日訴0000 000號採購申訴審議判斷駁回。原告猶未甘服，爰提起本訴 訟。 二、本件原告主張： （一）依行政院公共工程委員會96年5月8日工程企字第09600087 510號函釋，即使有該會91年11月27日工程企字第0000000 0000號令所揭情事，招標機關仍應就個案查證，如無政府 採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內 容有重大異常關聯」之事由，政府採購法第31條第2項第8 款規定自無適用餘地。質言之，機關仍應探究個案情節及 個別環節，認定申訴廠商是否有構成「不同投標廠商間之 投標文件內容有重大異常關聯」之事由。 （二）原告公司與港達公司於各自開立押標金支票時，對於彼此 間有參與同一標案情形，互相毫不知情： 1、本件係訴外人鄭志宇於106年3月10日上午11時領標後，於 106年3月20日獨立向太保市農會取得押標金支票並參與投 標，鄭志宇為原告公司業務經理，因原告公司為家族企業 ，彼此間非常信任，公司大小招標都由鄭志宇獨立作業， 且先前幾筆標單都由其獨立操作完成，俟得標後才須向公 司回報即可，又鄭朝寬亦非原告公司投標事項之管理者， 故鄭志宇只須對直屬上司鄭朝枝負責即可。易言之，鄭志 宇經公司授權獨立負責招標事宜，訪價廠商垂直整合投標 、開立支票、撰寫文件均由鄭志宇獨立作業，先由鄭志宇 判斷、計算該標案有利潤時，即可參與投標，如有得標才 報告公司並下訂購單，此係公司長久以來之作業流程，因 招標件數多，彼此間又競爭，不用每筆向公司報備，此情 係可想像的，蓋全國公司經營模式均不相同，時間即金錢 ，私人企業並非如國家機關程序如此冗長，並無一定標準 程序，承辦公務員不能憑空想像社會上公司行號必須一律 如何運作，而一概而論。本件標案於106年3月23日開標， 鄭志宇辦理投標事宜均使用鄭朝寬於太保農會之帳戶，嗣 原告公司負責人鄭朝枝於106年3月27日返國，對於公司有 參與投標並不知情，鄭志宇也未將此事告知鄭朝寬，認為 待日後真有待標時再向其二人報告即可。 2、港達公司則係於106年3月20日自政府電子採購網下載本件 標案之電子領標，惟因帳戶存款不足及會計作業問題，無 法及時繳納押標金，而於投標期限最後一日即106年3月22 日私下向鄭朝寬商借銀行支票，因廠商間資金周轉乃屬常 態，且鄭朝寬亦不知原告公司有參與同一標案，遂基於幫 忙之意答應借貸。是以，原告公司雖與港達公司參與同一 標案，惟2張押標金支票分別係由鄭志宇及鄭朝寬各自簽 立，且鄭志宇與港達公司互不熟悉，系爭押標金支票出自 同一帳戶一事，純屬巧合。 3、依據政府採購法規定，沒收押標金之構成要件為「有重大 異常關聯」、「有影響採購公司」、「主觀上有意形成假 性競爭之虛偽合意」。原告公司與港達公司同為寢飾業， 處於競爭關係，常理而言，原告公司若已先參與本件投標 ，為確保自己得標，於開標前理應不會告知同業與本件標 案有關之事，以免無故增加競爭對手。被告雖稱「惟貴公 司稱此情形為借貸關係，此卻與投標互相競爭之邏輯相悖 」，此一論斷與社會交易常情脫節甚遠，蓋商業實務上廠 商向私人借貸周轉，乃屬合情合理合法之事，鄭朝寬個人 私下借貸資金予港達公司，與原告公司無關，鄭朝寬也無 須向原告公司回報此事，且鄭朝寬與原告公司、鄭朝枝等 均不知港達公司之投標事宜，被告疏未查明雙方間是否現 處於競爭狀態、主觀上是否明知參與同一標案，率爾駁回 申訴，實有速斷之處。若僅以投標押金出於同一帳戶即謂 為重大異常關聯而無須個案實質認定，即直接沒收40萬押 標金，如非出於同一帳戶則非借牌，廠商豈不甚易規避？ 故於判斷兩公司是否有「重大」異常「關聯」時，理應由 主管機關善盡舉證責任。 4、由於嘉義縣太保市地廣人稀，該農會轄區內相關承辦公務 部門採購標案之廠商屈指可數，故雖相隔2天，但2天內並 無廠商開立押標金支票，造成106年3月20日與106年3月22 日所開立之支票洽巧連號，此種無法控制之因素應不可歸 責於原告公司。 （三）本件亦不符合政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管 機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之要件： 1、實務上兩家廠商對於同一標案若真有重大關聯且欲影響採 購公正，而有借牌或陪標之合意者，兩家之底價必定要非 常相近，方能確保其中一家得標，且對於陪標、人頭廠商 須有相當之控制力。