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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度判字第441號 上　訴　人　經濟部智慧財產局 代　表　人　王美花 訴訟代理人　林紹鈞 被 上訴 人　財團法人中華民國民營廣播電臺聯合會 代　表　人　馬長生 訴訟代理人　嚴裕欽　律師 　　　　　　胡中瑋　律師 上列當事人間有關著作權事務事件，上訴人對於中華民國101年1 1月8日智慧財產法院101年度行著訴字第3號行政判決，提起上訴 ，本院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回智慧財產法院。 　　理 由 一、社團法人台灣音樂著作權人聯合總會（下稱MCAT）於民國（ 下同）99年6月7日依著作權集體管理條例（下稱集管條例） 第24條第5項規定，公告無線廣播電臺營利性電臺公開播送 概括授權使用報酬率。嗣經利用人中華民國廣播商業同業公 會、被上訴人及中華民國廣播電視音樂著作使用人協會等3 單位認MCAT對於本項費率之公告未依集管條例第24條第1項 第1款與利用人進行協商，且新公告之費率計算方式與廣播 實務現狀不符，對利用人造成不合理之現象，於99年10月11 日向上訴人申請本件費率之審議，經上訴人依集管條例第25 條第2項規定，於99年10月19日公告網站，嗣中華民國台灣 中功率調頻廣播電台協會及每日廣播事業股份有限公司等2 利用人陸續備具相關資料向上訴人申請審議，經上訴人列為 本件之參加人（迄99年11月23日止共計有中華民國廣播商業 同業公會等5利用人申准列為參加人），並於100年1月12日 邀集相關利用人及MCAT召開意見交流會，嗣MCAT遂依該次會 議討論之結果，於100年3月25日增修該項費率。旋上訴人依 集管條例第25條第4項規定，分別於100年6月17日、8月19日 及11月22日召開100年第6次、第9次及第13次著作權審議及 調解委員會（下稱著審會），針對系爭使用報酬率審議事項 進行諮詢，並於參酌前揭委員會決議、過去實務作法及雙方 之意見後，依據集管條例第25條第4項規定，決定變更集管 團體所定之使用報酬率計算基準及數額，並以100年12月1日 智著字第10016004022號函將審議結果通知MCAT與包括被上 訴人在內之各申請人及參加人。被上訴人對於系爭使用報酬 率審議結果之處分（下稱原處分）中有關「調幅（AM）廣播 電臺主播臺及轉播臺」使用報酬率部分不服，提起訴願，經 決定駁回，被上訴人仍不服，遂向原審法院提起行政訴訟。 嗣經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分有關調幅（甲、乙 類AM）廣播電臺主播臺及轉播臺使用報酬率部分，上訴人不 服，乃提起本件上訴。 二、被上訴人起訴主張：原處分於附件一、二未附費率形成之理 由，亦未說明何以「調幅（AM）廣播電臺主播臺及轉播臺」 使用報酬率部分，竟高過小功率調頻廣播電臺（FM）一倍， 已違反行政程序法第96條第l項第2款規定；原處分有關「調 幅（AM）廣播電臺主播臺及轉播臺」使用報酬率部分，未依 照「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」第二點 、第四點及第五點，考量調幅廣播電臺與調頻廣播電臺之差 異性，明顯裁量錯誤，應予撤銷；原處分審議MCAT無線廣播 電臺營利性電臺公開播送概括授權使用報酬率，僅調頻廣播 電臺之收費係依每一頻道電臺屬性區分為「音樂台」、「商 業台、綜合台」、「談話台」及廣播電臺所在之地區縣市作 區分，但調幅廣播電臺卻僅區分「主播台」及「轉播台」， 不但明顯與廣播實務現況不符，且違反行政自我拘束原則及 平等原則等語，求為判決訴願決定及原處分有關「調幅（甲 、乙類AM）廣播電臺主播臺及轉播臺」使用報酬率部分均撤 銷。 三、上訴人則以：上訴人就審定本件MCAT調幅廣播電臺費率之理 由，係參酌MCAT與調幅廣播電臺之收費情況、MCAT與被上訴 人會員之計費方式，故沿用主播台、轉播台之計費方式，理 由相當明確；上訴人對系爭費率之決定，主要是考量市場的 穩定及其多年來協商之結果，區域不同是否應有不同費率， 並非主要因素；又上訴人係審酌93年被上訴人與MCAT協商之 費率標準，惟自93年迄今，國內物價皆有所上漲，且考量集 管條例第25條第7項規定經審定之費率3年內不得變更，是以 主播台費率增加2,000元、轉播台費率增加1,000元，並無嚴 重悖離市場價格之情事；為避免費率變動過大，故上訴人參 考現行被上訴人與MCAT協商之費率，且系爭費率並無違反集 管條例第25條第8項得禁止實施之規定，因此被上訴人不能 僅以原處分不符其期待，而認為有嚴重違誤等語，資為抗辯 ，求為判決駁回被上訴人之訴。 四、原審撤銷訴願決定及原處分有關調幅（甲、乙類AM）廣播電 臺主播臺及轉播臺使用報酬率部分，係以：原處分有關調幅 （甲、乙類AM）廣播電臺主播臺及轉播臺使用報酬率部分都 會地區與偏遠地區之費率相同，已有不當（詳如原判決事實 及理由欄四(三)1.