裁判書系統

最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　101年度判字第940號 上　訴　人　行政院 代　表　人　陳　冲 上　訴　人　臺北市政府 代　表　人　郝龍斌 訴訟代理人　蔡進良　律師 　　　　　　徐秀蘭　律師 被 上訴 人　萬寶紡織廠股份有限公司 代　表　人　周賢玲 訴訟代理人　陳彥希　律師 　　　　　　陳長葳　律師 上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國101年2 月2日臺北高等行政法院100年度訴更二字第146號判決，提起上 訴，本院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。 理 由 一、緣上訴人臺北市政府（即原審參加人）為興辦臺北市士林區 21號公園（下稱士林21號公園）工程（下稱系爭工程），需 用坐落臺北市○○區○○段○○段786-1地號等7筆土地，報 經上訴人行政院以民國77年5月5日台（77）內地字第595436 號函核准徵收，交由上訴人臺北市政府所屬地政處以78年2 月27日北市地四字第7144號公告。該等土地上之土地改良物 ，則報經內政部以89年2月2日台（89）內地字第8903186號 函核准徵收，由上訴人臺北市政府以89年3月21日府地四字 第8901755300號公告。嗣被上訴人於89年7月19日依都市計 畫法第83條規定，向上訴人行政院聲請照徵收價額收回坐落 臺北市○○區○○段○○段786-1、786-5、786-6、807及○ ○段1小段2地號等5筆土地（下稱系爭土地），經上訴人臺 北市政府89年7月28日會勘結果，以本件被徵收土地在計畫 期限內已依徵收計畫使用，擬不予發還，報經內政部以90 年1月12日台（90）內地字第8917200號函（下稱原處分）同 意照辦。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政 訴訟，經原審法院92年度訴字第5190號判決駁回被上訴人之 訴，被上訴人不服，提起上訴，經本院以97年度判字第1150 號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，嗣原審法院以 98年度訴更一字第16號判決：「訴願決定及原處分均撤銷， 上訴人行政院應作成同意被上訴人照原徵收價額收回該系爭 土地之行政處分」。上訴人行政院不服，提起上訴，經本院 審理結果以原審法院上揭判決認定參加人未依核准計畫期限 使用，固無不合，然未斟酌本件有無情況判決之適用，遽為 如上之判決，尚嫌速斷為由，以100年度判字第1277號判決 將原審法院上該判決廢棄，發回原審法院更為審理，嗣原審 法院以100年度訴更二字第146號判決：「訴願決定及原處分 均撤銷，上訴人行政院應作成同意被上訴人照原徵收價額收 回系爭土地之行政處分。」上訴人行政院及臺北市政府不服 ，提起本件上訴。 二、被上訴人主張：本件徵收計畫期限為89年6月30日，然自徵 收計畫核准後至徵收計畫期限屆至止，上訴人臺北市政府於 系爭土地上之作為僅有89年6月27日架設圍籬及同年月30日 拆除被上訴人公司圍牆、大門及鄰地上之蓮霧樹，並從事整 地植栽綠化，顯僅為興辦系爭工程之準備工作，未達施工使 用之程度，且上訴人臺北市政府於計畫期限屆至後之89年7 月12日方選定系爭工程施工廠商，系爭工程主體並未於計畫 期限內開始施工益明。上訴人臺北市政府既未依核准計畫之 內容、程度及期限使用系爭土地，被上訴人自得依都市計畫 法第83條規定買回系爭土地。再者，被上訴人自系爭土地被 徵收時起，至計畫期限屆至時止，從未進行抗爭阻撓行為， 僅依法陳情，此並非系爭土地未依計畫期限使用之可歸責原 因，不能認與被上訴人有相當因果關係。又系爭土地對面即 為士林官邸，且緊鄰福林公園，附近更有多處公園綠地，可 知附近居民享有之公共開放空間及公用休閒設施十分充足， 實無再增加公園之公益需求，縱准予被上訴人收回系爭土地 ，亦不致對公益造成重大影響，是本件實無類推適用情況判 決之餘地。