然本件並非如此，系爭標案共有7家 廠商投標，港達公司與原告公司底價相差甚遠，且兩者中 間尚夾有3家廠商存在，又有2家廠商排名在後，不論港達 或原告公司對於其他廠商毫無控制力，實與一般借牌投標 之出價情形不同。由上開情形可反推原告公司與港達公司 間並無重大關聯性，誠非僅因太保市農會開立押標金支票 的業量稀少、單純的資金借貸等巧合，逕認兩公司間有重 大關聯性及惡性存在（嘉義地方法院104年度易字第460號 判決、臺北市政府訴98039號採購申訴審議判斷書參照） 。 2、開標當日主持人即依政府採購法第50條第1項第5款宣布原 告公司與港達公司皆不予開標，被告既已事先將原告公司 及港達公司排除於開標範圍之外，即無就該標案形成假性 競爭之行為，易言之，在無事實可證明原告公司或港達公 司對於其他5家廠商有控制力之情況下，原告公司即未做 出會導致「影響採購公正」之行為，顯然與政府採購法第 31條第2項第8款之要件不符。 3、此外，若原告公司與港達公司間真有圖謀不軌，豈會採用 此種客觀上顯而易見，立即會被發覺而當場廢標之手法， 手段上是否亦太過粗糙而有違常理。 （四）原告並主張聲明： 1、申訴審議判斷、異議及原處分均撤銷。 2、被告應給付原告新臺幣40萬元，及自起訴狀送達之日起至 清償日止，按年息百分之5計算之利息。 3、訴訟費用由被告負擔。 三、被告則答辯以： （一）依政府採購法第50條第1項第5款規定，「不同投標廠商間 之投標文件內容有重大異常關聯」者，不予決標；復依同 法第31條第2項第8款、行政院公共工程委員會104年7月17 日工程企字第10400225210號令、91年11月27日工程企字 第00000000000號令及本案投標須知第39條規定，其所繳 納之押標金不予發還。被告於106年3月23日上午10時辦理 「106年雲嘉南區矯正機關床鋪聯合採購案」之開標及審 標，投標廠商計7家，審標時因其中欣泰寢飾有限公司及 港達實業有限公司押標金票據連號且由同一帳戶所開出， 被告遂依上開規定不予決標，其所繳納之押標金亦不予發 還。 （二）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者， 所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：… 8、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 者。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發 現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決 標予該廠商：…5、不同投標廠商間之投標文件內容有重 大異常關聯者。」，本法第31條第2項第8款、第50條第1 項第5款分別定有明文。次按「投標廠商有下列情形之一 者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追 繳：…8、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法 令行為者。」，為系爭採購案投標須知「貳、一般條款」 第3條第3項第8款所明定。揆其立法目的，在於防止投標 廠商間有假性競爭之行為，以致無法進行實質競標以達採 購公正之目的。」為此，招標機關審標時應依據相關法令 ，就客觀事實做具體判斷，依一般人所能理解並認知之事 實狀態，做合理之判斷，以避免違法情事之發生，進而影 響採購之公正性，合先敘明。 （三）原告所指行政院公共工程委員會96年5月8日工程企字第09 600087510號函釋，乃是表示有政府採購法第50條第1項第 5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者 」之情形，通案認定該情形即屬採購法第31條第2項第8款 所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行 為者」，經機關查證結果並不該當採購法第50條第1項第5 款之事由者，自無採購法第31條第2項第8款之適用。