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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度判字第308號 上　訴　人　擎宇開發股份有限公司 代　表　人　林志容 訴訟代理人　陳鵬光　律師 　　　　　　黃舒瑜　律師 　　　　　　周廷翰　律師 被 上訴 人　內政部 代　表　人　李鴻源 訴訟代理人　陳曉祺　律師 上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國102年1月10 日臺北高等行政法院99年度訴字第2492號判決，提起上訴，本院 判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由 一、緣上訴人擬具大臺北地區工程剩餘土石方填海計畫（下稱填 海計畫），經被上訴人民國91年4月25日台內營字第0910083 256號函同意發給開發許可（下稱系爭開發許可），說明二 之（五）請上訴人依海埔地開發管理辦法第14條及非都市土 地開發審議作業規範規定，檢送相關書圖文件，申請造地施 工許可。91年5月27日，上訴人檢具造地施工相關書圖文件 申請造地施工許可。嗣被上訴人以上訴人未於指定期限內至 被上訴人所屬營建署（下稱營建署）辦理簽訂契約相關事宜 ，而於93年4月14日以台內營字第0930083219號函，退回上 訴人造地施工許可申請案，並表示若上訴人仍欲進行開發， 請於收受該函之日起1年內，重新檢送相關資料，申請造地 施工許可，逾期未申請者，依海埔地開發管理辦法第14條第 3項規定，將原開發許可公告註銷。94年4月1日，上訴人以 擎海開字第239號函檢送填海計畫工程造地施工許可申請書 圖文件，申請造地施工許可（下稱系爭造地施工許可申請） 。經被上訴人區域計畫委員會審查結果，認該申請前經營建 署97年8月27日營署綜字第0972914716號函通知於文到次日 起6個月內補正，上訴人雖於期限內提送資料，但未完成實 質書圖文件內容的補正，乃以98年10月14日台內營字第0980 809651號函（下稱原處分）駁回上訴人系爭造地施工許可之 申請，並廢止被上訴人91年4月25日開發許可函。上訴人不 服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，提 起本件上訴。 二、上訴人起訴主張：㈠關於廢止開發許可部分：被上訴人於系 爭開發許可之說明欄雖記載：「二、請貴公司特別注意下列 事項：（五）請依海埔地開發管理辦法第14條及非都市土地 開發審議作業規範規定，檢送相關書圖文件，申請造地施工 許可」等語，僅係被上訴人對上訴人遵守法令之指示提醒， 並非開發許可所附加之限制，性質上屬觀念通知，非課予義 務負擔。被上訴人將上開記載，遽認為負擔，其認事用法顯 有違誤。依海埔地開發管理辦法第14條，及非都市土地開發 審議作業規範貳專編第11編海埔地開發第1點之規定，僅要 求開發人於1年內檢具造地施工計畫申請造地施工許可，未 課予開發人應取得造地施工許可之義務。是縱認上開申請造 地施工許可之記載，乃所謂之負擔，上訴人業於91年5月27 日申請造地施工許可，即已履行該負擔完畢，至嗣後上訴人 能否取得造地施工許可，無礙已履行負擔之事實。被上訴人 以上訴人未履行負擔，依行政程序法第123條第1項第3款規 定廢止開發許可，顯有重大違誤。且觀諸海埔地開發管理辦 法將開發許可及造地施工管理，分列於第二章、第三章，各 自規定所需之申請書圖文件，足見開發許可與造地施工許可 乃屬二事。被上訴人以取得造地施工許可與否，作為決定是 否廢止開發許可之理由，二者間顯無正當合理關聯性。又上 訴人前通過環境影響評估審查，取得開發許可，足見被上訴 人認本件開發對環境無重大影響之虞，今又認如不廢止系爭 開發許可將對公益有所危害，實屬矛盾。關於本案開發地區 之土料估算，91年4月間上訴人提出之「海埔地開發許可申 請書圖」環境影響評估報告書，曾通過環評審查，何以同一 施工計畫填土料源，環評審查認為可行，被上訴人卻空泛主 張造地施工計畫將連帶影響堤防安全，如不廢止將對公益有 所危害，其辯顯不可採。是原處分僅泛言依行政程序法第12 3條第4款規定，即逕予廢止開發許可，未說明要件事實，實 有違行政程序法第5條、第96條第1項第2款規定之明確性原 則，有理由不備之違法。㈡關於駁回造地施工許可部分：區 域計畫法第15條之1第1項、第15條之2第1項規定，係針對開 發許可之取得要件為規範，未涉及造地施工許可，原處分竟 以區域計畫法第15條之2規定，作為本件駁回造地施工許可 之依據，適用法規顯有錯誤。又依被上訴人98年1月16日台 內營字第0970810119號令（下稱內政部98年1月16日令）規 定，本件開發申請應屬第1類案件，故系爭造地施工許可之 補正應僅為補正書、圖型式要件之審查，非第2類應實質補 正類型。縱本件屬第2類案件類型，惟被上訴人區域計畫委 員會98年5月21日第254次審查會議（下稱第254次審查會議 ）及98年8月27日第261次審查會議（下稱第261次審查會議 ）之決議不具明確性，上訴人無從補正。又關於漁業生態影 響程度及復育補償計畫部分，上訴人已提供委由陳章波研究 員製作之林口海域生態復育計畫，無原處分所謂未提及生態 復育計畫情形；另委請海洋大學環境生物與漁業科學學系副 教授歐慶賢，針對「本計畫對漁業可能造成之影響評估及其 損失補償金額之算定」提出詳盡研究計畫，此外亦提出漁業 生態資源復育經費試算等，原處分泛稱上訴人未提及漁業生 態影響程度，及復育補償計算未合，欠缺明確意義，且與事 實不符。關於交通規劃資料部分，上訴人委託專業交通規劃 顧問公司進行交通運輸規劃計畫，原處分泛稱上訴人提送之 交通規劃資料僅對台15線設置1個調查地點，惟單就台15線 ，上訴人設置多處調查地點，原處分認定事實錯誤。