又系爭土地雖經上訴人行政院徵收作為士林21號 公園使用，惟依土地法第14條及第192條之規定，公園用地 得為私有，且法令並未禁止其交易，故系爭土地並非法律禁 止交易之不融通物，亦無司法院釋字第543號解釋理由書所 指不得聲請收回土地之情形。再者，行政法院受理撤銷訴訟 應否為情況判決時，應以事實審言詞辯論終結時之事實及法 律狀態為判斷基礎。是本件若適用情況判決，上訴人行政院 依法對被上訴人負擔之損害賠償責任，應以本件事實審言詞 辯論終結時系爭土地之市價為準，而非以系爭土地90年3月 15日之徵收價額為據，上訴人行政院將因情況判決而負擔鉅 額之損害賠償責任云云。為此，求為判決：㈠先位聲明：1. 訴願決定及原處分均撤銷。2.上訴人行政院應作成准予被上 訴人依原徵收價額買回系爭土地之處分。㈡備位聲明：1.確 認訴願決定及原處分均違法。2.上訴人行政院應給付被上訴 人新臺幣（下同）79億7,969萬6,511元及自判決送達翌日起 至清償日止，按年息5％計算之利息。 三、上訴人行政院主張：學者認為公物之特徵之一即為「原則上 為不融通物」，是系爭土地施作相關設施及工程，完成士林 21號公園，已為公用財產而為不融通物。又依系爭土地徵收 計畫書所載之計畫期限，為自77年7月起至89年6月止依計畫 使用。上訴人臺北市政府於89年6月27日架設圍籬及同年月 30日拆除被上訴人公司圍牆、大門及鄰地蓮霧樹等地上物後 ，並於當日整地植栽綠化，縱未於計畫期限內完成整地及初 步綠化工作，仍已大致達到作為公園之休憩功能，故系爭土 地確已在計畫期限內使用，不符都市計畫法第83條及土地法 第219條得申請收回土地之要件。又上訴人臺北市政府於83 年6月24日公告拆遷地上物，被上訴人為拖延系爭土地地上 物之拆遷時程，屢次向臺北市議會陳情，提出同等土地交換 、工廠先建後拆、變更都市計畫等條件，是系爭土地遲至計 畫期限將屆始開始使用，係可歸責於被上訴人之事由所致， 依禁反言原則，被上訴人不當得利部分，自不得要求需用土 地人賠償或為回復原狀之請求云云，資為抗辯。 四、上訴人臺北市政府主張：徵收土地之原所有權人依都市計畫 法第83條規定申請收回徵收土地，主管機關應就徵收之全部 土地整體觀察，查明是否有絲毫未使用之明顯事實，始足認 需用土地人未按徵收計畫使用徵收土地。上訴人臺北市政府 於89年6月30日拆除系爭土地改良物後，隨即由其所屬工務 局公園路燈工程管理處派員整地植栽綠化，係屬為達成徵收 計畫即作為公園使用而連續從事有關工作之必要手段，且就 徵收之全部土地整體觀察，足認其已按核准計畫使用，系爭 土地並非全部絲毫未使用，已符本院97年度11月份第2次庭 長法官聯席會議決議意旨，是無不依核准計畫使用或不實行 使用之情事。又都市計畫法第83條第1項規定，並未排除土 地法第219條第3項之適用，是原土地所有權人依都市計畫法 第83條第2項依法申請買回土地，仍有土地法第219條第3項 關於土地所有權人有可歸責事由即不得申請收回土地規定之 適用。所謂可歸責於原土地所有權人之事由，除直接、間接 阻礙施工之非法抗爭外，亦應包括其他間接施壓手段，例如 透過關說迫使需地機關或執行機關不得不延緩施工，或陳情 變更都市計畫，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內。被上訴 人屢次向臺北市議會陳情，上訴人臺北市政府尊重議會監督 之職權，暫緩進行系爭土地改良物之補償、拆遷程序。嗣確 定系爭土地仍維持公園用地後，方完成土地改良物徵收補償 程序，並先後於89年6月27日、89年6月30日施設圍籬、執行 地上物拆遷作業，惟皆遭被上訴人員工抗爭。顯見本件係因 被上訴人之抗爭，致地上物勘估工作不能進行，並屢藉陳情 暫緩執行本件拆遷，致迫上訴人臺北市政府於徵收計畫使用 期限將屆之時，始徵收系爭土地改良物，並執行拆除工作與 使用系爭土地，並非其怠於執行徵收計畫所致，自屬不可歸 責於上訴人臺北市政府之事由，且難謂無可歸責於被上訴人 。