惟本 處分案乃經被告詳細調查後之結果，原告公司與港達公司 競標被告辦理之「106年雲嘉南區矯正機關床舖聯合採購 案」，兩者之押標金票據連號且由同一帳戶開出，此實有 違常理，屬不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關 聯，原告稱此情形為借貸關係，卻與投標互相競爭之邏輯 相悖，此說法實難以採信。原告雖指其參與本件標案押標 金票據係由其業務經理鄭志宇於106年3月20日至嘉義縣太 保市農會所開立，並表示本案之領標及投標皆由其負責， 惟此亦難謂訴外人鄭朝寬（即鄭志宇之父）對於原告公司 投標本件標案均不知情，經查原告之資本總額為新臺幣60 0萬（105年得標件數7件，得標總金額為新臺幣5,044,150 元；106年截至11月14日得標件數8件，得標總金額為新臺 幣3,870,075元)，而本標案預算金額為新臺幣8,163,000 元，並分4個不同單位施作（雲林監獄、雲林第二監獄、 臺南看守所及臺南監獄），常理而言，一間公司欲投標一 定金額之標案，股東及重要成員間應有所討論，而非由一 人即貿然決定，以謀求公司之最大利益；且原告屬家族企 業（公司負責人鄭朝枝與鄭朝寬為兄弟關係)，適逢鄭朝 枝出國，鄭朝寬與鄭志宇為父子關係，在目前行動電話及 通訊軟體如此方便之情形下，又豈會無所聯繫。甚且矯正 機關本就不同於一般單位，人員及車輛出入均須嚴格檢查 ，且須配合戒護區之勤務運作，於床鋪組裝時之期程較難 控制，投標廠商應更詳細評估以免後續履約不善，衍生罰 款事宜，據此，該公司股東鄭朝寬對於原告公司投標本件 標案乙節謂全然不知情，是屬託辭。又原告所言鄭朝寬借 貸予港達公司係屬廠商間之正當借貸，基於幫忙之意，並 無多問細節，實有違常理；另兩家公司所開立之押標金票 據均由鄭朝寬之帳戶所開立，金額皆為40萬元，其上並皆 記載憑票支付予被告（臺南監獄），謂其不知情實不足採 信。且鄭朝寬允諾借款後，非直接將款項交付予港達公司 ，而是由其本人親自幫忙開立押標金票據，以供該公司投 標，則其究屬於原告公司之股東，抑或港達公司人員，令 人難以理解。原告試圖將鄭朝寬、鄭志宇、原告公司及港 達公司做切割，表示期間並無犯意聯絡，惟由客觀事實觀 之，既然是家族企業公司，成員間應更關係密切，謂無共 同意思表示，實不足採信。 （四）本件票據連號僅為判斷不同投標廠商間之投標文件內容是 否有重大異常關聯之參考，而非唯一依據。被告對於原告 所為不予發還押標金之決定，乃本於法令，在無法窺探當 事人主觀想法之情形下，就客觀所得發見之事實狀態（如 押標金支票由同一帳戶開出），依一般人之所能預見及想 像之情形，就個案詳細情況加以判斷之行政處分。原告雖 稱「欣泰公司負責人出國期間，公司銀行簿、公司印章均 放於市區，全權授權鄭志宇使用」，惟果真如此，鄭志宇 開立押標金為何不從公司帳戶開出，而須由鄭朝寬之帳戶 開出，可見原告所言矛盾且讓人費解。又原告所稱「俟真 有得標後，才需向公司回報即可，又鄭朝寬也並非管理欣 泰公司投標事項之管理者，故鄭志宇本來即無須向鄭朝寬 報告投標事宜，鄭志宇只需對直屬上司鄭朝枝負責即可。 」乙節，果真如此，鄭朝寬戶頭由鄭志宇開出40萬元當押 標金，2天後鄭朝寬自己要去開立40萬元支票，難道發現 戶頭少了40萬元，都不會過問嗎？現在手機如此方便，打 一通電話即可，另鄭志宇只需向鄭朝枝負責卻不從鄭朝枝 戶頭或公司戶頭開立支票，卻從不需對其負責的鄭朝寬戶 頭開立支票，且鄭朝寬為鄭志宇父親，兩張支票皆由鄭朝 寬之戶頭開出，故原告所稱「鄭朝寬不知道鄭志宇開立40 萬元支票」云云，如此說法實不合邏輯。 （五）至原告所稱：「兩廠商為確保能得標，其底價必定非常相 近…」、「兩家底價相差甚遠…」及「本件共7家廠商投 標…」云云，進而反推該公司與港達實業有限公司並無重 大異常關聯性，亦令人難以費解，蓋兩家以上公司合謀投 標並意欲得標，除陪標、人頭標之功能及方法外，亦有可 能因探詢其他廠商之投標金額後，旋以另一家廠商名義投 標，藉以遂行其得標目的，其價格必有差距。且本標案共 7家廠商投標，亦屬開標後之事實結果，並非於開標前據 以知悉，在開標前無法確定投標家數之情形下，為能達3 家以上之投標家數而順利開標，有2家以上投標廠商合謀 投標以增加得標機會之情形亦難排除。原告以此說明自己 與港達公司間並無重大異常關聯性，尚屬武斷。 （六）被告並聲明： 1、原告之訴駁回。 2、訴訟費用由原告負擔。 