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臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決　　　　107年度簡字第2號 　　　　　　　　　　　　　　　　民國107年7月24日辯論終結 原　　　告　世全塗料有限公司 代　表　人　王貴竹 訴訟代理人　周復興律師 複代理人　　林恆碩律師 被　　　告　臺南市政府 代　表　人　李孟諺 訴訟代理人　張訓嘉律師 訴訟代理人　陳仲亨 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環 境保護署106年11月13日環署訴字第1060063427號訴願決定，提 起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 壹、程序事項：原告因土壤及地下水污染整治法事件，不服臺南 市政府106年6月19日府環土土裁字第000000000號執行違反 土壤及地下水污染整治案件裁處書所為之處分、行政院環境 保護署106年11月13日環署訴字第1060063427號訴願決定， 提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229條第2項第2款所 定因不服行政機關所為40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴 訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序。 貳、實體事項 一、事實概要： （一）緣原告世全塗料有限公司（下稱世全公司）於彰化縣○○ 鎮○○路○段○○○○○○○號從事化學製品製造業，於100年12 月至101年9月間，遭查獲與訴外人昶笙福企業股份有限公 司（下稱昶笙福公司）、峻源股份有限公司（下稱峻源公 司）、茂順密封元件科技股份有限公司（下稱茂順公司） 及廿一世紀環保科技有限公司（下稱廿一世紀公司）等4 家公司，於臺南市○○區○○路○○○○○號旁空地○○○區 ○○○段○○○○號土地○○○區○○段○○○○號土地○○○ 區○○段○○○○○○號土地等4處地點非法堆置廢棄物，經臺 灣臺南地方檢察署（下稱臺南地檢署）102年7月18日協商 結果，命上開公司應依違法帳冊記載金額及數量負清理責 任。迄至103年4月止，原告與峻源公司計已完成清理778 公噸，其中關廟區場址已清除完畢，餘官田區、永康區等 3處場址剩約578公噸未清除，而昶笙福公司則自105年1月 18日執○○○區○○路69之26號旁空地○○○區○○○段 ○○○○號○○○區○○段○○○○號等3場址之廢棄物清理作 業，並於同年5月2日檢送清理完成報告。 （二）嗣被告因辦理105年度臺南市土壤及地下水污染調查及查 證工作計畫（下稱污染調查計畫），針對上開臺南市○○ 區○○路○○○○○號旁空地○○○區○○○段○○○○號土地 ○○○區○○段○○○○號土地等三處場址（上稱系爭場址 ，不○○○區○○段○○○○○○號土地）曾棄置鐵桶處進行 土壤採樣分析，分析結果發現有總石油碳氫化合物、重金 屬鋅濃度超過土壤污染管制標準情形，且係因原告等公司 非法棄置鐵桶所盛裝之廢棄物滲漏所造成，被告爰於105 年10月3日召開污染改善研商會，達成由原告等公司依土 壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第7條第5項準用第 15條第1項第8款規定，提送污染改善應變必要措施計畫書 至臺南市政府環境保護局審查之結論。嗣原告與峻源公司 、昶笙福公司、茂順公司等4家公司於105年12月13日共同 提出上開3處場址之土壤污染改善應變必要措施計畫，經 被告認系爭計畫之主張與前研商會議結論相悖，遂以106 年2月13日府環土字第1060157119號函限期於同年月20日 前提出修正，惟原告與昶笙福公司、峻源公司等3家公司 並未依限提出修正計畫，經被告認定有違土污法第7條第5 項規定，爰依同法第38條第1項第2款規定，以106年6月19 日府環土土裁字第000000000號裁處書對原告處以罰鍰20 萬元、環境講習2小時之處分。原告不服，提起訴願，仍 經訴願機關即行政院環境保護署以106年11月13日環署訴 字第1060063427號訴願決定駁回。 原告猶未甘服，爰提起本訴訟。 二、本件原告主張： （一）原告並非本法第2條第15款所定之「污染行為人」，原處 分及訴願決定逕認原告為「污染行為人」，僅係臆測、推 論而無證據，顯有違誤。 1、按「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以 下罰鍰，並得按次處罰：…。2、未遵行各級主管機關依 第7條第5項、第15條第2項所為之命令。…。」、「直轄 市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大， 應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措 施：1、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工 。2、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染 責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之 水源，並得限制鑽井使用地下水。3、提供必要之替代飲 水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。4、豎立告示 標誌或設置圍籬。5、會同農業、衛生主管機關，對因土 壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要 時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷 燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作 物。6、疏散居民或管制人員活動。7、移除或清理污染物 。8、其他應變必要措施。各級主管機關為查證工作時， 發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農 漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定 ，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、 第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污 染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污 染影響或避免污染擴大。」，土污法第38條第1項第2款及 第7條第5項，對於直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染 危害或避免污染擴大，得命污染行為人、潛在污染責任人 、場所使用人、管理人或所有人為移除或清理污染物或其 他應變必要措施之行為，以減輕污染影響或避免污染擴大 ，以及違背上開行政法義務時之處罰規定分別定有明文。 2、次按土污法第38條第1項第2款裁處行政罰之處罰條件，係 以受處分人未遵行主管機關依同法第7條第5項所為應變必 要措施而發佈之命令，然第7條第5項之規定，有明文規範 受主管機關命令效力所拘束，而負有公法上行為義務者， 僅以污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人 或所有人為限，並不涉及非法律明文所定之一般人。準此 ，主管機關命採取應變必要措施之命令，如係對污染行為 人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人以外 之第三者所為，自不生法律規制之效力，亦不得拘束該第 三者，使其負擔公法上之行為義務，而若人民無公法上之 行為義務，主管機關自無從以其違反公法上義務為由，逕 依第38條第1項第2款予以裁處行政罰，課予不利益之行政 處分。 