又系爭土地至遲於90年間已闢建公園完成並開放使用，是 系爭土地已成為公物，而具有不融通性。若被上訴人得收回 系爭土地，將來重行辦理徵收，依重行徵收當年公告土地現 值或當年市價計算補償費，必造成嚴重之財政負擔，或收回 土地後，進行都市計畫變更並為廢止公物之處分，此舉將影 響附近民眾利用公園休憩設施之一般使用權利。又若本件適 用情況判決，則於被上訴人所受之損害及上訴人臺北市政府 應賠償金額之核算，至少應先扣除被上訴人已受領土地徵收 補償金暨受領後按法定利率計算之利息，自78年7月16日起 至89年5月19日止使用系爭土地之代償云云。 五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本院100年 度判字第1277號判決雖援引司法院釋字第534號解釋理由書 ，發回原審法院審酌本件有無類推情況判決之適用，惟該判 決及解釋理由書均無排除適用情況判決之法定要件，亦即仍 須以「被上訴人收回系爭土地於公益有重大損害」為前提， 非謂系爭土地僅須經闢為公用財產，即不准許被上訴人照原 徵收價額收回。㈡按行政法上所謂公物，係指由行政主體所 支配或管理，直接供行政或公益等公共目的使用之物。經查 系爭土地及其改良物，業合法完成補償程序，而為上訴人臺 北市政府所有。上訴人臺北市政府於徵收核准計畫期限89年 6月30日屆滿前架設施工圍籬、拆除系爭土地改良物廠房圍 籬、簡易植栽等，而於89年6月30日後持續拆除系爭土地改 良物廠房、辦公室等，同時並辦理土木工程及綠化工程招標 ，而後進行土木工程及綠化工程，分別於90年7月31日及90 年10月11日驗收完畢，並於綠化工程驗收完畢翌日起對外開 放供民眾為休閒、遊憩等公園用途之使用。是系爭土地於90 年10月12日起業經上訴人臺北市政府闢建為士林21號公園之 一部分，並事實上對外開放使用迄今，屬公用財產而成為公 物甚明。被上訴人主張系爭土地未經上訴人臺北市政府以行 政處分設定為公物云云，容有誤會。㈢按公物原則上具有「 不融通性」，亦即公物原則上不得作為讓與、設定負擔等私 法上法律行為之標的物，惟如不妨礙該公物依其性質供公的 目的之使用，則仍得讓與其所有權予私人。且按原土地所有 權人依都市計畫法第83條、土地法第219條或土地徵收條例 第9條規定行使買回權，係請求原徵收核准機關廢止原徵收 處分之意。該權利之性質，屬從財產權保障觀點，基於土地 徵收關係所衍生出專屬原被徵收土地所有權人之「公法上請 求權」，且買回權實質上類同於回復原狀請求權，故除法律 明定某種公物所有權專屬於國家或行政主體或性質上不得歸 私人所有者外，收回權之行使，原則上不受公物「不融通性 」之限制。㈣本件被上訴人依都市計畫法第83條規定申請照 原徵收價額收回系爭土地，係向上訴人行政院行使廢止原徵 收處分之「公法上請求權」，系爭土地雖經上訴人臺北市政 府闢為士林21號公園供公眾使用，惟因現行法允許公園用地 得為私有（土地法第192條第2款規定反面解釋），且未禁止 其為融通之標的，況性質上公園用地亦非不得歸私人所有， 故系爭土地縱經闢為公園，亦不當然限制被上訴人收回權之 行使。上訴人行政院及上訴人臺北市政府僅以系爭土地業經 闢為士林21號公園之一部分為由，辯稱依公物之不融通性， 應禁止被上訴人照原徵收價額買回云云，要難憑採。㈤按土 地法及都市計畫法賦予人民收回被徵收土地之請求權，人民 如符合法律規定，行政機關依法應准其照價收回被徵收之土 地，惟若被徵收之土地嗣後已闢為公用財產而為不融通物者 ，倘其收回於公益有重大損害時，參酌司法院釋字第534號 解釋理由書意旨，應認收回被徵收土地有類推適用行政訴訟 法第198條第1項情況判決之必要，以兼顧公益維護及人民財 產權之保障（本院98年度判字第459號判決、100年度判字第 1277號判決意旨參照）。惟情況判決所欲保護之既成事實係 由行政機關違法行政處分所造成，而其不利益卻歸由處分之 相對人或利害關係人負擔，則此對於違法行政處分所造成之 既成事實及隨之而至之公共利益所為之讓步，應屬法治原則 之例外，自應審慎為之（本院99年度判字第1276號判決意旨 參照）。