四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自 陳述在卷，並有法務部矯正署臺南監獄投標廠商應備文件審 查表及投標文件影本、法務部矯正署臺南監獄106年3月23日 開標決標通知影本、法務部矯正署臺南監獄106年4月14日南 監總字第110610016030號函影本、欣泰寢飾有限公司106年4 月25日函影本、法務部矯正署臺南監獄106年5月5日南監總 字第110610016460號函影本、行政院公共工程委員會106年8 月25日訴0000000號採購申訴審議判斷書影本等附於本院卷 可稽，洵堪認定為真實。本件之爭點為：被告審標發現原告 公司與另一投標廠商港達實業有限公司提出之押標金票據連 號，且由同一帳戶所開具，是否該當不同投標廠商間之投標 文件內容有重大異常關聯。致構成同法第31條第2項第8款 其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為而處分 所繳納之押標金，不予發還？ 五、本院之判斷： （一）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者， 所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：… 8、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 者。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發 現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決 標予該廠商：…5、不同投標廠商間之投標文件內容有重 大異常關聯者。」，本法第31條第2項第8款、第50條第1 項第5款分別定有明文。 本次公開投標被告機關亦於系爭採購案投標須知第38點第 8款明定「投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標 金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…8、其他經主 管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」等語； 又按行政院公共工程委員會於民國九十一年十一月二十七 日以工程企字第○九一○○五一六八二○號函令：「機關 辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第五十條第 一項第五款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常 關聯者」處理： 一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。 二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。 三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或 同一廠商所為者。 四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵 件網址相同者。 五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」等語。 上述與函釋係上級機關為下級機關在執行職務時所為 之解釋，性質上屬行政規則，查其內容係闡明法規之原意 ，核與政府採購法第50條第1項第5款規定意旨相符，本院 自得予以援用。 以上規定之目的均無非在於防止投標廠商間有假性競爭之 行為，以致無法進行實質競標以達採購公正之目的。是以 ，招標機關審標時應依據相關法令，就客觀事實做具體判 斷，依一般人所能理解並認知之事實狀態，做合理之判斷 ，以避免違法情事之發生，進而影響採購之公正性。 （二）經查，本件原告所供繳納押標金用之嘉義太保鄉農會簽發 之票號EA0000000號金額四十萬元之銀錢業支票，與另一 投標廠商港達實業有限公司所供繳納之押標金用之嘉義太 保鄉農會簽發之票號EA0000000號金額四十萬元之銀錢業 支票，均係出自存款人鄭朝寬在農會帳戶之連號支票等情 ，業據證人即鄭朝與港達公司之負責人林錦輝二人到庭 證述明確（見本院卷第147─148頁），核其供述情節相符 。並有上揭支票影本二紙附卷可稽。