3、查本件被告認定原告為污染行為人，不外係依據其環境保 護局101年6月19日接獲民眾通○○○區○○○段場址堆放 物廢液流入排水溝所採集廢液分析結果及採樣檢測報告， 認土壤採樣及分析結果顯示系爭3處場址土壤中皆有分析 出重金屬濃度及總石油碳氫化合物污染物，且被告所屬環 境保護局稽查調查系爭3處場址發現遭非法棄置大量桶裝 之廢液、廢油等廢棄物，現場廢油桶內均裝黑色不明油液 並有外滲情形，並依據臺南地方法院103年度訴字第240號 判決：「廿一世紀公司為領有甲級廢棄物清除執照，以清 理一般廢棄物、一般事業廢棄物及有害事業廢棄物等項目 之廢棄物清除。其未依廢棄物清除許可文件內容所規定之 載往合法處理場所進行處理，而違法將包含原告在內等諸 家公司所產出之事業廢棄物，載往系爭3處場址堆置等語 。」等而認定之。 4、惟查，原告於100年12月至101年8月間，應廿一世紀公司 之要求將部分劣質產品交其試燒，並未要其隨意堆置，詎 廿一世紀公司竟違法將之載往本市○○區○○路○○○○○號 旁空地○○○區○○○段○○○○○○○○○○號○○○區○○段 ○○○○○○○○○○號堆放，然上開3處場址土地上之廢棄物，業 經原告於103年2月11日與峻源公司合力清除處理完成；直 至被告於105年10月3日召開污染改善研商會為止，已經過 長達2年半之久，期間被告均未再通知有關上開3處場址之 土地受污染之事實。須知，原告清理完成時間距離被告檢 測時間，除時間上已間隔甚久，空間上亦滄海桑田景物全 非矣，核諸一般經驗法則言，上開3處場址土地於105年10 月檢測出土壤遭污染一事，除確有其他積極證據足佐外， 誠不得僅因原告2年半前且業經依法清除處理完畢之堆放 行為，即逕認定原告公司數年前堆放廢棄物之行為具有因 果關係。 5、況查，上開3處場址之土地於104年間經蒐集google map公 開資訊照片發現，於103年2月11日至105年10月3日期間， 清晰可見確有原告以外之第三者在該處再度堆置廢棄物， 有google map公開資訊照片足證，顯見在原告之行為與上 開3處場址之土地於105年間檢測土壤污染之結果間，已有 足影響本件因果關係相當性之異常條件事實介入，且該異 常條件事實明顯對土壤污染結果有高度之影響性，顯足切 斷原告前堆放行為與本件土壤污染結果間之因果關係。至 於訴願決定書未經實地查證即逕依被告之答辯理由：「 104年google map公開資訊照片上拍攝到的廢棄物為訴願 人所涉及非法棄置案之廢棄物，於104年的時候仍存在於 場址上，…」云云，僅空口爭執上開照片所拍攝到之廢棄 物均係原告等人原所棄者，卻未提出足證系爭3處場址自 103年經原告清除後，每月場址之變動情形之現場定期巡 查報告為憑（按被告自稱每2個月均至現場定期巡查，該 定期巡查報告何在？）。訴願機關僅依被告單方陳述逕為 認定，其事實調查及認定憑依顯非有據。 6、兼且，主管機關來函亦證稱：原告公司與峻源公司確有於 103年2月11日間清除處理778公噸廢棄物。但訴外人昶笙 福公司卻遲至於105年1月18日才執行上開3處場址土地之 清理處理作業，於105年5月2日檢送清理完成報告，並因 之另檢驗出系爭3筆土地有本件之污染情事。準此，本件 原告係早於103年2月間即依相關司法機關等之清除處理命 令，完成清除處理工作，且依當時臺南地檢署102年度偵 緝字第379號、102年度偵字第5743號及103年度偵字第 1403號之不起訴處分書第9頁明確記載：「4筆土地上之廢 棄物數量甚多，其來源亦不只廣質公司、世全公司或茂順 公司，無從確定溢流者乃該3家公司之廢棄物，且環境主 管機關亦未認定各該處所之土壤有為堆置其上之事業廢棄 物污染之結果…。」；從而，被告違法逕認105年5月間系 爭3筆土地之污染係原告前堆放而已清除處理完畢之廢棄 物所造成，認事用法洵屬無據。 （二）原告與訴外人昶笙福公司或其他委託廿一世紀公司載運廢 棄物之公司間，並無「故意共同實施」之關係，與行政罰 法第14條第1項之構成要件並不該當，原告自不負共同承 擔其他違規人之行為義務。 1、按「行政處罰上之共同違法，係指故意共同實施違反行政 法上義務之行為，而所謂「共同實施」，乃指違反行政法 上義務構成要件之行為，係由二以上行為人故意共同完成 者而言，至於行為人中部分為故意，部分為過失者，或全 部為過失者，均不構成共同違法，而應單獨依法認定其是 否符合違反行政法上義務之行為，分別決定是否處罰。」 （最高行政法院95年度判字第893號行政裁判意旨參照)。 2、經查，原告係獨自與訴外人廿一世紀公司簽定載運並清除 廢棄物契約，與其他同樣委託廿一世紀公司載運廢棄物之 公司間並無任何關聯或契約關係，且原告係合理信賴領有 甲級廢棄物清除執照，以清理一般廢棄物、一般事業廢棄 物及有害事業廢棄物等項目之廢棄物清除為業之廿一世紀 公司，並有償委託其載運清除，對於廿一世紀公司違法棄 置於系爭3處場址之土地乙事，並不知情，對廿一世紀公 司同時將其他公司所委託載運清除之廢棄物同樣堆置於系 爭3處場址之土地上等違法情狀，亦一無所知，更遑論與 其他公司間存有「故意共同實施」之意圖或主觀認識，依 上開最高法院之實務見解，原告與其他公司間顯不符合「 故意共同實施」之法定要件，自不應依行政罰法第14條第 1項規定予以處罰，縱認原告對廿一世紀公司載運其所產 出之廢棄物部份負有過失責任（原告否認之），亦僅應就 其委託廿一世紀公司載運部份之廢棄物負責，對其他公司 所生產之廢棄物，因無任何故意共同實施之主觀意圖，自 非故意共同完成，不符合行政罰法第14條第1項之法定要 件，自不得裁處原告為其他公司之行政法義務承擔責任。 3、且查，原告公司與峻源公司早於103年2月11日即已完成清 除處理完畢778公噸廢棄物，而訴外人昶笙福公司於105年 1月18日才執行上開3處場址土地之清理處理作業，並於 105年5月2日檢送清理完成報告，故原告已履行自身於公 法上清理之義務，至於昶笙福公司之清理義務，應由其自 行履行承擔，原告與該他人並無故意共同實施之要件，依 法並非共同行為人，應各付其公法上之行為義務，並無連 帶責任，自無理由要求原告為昶笙福公司之違法行為負責 。而原告早於103年2月11日即已完成義務，與105年10月 之土壤檢測報告相距甚久，縱主管機關之檢測報告係因昶 笙福公司之故而延遲，亦非屬原告所致，原告非原處分機 關檢測報告顯示之汙染結果之行為人，自不應承擔不利之 責任。 4、再查，臺南地檢署102年度偵緝字第379號、102年度偵字 第5743號及103年度偵字第1403號之不起訴處分書第9頁明 確記載：「4筆土地上之廢棄物數量甚多，其來源亦不只 廣質公司、世全公司或茂順公司，無從確定溢流者乃該3 家公司之廢棄物，且環境主管機關亦未認定各該處所之土 壤有為堆置其上之事業廢棄物污染之結果…。」，而該不 起訴處分書乃103年3月10日所作成，亦足證至少於103年3 月間上開3處場址土地並無任何土壤遭污染之情事，輔以 原告係於103年2月11日即已將完成清除處理工作之檢查報 告檢送原處分機關，顯見原告完成清理工作時，系爭3處 場址之土地上並無污染，原告與上開3處場址之土地於105 年10月土壤檢測出污染之結果並無實質關聯性，足證與原 告無涉。 5、第查，上開3處場址土地或係因於104年後又遭第三人再度 放置廢棄物，或係因昶笙福公司遲至105年1月才開始清理 廢棄物所致，惟昶笙福公司之違規行為或延遲清理行為所 導致上開3處場址之土地受污染結果，均與原告無關，亦 無因果關係，原告既非上開3處場址土地於105年10月檢測 土壤遭污染結果之共同行為人，即非本法第7條第5項所規 範適用之主體，亦不受主管機關命令之拘束，命令既不生 效自無從依第38條第1項第2款予以裁罰。 6、綜上，原告與廿一世紀公司間僅係委託其載運廢棄物，既 非屬同一法人格，亦非關係企業，原告對於廿一世紀公司 違法載運乙事亦不知情，欠缺故意，且原告與其他公司間 係各自委託廿一世紀公司載運廢棄物，並非共同委託或有 任何特殊約定，顯無故意共同意圖可言，自非共同行為人 ，原告實無法定義務承擔其他第三人所違反公法上義務之 責任，原處分及訴願決定將他人之行政法上義務，強制要 求原告須共同承擔並處罰，顯無理由，應予撤銷。 （三）被告作成行政處分未基於客觀事實，且未有任何證據而逕 為推論，其認事用法顯有錯誤。 1、按「行政官署對於人民有所處罰必須確實證明其違法之事 實，倘所提出之證據自相矛盾不能確實證明違法事實之存 在，其處罰即不能認為合法」（最高行政法院32年判字第 16號行政判例意旨參照）。