次按情況判決必須撤銷或變更原處分客觀上「於公 益有重大損害」，且須斟酌之因素，除「被上訴人所受損害 」之外，還有「賠償程度、防止方法及其他一切情事」。於 人民符合土地法或都市計畫法所規定收回被徵收土地之要件 後，法院應先調查聲請收回之土地上已施作何項重大設施及 其價值，並與聲請收回之土地價值相衡量，如聲請收回之土 地上並未施作重大設施或高價之不動產，且其價值遠低於收 回土地之價值者，即無例外類推適用情況判決之必要。縱聲 請買回之土地上已施作重大設施，則法院仍應進一步具體查 明該設施有無興建之必要、效益如何、是否無可取代、移除 該設施對公益有何重大損害、人民所受損害、賠償程度、防 止方法及其他一切情事，公私利益予以綜合衡量比較為撤銷 判決是否與公益相違背（本院99年度判字第1276號判決、96 年度判字第1601號判決意旨參照）。本件經原審法院調查審 認，上訴人臺北市政府並未於系爭土地上施作任何重大工程 、建築物或高價值之定著物，於系爭土地上施作地上物之費 用僅808萬1,168元，除價值不高之步道已附合於系爭土地而 成為系爭土地之一部分外，系爭土地上之植栽、照明燈具、 座椅、雕塑品、景觀用大石頭，縱准被上訴人收回系爭土地 ，而變更其原公園之使用用途，惟上訴人臺北市政府均可輕 易移植（動）或搬至其他區域繼續使用，且不致破壞其功能 及完整性，亦不致破壞公園之完整與景觀，或大幅減損公園 之使用效益，其所造成之損失與系爭土地之價值相較，顯不 成比例；另系爭土地面積僅7,759平方公尺，所發揮之公園 效益有限，況系爭土地臨近區域之公園綠地面積十分廣大， 附近居民享有之公共開放空間與公用休閒設施亦十分充足， 系爭土地具有極大之可替代性，而無非將系爭土地闢建公園 不可之迫切公益需求；士林區之綠資源為臺北市所有行政區 之冠，平均每人綠資源面積排名全市第2，較諸大同區、大 安區、松山區之居民，享有高達數十倍之綠資源面積，而系 爭土地占士林區綠資源面積比例僅萬分之2，占全臺北市之 綠資源面積比例更不到萬分之一，縱准被上訴人照原徵收價 額收回，無論對於士林地區或附近居民之權益，或對於全體 臺北市民之休閒生活，甚至國民福祉、社會公益等，均不致 於造成重大之不利損害，亦即系爭土地並無司法院釋字第53 4號解釋理由書及本院發回意旨所謂施作重大工程，倘准被 上訴人收回於公益有重大損害，而應諭知情況判決之情形。 末按需用土地人若再次辦理徵收，而因此增加之徵收費用， 與若否准人民收回被徵收土地而須賠償不能收回之損害賠償 ，實相去不遠，應認准由人民收回被徵收土地，不致造成公 益之重大損害（本院98年度判字第1104號判決要旨參照）。 是上訴人行政院及上訴人臺北市政府辯稱如准被上訴人收回 系爭土地，嗣後重新徵收系爭土地勢須支出龐大補償費，將 對公益造成重大損害云云，殊無足採。㈥上訴人臺北市政府 並未依照核准之計畫期限使用系爭土地，且難認係因可歸責 於被上訴人之不正當行為所致，則被上訴人於法定期間內聲 請照原徵收價額收回系爭土地，經核符合都市計畫法第83條 第2項規定之特別要件及土地法第219條所列之其他一般要件 ，自應予以准許，且本件亦無應諭知情況判決之情形，是本 件被上訴人先位訴請撤銷訴願決定及原處分，並求為判命上 訴人行政院應作成准予被上訴人依原徵收價額收回系爭土地 之處分，為有理由，應予准許。至於被上訴人備位訴請確認 訴願決定及原處分均違法，並求為判命上訴人行政院應給付 79億7,969萬6,511元及法定遲延利息部分，即無庸再予審酌 等由，判決如原審判決主文所示。 六、上訴人行政院上訴意旨略謂：所謂「依核准計畫使用」，係 指整體而言，徵收計畫之使用，預見未完成之工作，在外觀 上已逐漸具體化，可從已完成之工作中，預見未完成之工作 ，合理預期將會接續進行而言。上訴人臺北市政府所屬工務 局公園路燈工程管理處早於89年2月3日發函通知被上訴人預 定於89年5月25日拆除系爭土地地上物，可知上訴人臺北市 政府已將計畫使用系爭土地排入時程。