據此，押標金係由鄭 朝同一人之帳戶繳納，本已可該當上揭行政院公共工程 委員會於民國九十一年十一月二十七日以工程企字第○九 一○○五一六八二○號函令所示之「不同投標廠商間之投 標文件內容有重大異常關聯者」處理。再參酌本件押標金 多達四十萬元，並非微小數額，且押標金提出後有時是長 達數月無法領回。詎料，證人即港達公司之林錦輝，與鄭 朝均到庭證稱本件押標金之借貸並無利息之約定，亦無 簽立借據或票據等借款文件的語（見本院卷第147─148頁 ）。益可證二家公司之投標時押標金之借貸關係與一般借 代關係有所異常。在佐以欣泰公司承辦本件投標業務之經 理鄭志宇係鄭朝之子；而鄭朝係欣泰公司之股東，亦 據原告於異議理由函中陳明（見本院卷第118頁），其押 標金竟出自欣泰公司之同一股東。且鄭朝於本院作證中 ；法官問：「有無幫林錦輝送件投標？」、答：「有，我 送票過去，他有訪客，我在接客室等，他叫我幫忙一件事 ，叫我幫忙送件到臺南監獄。」足認本件之異常非僅是押 標金同一人繳納。更有借貸無利息借據、出自同業同一股 東、同一股東代為送件等多項異常之事實可證。 （三）是以，原告主張；被告機關未探究個案情節及個別環節， 認定申訴廠商有構成「不同投標廠商間之投標文件內容有 重大異常關聯」之事由；及依行政院公共工程委員會96年 5月8日工程企字第09600087510號函釋，即使有該會91年 11月27日工程企字第09100516820號令所揭情事，招標機 關仍應就個案查證，如無政府採購法第50條第1項第5款「 不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之事由 ，政府採購法第31條第2項第8款規定自無適用餘地、及原 告公司與港達公司於各自開立押標金支票時，對於彼此間 有參與同一標案情形，互相毫不知情云云。即無可採。 （四）據上查得之異常關聯，倘係原告聯合或代替港達公司出資 押標並投標，顯係由一家廠商分成二家，以提高其得標機 會，二廠商只要一家得標，即遂行其得標之意願。此與假 性競標或圍標無異，均足以影響投標之公正性。而政府採 購法上揭規定之目的即在於防止投標廠商間有假性競爭之 行為，以致無法進行實質競標以達採購公正之目的。是以 ，本件招標機關審標時應依據相關法令，就客觀事實做具 體判斷，依一般人所能理解並認知之事實狀態，做合理之 判斷，以避免違法情事之發生，進而影響採購之公正性。 其具體判斷事由固未能於處分函中載致處分理由略顯不足 。惟經本院調查後發現確有其他異常關聯之事，足認被告 機關之裁處無誤。本件招標機關於106年3月23日辦理系爭 採購案之開標及審標時固有多達申訴廠商與其他廠商等7 家廠商投標。但招標機關因審標時發現申訴廠商與另一投 標廠商港達公司檢附之押標金支票分別為嘉義縣太保市農 會106年3月20日及3月22日所開立之連號支票，支票號碼 依序為EA0000000 (申訴廠商)、EA0000000(港達公司)， 經其向嘉義縣太保市農會查證，發現申請開立支票之款項 皆由申訴廠商股東鄭朝寬之帳戶轉出，招標機關認有本法 第50條第1項第5款重大異常關聯之情形，於106年4月14日 以南監總字第10610016030號函通知申訴廠商依本法第31 條第2項第8款及投標須知第39點第8款規定不予發還押標 金40萬元(同年月17日送達申訴廠商)，即無違誤。 六、綜上所述，本件招標機關依上揭異常之事實，裁處不予發還 押標金之通知，於法尚無不合，原異議與審議處理結果遞予 維持，亦屬適法，應予維持。本件判決基礎己臻明確，兩造 其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，核於判決 結果不生影響，爰不逐一論述，附予敘明。 七、本件第一審裁判費用為2,000元，應由原告負擔，爰確定第 一審訴訟費用額如主文第2項所示。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中 華 民 國 107 年 4 月 17 日 行政訴訟庭 法 官 朱中和 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決 所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有 違背法令之具體事實。 中 華 民 國 107 年 4 月 17 日 書記官 周麗珍