且按「行政機關依法應作成行 政處分者，除有法規之依據外，應依職權調查證據，對當 事人有利及不利事項需一律注意，並斟酌當事人及相關人 員之陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判 斷事實之真偽，以作為處分或其他行政行為之根據，此為 行政程序法第36條及第43條所明定；又認定事實應依證據 ，無證據自不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證 據認定事實之共通法則；行政機關需依職權調查證據以證 明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分，故行政機關 對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，自不得因受 處分人未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在 。」（臺北高等行政法院102年度訴字第1414號行政裁判 意旨參照）。 2、依司法實務見解，行政主管機關對人民作成行政處分課予 行政處罰，應就違規事實及處罰條件等事項負舉證之義務 ，其除包含違規行為、違規結果、故意或過失等要件外， 同樣對於行為與結果間具有因果關係之必要要件亦負舉證 之責。而本件即明顯有異常發生於原告清理上開3處場址 土地完成後發生，且其事由重大，行政機關自應依職權詳 為調查，而不得為求一己之便而逕為錯誤之事實推認，不 但有維國家機關依法行政之公正性，更對人民之權益財產 產生重大危害。 3、按原告所被責成清除處理前所堆放廢棄物部分，均早已於 103年2月11日完成，且並未有檢測任何汙染情況，已如上 所陳；從而，原處分嗣認定系爭3筆土地有被檢驗出汙染 之事實，係原告以外之他人違反行政法義務所致；且原處 分機關並無證據證明原告與其他第三人有何共犯關係，原 告誠非系爭3筆土地有被檢驗出汙染之犯罪事實共同行為 人，原告無義務承擔其他第三人違反公法上義務之責任， 不應處罰。 (1)查本件原告於100年12月至101年8月間，應廿一世紀公司 之要求將部分劣質產品交其試燒，並未要其隨意堆置，詎 廿一世紀公司竟違法將之載○○○區○○路○○○○○號旁○ ○○區○○○段○○○○○○○○○○號土地○○○區○○段○○○○ ○○○○○○號土地，○○○區○○段○○○○○○○○○○號土地等處 堆放。經被告檢測遭汙染部分為前3筆土地，關廟區土地 並無汙染之事實，亦不在本次裁罰行政處分之範圍內。 (2)次查，原告與峻源公司於102年8月9日即已完成廢棄物清 理改善計晝書，並函送被告備查，且依計畫陸續清理上開 4筆土地上之廢棄物共達778公噸，嗣經被告認定：當下上 開堆放原告所產出廢棄物之土地並無任何污染之情事。 (3)且查，臺南地檢署102年度偵字第379號、102年度偵字第 5743號及103年度偵字第1403號之不起訴處分書第9頁明確 記載：「4筆土地上之廢棄物數量甚多，其來源亦不只廣 質公司、世全公司或茂順公司，無從確定溢流者乃該3家 公司之廢棄物，且環境主管機關亦未認定各該處所之土壤 有為堆置其上之事業廢棄物污染之結果…。」，而該不起 訴處分書乃103年3月10日所作成。結合上開兩項證據，已 足證經原告清理完上開3筆土地後，上開3筆土地於103年3 月間並無任何土壤遭汙染之事實，則系爭3筆土地上並未 因原告堆放廢棄物、鐵桶等物乙事，致生土壤汙染之事實 ，至為名灼。原告與上開3筆土地嗣再被污染乙節間之關 聯，自此已遭中斷，自不須為3筆土地嗣後發生之情事負 責。 (4)另查，原堆放廢棄物之4筆土地中，經原告清理且未有其 他第三人再次堆放廢棄物之關廟區土地，於原處分機關土 壤檢測報告中即未有任何超標之情事，顯見原告之清理工 作並無瑕疵，且於清理工作前所發生堆放廢棄物之行為亦 未造成土壤污染。至於其他3筆於104年8月後又遭他人再 次放置廢棄物之土地，因已有其他第三人之違規行為介入 ，顯與原告無直接關聯性，自不應由原告承擔。 (5)再查，被告亦於函文自承，原告公司與峻源公司早於103 年2月11日即已完成清理778公噸廢棄物無誤，而係昶笙福 公司遲至於105年1月18日才執行上開3筆土地之清理處理 作業，並於105年5月2日檢送清理完成報告，故原告已履 行自身於公法上清理之義務，至於昶笙福公司之清理義務 ，應由其自行履行承擔，原告與其並非共同行為人，係各 自行為者，各負其公法上之行為義務，並無連帶責任，自 無理由為他人之行為負責。而原告早於103年2月11日即已 完成義務，與105年10月之土壤檢測報告相距甚久，縱主 管機關之檢測報告係因昶笙福公司之故而延遲，亦非屬原 告所致，原告非行為人自不應承擔不利之責任。 (6)末查，係因上開3筆土地於104年後又遭第三人再度放置廢 棄物，或係因昶笙福公司遲至於105年1月才開始清理廢棄 物所致，其遲誤清除處理期間而致其他影響因果關係之第 三原因條件事實介入，所導致上開3筆土地之污染結果， 均與原告無關，亦無因果關係，原告既非上開3筆土地於 105年10月檢測土壤遭污染結果之行為人，即非本法第7條 第5項所規範適用之主體，亦不受主管機關命令之拘束， 命令既不生效，自無從依第38條第1項第2款予以裁罰。 4、次按，原告係專營塗料材質之公司，所產生之廢棄物主要 為經由再利用物理蒸餾處理程序後製成之成品（丁酮、甲 苯、甲醇等)，與主管機關105年10月土壤檢測污染結果之 化學物質並不同，顯見上開3處場址土地之土壤污染物質 非來自於原告所堆置之廢棄物，兩者顯為不同之物質，自 非污染源之緣由，原告即非污染之行為人，被告裁罰未依 憑客觀事實，又未能舉證證明污染結果與原告間之實質關 聯性，其所為行政處分顯有錯誤，不當侵害人民權益，應 予撤銷。 5、又訴願決定以系爭3處場址之土地，經土壤採樣及分析結 果顯示場址土壤有總石油碳氫化合物污染物、重金屬鋅濃 度超過土壤污染管制標準，且原告係從事化學製品製造業 ，領由彰化縣政府核發之廢（汙）水貯留許可證（證號： 彰縣環水許字第00000-00號），該證生產或服務規模資料 所載之原料量及產品量名稱包含甲苯、香蕉水等物質，而 該等化學物質與總石油碳氫化合物之組成具關聯性等云云 ，認定原告所生產之廢棄物廢樹脂與系爭3處場址之土地 污染有關。然查，訴願決定之推論並無客觀實證及科學依 據，除原告所產生之廢棄物中是否含有甲苯、香蕉水等物 質乙事，係在無任何具體事證，純由猜測外，甲笨與香蕉 水與總石油碳氫化合物物質之組成有何關聯性，及如何產 生關聯性，亦完全欠缺實際之化學報告或科學實證依據， 訴願決定書僅憑訴願決定區區一行字稱：「具關聯性」， 即逕為對原告不利之認定，缺乏科學性證據，亦未作實質 調查，其認事用法顯有違誤，應予撤銷。 6、末按，如臺南地檢署所調查之結果，系爭3處場址之土地 上之廢棄物來源，除原告公司外，尚有廣質公司、茂順公 司及其他不知名之企業公司，且原告公司與其他公司係各 自委託廿一世紀公司載運廢棄物，彼此間並無任何主觀意 識之聯繫，對於廿一世紀公司違法載運廢棄物至系爭3處 場址之土地乙事，更無故意共同實施可言，原告縱有清理 系爭3處場址土地中由原告所產出之廢棄物部份之義務， 亦應僅限於原告所產生之範圍，就其他公司所產出廢棄物 並棄置於系爭3處場址部份，並無共同清運之連帶義務， 對於其他公司延遲清運，及可能因延遲清運致系爭3處場 址土地之土壤遭受污染乙事，亦無共同承擔污染行為人義 務之理由，原處分及訴願決定完全未確認系爭3處場址土 地之土壤所含有重金屬濃度及總石油碳氫化合物物質，究 係出自那一家公司所產生之廢棄物，以及是否因各別義務 人延遲清運廢棄物所導致，均未予詳查，即逕將所有涉案 廠商無論係故意或過失，一概納為污染行為人，且為故意 共同實施而依行政罰法第14條第1項規定處罰，其認事用 法顯有錯誤，應予撤銷。 （四）被告於105年10月3日召開之污染改善研商會，會議結論不 得拘束原告。 1、查原告於105年10月3日被告召開之污染改善研商會，表示 願依本法第7條第5項準用第15條第1項第8款規定提送污染 改善應變必要措施計畫書至被告所屬環境保護局審查，係 因被告開會主持人員於會議中表示經初估污染整治之費用 僅約數十萬元，且係由5家與會公司分擔，原告雖認其非 違規行為人不應受罰，但考量爭執之程序成本與協助整治 之支出費用後，勉為同意配合協助原處分機關整治系爭3 處場址土地之污染情況。 