嗣於89年6月27日至 系爭土地架設施工圍籬及同月30日進入其內拆除地上物，並 整地完成植栽綠化，非如原審判決所稱僅從事興辦公園事業 前之準備工作或虛應符合使用行為之形式，而係建置植栽區 塊及其養護之必要工程。又上訴人臺北市政府縱未於計畫期 限內完工，但於期限內整地並辦理初步綠化工作，已有公園 之樣貌，並無都市計畫法第83條「不依照核准計畫期限使用 」之情形，原審判決漠視此事實，明顯違法。再者，公物不 融通性及例外均係立基於避免或是否違反「該當公物依其性 質供公的目的使用」此項公益因素之考量，換言之，本件可 否准予行使收回權，應考量收回結果是否違反系爭土地依其 性質（公園）供公的目的使用此等公益因素。原審判決一方 面肯認系爭土地已成為公園之公物，另方面又稱收回權不受 公物不融通性之限制，有違論理法則及公物法理，前後邏輯 矛盾，即有違背法令之違法。又若本件適用情況判決，依本 院100年度判字第1277號判決發回意旨，有關參照司法院釋 字第534號解釋意旨，僅得比照「開始使用時徵收價額，請 求補償相當之金額」，且上訴人行政院及上訴人臺北市政府 於原審時提出試算，以90年3月間開始使用時計算應補償金 額為14億餘元，以100年度公告土地現值計算再行徵收補償 費為18億餘元，無論何者均與被上訴人備位聲明請求賠償近 80億元或其理由主張市價82億餘元，相去甚遠，實不知原審 判決如何認定再行辦理徵收補償與不能收回之損害賠償「相 去不遠」，而有判決不備理由之違法。又司法院釋字第534 號解釋理由所示關於收回是否於公益有重大損害之判斷標準 ，並無原審判決所稱是否「施作重大工程」。至本院發回意 旨雖有「參加人於此段時間是否另有施作重大工程而成為不 融通物，此關係本件是否有情況判決之適用」之表示，惟亦 無就所謂施作重大工程定義或以施作花費金額及地上物之市 場價值或是否定著物作為判準之表示。實則關於「公園」此 一公共設施或公物之價值，作為公益考量因素，不能以施作 之花費或現存之地上物的市場價值為憑斷，更不能以是否成 為民法上土地之成分作為判準。收回於公益有無重大損害之 判斷，方法論上實應著眼於對未來包括財政支出在內各種公 益因素之考量，而非過去建設花費多少。足見原審判決法理 上對於公益因素中財政支出之判斷，顯有誤解。況現代法治 上所謂公益，係指社會各成員各種事實上利益，經由複雜交 互影響過程所形成理想之整合狀態，關於系爭土地如何使用 才是最有效益，充其量僅是其中一項考量因素；遑論事實上 ，系爭土地係進入陽明山國家公園及故宮博物院之要道，故 都市計畫將系爭土地劃為公園用地，顯然考量沿線構成綠色 廊道，建構區域完整都市綠帶、都市景觀及都市意象，若准 予收回系爭土地，將對都市計畫所欲建構之意象產生重大影 響，原審判決未慮及此，難謂無瑕疵云云。 七、上訴人臺北市政府上訴意旨略謂：所謂私有公物雖得移轉所 有權，惟就公物既存之權利，於妨礙公物固有目的範圍內， 仍不得行使之，此並非意謂存在私有公物之情形，故公有公 物亦得隨時移轉所有權為私有物。原審判決所舉允許公園用 地得為私有，即土地法第192條第2款規定之反面解釋，然此 規定僅限於對土地稅之課徵，與公物不融通性無涉。否則依 原審判決見解，公立學校與公立醫院之用地、甚至森林用地 得隨時將所有權移轉予私人，亦不妨礙公物之不融通性。此 種見解，實非立法初衷，亦與公物不融通性之意涵相違背。 又「公益」本身非屬市價得以計算，原審判決單純以公園地 上物之造價與系爭土地徵收價額比較，為論斷公益是否有重 大損害之基礎，顯然誤解公益之本質，自屬適用法規不當之 違法。次依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定之公 園用地設置標準計算，臺北市士林區公園用地共需76.74公 頃，以目前該區的公園用地而言，尚不足夠，原審判決逕以 「綠資源」取代「公園用地」之認定，顯無視法令之規定。 