關於填 土料源估算方式及數量部分，上訴人依工研院能源與資源研 究所（現改制為工研院能源與環境研究所）出版之營建棄填 土資訊通報，整理補充截至97年12月為止之統計資料，並表 列大臺北地區未來10年重大工程開展，補充土方供需表，合 計約5.6億至6億立方公尺，已實質補正相關資料，並無原處 分所謂「填土料源估算方式及數量未明，亦與相關機關推估 所產餘土數量差異甚鉅」情形，原處分內容顯欠缺明確性、 理由不備及認定事實錯誤。關於與行政院海岸巡防署（下稱 海巡署）協調廳舍遷建內容及承諾事項部分，89年間本案規 劃階段，海巡署與上訴人達成「代建代拆」、「先建後遷」 原則辦理，上訴人早已提出承諾海巡署遷建事宜及依其原則 辦理之會議紀錄及公函，為被上訴人明知，嗣上訴人依專案 小組要求，請求海巡署提供廳舍需求面積資料，該署亦以函 文提供之，並副知營建署，被上訴人泛稱未實質補正，不具 明確性，且認定事實錯誤。再者，上訴人申請系爭開發許可 時，因本案開發範圍位於淡水漁會專用漁業權海域範圍，故 系爭開發許可要求上訴人依漁業法第29條規定，積極與淡水 漁會協調，並向行政院農業委員會漁業署（下稱漁業署）申 請辦理撤銷該區位之漁業權處分。為此，上訴人於92年1月 24日向漁業署申請撤銷所需海域之專用漁業權，但漁業署怠 未為准駁處分，上訴人循序提起行政訴訟，經原審法院以93 年度訴字第2370號裁定駁回，上訴人不服，提起抗告，復經 本院95年度裁字第304號裁定駁回確定。足見，專用漁業權 之撤銷，非上訴人得獨立排除。在漁業署未再核發專用漁業 權狀態下，上訴人僅須依專案小組審查意見提出漁業生態復 育方案及詳細說明即可，無須對漁業權補償，被上訴人以上 訴人未與淡水漁會就漁業權部分為協調並達成共識，而駁回 系爭造地施工申請，昧於事實且屬客觀不能實現，更構成裁 量濫用、裁量錯誤及裁量怠惰。㈢關於補償數額部分：上訴 人因被上訴人廢止開發許可，被上訴人對上訴人因信賴致受 財產上損失，依行政程序法第126條第1項規定，應給予合理 補償。被上訴人違法駁回造地施工許可，依行政程序法第12 6條第2項準用第120條第2項結果，未排除所失利益之補償， 是被上訴人應賠償上訴人因此所受損害及所失利益。所受損 害部分，上訴人為系爭計畫支出龐大金額，造成歷年虧損累 計新臺幣（下同）2億7,475萬7,305元；而所失利益部分， 依財政部98年營利事業各業所得額暨同業利潤標準估算，為 34億5,137萬1,000元。故請求金額合計37億2,612萬8,305元 云云。為此，求為判決：⒈先位聲明：⑴訴願決定及原處分 均撤銷。⑵被上訴人就上訴人94年4月1日擎海開字第239號 之造地施工申請，應作成准予許可上訴人造地施工申請之行 政處分。⒉備位聲明：⑴確認原處分關於駁回造地施工申請 部分為違法。⑵被上訴人應給付上訴人37億2,612萬8,305元 及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。 三、被上訴人則以：㈠本案經營建署依第5次專案小組會議決議 函請漁業署、交通部運輸研究所、改制前臺北縣政府等機關 表示意見，經上開機關提供意見後提至第254次審查會議決 議：「本案申請單位申請之『大臺北地區工程剩餘土石方填 海計畫造地施工許可』案，下列有關『漁業』、『生態復育 』、『交通運輸』、『大臺北地區公共工程可提供剩餘土石 方數量、時程之計算及供給需求』及『與海巡署協調及提出 廳舍遷建之內容及相關承諾納入造地施工計畫書』等節，被 上訴人區域計畫委員會專案小組已給申請單位補正時間長達 18個月以上。查本次會議申請單位補正資料，因未於期限內 完成實質補正，依區域計畫法施行細則第16條之2第2項規定 予以駁回……另廢止本部91年4月25日台內營字第091008325 6號函核發本案開發計畫許可。」嗣因上訴人對決議內容陳 情，被上訴人再次提報第261次審查會議，決議內容不再討 論，所提第254次審查會議實質審查結論，併入行政處分函 敘明。本案係依第254次及第261次審查會議結論，駁回系爭 造地施工許可並廢止被上訴人91年4月25日開發計畫許可。 ㈡廢止開發許可部分：依本院99年度判字第1319號判決要旨 可知，主管機關依法令規定命申請人補正法定要件或命限期 改善內容，亦屬行政程序法第93條第2項第3款所稱之負擔。 依非都市土地開發審議作業規範貳專編第11編海埔地開發第 1點規定，海埔地開發分為開發計畫許可及造地施工計畫許 可兩階段，兩者皆為必備要件。原本申請人應同時備齊2部 分文件一併送交審議，為便於申請人作業需要，特允許得先 擬具開發計畫送審，再檢送造地施工計畫。在先後分別送件 情況下，檢送造地施工計畫申請並取得許可即為上訴人應補 正之法定要件行為，即屬上訴人應履行之負擔。系爭開發許 可說明二（五）之記載，係為確保上訴人後續申辦作業所為 附款，合於行政程序法第94條之規定，具有正當合理之關聯 。上訴人系爭造地施工許可之申請，未符許可要件，已構成 行政程序法第123條第3款情事。又海埔地開發管理辦法第14 條規定已明確限制申請人應於收受開發計畫許可1年內申請 造地施工許可，並僅給予申請人延長1次，延長期間1年機會 ，逾期應將原開發許可註銷，未允許申請人得為第2次展延 。系爭開發許可自91年核發迄今，上訴人已於91年5月27日 、94年4月1日兩度申請造地施工計畫經審議駁回，未取得造 地施工許可，早逾1年期限，上訴人已無法提出第3次申請， 是依上開規定，被上訴人將原已核發之開發許可公告註銷， 與法相符。且被上訴人於第254次審查會議已作出結論，事 後再依該次會議決議內容另行製作書面處分送達上訴人，本 案依行政程序法第123條第1項第4款廢止本案開發許可處分 ，未違反明確性原則，亦無理由不備。況因上訴人對本案造 地施工計畫填土料源估算未明，併考量改制前臺北縣政府所 稱本案91年核發許可時收容處理場所收容狀態與現在事實已 有不同，目前大臺北地區應已無餘土去化問題，及本案填土 料源為堤防安全最重要支撐點，將嚴重影響國土保安相關事 項，已屬行政程序法第123條第4款所稱「行政處分所依據之 法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害 者」，廢止系爭開發許可，於法有據。