2、詎料，嗣經實際評估後，被告於106年1月20日召開台南市 政府土壤及地下水污染場址改善推動小組第1次會議所審 之計畫書內，預估場址整治費用竟高達數百上千萬元，所 費不貲，嚴重損害原告之權益，105年10月3日污染改善研 商會之結論讓原告背負本無須承擔之公法上義務，不當損 害人民權益，自不足以作為認定人民願意承擔公法上義務 之證明。 （五）原告並主張聲明： 1、訴願決定及原處分均撤銷。 2、訴訟費用由被告負擔。 三、被告則答辯以： （一）本件事實經過： 1、原告（世全公司）、廣質公司之負責人均為王貴竹，世全 公司實際執行業務者為其子為其子王政岳；而晨貿公司之 負責人亦為王政岳，實際執行業務者為陳政揚；上開3家 公司乃關係企業（詳見臺灣臺南地方法院103年度訴字第 240號判決第8頁至第9頁），又依臺南地檢署102年7月18 日勘驗筆錄，世全公司、廣質公司、晨貿公司之代表出席 人皆為王政岳，更顯示3家公司緊密之關係。 2、100年12月至101年9月間臺南市○○區○○路○○○○○號旁空 地（建國段664、665、680-1地號）○○○區○○○段○○○ ○號（○○○區○○○段○○○○○號）土地○○○區○○段 ○○○○號土地○○○區○○段○○○○○○號土地等地點發現遭 非法堆置數千桶鐵桶、塑膠桶、貝克桶之廢溶劑、廢樹脂 、廢油等廢棄物，經被告所屬環境保護局自102年6月列管 前開4處地點為非法棄置場址，並依臺南地檢署102年7月 18日協商結果，命原告、訴外人峻源公司、昶笙福公司及 廿一世紀公司等應依違法帳冊記載金額及數量負清理責任 。迄至103年4月止，原告與峻源公司計已完成清理778公 噸，其中關廟區場址已清除，餘永康區及官田區3處場址 剩約578公噸未清除，而昶笙福公司則自105年1月18日始 執行系爭3處場址之桶裝廢棄物清理處理作業，並檢送清 理完成報告。 3、嗣被告所屬環境保護局於105年7月至105年8月間針對曾棄 置鐵桶處進行土壤採樣及分析，結果指出上開系爭3處場 址中，臺南市○○區○○路○○○○○號旁空地（臺南市○○ 區○○段○○○○○○○○○○○○○○號）總石油碳氫化合物濃度 為5,990mg/kg、臺南市○○區○○○段○○○○號土地總石 油碳氫化合物濃度為11,200mg/kg，以及臺南市○○區○ ○段○○○○號土地重金屬鋅濃度為2,210m/kg，均超過土讓 污染管制標準（總石油碳氫化合物濃度1,000mg/kg、鋅濃 度2,000mg/kg），是以，非法棄置鐵桶所盛裝之廢棄物滲 漏造成土壤污染事實明確。 4、被告所屬環境保護局遂於105年10月3日召開污染改善研商 會，會議結論為原告等願依土污法第7條第5項準用第15條 第1項第8款規定，提送污染改善應變必要措施計畫書，並 以臺南市政府105年10月14日府環土字第1050913127號函 限原告等公司於105年11月2日前提送污染改善應變必要措 施計畫書至所屬環境保護局審查。原告等先於105年10月 26日以(105)世全字第0105102601號函申請計畫書展延時 程，經被告以105年11月7日府環土字第1051133146號函文 同意延至105年12月15日，原告等始於105年12月13日以( 105)世全字第1051213號函檢送系爭3處場址之污染改善應 變必要措施計畫。 5、原告於106年1月20日被告所屬環境保護局召開之臺南市政 府土壤及地下水污染場址改善推動小組第1次會議提送審 查之計畫書中主張系爭3處場址污染移除責任與其等公司 無涉，與105年10月3日研商會議結論不同，被告爰以106 年2月13日府環土字第106015 7119號函限原告等於106年2 月20日前將修正後計畫提送審查。原告則於106年2月17日 以(106)世全字第1060217號函陳述系爭場址所堆置桶裝廢 棄物致土壤污染與其無關，且未於106年2月20日前提出修 正計畫書，顯違反土污法第7條第5項規定，被告乃以106 年6月19日府環土土裁字第000000000號裁處書，依土污法 第38條第1項第2款及環境教育法第23條第2款規定裁處罰 鍰20萬元及環境講習2小時。 （二）原告100年至101年間委由廿一世紀公司非法傾倒事業廢棄 物於系爭3處場址，待系爭3處場址上之廢棄物均已清理完 成後，被告所屬環保局於105年7月至105年8月間依環保署 函針對曾棄置鐵桶處進行土壤採樣及分析，結果認定系爭 3處場址重金屬污染濃度超過土壤管制標準，並認定原告 為污染行為人，爰依土污法第7條第5項準用第15條第1項 第8款命原告提出污染改善應變必要措施計畫，並於原告 未依所定期限提送修正計畫書後，依同法第38條第1項第2 款裁處原告20萬元罰鍰，於法有據。 1、按「本法用詞，定義如下：……4、土壤污染：指土壤因 物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用 途或危害國民健康及生活環境之虞。……7、污染物：指 任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。 ……15、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或 地下水污染之人：（1）洩漏或棄置污染物。（2）非法排 放或灌注污染物。（3）仲介或容許洩漏、棄置、非法排 放或灌注污染物。（4）未依法令規定清理污染物。」、 「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水 因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之 虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對 於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要 措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、 管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。 」、「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免 污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列 應變必要措施：1、命污染行為人停止作為、停業、部分 或全部停工。2、依水污染防治法調查地下水污染情形， 並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其 他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。3、提供必 要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。4 、豎立告示標誌或設置圍籬。5、會同農業、衛生主管機 關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行 檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷 燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕 種特定農作物。6、疏散居民或管制人員活動。7、移除或 清理污染物。8、其他應變必要措施。」、「有下列情形 之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按 次處罰：1、規避、妨礙或拒絕依第7條第1項、第25條或 第28條第5項所為之查證、查核、命令或應配合之事項。2 、未遵行各級主管機關依第7條第5項、第15條第2項所為 之命令」，土污法第2條、第7條第5項、第15條第1項、第 38條第1項定有明文；另違反土壤及地下水污染整治法裁 罰基準第2點明定「違反本法規定之行為，其罰鍰額度應 由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。但 違反本法規定，經主管機關認定為情節重大者，主管機關 得逕依本法所定之最高額度裁處之。」附表：「項次：7 。違反條款：第7條第5項。