又原審判決對於系爭土地設置公園之必要性予以審酌論斷， 係著眼於土地使用效益觀點為立論，然無視原本都市計畫對 於系爭用地之規劃，忽視系爭土地本身之內部效益，將內部 效益與附屬物之價值等而視之，即僭逾都市計畫機關之地位 審查設置公園必要性之判斷餘地，況事實上，系爭土地坐○ ○○區○○○路○段及福林路口，係進入陽明山國家公園及 聞名中外之故宮博物院之要道，故都市計畫將系爭土地劃為 公園用地，顯然係考量沿線構成綠色廊道，建構區域完整綠 帶、都市景觀及都市意象，若准收回系爭土地且回歸私人使 用時，將對區域都市計畫所欲建構之意象重大影響，原判決 未考量此，難謂無瑕疵。又都市計畫法第45條規定涉及都市 計畫區內土地配置之法定要求，自不得予以忽視，被上訴人 稱本件情況判決之認定與都市計畫法第45條規定無涉，自屬 無稽。是維持士林21號公園的存在，有其必要性；至於使用 效益與替代性，市容美化與都市規劃的整體性，亦是公部門 追求公益的重點，市容美化的效益是無形的，原審判決未就 公益做整體性考量，其認事用法自有欠缺。再者，若本件適 用情況判決，上訴人行政院應賠償被上訴人之金額至多為11 億4,818萬7,525元，而由被上訴人收回系爭土地再行徵收之 情形，其補償費為15億799萬22元，兩者相差高達至少4億元 ，原審判決卻認定兩者實相去不遠，不致造成公益之重大損 害，顯有悖經驗法則云云。 八、本院按：㈠行政訴訟法第42條第1項之獨立參加人為同法第 23條之訴訟當事人，如不服原審法院之判決，得獨立上訴； 而同法第44條第1項之輔助參加人，依同法第48條準用民事 訴訟法第61條之規定，僅有輔助訴訟當事人之權限，無獨立 上訴權，則參加人究為獨立參加或輔助參加，關係渠等訴訟 上及實體法上之權益甚鉅。雖同法第45條規定，對於命參加 訴訟之裁定，不得聲明不服，然參加人可否獨立提起上訴， 本院仍應就參加人與原告、被告間之關係為審酌，不因原審 法院所命參加訴訟之裁定不得聲明不服即受拘束。經查，臺 北市政府為系爭徵收案之需用土地人，系爭土地現亦登記為 其所有，本件訴訟之結果，可能造成臺北市政府系爭土地所 有權之變動，其權利或法律上之利益將受損害，為行政訴訟 法第42條第3項、第1項之利害關係人，原審法院原應依上該 規定裁定命臺北市政府獨立參加，雖依同法第44條第1項裁 定命臺北市政府輔助參加，依前揭說明，本院不受該裁定之 拘束，從而，臺北市政府提起本件上訴，應予准許，合先敘 明。㈡經查，上訴人臺北市政府為興辦系爭工程，需用系爭 土地，報經上訴人行政院核准徵收，而由上訴人臺北市政府 所屬地政處公告徵收。依核准徵收土地計畫書記載之計畫進 度為「列入臺北市政府中長程計畫，自77年7月起至89年6月 止依計畫使用。」而參加人即上訴人臺北市政府並未依核准 計畫期限使用等情，為本院前審已確定之事實，上訴人行政 院再爭執本件無都市計畫法第83條「不依照核准計畫期限使 用」之情形云云，自不足採。則被上訴人得否照原徵收價額 收回如原審判決附表所示徵收土地，端視本件有無情況判決 適用之情形，此亦為本院前審發回之重點。又行政訴訟法第 198條規定：「（第1項）行政法院受理撤銷訴訟，發現原處 分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經 斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事， 認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原 告之訴。（第2項）前項情形，應於判決主文中諭知原處分 或決定違法。」此即所謂之情況判決，按情況判決之設在於 避免撤銷原屬違法之行政處分後，將對公益造成損害所致， 蓋因違法之行政處分除非有無效之情形，否則在未被撤銷前 ，仍受有效之推定，此時縱令提起撤銷爭訟，在訴願及行政 處分均不停止執行的前提下，法律關係將會不斷累積成長， 終至使既成事實的保護成為必要的課題。是違法行政處分經 受處分人訴請撤銷者，行政法院本應予以撤銷，否則依法行 政原則無以貫徹；惟如因撤銷行政處分會對既成事實造成衝 擊，嚴重損及公共利益，則例外使該違法之行政處分存續。 雖情況判決僅規定於撤銷訴訟始有其適用，惟於聲請收回被 徵收土地被拒而提起之課予義務訴訟，為兼顧公益維護及人 民財產權之保障，有類推適用情況判決之餘地，亦為本院前 次發回所表示之法律見解。