㈢駁回造地施工許可 部分：區域計畫法第15條之2規定中所稱之許可，包含「開 發許可」及「造地施工許可」，分兩階段審議，僅屬便民權 宜措施，是上訴人造地施工許可之申請不符區域計畫法第15 條之2規定，被上訴人依法駁回申請，無適用法規錯誤情事 。又內政部98年1月16日令，係針對開發案不同審議階段訂 定之分類，非對不同開發案件進行分類，本案經被上訴人區 域計畫委員會專案小組會議審查後，要求上訴人計畫內容闕 漏未全處進行實質補正，即屬前開函文所述第2類案件。上 訴人雖於期限內補正資料，經提出於被上訴人區域計畫員會 第5次專案小組會議及第254次審查會議討論，補正之資料有 多項不整處，乃認定構成區域計畫法施行細則第16條之2屆 期未補正情事。且漁業署於第3次專案小組會議中已提出書 面意見說明其要求上訴人與漁會協商之內容及緣由，並舉出 類似案例供上訴人參考。與漁會達成協調、對當地漁民辦理 救濟並非客觀上不能實現之事，亦與專用漁業權是否撤銷、 是否屆期無必然關連。被上訴人區域計畫委員會於形成決定 過程，始終明確知悉淡水區漁會之專用漁業權已屆期，無上 訴人所稱以錯誤事實為裁量基礎情事。㈣被上訴人廢止開發 許可原因主要係上訴人未履行負擔，無信賴保護問題，依法 上訴人不得請求補償。退萬步言，縱認上訴人得請求損失補 償，然上訴人就其所主張，未具體舉證，且行政程序法第12 6條損失補償範圍不包含所失利益，上訴人所陳自無可採等 語，資為抗辯。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按區域計畫 法施行細則第16條之1、非都市土地開發審議作業規範貳專 編第11編海埔地開發第1點，並參以海埔地開發管理辦法第1 4條第1項前段規定，可見針對海埔地之開發申請，開發計畫 及造地施工計畫，皆是主管機關在決定是否許可開發之審查 必要條件，即海埔地造地施工之許可，乃是開發許可內容之 一。至於將開發計畫及造地施工計畫之審查，分二階段辦理 ，先依申請人擬具送審之開發計畫進行審議，再審議申請人 於指定期限內檢具之造地施工計畫申請，只是為便利申請人 作業需要，不能以此認為區域計畫法的相關規定，不能規制 造地施工許可的審查。復按，依被上訴人98年1月6日台內營 字第0970810119號令及100年12月19日台內營字第100080988 9號令可知，區域計畫法施行細則第16條之2第2項之限期補 正，係為審議程序進行而定，限期補正之範疇包括限期送件 及內容之實質補正，並區分案件類型而分別給予不同之補正 期限，至案件類型之定性則以案件所處之不同審查階段為據 。此外，基於法律安定及信賴保護的要求，合法的授益處分 ，原則上不能廢止，必須具備行政程序法第123條規定各款 原因，始得例外為之。此時因受益人有可歸責之事由，毋庸 考慮受益人之信賴保護，行政機關對於該受益人並無信賴補 償的義務。㈡關於被上訴人否准系爭造地施工許可部分：⒈ 針對海埔地的開發申請，開發計畫及造地施工計畫，都是主 管機關在決定是否許可開發的必備要件，已如前述。當申請 人為申請許可開發，將開發計畫及造地施工計畫一併送審的 情況下，主管機關依區域計畫法規定進行審查並為決定，此 時依區域計畫法規定所審議的對象就是開發計畫及造地施工 計畫，所以當申請人先就開發計畫送請審議，經審查許可後 ，事後檢具造地施工計畫所提出造地施工許可的申請，主管 機關依區域計畫法相關規定進行審查，於法自無不合。原告 指摘被告駁回造地施工許可之決定，適用法規錯誤，顯有誤 解。⒉94年4月1日上訴人為系爭造地施工許可之申請，被上 訴人於94年10月19日辦理現地會勘後，被上訴人區域計畫委 員會歷經94年11月9日、95年7月31日、96年3月30日、96年 12月24日、97年8月18日計5次專案小組會議進行審查，並於 97年8月27日以營署綜字第0972914716號函通知上訴人於文 到6個月內補正，惟上訴人並未完成實質書圖文件內容之補 正，其中：⑴漁業生態影響部分：94年11月9日第1次專案小 組會議時，因未見詳細復育計畫，乃決議關於本案於生態復 育區之相關詳細復育計畫，請納入造地施工許可計畫內，請 上訴人補充修正，然96年12月24日第4次專案小組會議時， 上訴人所提補正內容未就決議事項具體補正，97年8月18日 第5次專案小組會議時，上訴人所提補正資料仍未提出說明 。嗣被上訴人函請漁業署針對上訴人98年2月22日擎海開字 第002號函檢送補正資料表示意見，該署表示，林口海域復 育計畫未提及漁業生態之影響程度，對漁撈作業之衝擊程度 為何，及如何降低對漁業之影響，開發單位應提出漁業生態 復育方案，以維護漁業生態之永續經營業。⑵填土料源部分 ：系爭開發許可說明二（二）已特別記載：由於北部地區規 劃施工及營運中棄土場或土資場與本案所需料源彼此競合， 恐造成造地工程延宕，影響計畫開發之經濟效益，應妥擬對 策以為因應。針對系爭造地施工許可之申請，94年11月9日 第1次專案小組會議中，被上訴人區域計畫委員會委員即決 議關於委員所提供修正意見，請上訴人彙整參考補充。嗣95 年7月31日第2次專案小組會議時，改制前臺北縣政府即表示 ，目前大臺北地區應無餘土去化問題，並決議請上訴人檢討 土方料源並提出說明。96年3月30日第3次專案小組審查會議 並決議「請上訴人就大臺北地區公共工程可提供剩餘土石方 數量及時程之估算、供給需求變化，於下次會議再作補充說 明」，96年12月24日第4次專案小組審查會議復決議「請上 訴人就大臺北地區公共工程可提供剩餘土石方數量及時程之 估算、供給需求變化之說明，再作適度明確清晰之表達」。 97年8月18日第5次專案小組審查會議再決議「請上訴人就大 臺北地區公共工程可提供剩餘土石方數量、時程與評估可提 供本計畫土方的相關性納入，作適度明確清晰之說明，並說 明是否影響本案造地施工計畫相關期程」。惟未見上訴人提 出合理的計畫內容。⑶交通規劃部分：94年11月9日第1次專 案小組會議中，交通部運輸研究所即表示「請更新基地鄰近 地區道路之交通流量、容量與服務水準資料，請補充台15線 之拓寬、台電第二期灰塘工程進行情形及對交通衝擊之影響 ，請說明本案與重大交通工程如東西向八里新店線工程時程 配合之狀況」並決議「本案土石方來源、運送路線及交通量 與過去不同，請上訴人依交通部運輸研究所意見，補充有關 土石方運送路線、交通量指挀，研擬相關妥適之減輕交通衝 擊對策及安全維護措施」。