依據以及罰鍰額度：第38條第 1項第2款，新臺幣20萬元以上100萬元以下。裁罰基準： 行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬 元至100萬元，原則以最輕額裁處…」。 2、由此可知，主管機關依土污法第7條第5項查證土壤污染濃 度超過土壤管制標準時，為減輕污染影響或避免污染擴大 ，得命污染行為人採取應變必要措施，污染行為人若違反 ，主管機關得裁處罰鍰。 3、查原告100年至101年間委由訴外人廿一世紀公司非法倒置 其事業廢棄物於系爭3處場址，業經臺灣臺南地方法院103 年度訴字第240號刑事判決在案，原告所涉違反廢棄物清 理法部分，另經檢察官為緩起訴處分確定。就被告於另案 夥同相同共同污染行為人，於嘉義縣○○鄉○○○段○○ ○段000地號及坐落其上門牌號碼為「嘉義縣○○鄉○○ 村○○○00號」之廠房、嘉義縣○○鄉○○○段○○○段 000地號及坐落其上門牌號碼為「嘉義縣○○鄉○○村○ ○○00號附10」因執行業務犯廢棄物清理法第46條第4款 後段之非法貯存廢棄物罪，經臺灣嘉義地方法院103年度 訴字第431號刑事判決在案。 4、待系爭3處場址上之廢棄物清理完成後，被告所屬環境保 護局105年7月至105年8月間依環保署函針對曾棄置鐵桶處 進行土壤採樣及分析，結果指出系爭3處場址土壤皆有超 過土壤管制標準之重金屬污染，顯見系爭3處場址之土壤 污染結果係因原告非法棄置廢棄物滲漏所致，被告認原告 為本件污染行為人，遂依土污法第7條第5項準用第15條第 1項第8款規定，要求原告提送污染改善應變必要措施計晝 書，並限原告於105年11月2日前提送污染改善應變必要措 施計畫書審查。 5、按「行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其 他事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前行 政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該 先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。」（最 高行政法院97年度判字第1086號判決參照)，是有效之先 前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時， 則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力，行 政機關應視該行政處分為既成事實並納為認定自身行政作 為之基礎構成要件事實。 6、經查，原告為系爭3處場址之污染行為人，已如前述，被 告亦於105年10月14日以府環土字第1050913127號函，認 定原告為污染行為人。此一行政處分因原告未於法定救濟 期間內提起救濟，就該行政處分所認定之事實，自應視為 既成事實，原告即為系爭3處場址之污染行為人。 7、又查，被告嗣於106年2月13日再作成府環土字第 1060157119號函限原告等污染行為人於同年2月20日前將 其原先檢送之污染改善應變必要措施計畫書修正後計畫提 送審查，惟原告未於該期限內送審，亦未對上述105年函 與106年函提起救濟，從而於105年函與106年函仍有效存 在之下，基於構成要件效力，被告自得以原告為污染行為 人，因其違反土污法第7條第5項規定，未遵循被告環保局 所為之前開命令，而依同法第38條第1項第2款規定暨違反 土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2點附表項次第7規定 裁處原告20萬元罰鍰。 （三）原告主張其於100年至101年間係應廿一世紀公司之要求而 將部分劣質產品交由試燒，並未要廿一世紀公司隨意堆置 該廢棄物，且其於103年2月11日已與峻源公司合力將系爭 3處場址上之廢棄物清除完畢，被告環保局105年始檢測出 系爭3處場址土壤污染，因時隔久遠，該土壤污染與原告 無關，原告非污染行為人云云，惟： 1、按臺南地院103年度訴字第240號刑事判決第6頁記載：「 魏聖良、陳土木順利租得上述土地後，許益豪乃告知陳樽 權，除應至前述峻源公司及昶笙福公司載運未經該2家公 司處理或該等公司本身產出之事業廢棄物外，另應前往設 於彰化縣○○鄉○區○路○號之廣質股份有限公司（下稱 廣質公司）、彰化縣○○鎮○○路○段○○○號之世全塗料有 限公司（下稱世全公司）……，清運該等公司所產出之事 業廢棄物……未依廢棄物清除許可文件內容所規定之載往 合法處理場所進行處理，而違法……及其他事業機構所產 出之事業廢棄物，陸續載往上述4塊土地堆置。」。 2、又按前開判決第24頁至第25頁判決證人及共同被告許益豪 於審理中證稱：「（所以你剛剛所說的昶笙福公司、世全 公司、廣質公司還有峻源公司，他們的情況都是一樣的嗎 ？是不是可以請你簡單講一下這些公司的情況是怎麼樣？ ）昶笙福公司起先是由我們跑單幫的業務柳宏群介紹引進 的，然後第一次幫他們處理那些廢棄物是他們自己講說那 個什麼提煉下來那個什麼廢樹脂之類的，這個我比較不太 清楚，然後第一件案子就是跟他們做這個，然後陸續他們 有一些他們自己設備沒辦法處理的，才跟我們談說後續要 怎麼，就是每個月都有這些量，要讓我們廿一世紀公司下 去處理。（所以一開始是柳宏群來介紹這個業務就對了？ ）是，然後世全公司跟晨貿公司方面，因為世全公司跟晨 貿公司都是同一家老闆，世全公司跟晨貿公司都是同一家 老闆，都是由晨貿公司業務經理陳政揚他親自介紹的，他 們也是他們自己設備處理完後一些殘渣，他們為了要節省 成本，所以就是委外給外面的那個認識的清除公司在處理 ，……。（一般如果照正常程序來，就是一般這種廢樹脂 處理廠要進行處理的話，應該是要怎麼處理才合乎環保法 規？）一般要正規處理就要申報給其他可以處理的處理廠 ，然後訂那個處理合約，然後他們再委託那個清除公司送 到可以處理的那個處理廠。……（但是從頭到尾這個廢樹 脂的處理是不是就不是依照環保法規來進行，而是說透過 私人的處理廠或者是其他非法的方式來處理，是從頭到尾 都是這樣的嗎？）是。（我的意思是說你們的共識就是說 他們找你，你們就用合法的方式把它處理掉，還是說他們 在找你的時候，早就知道不能用合法的方式來處理這些東 西？）因為他們給我們的價格是一公斤4塊多到5塊左右， 根本沒有辦法送正規的處理廠，他們業界處理廠也都知道 說這個價格沒辦法送正規的處理廠，所以在談這個的時候 ，他們自己也說私下處理掉。（……如果這個要是用正規 的方式處理掉的話，譬如說一公斤的價錢大概怎麼算？） 譬如說私底下的是5塊錢，那時候當時的正規應該是9到10 塊錢以上，就是兩倍的價格。（是不是因為你們家公司長 期有業務往來，所以可以給他們一些折扣，讓他們可以用 比較便宜的方式，但是還是可以合法處理，有沒有這樣的 可能，就是這個價差是給他的折扣，而不是說就是因為你 們是要用非法的方式才這麼便宜？）因為那個處理廠報價 出來的一公斤的價格就不止5塊，因為我們清除公司大部 分是賺一塊多，幾百元的運費在跑而已，我們沒有辦法去 承擔這個，所以也沒有辦法跟妳講的這樣有這種情形。」 。 3、再按，原告相關違法清運之另案嘉義地方法院103年度訴 字第431號及104年度訴字第694號刑事判決第6頁:「（三 ）犯罪事實中關於被告環保局世全公司部分:1.此部分犯 罪事實，業據另案被告環保局世全公司之受僱人陳政揚於 警詢、偵查中坦承：『我是世全公司的經理，我承認世全 公司有交廢樹脂給廿一世紀公司處理，並未上網申報，當 初是許益豪說宜蘭有焚化爐可以試燒，我經王政岳同意， 將世全公司一場報廢的原料樹脂，以每公斤5.5公斤之價 格，交由廿一世紀公司清除、處理，而因為世全公司未上 網申報，廢棄物將無法進入合法廢棄物處理廠處理，我坦 承違法申報。』等語」。 4、可知，原告所生產之廢棄物確係原告交由廿一世紀公司於 100年至101年間傾倒於全台數地，其中包括系爭3場址無 誤，且原告未依一般正規廢棄物處理程序處理事業廢棄物 ，反為降低處理成本而刻意忽略三方契約、法定聯單及車 輛管制流程等，既然原告出於本意將廢棄物交由廿一世紀 公司「非法處理」，即對後續廿一世紀公司違法處理廢棄 物一事可預見，等於在容任故意之下，使廿一世紀公司為 未依法令規定清理污染物，原告及廿一世紀公司自應就該 未依法令清理廢棄物之行為所生之土壤污染，共同負擔污 染行為人之責任。 