從而，原審判決依行政訴訟法第 260條第3項規定，針對本件是否有情況判決之適用為論述， 自屬的論。㈢本件原審判決斟酌下列情形：⒈上訴人臺北市 政府並未於系爭土地上施作任何重大工程、建築物或高價值 之定著物，於系爭土地上施作地上物之費用僅808萬1,168元 ，除價值不高之步道已附合於系爭土地而成為系爭土地之一 部分外，系爭土地上之植栽、照明燈具、座椅、雕塑品、景 觀用大石頭，上訴人臺北市政府均可輕易移植（動）或搬至 其他區域繼續使用，不致破壞其功能及完整性，所造成之損 失與系爭土地之價值相較，顯不成比例，如准許被上訴人收 回系爭土地，對公益並無重大損害。⒉士林21號公園對面即 為士林官邸（僅以福林路相隔），旁邊緊臨福林公園，相距 不到600公尺處又有雙溪公園等多處公園綠地，其中士林官 邸面積約30公頃，其花卉公園區占地18.54公頃，生態園區 占地300多坪；福林公園於80年間已闢建完成啟用，不含系 爭土地之面積約2.0365公頃；雙溪公園計畫面積6.8公頃， 已闢建完成約2公頃，自63年即已對外開放。顯見士林21號 公園臨近區域之公園綠地面積十分廣大，附近居民享有之公 共開放空間與公用休閒設施亦十分充足，應無增設公園之迫 切公益需求。反觀系爭土地面積僅7,759平方公尺（0.7759 公頃），所發揮之公園效益有限。況附近既有面積數十倍之 公園綠地及公共開放空間，客觀上足供附近居民休憩使用， 士林21號公園具有極大之可替代性，實無非將系爭土地納入 士林21號公園不可之公益需求。⒊以臺北市政府各機關所管 轄以開闢公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、體育場、教育園 區、河濱公園及風景區（含保護區及國家公園）之「綠資源 」觀之，士林區之綠資源面積共3,996公頃，為臺北市所有 行政區之冠，而平均每人綠資源面積亦高達140.43平方公尺 ，僅略低於北投區，排名全市第2，較諸大同區（平均每人 綠資源面積僅2.44平方公尺）、大安區（平均每人綠資源面 積僅4.34平方公尺）、松山區（平均每人綠資源面積僅5.67 平方公尺），士林區居民顯然享有高達數十倍之綠資源面積 。而系爭土地面積占士林區綠資源面積比例僅萬分之2，占 全臺北市之綠資源面積（13,794公頃）比例更不到萬分之一 （約0.00000000），縱准被上訴人照原徵收價額收回，無論 對於士林地區或附近居民之權益，或對於全體臺北市民之休 閒生活，甚至國民福祉、社會公益等，均不致於造成重大之 不利影響。⒋於人民符合照原徵收價額收回被徵收土地之情 形，需用土地人若再次辦理徵收，而因此增加之徵收費用， 與若否准人民收回被徵收土地而須賠償不能收回之損害賠償 ，實相去不遠，應認准由人民收回被徵收土地，不致造成公 益之重大損害。是上訴人行政院及上訴人臺北市政府辯稱如 准被上訴人收回系爭土地，嗣後重新徵收系爭土地勢須支出 龐大補償費，將對公益造成重大損害云云，殊無足採等由， 認本件無情況判決之適用，固非無據。然查，城市綠化為都 市計畫之一環，系爭土地坐○○○區○○○路○段及福林路 口，係進入陽明山國家公園及故宮博物院之要道，目前已與 週邊綠地連成一片等情，為原審法院所確定之事實，則上訴 人主張將系爭土地劃為公園用地，係考量建構區域完整綠帶 之都市景觀云云，已非無據。又系爭土地對面為士林官邸公 園（僅以福林路相隔），士林官邸公園有其時代背景及歷史 意義，為眾所皆知之事實，因此，來此參觀之遊客勢必不限 於附近之居民，可能及於全國國人，甚而是國外觀光客，原 審法院於衡量本件不准被上訴人收回系爭土地之公益是否大 於私益時，漏未斟酌上揭重要事實，僅以附近居民享有之公 共開放空間與公用休閒設施已十分充足為由，即認無增設公 園之迫切公益需求等，就公私益間利益之衡量，尚難謂無瑕 疵。㈣又徵收之土地因符合收回要件，人民聲請收回，經徵 收機關否准，人民不服提起訴訟，若經行政法院類推適用行 政訴訟法第198條規定為情況判決，關於人民不能收回土地 所受之損失（損害），究應類推適用行政訴訟法第199條之 規定請求損害賠償，或依司法院釋字第534號解釋意旨，比 照開始使用時徵收價額，請求補償相當之金額？