95年7月31日第2次專案小組會議 決議「請將本案對交通運輸路線衝擊評估及因應對策內容（ 如環評承諾尖峰時間不運土等）補充納入計畫書中」、「有 關交通部運輸研究所所提『請更新基地鄰近地區道路之交通 流量、容量與服務水準資料，請補充台15線之拓寬、台電第 二期灰塘工程進行情形及對交通衝擊之影響，請說明本案與 重大交通工程如東西向八里新店線工程時程配合之狀況』請 運研所下次會議表達意見。」嗣96年3月30日第3次專案小組 審查會議中，交通部運輸研究所即表示「（一）……請再補 充說明90年、94年以及最新道路服務水準對照表及進行比較 分析，以瞭解當地交通量自然成長率情形。此外，有關道路 容量有高估之情形，請補充說明估算過程。（二）有關土石 方運送除避開平常日交通尖峰時段外，建議亦應考量於夏季 例假日宜避開八里八仙樂園、淡水等旅遊交通繁忙地區。（ 三）請補充說明有關土石方運送路線、交通量指派之適合性 問題，例如縣道105線、縣道106線、北77-1鄉道、北79鄉道 ○○○鄉○○○○道路寬度僅6-8公尺，交通衝擊甚大，應 檢討土石方運送路線之適合性及研提改善對策。（四）有關 運土交通所產生之交通衝擊應與臺北縣政府、林口鄉及八里 鄉居民事先作充分溝通及說明，獲致共識，並研擬適當之減 輕衝擊及交通安全之維護措施，請考量當地意見是否俟東西 向快速公路八里新店線及台15線拓寬完成後，才執行土方運 送之可行性。」並決議「請參酌交通部運輸研究所意見，於 下次會議再作整體性補充說明，並請申請單位與地方政府（ 公所）溝通協調」。96年12月24日第4次專案小組會議復決 議「請上訴人就將交通運輸相關數據與現況之關係，以更新 之資料、資訊再作彙整，相關承諾事項再以列表方式具體表 達，並就現行運土路線道路拓寬之情形及交通狀況檢視資料 之正確性，並了解交通運輸路線之管理及替代路線，於下次 會議請交通運輸研究所確認」。97年8月18日第5次專案小組 審查會議再決議「請上訴人就運土可行之替代路線做妥善完 整規劃，並檢視交通狀況資料之正確性，以及地方政府（鄉 鎮公所）之想法納入考量等再作完整補充，並請交通部運輸 研究所協助確認」。98年5月21日第254次審查會議中，改制 前臺北縣政府即表示「有關對於交通部分之意見略以：請開 發單位與地方取得共識，並就運土車輛考量本縣既有道路運 輸容量，詳述規劃運輸途徑及路線列入運輸計畫內審查，且 計畫書內填寫部分路段已不堪使用，及部分路段路寬未達運 輸車輛交會之寬度，與實際道路可行性都不符，請開發單位 應依現況道路重新規劃後再行開發，後經擎宇公司97年10月 24 日函覆、98年1月23日函覆。惟開發單位尚未提出修正後 報告，請依前次審查意見及承諾事項儘速辦理」。此外，系 爭造地施工許可在98年當時尚未獲准許，94年10月上訴人檢 具之「大臺北地區工程剩餘土石方填海計畫」上冊第3-44頁 第2段載明之交通規劃目標年期並未隨同修正，第254次審查 會議認為此部分之交通規劃資料未全，並無錯誤。⑷與海巡 署協調廳舍擴建內容及承諾事項部分：94年11月9日第1次專 案小組會議，即決議「海巡署已於規劃階段（89年間）時協 調開發單位同意代建代遷、先建後遷方式辦理等各項協調內 容部分，請申請單位依承諾辦理」，96年3月30日第3次專案 小組審查會議復決議「請再與海巡署協調相關遷建位置事項 ，並將協調之內容及承諾納入造地施工計畫書」。96年12月 24日第4次專案小組會議再決議「請將與海巡署協調之內容 及承諾納入造地施工計畫書；另建請海巡署就廳舍遷建確切 位址釐清，如可及早確認，則請海巡署就廳舍遷建確切位址 之相關事宜洽上訴人確認」。97年8月18日第5次專案小組審 查會議仍決議「請將與海巡署協調及提出廳舍遷建之內容及 相關承諾納入造地施工計畫書」。上訴人雖多次表示遵照辦 理，惟未見具體協議及承諾事項文字。況依94年10月上訴人 檢具之「大臺北地區工程剩餘土石方填海計畫」上冊第2-16 4、2-165頁所示，土地使用計畫表及土地使用計畫圖並未包 括上開廳舍用地，自難認為上訴人已然實質補正。⒊上訴人 針對被上訴人通知補正的事項，既未實質補正，被上訴人依 區域計畫法施行細則第16條之2規定，為駁回上訴人申請系 爭造地施工許可之決定，並無違誤。上訴人主張該駁回之決 定，認定事實錯誤、處分內容不明確，裁量濫用、裁量錯誤 及裁量怠惰、違反法律保留原則、平等原則等情，均無可取 。㈢關於被上訴人廢止系爭開發許可部分：⒈每一個行政處 分在概念上原皆含有一個不可或缺之規制，惟有時，一個行 政處分除該主要規制外，並另以附加規定，對主要規制予以 補充或限制，該附加規定，相對於行政處分之主要規制而言 ，即行政處分之附款。又附款之認定，應適用對意思表示解 釋之法則，探求其真意而不拘泥所使用之字樣，至於是否為 附款之判斷，當探求受益人原始申請及相對應授益處分之內 容定之。觀察系爭開發許可說明二（五）之載明：「請依海 埔地開發管理辦法第14條及非都市土地開發審議作業規範規 定，檢送相關書圖文件，『申請』造地施工『許可』。」該 等內容，顯係附加於開發計畫審查許可之授益處分，課以上 訴人必須申請並取得造地施工許可之義務，性質上為行政處 分之負擔無誤，衡情也是確保開發計畫順利完成所必要。上 訴人主張造地施工許可之申請不是開發許可之負擔，被上訴 人將取得造地施工許可與開發許可廢止任意結合，違反不當 聯結禁止原則，自無可採。⒉本件上訴人之系爭造地施工許 可申請案，既經被上訴人否准許可，被上訴人以上訴人未履 行負擔為由，依行政程序法第123條第3款規定，廢止系爭開 發許可，洵然有據。上訴人表示其已於期限內提出造地施工 許可之申請，即已履行負擔，顯然誤解負擔之內容，其指摘 前開廢止處分，違反明確性原則且理由不備，亦無可採。 ㈣關於上訴人請求被上訴人給付37億2,612萬8,305元及其利 息的部分：⒈就被上訴人駁回造地施工許可部分：被上訴人 駁回上訴人申請系爭造地施工許可之決定，並無違誤，上訴 人請求被上訴人應賠償上訴人因此所受損害及所失利益計37 億2,612萬8,305元，當無理由。