5、又查，臺南地檢署於102年7月18日召集原告等涉案公司至 棄置場址會勘並協商清理事宜，協商結論為原告、峻源公 司、昶笙福公司應依其等與廿一世紀公司往來金額及廢棄 物處理單價核算清理數量後，辦理清理改善作業。原告並 於102年8月9日以世字第1020809001號函檢送非法棄置地 點之廢棄物清理改善計晝書，再於102年12月18日以世字 第1020121801號函申請展延清除期程，被告環保局遂於 102年12月25日以環廢字第1020139229號函同意其展延清 理期程至103年3月31日。嗣原告於103年3月11日檢附相關 文件函送被告環保局指出，其已自102年10月22日至103年 2月11日清運臺南市○○區○○段○○○○○○號之廢棄物共計 224.08公噸。 6、另外，系爭3處場址自100年12月至101年9月間發現遭非法 堆置廢棄物，原告即列管前開地點為非法棄置場址，並每 2個月定期進行場址巡查且未再發現有其他非法堆置廢棄 物情事發生。查原告所提出104年google map公開資訊照 片上拍攝到的廢棄物，實際上係各場址於原告所指期間， 仍存於場址上原告於前案所涉非法棄置之廢棄物，此有被 告環保局102年9月16日，原告僅以104年google map公開 資訊照片上拍攝到的廢棄物來推論該遭堆置之廢棄物為第 三者再度棄置之論述與原告所爭執係由第三人再度棄置之 論述，與事實明顯不符，故原告之主張，殊不足採。 7、綜上所述，原告確於100年至101年間由廿一世紀公司傾倒 其所產生之廢棄物於系爭3處場址，且就原告所提照片之 拍攝期間，各該場址尚餘有未完全清除之廢棄物，此依臺 南市政府環境保護局臺南市○○區○○路○○○○○號旁空地 （臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○號）○○○區 ○○段○○○○號○○○區○○段○○○○號巡查紀錄單等證據 甚明。再查，土地上廢棄物縱已清理完畢，並不代表其所 含污染物質未曾滲漏至土壤及地下水中，故主管機關通常 在廢清法處理程序完畢後，會再依土污法程序進行土壤及 地下水是否有污染之調查。因此，被告環保局嗣後於105 年7月至8月檢測出系爭3處場址土壤污染物超標，其污染 物質與原告棄置之有害事業廢棄物所含污染物質相符，故 認定原告為土污法第2條第15款之污染行為人，於法即屬 有據，原告以其已清除臺南市關廟區土地上廢棄物完畢， 且清除時點距被告環保局105年7月進行檢測已間隔甚久為 由，欲推諉其為污染行為人之責，實不足採。 （四）原告又謂其係獨自與廿一世紀公司簽訂載運並清除廢棄物 契約，與其他訴外人公司之間無任何關聯或契約關係，更 遑論有故意共同實施，實非共同污染行為人而無法定義務 承擔他人於本件所違反之公法上義務責任云云，惟： 1、就原告非法傾倒事業廢棄物行為，按「事業委託清理其廢 棄物，應與受託人就該廢棄物負連帶清理責任。如受託者 未妥善清理，且委託事業未盡相當注意義務者，委託事業 應與受託者就該廢棄物負連帶清理及環境改善責任。」， 廢棄物清理法第30條第1項定有明文。系爭3處場址上之事 業廢棄物確由原告委託廿一世紀公司非法傾倒棄置而成， 已有前開臺南地院103年度訴字第240號刑事判決可稽，原 告所涉違反廢棄物清理法部分，另經檢察官為緩起訴處分 確定。另外，被告於另案夥同相同共同污染行為人，於嘉 義縣○○鄉○○○段○○○段000地號及坐落其上門牌號 碼為「嘉義縣○○鄉○○村○○○00號」之場房、嘉義縣 ○○鄉○○○段○○○段000地號及坐落其上門牌號碼為 「嘉義縣○○鄉○○村○○○00號」因執行業務犯廢棄物 清理法第46條第4款後段之非法貯存廢棄物罪，經臺灣嘉 義地方法院103年度訴字第431號刑事判決在案。顯見違法 委託棄置應處理之事業廢棄物，應為原告經常性之事務。 原告既為委託事業，自當對系爭3處場址上其違法傾倒之 廢棄物致生土壤污染負土污法上之責任。 2、又事業廢棄物違法堆置導致土壤受到污染，污染行為人之 污染行為原屬非法，其於法律上本應擔負一定去除污染狀 況之責任（司法院大法官解釋第714號解釋理由書參照） ，查被告環保局於102年9月11日至系爭3處場址勘查，發 現系爭3處場址遭原告等人所非法堆置之桶裝廢棄物，均 有因鏽蝕而滲出廢液之情，並待場址上廢棄物清理完成後 於105年7月至8月間進場測得系爭3處場址土壤污染物超過 管制標準。由此可知，原告早前之違法堆置行為已然造成 系爭3處場址土壤污染結果，此即符合土污法第2條第15款 之污染行為人，而於法理當就土壤污染部分擔負一定之去 除污染與環境改善之責，且此等責任係本於原告先前之違 法清理廢棄物之行為，屬原告自己之義務，非謂他人義務 由原告承擔，更與系爭3處場址之廢棄物清理作業孰先執 行完畢無涉。原告以其早已將系爭3處場址上之廢棄物清 理完畢，係訴外人昶笙福公司遲至105年1月始開始執行清 理等，主張其非污染行為人，無庸就系爭3處場址之土壤 污染結果擔負改善責任，實有將廢棄物清理責任與土壤污 染改善責任相混淆之違誤。 3、綜上所述，原告先前亦非法堆置其事業廢棄物於系爭3處 場址，並由被告環保局測得場址土壤因該廢棄物之廢液滲 出而遭受污染，縱原告先行執行清除作業，仍無礙其須自 行對場址土壤污染擔負身為污染行為人之環境改善責任， 被告環保局因此依土污法第7條第5項命原告提出應變必要 措施計畫，並於原告違反第7條第5項時，裁處原告20萬元 ，於法有據。 （五）原告以臺南地方法院檢察署103年3月10日作成之102年度 偵緝字第379號、102年度偵字第5743號及103年度偵字第 1403號不起訴處分書主張其完成清理工作時系爭3處場址 之土地上已無污染存在，其與系爭3處場址於105年7月至8 月所檢測出之土壤污染結果無實質關聯性云云，惟： 1、查原告所提該臺南地檢署103年不起訴書雖載明：「…雖 有桶內廢棄物溢流之情形，然因該4筆土地上之廢棄物數 量甚多，其來源亦不只廣質公司、世全公司或茂順公司， 無從確定溢流者乃該3家公司之廢棄物，且環境主管機關 亦未認定各該處所之土壤有為堆置其上之事業廢棄物污染 之結果……。」，然系爭3處場址100年12月至101年9月間 發現遭非法堆置廢棄物後，被告所屬環境保護局等環境主 管機關係先行就「非法堆置廢棄物」部分，採取列管與現 場勘查遭原告非法棄置之桶裝廢棄物是否有因鏽蝕而滲出 廢液之情，進而待系爭3處場址上非法棄置之廢棄物均清 理移除後，始於105年7月至105年8月間進場查證，針對曾 遭棄置鐵桶處進行「污染結果採樣及分析」並得出系爭3 處場址重金屬濃度超過土壤管制標準。可知，於臺南地檢 署103年不起訴書作成之前，被告環保局等環境主管機關 主要係就廢棄物之堆置與清除採取措施，尚未對系爭3處 場址之土壤是否因該等廢棄物而存有重金屬污染結果進行 認定，從而臺南地檢署103年不起訴書應係表明環境主管 機關103年前，「尚未進行」系爭3處場址土壤有為堆置其 上之廢棄物污染之結果認定，非謂環境主管機關已進行土 壤污染檢測而未測出任何污染結果，故原告以臺南地檢署 103年不起訴書主張至少於103年3月間系爭3處場址之土壤 並無存在污染，顯見原告103年2月11日完成清理工作後， 系爭3處場址土地已無污染，被告105年7月至8月測得之土 壤污染與原告無關云云，實屬誤會。 2、又按「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與 行政處分，亦原可各自認定事實……。」（最高行政法院 75年度判字第309號判例參照）、「行政罰與刑事罰之構 成要件有別，二者證據法則（如證據力）之要求亦不相同 ，是以行政訴訟事件之事實認定，並非當然受刑事案件之 拘束，刑事案件縱經檢察官作成不起訴處分，亦不能解免 行為人應負之行政罰責。」（最高行政法院98年度裁字第 2965號裁定參照)、「依據環境公害因果關係認定之『蓋 然性』原則，足認上訴人……排放廢水與……農地之污染 結果，具有因果關係。」（最高行政法院105年度判字第 709號判決參照），足見刑罰與行政罰對認定事實之證據 原則要求各自有別。刑事訴訟法係採嚴格證據主義，罪疑 唯輕，而行政訴訟法與民事訴訟法同採優勢證據主義，法 院因一造提出之優勢證據形成心證，即可據以裁判。有關 環境行政罰因果關係之認定，基於環境公害事件之肇害因 素不確定，損害之發生多經長久時日並綜合各肇害根源累 積而成，舉證上甚為困難，從而如能證明因此污染行為而 有發生污染之「蓋然性」（相當程度的可能性），且無法 提出相反之證據推翻此部分之舉證，即可推定有因果關係 ，無須如同刑罰須提出相當證據足資證明因果關係存在， 始得成立犯罪。 