臺灣臺南地方法院民事判決　　　　　　 107年度訴字第1662號 原　　　告　臺南市政府 法定代理人　黃偉哲 訴訟代理人　林仲豪律師 　　　　　　吳佳龍律師 被　　　告　陳致曉 訴訟代理人　林石猛律師 　　　　　　吳孟桓律師 複　代理人　林穎律師 上列當事人間請求恢復名譽等事件，經本院於民國109 年5 月19 日言詞辯論終結，判決如下： 主 文 原告之訴及假執行之聲請均駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、原告主張： ㈠被告前以「陳致曉觀點：台南恐將淪兩大建商集團禁臠」為 題，向臺灣風傳媒投書，經該網路媒體於民國（下同）107 年10月15日刊登如附件之文章（下稱系爭文章），文中第四 點至第十點，以及末段之部分內容，乃為不實之陳述，足以 降低原告之社會評價，構成不法侵害原告之名譽，爰依民法 第184 條第1 項及第195 條第1 項規定，起訴請求被告為回 復原告名譽之適當處分。說明如下： ⒈被告稱：「萬國皮箱以賤價購買高鐵站附近農地，再由台南 市政府以破歷史紀錄地超高速效率（7 個月）變更為建地， 獲幾十倍暴利！」（即系爭文章第四點，下稱萬國通路產業 園區）。然萬國通路股份有限公司於高鐵台南站附近開發設 置之萬國通路產業園區，乃原告配合經濟部鮭魚回鄉政策， 鼓勵企業回台扎根，依產業創新條例申設產業園區，整個審 查過程兼顧品質及效率，從100 年7 月22日申請至原告於10 2 年5 月8 日同意核定設置，前後行政作業流程耗時約2 年 ，並非僅7 個月即完成土地變更程序。 ⒉被告稱：「南台南站副都心計劃區又是富立建設得利。」（ 即系爭文章第五點，下稱南台南站副都心）。實際上，南台 南站副都心之都市計劃，尚在辦理該區之可建築用地公開標 售作業中，僅部分區域標售作為鐵路地下化專案照顧住宅使 用區域，何來又是富立建設得利的質疑？且「田雅內」建案 有關之土地所有權人是一般民眾，而非原告所有，若非富立 建設取得所有權人同意進行開發，原告不可能進行都市計畫 變更審議，且相關審議也依法進行，被告漠視上開事實，故 意為不實之言論。 ⒊被告稱：「台南市美術館設計與施工異常地由同一公司（聯 鋼營造）得標，失去一般設計／施工相互監督功能，造成得 標商營私大漏洞。」（即系爭文章第六點，下稱南美館工程 ）。然南美館之設計與施工決定採統包模式進行，係依據政 府採購法及統包實施辦法規定，以提高工程效率及品質，減 少工程介面管理浪費，並採公開招標、國際競圖及評選，並 另委託工程監造單位進行品質監督，均依法行政，並無異常 之處，遑論有何營私漏洞，被告所述與事實不符。 ⒋被告稱：「台南市美術館館藏購買交由特定人操控規避議會 監督，將導致藝術無價的營私大漏洞。」（即系爭文章第七 點，下稱南美館藏）。惟南美館係依照台南市議會通過之「 臺南市美術館設置自治條例」所成立之行政法人，再由南美 館依據該自治條例訂定「台南市美術館辦理美術品典藏蒐購 辦法」及「台南市美術館辦理美術品典藏審議小組設置辦法 」，辦理美術品之收購與典藏。原告於100 至106 年間歷次 召開之美術品典藏蒐集審查會議，有眾多專業學者參與，絕 無由少數人操控之情事。 ⒌被告稱：「三地地產（三立集團）賤價購得武聖夜市教育用 地，南市府再改為建築用地，海董（林崑海）大賺十幾倍。 」（即系爭文章第八點，下稱武聖夜市案）。查三立集團購 得武聖夜市教育用地乙案，風傳媒已於106 年間公開道歉表 示報導不實。且迄今並未發布變更為建築用地，又變更臺南 市主要計畫（第五次通盤檢討）案等相關審議資料均公開上 網，被告稍加查詢即可得知。 ⒍被告稱：「2012年賴清德發布容積率限縮規定，但展延該規 定的消息僅由少數建商得知，得到消息的建商得以誆騙地主 賤價買地。」（即系爭文章第九點，下稱臺南市容積率限縮 ）。實際上，台南市容積率限縮之規定，為原告依中央政府 指示，修改「都市計畫法台南市施行細則」，規定容積獎勵 上限規定於103 年7 月1 日施行，該細則已向行政院報備， 於103 年4 月19日發布實施，並無所謂展延問題，更無僅由 少數建商得知之情事。相關法規均為公開資訊，被告稍加查 詢即可得知。 ⒎被告稱：「台南市政府放任南紡夢時代使用市有公園用地興 建停車場，還納入市地重劃的共同負擔項目，掏空市產圖利 財團。」（即系爭文章第十點，下稱南紡地下停車場）。查 南紡購物中心之地下停車場設施，係由業者自行興建完成並 無償捐贈予原告，目前重劃區內公園、廣場及公園道等公共 設施用地及於地下停車場設施，且供周遭鄰近住宅區、商業 區及不特定市民使用，並非業者使用臺南市政府土地興建， 自無淘空市產或圖利財團之事實。 ⒏被告稱：「南市府賤價讓售飛雁新村土地給遠雄集團，使其 平白獲利數十倍、近百億竟未入列」（即系爭文章末段，下 稱飛雁新村公辦都更案）。查飛雁新村之土地為國防部所有 ，99年國防部委託台南市政府進行公辦都市更新，台南市政 府依都市更新條例辦理開發，並依政府採購法相關規定公開 委託實施者，而由遠雄建設公司得標，相關都市更新及委託 實施者之採購程序，皆符合法令規定。且目前相關開發作業 均尚未經原告核准，原告已於108年5月間與遠雄建設公司解 約，更不可能有圖利該財團之問題。 ㈡並聲明： ⒈被告應將附件1 所示之道歉聲明（見卷一第25頁），以高15 公分寬21公分尺寸刊登於自由時報、聯合報、中國時報、 蘋果日報全國頭版1 日，或將之發表於風傳媒20日，或於被 告個人臉書網站公開供不特定人閱覽20日內不得刪除。 ⒉請准原告供擔保得為假執行。 二、被告答辯： ㈠被告投書系爭文章之時間，於107 年臺南市第3 屆市長選舉 競選期間，評論之對象為前任市長及其執政團隊，而非原告 。基於民主社會責任政治，針對特定決策之評論，應直接連 結到該特定執行團隊之決策優劣，並不會因此侵害行政機關 之名譽。又系爭文章所提及之十二點內容，乃轉述另一候選 人林義豐競選團隊之陳述，被告為臺南市民，關切市長競選 人將對前任市長或可能接任者採取如何之行動，本為常理， 且由系爭文章之撰寫緣由、意旨與內容，亦可看出被告所關 切者，乃涉及土地正義等地方公共事務、前任市長施政風格 與爭議，以及對競選候選人之評論，與原告無關。因此，檢 視系爭文章，不能恣意切割文章段落，只擷取其中所提及第 四點至第十點內容，該部分內容並非系爭文章論述之核心議 題。原告指摘系爭文章該部分內容損及其行政機關之名譽， 顯然誤解被告撰寫之主旨及目的，原告並非被告系爭文章指 摘之對象，應無名譽權受侵害可言。 ㈡又縱認系爭文章與原告有關，惟被告撰寫系爭文章乃為評論 言論，評論意見以公眾關切之土地、財團利益及文化古都之 發展為核心，縱涉及前後任市長公職人員，亦屬民主政治、 選舉制度下言論自由市場常態，參照司法院大法官會議釋字 第509 號解釋、最高法院104 年度台上字第1091號及93年台 上字第1979號等判決意旨，應受言論自由保障。原告刻意曲 解系爭文章，主觀認定部分為意見評論、部分為事實陳述， 並對其認為之事實陳述部分提起本件訴訟，並無理由。再查 ，被告已於原告另案提起之刑事自訴案件（本院107 年度自 字第20號），陳報系爭文章評論之出處，其主觀上並無誹謗 原告之故意，客觀上亦未造成原告名譽受損之結果。被告為 臺南市民，本有權關心攸關公共利益之市政議題，縱被提及 之公職人員或候選人因系爭文章而心生不快，亦不得假行政 機關之手，藉司法訴訟手段達到壓制、懲罰市民言論之目的 。綜上所述，系爭文章所指摘之對象並非針對原告，且應受 言論自由之最大程度保障，不應受不當手段之箝制。 ㈢並聲明： ⒈原告之訴及假執行之聲請均駁回。 ⒉被告如受不利判決，請准供擔保得免為假執行。 三、兩造不爭執事項：被告向風傳媒投書系爭文章，經該網路媒 體於107 年10月15日刊登如附件之內容。（見卷二第44 -45 頁） 四、兩造爭執事項：（見卷二第86頁） ㈠系爭文章之第四點至第十點，及末段指摘台南市府賤價讓售 飛雁新村土地予遠雄集團，使其平白獲利數十倍、近百億等 內容，是否構成不法侵害原告之名譽權？ ㈡承前如是，原告請求被告於平面媒體（自由時報、聯合報、 中國時報或蘋果日報）全國頭版刊登道歉聲明1 日（內容如 卷一第25頁之附件1 ），或將之發表於風傳媒20日，或於被 告個人臉書網站公開供不特定人閱覽至少20日，是否適當？ 五、本院之判斷： ㈠按民法第184 條、第195 條關於名譽權被侵害之被害人，就 法之體系而言，固係指自然人及私法人。而為中央或地方自 治團體之行政機關，雖不具有獨立之法人格，惟其基於法律 授權執行職務，皆以機關名義在私法上行使權利及負擔義務 。參酌國家賠償法第9 至11條課予行政機關負有賠償責任義 務，中央或地方機關有當事人能力，得為訴訟主體，亦為民 事訴訟法第40條第4 項所明定。故意不法侵害行政機關私法 上權利者，非不得成立侵權行為，復有最高法院70年台上字 第1561號判例可資參照；另依刑法第140 條第2 項規定，對 於公署公然侮辱者，須負刑事責任。據此，足認行政機關亦 有名譽權，應得類推適用民法第184 條、第195 條規定，請 求加害人為回復名譽權之損害賠償。是本件原告為臺南市地 方自治團體之行政機關，其以被告之系爭文章不法侵害其名 譽權為由，提起本件民事訴訟，請求回復名譽之損害賠償， 具備權利保護之訴訟要件，固堪認定。 ㈡惟按名譽權之侵害，須行為人因故意或過失貶損他人之社會 評價，而不法侵害他人之名譽，始能成立。行為人須具備可 歸責性、違法性，並不法侵害他人之名譽始得成立。而言論 自由為憲法保障人民之基本權利，有個人實現自我、促進民 主政治、實現多元意見等多重功能，維護言論自由即所以促 進民主多元社會之正常發展。雖言論自由與個人名譽之可能 損失常有所衝突，但意見表達，乃行為人表示自己之見解或 立場，屬主觀價值判斷之範疇，無所謂真實與否，在民主多 元社會，對於可受公評之事，即使施以負面或尖酸刻薄之評 論，仍受憲法之保障，國家應給予最大限度之保障，使個人 名譽為必要之退讓，尤其於自願進入公眾領域之公眾人物， 或就涉及公眾事務領域之事項，應為更高程度之退讓。又民 主制度下之政府乃基於人民自由選舉而取得執政權力，其轄 下行政機關之運行及公共政策之推行，乃本於民主意志，自 應受人民之監督，並無不能公評之情形，並藉由人民之評價 促以改進，以實現民主精神，故行政機關於受評論時，應為 最大程度之容忍，若非隨意之謾罵侮辱，就他人主觀所為之 評論及意見表達，要難任意以其名譽權受侵害相繩，否則將 使民主制度難以實現。因此，政府機關執行公共事務，乃可 受公評之事項，人民對其執行公眾事務之評論，應受言論自 由之最大限度保障，政府機關應予絕對容忍，不應輕言以其 名譽權受侵害為由，令人民負侵權行為損害賠償責任。至人 民之言論內容能否被社會民眾所接受，應由社會大眾自由評 價及選擇。 ㈢經查： ⒈被告投書系爭文章，乃於107 年臺南市長選舉競選期間，綜 觀其全文內容，被告於前段記載其肯定訴外人林義豐競選之 勇氣，因而至該競選總部拜訪，爭取該候選人對其反對南鐵 東移政策之支持；中段則記載該競選團隊對於臺南市政府之 十二點施政批判，並於末段質疑該競選團隊未將飛雁新村公 辦都更案列入，以及期許該競選團隊能勇於揭發臺南土地弊 案等情事，顯示系爭文章乃被告針對上開參選人之競選期待 ，而發表之評論或意見表達，並非針對原告所為，此由其後 見該參選人未有相關作為，進而於臉書發表質疑其競選目的 之訊息（見卷一第33頁），可資證明。 ⒉雖系爭文章中段所記載之內容，涉及原告之行政作為，然第 四點至第十點，及末段所提及之萬國通路產業園區土地變更 、南台南站副都心都市計劃建築用地標售、南美館工程招標 、南美館藏蒐購、武聖夜市教育用地變更、臺南市容積率限 縮、南紡地下停車場、飛雁新村公辦都更案等事項，乃原告 近年來所執行之重要市政公共事務，亦有其所提出之市政新 聞等相關書證（見卷一第93-623頁），可資證明此部分內容 之基本事實存在，並非被告無端之指述。是依前段說明，原 告對於上開市政之執行，乃可受公評之公共事務，本應受市 民之監督，而市民對此不滿所為之評論，乃民主政治之基礎 ，應受言論自由保障最大限度，原告自應以最大程度之容忍 接受評論，若對於反對市民之評論即主張名譽權，而使民眾 對行政不滿噤若寒蟬，實有違民主制度人民監督之精神。故 被告於系爭文章第四點至第十點及末段，轉述或指述有關原 告執行上開公共事務之情節，縱非全然為真，或未經查證是 否屬實，而於系爭文章中為主觀之負面評論或意見表達，基 於言論自由之保障，應不具違法性，自不構成不法侵害之行 為，故原告擷取其中部分內容，主張其名譽權受侵害，並無 可採。 六、綜上所述，原告依民法第184 條第1 項前段、第195 條第1 項規定，請求被告應於平面媒體（自由時報、聯合報、中國 時報或蘋果日報）全國頭版刊登道歉聲明1 日（內容如卷一 第25頁之附件1 ），或將之發表於風傳媒20日，或於被告個 人臉書網站公開供不特定人閱覽至少20日，為無理由，應予 駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請，亦失附麗， 應併予駁回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證 據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不 逐一論列，附此敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、 ，判決如主文。 中 華 民 國 109 年 6 月 29 日 民事第一庭 法 官 陳淑卿 以上正本係照原本作成。 如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。 如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。 中 華 民 國 109 年 6 月 30 日 書記官 謝璧卉