上訴人另主張依行政訴訟法 第199條第1項規定，請求判命被上訴人賠償37億2,612萬 8,305 元，更屬無據。⒉就被上訴人廢止系爭開發許可部分 ：依行政程序法第123條、第126條之規定，在行政處分相對 人未履行負擔而廢止之情形，未涉及信賴保護，並無對受益 人損失補償之問題。本件被上訴人既以上訴人未履行負擔而 廢止系爭開發許可，上訴人依行政程序法第126條規定，請 求被上訴人應給予合理之補償37億2,612萬8,305元，即無理 由。細繹之，針對廢止授益處分之補償額度，依行政程序法 第126 條第2項，準用第120條第2項規定，不得超過受益人 因該處分存續可得之利益，而損失補償既係以填補損失為目 的，上開條文所稱合理之補償，自不包括民法第216條之所 失利益在內。是上訴人主張被上訴人應補償所失利益34億 5,137萬1,000元部分，洵無依據。再者，廢止授益處分同時 符合行政程序法第123條第3款及第4款規定之情況下，相對 人因授益處分之廢止，致遭受財產上之損失，該損失是否應 給予合理之補償，則必須整體合併觀察。本件既因上訴人未 履行負擔而廢止系爭開發許可，已屬可歸責上訴人而無信賴 保護問題。雖然被上訴人於廢止時，同時以時勢變遷且上訴 人未能提出填土料源合理推估，恐造成填土料源不足，因填 方料源攸關堤防設計強度，將連帶影響堤防安全，攸關國土 保安事項為由，依行政程序法第123條第4款為廢止之決定， 整體合併觀察之結果，已難認為被上訴人對於上訴人有何信 賴補償之義務存在。則上訴人依行政程序法第126條規定， 請求被上訴人給予合理之補償，亦無理由等由，判決駁回上 訴人之訴。 五、上訴意旨略謂：㈠觀諸系爭開發許可說明二（五）之內容， 可知該項記載僅為被上訴人提醒上訴人應遵守法令，並非附 加於系爭開發許可之義務，依學者之見解，該記載顯非系爭 開發許可所附加之限制，性質上核屬具有「事實行為」之「 行政指導」，並非課予義務之負擔，況依原審判決之論理， 該記載亦屬「停止條件」而非「負擔」。迺原審判決竟為相 反之判斷，甚至據以認定原處分得依行政程序法第123條規 定廢止系爭開發許可，顯違反行政程序法第93條、第123條 第3款等規定，應予撤銷。又依海埔地開發管理辦法，係將 「開發許可」及「造地施工管理」分列於第二章及第三章， 各自規定所需之申請書圖文件，足見開發許可與造地施工許 可確屬二事，彼此並無相互結合之正當合理關聯性，原審判 決竟以取得造地施工許可與否，作為決定是否廢止系爭開發 許可之理由，顯違反行政程序法第4條、第94條及不當連結 禁止原則，應予撤銷。且關於申請造地施工許可經駁回後， 原處分得否一併廢止系爭開發許可乙節，原審判決首先認定 ：「開發人雖已在期限內為造地施工許可之申請，但經審議 結果其造地施工許可的申請，被認為不符合規定而經駁回時 ，前已審查許可的開發計畫，在本案當時並未見可廢止許可 的規定」等語，繼而卻又認定原處分得依區域計畫法及海埔 地開發管理辦法等規定，廢止系爭開發許可云云，顯有兩種 迥異且矛盾之認定，卻均憑而認定原處分合法，原審判決實 有理由矛盾、不備理由之當然違背法令。㈡依海埔地開發管 理辦法第14條及非都市土地開發審議作業規範貳專編第11編 海埔地開發第1點之規定，僅要求開發人於1年內檢具造地施 工計畫申請造地施工許可。系爭開發許可中關於申請造地施 工許可之記載縱屬負擔，其所課義務亦僅係上訴人應依法「 申請」造地施工許可，而非「取得」造地施工許可，上訴人 確已依法於91年5月27日檢具相關資料申請造地施工許可， 確已履行該負擔完畢，迺原審判決竟為相反之認定，實有違 上開規定之違誤，應予撤銷。且上訴人前後2次申請造地施 工許可所提之相關文件實質上相同，第1次申請造地施工許 可業經被上訴人區域計畫委員會第119次會議審查決議通過 ，僅因兩造未能就簽約達成共識，乃有第2次申請造地施工 許可，但對於同樣之審議內容，被上訴人卻以上訴人未補正 資料云云，遽爾駁回，作成前後2次迥異之結論，並據以廢 止系爭開發許可，益徵原處分有認定事實錯誤及濫用裁量之 違背法令；另被上訴人業已自承，區域計畫法第15條之1關 於「開發許可」之審議為一次許可，且被上訴人93年4月14 日台內營字第0930083219號函，更足證被上訴人亦認上訴人 已於時限內申請造地施工許可，即已履行負擔完畢，被上訴 人前後不一之作法，實令人無所適從。上開上訴人於原審提 出之重要攻擊防禦方法，原審判決既未採納，復未說明何以 不採之理由，顯有判決不備理由與認定事實不符卷證資料之 違誤，應予撤銷。㈢上訴人早於91年4月間提出之「海埔地 開發許可申請書圖」之「環境影響評估報告書」中，就本件 開發地區之土料估算部分，針對被上訴人營建署之審查建議 ，業已回復實際處理情形，且該環境影響評估報告更曾通過 環境影響評估審查，足證本件填土料源估算方式及數量計畫 並無不完整之處，而上訴人嗣後更依官方資料，整理補充截 至97年12月為止之統計資料，並表列大臺北地區未來10年重 大工程開展，補充土分供需表，合計約5.6億至6億立方公尺 ，遠逾本開發計畫所需之6,690萬立方公尺，益徵本件無填 土料源不足之問題，迺原審判決未採納上開主張，復未說明 為何不足採之理由，即逕為相反之認定，甚據以繆論如不廢 止開發許可，將有害於公益云云，洵有理由不備、認定事實 不憑卷證資料之違背法令，應予撤銷。況被上訴人為我國工 程剩餘土石方之主管機關，關於本件是否有填土料源不足之 問題，應為職權調查，而非將調查責任諉由上訴人承擔，原 處分實有不適用行政程序法第9條、第36條、第43條與本院6 1年判字第70號判例之重大違誤，迺原審判決竟為相反之認 定，亦同有違反，應予撤銷。㈣遍查原處分全文，確無提及 本件開發計畫有填土料源不足致危害堤防安全之記載，原審 判決為相反之認定，已有認定事實不憑卷證資料、違背證據 法則及理由不備之違誤。且關於本件開發案何以有填土料源 不足之問題？如何在何等範圍內影響堤防安全？能否調整堤 防之設計或強度以因應之？如不廢止系爭開發許可，對公益 之影響如何？