3、查本件訴訟原告所涉法律為土污法第7條、第15條及第38 條，被告據以為行政裁罰，而臺南地檢署103年不起訴書 則事涉廢棄物清理法第46條，屬於刑罰，二者就認定事實 之證據法則要求，截然不同。原告前確曾於100年至101年 由廿一世紀公司違法傾倒其所生之事業廢棄物於系爭3處 場址，有上開臺南地院103年刑事判決足以證明，系爭3處 場址上之廢棄物至105年5月13日始清理完成，被告環保局 於105年7月至8月進場檢測後發現系爭3處場址土壤污染物 已超標，因土壤所含污染物質與原告非法棄置事業廢棄物 所含污染物質符合，被告因而認定先前違法堆置該廢棄物 之原告為污染行為人，此即已足資證明原告100年至101年 堆置廢棄物行為與被告105年檢測出之土壤污染，兩者間 具有實質關聯性，則臺南地檢署103年不起訴書系採取不 同證據原則之刑事訴訟程序處分，對於本件行政程序或行 政訴訟程序之污染，具有相當因果關係之認定自屬無礙， 原告欲以臺南地檢署103年不起訴書主張其先前違法傾倒 廢棄物行為與本件污染無因果關係，實有違誤。 （六）原告另陳其非違規行為人本不應受罰，其於105年10月3日 被告召開之污染改善研商會表明就系爭3處場址土壤污染 之整治，願依土污法第7條第5項準用第15條第1項第8款規 定提送應變必要措施計畫書審查，係考量爭執程序成本以 及被告於該研商會中告知協助整治之費用僅約數十萬元， 始勉為同意配合，然今預估整治費用所費不貲，原告不應 承擔此等公法上義務，105年10月3日之開會結論不應拘束 原告云云，惟： 1、查原告100年至101年間委由廿一世紀公司傾倒之廢棄物已 確實造成系爭3處場址之土壤污染，原告為土污法第2條第 15款之污染行為人無疑，前已詳述。從而被告環保局105 年10月3日召開污染改善研商會結論命身為污染行為人之 原告依土污法第7條第5項準用第15條第1項第8款規定提送 應變必要措施計畫，即屬於法有據。 2、原告若認其非系爭3處場址土壤污染之污染行為人而毋庸 配合整治，即應於收到被告前該105年函之次日起30日提 起訴願，然原告不僅未對前開處分依法定期限尋求救濟， 於105年12月13日尚且檢送系爭3處場址之污染改善應變必 要措施計畫至被告環保局，倘原告非污染行為人，為何於 105年10月3日研商會表明願意負起整治義務提送應變必要 措施計劃並於同年12月13日函送，原告不循正當救濟途徑 ，卻待106年1月20日改善推動小組會議與106年2月17日函 中始以整治費用高過原所預期等由，陳稱系爭3處場址土 壤污染與其無關，拒絕負擔其本應承擔之公法上義務，實 係有意推卸其非法傾倒廢棄物行為所生之土壤污染整治責 任，被告因而認原告未於期限?提出修正計畫書，履行其 整治義務，違反土污法第7條第5項規定，依第38條第1項 第2款規定裁處原告20萬元，合法有據。原告既未對105年 函甚至106年函提起救濟，該二處分自屬有效存在，原告 自當受該二處分以及處分所依據之105年10月3日開會結論 所拘束。 3、綜上所述，原告為本件場址之污染行為人，不論相關整治 費用是否如所預期或爭執程序成本是否足以承擔，均應受 105年10月3日之開會結論拘束，原告若認該開會結論有誤 ，自應尋求正當法律程序予以救濟，原告主張其不受開會 結論拘束，實不足採。 （七）被告並聲明： 1、原告之訴駁回。 2、訴訟費用由原告負擔。 四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自 陳述在卷，並有臺南市○○區○○段○○○○號案件列管資訊 、臺南市○○區○○路○○○○○號案件列管資訊、臺南市○○ 區○○○段○○○○○號案件列管資訊、臺南地檢署102年7月18 日現場勘驗筆錄、103年2月26日不起訴處分書（102年度偵 緝字第379號、102年度偵字第5743號、103年度偵字第1403 號）、精準環境股份有限公司102年12月6日廢棄物樣品檢驗 報告、臺南市政府環境保護局102年9月16日000000000000號 廢棄物管理稽查紀錄單（稽查日期：102年9月11日）、臺南 市政府105年10月3日系爭土地土壤污染物濃度超過土壤污染 管制標準之污染改善研商會議紀錄、臺南市政府105年10月 13日府環土字第1050913127號函、臺南市政府105年10月14 日府環土字第1050913127號函、世全塗料有限公司105年10 月26日(105)世全字第0105102601號函、臺南市政府105年11 月7日府環土字第1051133146號函、世全塗料有限公司105年 12月13日(105)世全字第1051213號函、106年度臺南市政府 土壤及地下水污染場址改善推動小組第1次會議紀錄、世全 塗料有限公司106年2月17日(106)世全字第1060217號函、臺 南市政府106年3月30日府環土字第1060323755號函檢附陳述 意見通知書、世全塗料有限公司106年4月13日陳述意見書、 臺南市政府106年5月31日府環土字第1060456303號函、臺南 市政府106年6月19日府環土土裁字第000000000號執行違反 土壤及地下水污染整治案件裁處書、行政院環境保護署106 年11月13日環署訴字第1060063427號訴願決定書等附於本院 卷可稽，洵堪認定為真實。本件之爭點為：原告是否為本件 上揭系爭場址共同實施污染行為之污染行為人？而應否依被 告機關所屬環保局於105年10月3日召開之污染改善研商會之 會議結論，依被告機關之命令提出污染改善應變必要措計畫 書？ 五、本院之判斷： （一）按「本法用詞，定義如下：……4、土壤污染：指土壤因 物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用 途或危害國民健康及生活環境之虞。……7、污染物：指 任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。 ……15、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或 地下水污染之人：（1）洩漏或棄置污染物。（2）非法排 放或灌注污染物。（3）仲介或容許洩漏、棄置、非法排 放或灌注污染物。（4）未依法令規定清理污染物。」、 「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水 因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之 虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對 於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要 措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、 管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。 」、「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免 污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列 應變必要措施：1、命污染行為人停止作為、停業、部分 或全部停工。2、依水污染防治法調查地下水污染情形， 並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其 他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。3、提供必 要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。 4、豎立告示標誌或設置圍籬。5、會同農業、衛生主管機 關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行 檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷 燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕 種特定農作物。