本院以為行 政訴訟法第199條之設係配合同法第198條之規定，而同法第 198條之規定，係適用於撤銷訴訟，以違法之侵益處分為程 序標的，因此，於撤銷訴訟，人民如依行政訴訟法第199條 規定訴請賠償者，係基於行政處分違法而來，自屬國家賠償 之性質，在國家賠償法所未規定之事項，應適用民法之規定 ，固無問題；惟人民如依行政訴訟法第5條第2項規定提起課 予義務訴訟，請求撤銷否准聲請收回被徵收土地之處分，及 徵收機關應准予依原徵收價額收回土地之處分，人民所欲撤 銷之處分為否准授益處分，並非侵益處分，由於徵收機關之 徵收處分並未自始違法，而是嗣後發生人民得照原徵收價額 收回土地之事由，人民行使該公法上請求權，故其情形與行 政訴訟法第199條規定之旨意有別。經查，本件被上訴人依 都市計畫法第83條規定申請照原徵收價額收回系爭土地遭拒 ，此情形與司法院釋字第534號解釋之原因標的（即本院84 年度判字第2504號判決）雷同，該號解釋於行政訴訟法89年 7月1日修正施行後之90年11月30日始作成，依司法院釋字第 534號解釋理由書所載「……本件聲請人據以聲請解釋涉及 之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時， 若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為 不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人 即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時徵收價額，請求 補償相當之金額。」等語，顯然有意與行政訴訟法第199條 規定相區別，且該號解釋為現仍有效之解釋，因此，本件若 經行政法院類推適用行政訴訟法第198條規定為情況判決， 關於被上訴人不能收回土地所受之損失，應適用該號解釋為 之，而無類推適用行政訴訟法第199條規定之餘地。上訴人 行政院主張被上訴人僅得依司法院釋字第534號解釋意旨， 以開始使用時徵收價額，請求補償相當之金額云云，尚屬有 據。本件上訴人行政院主張以90年3月間開始使用時計算應 補償金額為14億餘元，與被上訴人依行政訴訟法第199條規 定，備位聲明請求賠償近80億元，相去甚遠等情，尚非無據 。原審法院以人民符合照原徵收價額收回被徵收土地之情形 ，需用土地人若認被徵收土地仍有作為興辦事業使用之必要 ，原可再次辦理徵收，而因此增加之徵收費用，與依情況判 決否准人民收回被徵收土地而須賠償不能收回之損害賠償， 實相去不遠為據，認准由被上訴人收回被徵收土地，不致造 成公益之重大損害，亦嫌速斷。㈤綜上所述，原審法院未斟 酌上揭情事，遽判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人行 政院應作成准予被上訴人依原徵收價額收回系爭土地之處分 ，尚有未洽。上訴人執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄， 為有理由，因上揭事項涉及事實調查，本院無法自行認定， 爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查後，另為適法之判 決。 九、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　10　　月　　31　　日 最高行政法院第六庭 審判長法官　廖　宏　明 法官　江　幸　垠 法官　林　金　本 法官　陳　國　成 法官　侯　東　昇 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　101　 年　　10　　月　　31　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　葛　雅　慎