本開發案有何法規或事實之事後變遷，致不廢 止系爭開發許可將有害於公益等，事涉認定系爭開發許可有 無行政程序法第123條第4款之適用要件事實，原審判決無任 何之調查、說明與認定，猶認定原處分得依行政程序法第12 3條第4款規定廢止系爭開發許可云云，實有判決理由不備及 不適用行政程序法第125條、第133條、第134條之違背法令 ，應予撤銷。且原處分僅泛言依行政程序法第123條第4款規 定，逕予廢止系爭開發許可，顯有違反行政程序法第123條 第4款、第5條及第96條第1項第2款規定之重大違誤，迺原審 判決竟為相反之認定，亦同有違反上開規定之違背法令，應 予撤銷。㈤上訴人於91年4月間提出之「海埔地開發許可申 請書圖」之「環境影響評估報告書」中，針對海巡署之相關 審查建議，業已回復實際處理情形，且該環境影響評估報告 更曾通過環境影響評估審查，足證海巡署廳舍遷建計畫並無 不完整之處。且海巡署早於本案89年規劃階段時，與上訴人 達成「代建代拆」、「先建後遷」之原則辦理，上訴人早已 提出承諾海巡署遷建事宜及依其原則辦理之會議紀錄及公函 。嗣上訴人又依專案小組之要求，請求海巡署提供廳舍需求 面積資料，海巡署業於98年6月22日以北局後字第098001025 4號函提供需求面積，並副知營建署，可知上訴人與海巡署 間就廳舍遷建事宜早已協調完成，更確知需求面積與空間配 置，無所謂未為實質補正，原審判決對於上訴人上開主張， 既未採納，亦未說明不採之理由，洵有理由不備、認定事實 不憑卷證資料之違背法令。又原處分對於與海巡署協調廳舍 遷建之實質補正需達何種程度始符合其要求等等，事涉准駁 系爭造地施工申請之要件事實認定，原審判決竟無任何調查 及說明，在未釐清要件事實之情況下，猶認定原處分為合法 ，實有判決理由不備及不適用行政訴訟法第125條、第133條 及第134條之違法，應予撤銷。㈥關於交通規劃資料，除97 年10月24日、98年1月23日函覆相關資料外，上訴人另於98 年2月20日函覆報告進行補正，第254次審查會議疏未考量上 訴人98年2月20日之報告，其結論應無足取，原處分據以為 之，洵有違誤，迺原審判決既未採納上訴人上開主張，復未 說明何以不採之理由，即逕為相反之認定，洵有理由不備、 認定事實不憑卷證資料之違背法令。㈦上訴人於91年4月間 提出之「海埔地開發許可申請書圖」之「環境影響評估報告 書」中，針對本案開發地區之生態環境、生態復育方法等， 提出評估報告及相關復育計畫，該環境影響評估報告更曾通 過環境影響評估審查，足證上訴人提出之生態復育計畫並無 不完整之處。又上訴人特別委由陳章波研究員製作林口海域 生態復育計畫，上訴人確已完整提供生態復育計畫。又特別 委請歐慶賢副教授，針對「本計畫對漁業可能造成之影響評 估及其損失補償金額之算定」，提出研究計畫。迺原審判決 泛稱上訴人仍未提及漁業生態影響程度，及復育補償計算未 合云云，而對於上訴人上開主張未為採納，復未說明何以不 採之理由，即逕為相反之認定，洵有理由不備、認定事實不 憑卷證資料之違背法令。且原處分亦僅空泛記載「未提及漁 業生態影響程度，及復育補償計算未合」，對於要件事實認 定，原審判決全未釐清，實有判決理由不備及不適用行政訴 訟法第125條、第133條及第134條之違背法令。㈧本件爭議 法律關係十分複雜，亦涉及上訴人已投入之億計資本，更與 我國未來海埔地開發、國土保安與海岸保育等政策執行之成 效，息息相關，於公益或上訴人之權利義務，均影響重大， 實有進行言詞辯論之必要，上訴人謹依行政訴訟法第253條 規定，聲請本院就本件訴訟之審理行言詞辯論云云。 六、本院按：㈠區域計畫法第15條之1第1項第2款、第2項規定： 「（第1項）區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11 條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左 列規定，辦理分區變更︰……二、為開發利用，依各該區域 計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直 轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可 後，辦理分區變更。（第2項）區域計畫擬定機關為前項第2 款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員 會審議之。」同法第15條之2第1項規定：「依前條第1項第2 款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可 開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央 、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為 之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育 及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設 施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設 備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利 證明文件者。」復按，區域計畫法施行細則第16條之1規定 ：「（第1項）本法第15條之1第1項第2款所稱開發計畫，應 包括下列內容：一、開發內容分析。二、基地環境資料分析 。三、實質發展計畫。四、公共設施營運管理計畫。五、平 地之整地排水工程。六、其他應表明事項。（第2項）本法 第15條之1第1項第2款所稱有關文件，係指下列文件：一、 申請人清冊。二、設計人清冊。三、土地清冊。四、相關簽 證（名）技師資料。五、土地及建築物權利證明文件。六、 相關主管機關或事業機構同意文件。七、其他文件。（第3 項）前2項各款之內容，應視開發計畫性質，於審議作業規 範中定之。」