6、疏散居民或管制人員活動。7、移除或 清理污染物。8、其他應變必要措施。」、「有下列情形 之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按 次處罰：1、規避、妨礙或拒絕依第7條第1項、第25條或 第28條第5項所為之查證、查核、命令或應配合之事項。2 、未遵行各級主管機關依第7條第5項、第15條第2項所為 之命令」，土污法第2條、第7條第5項、第15條第1項、第 38條第1項定有明文；另違反土壤及地下水污染整治法裁 罰基準第2點明定「違反本法規定之行為，其罰鍰額度應 由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。但 違反本法規定，經主管機關認定為情節重大者，主管機關 得逕依本法所定之最高額度裁處之。」附表：「項次：7 。違反條款：第7條第5項。依據以及罰鍰額度：第38條第 1項第2款，新臺幣20萬元以上100萬元以下。裁罰基準： 行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬 元至100萬元，原則以最輕額裁處…」。 又按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行 為非出於故意或過失者，不予處罰。」第2項規定：「法 人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關 或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其 他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之 故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」 （二）經查，本件原告世全公司為化學製品製造業者，確有於 100年12月至101年9月間，委由廿十一世紀公司清運廢棄 物，廿十一世紀公司將該廢棄物運至上揭系爭場址堆置等 情，為原告所不否認，並據本院於刑事庭於103年度訴字 第240號廢棄物清理法等案件判決中認定屬實，此有該刑 事判決書影本附卷足憑（見本院卷第282頁）。據此，原 告前於102年7月18日上午檢察官勘驗時，即願遵指示向被 告所屬環保局提出處置計畫書，以清理堆置之桶裝等廢棄 物，此有勘驗筆錄一紙在卷足稽（本院卷第223頁）；且 於103年3月11日以世字第0000000000函呈報清運處理完畢 ，有該函影本足參（本院卷第115頁）。原告於105年10月 3日下午被告所屬環保局所召開之系爭土地污染改善研商 會議中，亦自願依土污法第7條第5項準用第15條第1項第8 款規定提送污染改善應變必要措計畫書一節，亦有該次之 研商會議紀錄影本附卷可證。顯見，原告對於系爭場址所 受之污染系因原告之廢棄物所造成，而願意承擔公法上之 清除與改善之義務至明。至於公法上之行政責任，依行罰 法第8條第1項第2項之規定，縱非共同實施之故意行為， 若係出於法人代表人之過失，仍應認係該法人為行政責任 人，本件原告委由廿十一世紀清運廢棄物，縱非共同實施 非法之棄置，仍應認其有未盡注處理廢棄物之過失行為。 揆之土污法第2條第12款之規定其過失容許洩漏、棄置染 物之人仍屬污染行為人。是以，原告主張其未共同棄置污 染物即非污染行為人云云，即無可採。 （三）原告所稱上開3處場址之土地於104年間經蒐集google map 公開資訊照片發現，於103年2月11日至105年10月3日期間 ，清晰可見確有原告以外之第三者在該處再度堆置廢棄物 ，有google map公開資訊照片足證，顯見在原告之行為與 上開3處場址之土地於105年間檢測土壤污染之結果間，已 有足影響本件因果關係相當性之異常條件事實介入，且該 異常條件事實明顯對土壤污染結果有高度之影響性，顯足 切斷原告前堆放行為與本件土壤污染結果間之因果關係。 惟查，原告既主張系爭場址另有第三者堆置廢棄物始造成 土壤之污染云云，至應舉證證明，但其所憑104年間經蒐 集googl e map公開資訊之照片，業據被告於訴願程序中 說明該廢棄物乃原告等原來所棄置之廢棄物，因系爭場址 原來之廢棄物直至105年1月18日始由同為棄置污染物之行 為人昶笙福公司清理完成，並於同年5月2日檢送清理完成 報告等情。況且，原告所提出之照片僅係104年間蒐集所 得，並無清運完成前後之照片，以資比對。應認被告所言 ，該廢棄物係至105年1月18始清運完畢一節為可信，原告 主張有第三人再度棄置云云，尚乏依據。 （四）本件係被告所屬環保局辦理105年度污染調查計畫，針對 系爭3處場址曾棄置鐵桶處進行土壤採樣分析，分析結果 發現系爭3處場址土壤總石油碳氫化合物、重金屬鋅濃度 超過土壤污染管制標準，此有系爭土壤污染查證結果表附 卷可證（見本院卷第223頁）。而原告係從事化學製品製 造業，領有彰化縣政府核發之廢（污）水貯留許可證（證 號：彰縣環水許字第00000-00號），該證生產或服務規模 資料所載之原料量及產品量名稱包含甲苯、香蕉水等物質 ，而該等化學物質與總石油碳氫化合物之組成具關聯性， 足認原告所述其廢棄物廢樹脂，與土壤檢測污染結果之化 學物質並不同云云，不足採信。至於原告所稱；「原告於 105年10月3日被告召開之污染改善研商會，表示願依本法 第7條第5項準用第15條第1項第8款規定提送污染改善應變 必要措施計畫書至被告所屬環境保護局審查，係因被告開 會主持人員於會議中表示經初估污染整治之費用僅約數十 萬元，且係由5家與會公司分擔，原告雖認其非違規行為 人不應受罰，但考量爭執之程序成本與協助整治之支出費 用後，勉為同意配合協助原處分機關整治系爭3處場址土 地之污染情況。」、「詎料，嗣經實際評估後，被告於 106年1月20日召開台南市政府土壤及地下水污染場址改善 推動小組第1次會議所審之計畫書內，預估場址整治費用 竟高達數百上千萬元，所費不貲，嚴重損害原告之權益， 105年10月3日污染改善研商會之結論讓原告背負本無須承 擔之公法上義務，不當損害人民權益，自不足以作為認定 人民願意承擔公法上義務之證明。」云云。但細觀上開系 爭場址105年10月3日之污染改善研商會議紀錄影本，並未 紀載有關開會主持人員於會議中表示經初估污染整治之費 用僅約數十萬元，且係由5家與會公司分擔之相關用語， 至難據以認定主持人員確否有此表示，原告亦未舉證以實 其說。況且，本件如上所言，原告本即為污染行為人而應 提應變必要措施計畫書。尚不能以主持人關於改善成本之 表示，即免除原告公法上之義務。 （五）綜上所述，足認本件原告原即已知應履行上揭污染行為人 之義務，並於105年10月3日之污染改善研商會議中表示自 願提出應變必要措施計書，嗣於105年12月13日雖合意共 同提出應變必措施計晝，卻因得知場址整治費用竟高達數 百上千萬元，所費不貲，而反言其非污染行為人，致未依 被告機關所命提出修正之應變必措施計晝。是以，本件被 告因原告原來所提計晝書內容與研商會議結論相背，經被 告即原處分機關再命原告等依限修正計晝書。詎料，原未 依限於106年2月20日前提送審查，核認原告等故意共同違 反土污法第7條第5項規定，爰依同法第38條第1項第2款及 行政罰法第14條第1項規定，就原告等違反其自身行政法 上之義務，分別裁處原告與訴外人昶笙福公司、峻源公司 等各20萬元罰鍰，並無違法或不當之處。從而，訴願決定 予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁 回。 六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要， 併予敘明。本件第一審裁判費用為2,000元，應由原告負擔 ，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中 華 民 國 107 年 8 月 7 日 行政訴訟庭 法 官 朱中和 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決 所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有 違背法令之具體事實。 中 華 民 國 107 年 8 月 8 日 書記官 周麗珍