依區域計畫法第15條之2第2項授權訂定之非都 市土地開發審議作業規範貳專編第11編海埔地開發第1點規 定：「申請開發海埔地應一併檢附開發計畫及造地施工計畫 二部分書圖文件，但為便於申請人作業需要，得先擬具開發 計畫送審，並於區域計畫委員會指定期限內檢具造地施工計 畫申請許可。……」足見，申請開發海埔地原則上應一併檢 附開發計畫及造地施工計畫二部分書圖文件，但為便於申請 人作業需要，得先擬具開發計畫送審。因此，於一併檢附開 發計畫及造地施工計畫送請中央主管機關審議時，如審查結 果，開發計畫雖符合規定，但造地施工計畫不合規定時，中 央主管機關對該申請案即不予准許。則於開發計畫及造地施 工計畫先後申請時，如有前述情形，基於法規之當然解釋， 仍應整體認係一申請案，而駁回之。㈡經查，本件上訴人擬 具系爭填海計畫，經被上訴人發給系爭開發許可後，上訴人 於91年5月27日申請造地施工許可，經被上訴人區域計畫委 員會於92年4月17日第119次會議審查通過，被上訴人並於同 年12月26日以台內營字第0920090776號函，通知上訴人辦理 簽訂契約相關事宜，因上訴人未於期限內辦理簽訂契約相關 事宜，被上訴人遂依海埔地開發造地施工管理作業要點第10 點規定，以93年4月14日台內營字第0930083219號函，退回 上訴人造地施工許可申請案，並於函文內載明：「本案未來 若仍欲進行開發，……，於收到本通知之日起1年內，重新 檢送相關資料，申請造地施工許可，逾期未申請者，依海埔 地開發管理辦法第14條第3項規定，將本案原開發許可公告 註銷。」上訴人收到該函文後並未表示不服，而於94年4月1 日再申請造地施工許可等情，有各該函影本附卷可稽（見原 審卷一，第126頁至131頁）。則上訴人於重新申請造地施工 許可時，被上訴人得對其所檢送之相關資料為實質審查，尚 不得以其第1次申請造地施工許可業經被上訴人區域計畫委 員會第119次會議審查決議通過，即不得為不同之認定，上 訴人主張第2次申請造地施工許可之內容與第1次申請內容相 同，但對於同樣之審議內容，被上訴人卻作成前後2次迥異 之結論，顯有認定事實錯誤及濫用裁量之違誤云云，不足採 信。㈢被上訴人收受上訴人申請造地施工許可後，於94年10 月19日辦理現地會勘，被上訴人區域計畫委員會歷經94年11 月9日、95年7月31日、96年3月30日、96年12月24日、97年8 月18日計5次專案小組會議進行審查，並於97年8月27日以營 署綜字第0972914716號函通知上訴人於文到6個月內補正， 其中：⒈漁業生態影響部分，上訴人雖補正資料，然被上訴 人函請漁業署針對上訴人檢送補正資料表示意見，該署表示 ，林口海域復育計畫未提及漁業生態之影響程度，對漁撈作 業之衝擊程度為何，及如何降低對漁業之影響，開發單位應 提出漁業生態復育方案，以維護漁業生態之永續經營業。⒉ 填土料源部分，95年7月31日第2次專案小組會議時，改制前 臺北縣政府表示，目前大臺北地區應無餘土去化問題；本案 之必要性仍應審慎評估，乃決議請上訴人檢討土方料源並提 出說明。96年3月30日第3次專案小組審查會議並決議「請上 訴人就大臺北地區公共工程可提供剩餘土石方數量及時程之 估算、供給需求變化，於下次會議再作補充說明」，96年12 月24日第4次專案小組審查會議復決議「請上訴人就大臺北 地區公共工程可提供剩餘土石方數量及時程之估算、供給需 求變化之說明，再作適度明確清晰之表達」。97年8月18日 第5次專案小組審查會議再決議「請上訴人就大臺北地區公 共工程可提供剩餘土石方數量、時程與評估可提供本計畫土 方的相關性納入，作適度明確清晰之說明，並說明是否影響 本案造地施工計畫相關期程」。惟未見上訴人提出合理的計 畫內容。⒊交通規劃部分，94年11月9日第1次專案小組會議 中，交通部運輸研究所即表示「請更新基地鄰近地區道路之 交通流量、容量與服務水準資料，請補充台15線之拓寬、台 電第二期灰塘工程進行情形及對交通衝擊之影響，請說明本 案與重大交通工程如東西向八里新店線工程時程配合之狀況 」，並決議「本案土石方來源、運送路線及交通量與過去不 同，請上訴人依交通部運輸研究所意見，補充有關土石方運 送路線、交通量指挀，研擬相關妥適之減輕交通衝擊對策及 安全維護措施」。95年7月31日第2次專案小組會議決議「請 將本案對交通運輸路線衝擊評估及因應對策內容（如環評承 諾尖峰時間不運土等）補充納入計畫書中」、「有關交通部 運輸研究所所提『請更新基地鄰近地區道路之交通流量、容 量與服務水準資料，請補充台15線之拓寬、台電第二期灰塘 工程進行情形及對交通衝擊之影響，請說明本案與重大交通 工程如東西向八里新店線工程時程配合之狀況』請運研所下 次會議表達意見。」嗣96年3月30日第3次專案小組審查會議 中，交通部運輸研究所表示「（一）……請再補充說明90年 、94年以及最新道路服務水準對照表及進行比較分析，以瞭 解當地交通量自然成長率情形。此外，有關道路容量有高估 之情形，請補充說明估算過程。（二）有關土石方運送除避 開平常日交通尖峰時段外，建議亦應考量於夏季例假日宜避 開八里八仙樂園、淡水等旅遊交通繁忙地區。（三）請補充 說明有關土石方運送路線、交通量指派之適合性問題，例如 縣道105線、縣道106線、北77-1鄉道、北79鄉道○○○鄉○ ○○○道路寬度僅6-8公尺，交通衝擊甚大，應檢討土石方 運送路線之適合性及研提改善對策。（四）有關運土交通所 產生之交通衝擊應與臺北縣政府、林口鄉及八里鄉居民事先 作充分溝通及說明，獲致共識，並研擬適當之減輕衝擊及交 通安全之維護措施，請考量當地意見是否俟東西向快速公路 八里新店線及台15線拓寬完成後，才執行土方運送之可行性 。」並決議「請參酌交通部運輸研究所意見，於下次會議再 作整體性補充說明，並請申請單位與地方政府（公所）溝通 協調」。96年12月24日第4次專案小組會議復決議「請上訴 人就將交通運輸相關數據與現況之關係，以更新之資料、資 訊再作彙整，相關承諾事項再以列表方式具體表達，並就現 行運土路線道路拓寬之情形及交通狀況檢視資料之正確性， 並了解交通運輸路線之管理及替代路線，於下次會議請交通 運輸研究所確認」。97年8月18日第5次專案小組審查會議再 決議「請上訴人就運土可行之替代路線做妥善完整規劃，並 檢視交通狀況資料之正確性，以及地方政府（鄉鎮公所）之 想法納入考量等再作完整補充，並請交通部運輸研究所協助 確認」。98年5月21日第254次審查會議中，改制前臺北縣政 府即表示「有關對於交通部分之意見略以：請開發單位與地 方取得共識，並就運土車輛考量本縣既有道路運輸容量，詳 述規劃運輸途徑及路線列入運輸計畫內審查，且計畫書內填 寫部分路段已不堪使用，及部分路段路寬未達運輸車輛交會 之寬度，與實際道路可行性都不符，請開發單位應依現況道 路重新規劃後再行開發，後經擎宇公司97年10月24日函覆略 以：綜合前述交通方面意見，開發單位另委請專業交通規劃 顧問公司，進行交通運輸規劃工作再呈送審查單位。98 年1 月23日函覆略以：遵照辦理，開發單位於前次區委會專案小 組審查後，即已委請專業交通規劃顧問公司積極進行交通運 輸規劃工作。惟開發單位尚未提出修正後報告，請依前次審 查意見及承諾事項儘速辦理」等情。⒋與海巡署協調廳舍擴 建內容及承諾事項部分，94年11月9日第1次專案小組會議， 即決議「海巡署已於規劃階段（89年間）時協調開發單位同 意代建代遷、先建後遷方式辦理等各項協調內容部分，請申 請單位依承諾辦理」，96年3月30日第3次專案小組審查會議 復決議「請再與海巡署協調相關遷建位置事項，並將協調之 內容及承諾納入造地施工計畫書」。96年12月24日第4次專 案小組會議再決議「請將與海巡署協調之內容及承諾納入造 地施工計畫書；另建請海巡署就廳舍遷建確切位址釐清，如 可及早確認，則請海巡署就廳舍遷建確切位址之相關事宜洽 上訴人確認」。97年8月18日第5次專案小組審查會議仍決議 「請將與海巡署協調及提出廳舍遷建之內容及相關承諾納入 造地施工計畫書」。上訴人雖多次表示遵照辦理，惟未見具 體協議及承諾事項文字。上揭各情，有被上訴人區域計畫委 員會審查會會議紀錄影本附卷為憑，原審法院因而以被上訴 人基於區域計畫委員會決議請上訴人補正之事項，上訴人並 未實質補正，依區域計畫法施行細則第16條之2規定，駁回 上訴人造地施工許可，於法並無不合等情，業經原審法院於 理由內論述甚詳，經核並無違誤。㈣上訴人雖主張其於98年 2月20日函覆報告進行補正，第254次審查會議疏未考量上訴 人98年2月20日之報告，其結論應無足取，原處分據以為之 ，洵有違誤云云。然查，被上訴人收受上訴人98年2月20日 之補正資料後，隨即以98年3月3日營署綜字第0980011004號 函檢附該補正資料，請漁業署、交通部運輸研究所、改制前 臺北縣政府表示意見，嗣漁業署表示：「林口海域復育計畫 未提及漁業生態之影響程度，對漁撈作業之衝擊程度為何， 及如何降低對漁業之影響，開發單位應提出漁業生態復育方 案，以維護漁業生態之永續經營業」等語，已如前述。交通 部運輸研究所則於第254次審查會表示：「已於98年3月12日 提出審查意見，且本所對於交通量調查臺15 線僅設置一個 調查地點，建議應增設調查地點，尤其靠近關渡大橋附近之 龍形地區，以充分瞭解交通現況。但是今天申請單位並未針 對本所所提問題進行回覆」等語，足見上訴人主張第254次 審查會議未考量上訴人於98年2月20日提出之補正報告云云 ，不足採信。㈤行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附 款，行政程序法第93條第1項前段定有明文。而附款者，乃 行政機關以條件、負擔、期限或保留廢止權等方式，附加於 行政處分之主要內容的意思表示。如僅重申法律規定之意旨 ，而無增減法律規定內容或效力，自非屬行政處分之附款。 依前述說明，申請開發海埔地原則上應一併檢附開發計畫及 造地施工計畫二部分書圖文件，但為便於申請人作業需要， 得先擬具開發計畫送審。本件上訴人係先擬具開發計畫送審 ，並經被上訴人同意發給開發許可，然上訴人如未申請造地 施工並經許可，則依首揭說明，以整體視為一申請案予以駁 回，因此，上訴人於取得被核發之開發許可後，仍負有依非 都市土地開發審議作業規範等規定，申請造地施工許可之義 務。觀之系爭開發許可說明二（五）記載：「請依海埔地開 發管理辦法第14條及非都市土地開發審議作業規範規定，檢 送相關書圖文件，申請造地施工許可。」等語，顯係重申法 規規定之意旨，並未增減法律規定內容或效力，尚難認係系 爭開發許可之附款，原審認該項記載為行政處分之附款中之 負擔，自有未洽。上訴人主張此等記載核屬事實行為中之行 政指導，原審法院此部分之見解違誤，尚非無據。然查，上 訴人雖有申請造地施工許可，然並未取得許可，被上訴人原 即得整體以一申請案依區域計畫法第15條之2第1項之規定予 以駁回，並依行政程序法第123條第1項第1款「法規准許廢 止者」之規定，廢止系爭開發許可，上訴人主張其已申請造 地施工許可，即符合法律要件，被上訴人不得廢止系爭開發 許可云云，尚不足採。至於上訴人其餘主張，係就其於原審 主張而為原審所不採之事由再為爭執，核無足採。㈤本件原 處分係駁回申請造地施工許可案，並引行政程序法第123條 第1項第3款、第4款之規定廢止系爭開發許可，而非依同法 第12 3條第1項第1款規定廢止系爭開發許可，固屬未合，然 僅屬理由未合，其廢止開發許可之處分，於法尚無不合。原 審判決並予維持，其理由固有未盡妥適，然上訴人之訴既有 應予駁回之事由，則原判決結論即無不合。綜上所述，上訴 論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理 由，應予駁回。㈥又本件事證已臻明確，上訴人聲請行言詞 辯論，核無必要，併予敘明。 七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102　 年　　5　　 月　　17　　日 最高行政法院第六庭 審判長法官　廖　宏　明 法官　吳　慧　娟 法官　江　幸　垠 法官　陳　國　成 法官　侯　東　昇 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　102　 年　　5　　 月　　17　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　葛　雅　慎