所述），況查93年起至100年審議本件使 用報酬率時，已經歷約7年時間，其間之市場變遷、利用人 因利用著作所負擔之成本、物價指數之變動、國外相同類別 著作且利用情形相似之使用報酬率等因素均有所不同，上訴 人若欲引用上開被上訴人93年10月11日(93）民聯生字第030 號函之協議結果，必須敘明其採用該協議結果，不致嚴重偏 離市場合理價格之具體理由，然上訴人於原處分就此恝而不 論，自屬理由不備；上訴人若認採用該協議結果，可能導致 嚴重偏離市場合理價格之虞，即應給予合理期限，令被上訴 人提供前揭資訊，以供審酌，上訴人捨此不為，逕引該協議 結果而核定系爭使用報酬率，有裁量不足之瑕疵。調幅廣播 電台及調頻廣播電台兩者本質並不相同，調幅廣播電臺利用 人因利用著作之質及量、所獲致之經濟上利益之數量均劣於 調頻廣播電臺情況下，調幅廣播電臺之費率，理應低於調頻 廣播電臺標準，始屬公平；然原處分有關「調幅廣播電臺主 播臺及轉播臺」使用報酬率部分，不但高過於小功率調頻廣 播電台之收費，而且未區分調幅廣播電台所涵蓋的範圍及得 收聽人數，使得我國所有調幅廣播電台談話台所在縣市之費 率完全相同，特別是澎湖縣、金門縣、連江縣、宜蘭縣、花 蓮縣、臺東縣等偏遠地區之費率竟與臺北市、新北市、臺中 市、高雄市等都會區之費率完全相同，顯見原處分並未完全 考量臺北以外地區差額達一至數倍，與調幅廣播電臺利用人 因利用著作之質及量、所獲致之經濟上利益之數量差異之因 素，難謂與憲法所揭櫫之平等原則相符。由於原處分並未依 集管條例第24條第1項第2款及第4款規定審酌利用人因利用 著作所獲致之經濟上利益及利用之質及量，亦未充分考量調 幅廣播電台（AM）及調頻廣播電台（FM）兩者本質差異性， 亦有違反集管條例第25條第1項、第8項之規定。再者，被上 訴人主張調幅電台發射品質上的效果完全輸調頻電台，建制 成本高、發射效果差等語，亦為眾所週知之事實，足見兩者 本質並不相同，調幅廣播電臺（AM）產值規模較調頻廣播電 台（FM）小，利用著作之質與量所獲致之經濟利益極為有限 ，廣告費收費低廉，廣告營收遠低於調頻廣播電台，準此， 上訴人關於調幅廣播電臺之費率應重新修訂，以貼近市場合 理之收費，始符合公平原則等詞，為其判斷之基礎。 五、本院按： ㈠「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利 益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三 人之聲請，裁定允許其參加。」行政訴訟法第42條第1項定 有明文。另按集管條例第25條規定：「（第一項）利用人對 於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機 關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料。」「 （第二項）著作權專責機關受理前項之申請後，應於著作權 專責機關之網站公布；其他相同利用情形之利用人，得備具 書面理由及相關資料，向著作權專責機關請求參加申請審議 。」「（第四項）著作權專責機關審議時，得變更集管團體 所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權 審議及調解委員會之意見。」蓋使用報酬率係作為利用人支 付使用報酬之計算基準，為簽約授權之重要資訊，雖屬私權 事項，惟目前市場上仍存有集管團體與利用人無法達成協商 之情事，倘無適當調和機制協助解決，將延宕授權契約之簽 訂，甚而發生不能利用著作之情形。因此，在集管團體與利 用人無法達成協議時，著作權專責機關宜予協助，爰訂定本 條第1項及相關規定，以使相關利用人（包括利用人之團體 ）於對使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議 ，並由著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用 報酬率計算基準、比率或數額（以上參見該條第1項立法理 由）。 ㈡足見我國集管條例，係將集管團體訂定使用報酬率與利用人 對使用報酬異議之原本為私權爭議事件，以法律規定，經由 著作權專責機關之審議程序作成裁決性之審議行政處分，而 為公法上爭議事件。上述使用報酬率審議程序中，著作權專 責機關審議對象，即係集管團體訂定之使用報酬率之公告。 所以在審議程序中，集管團體與利用人間，係處於對立關係 。就集管團體一方觀之，集管團體若受不利益之審議，乃係 因該審議行政處分損害其權利或利益者，自得依法以訴願人 、行政訴訟原告之身分提起行政爭訟。但若審議結果係有利 於集管團體而不利於利用人，因著作權專責機關審議之對象 乃集管團體所公告之使用報酬率，則如何使實質對立關係之 集管團體及利用人在行政爭訟程序中取得當事人地位及其程 序如何保障，自係我國著作行政爭訟重要問題。 ㈢在我國行政訴訟法制上，與行政處分作成有關應經訴願程序 之訴訟類型，除行政訴訟法第25條之委託行使公權力外，係 採行政機關為被告之訴訟當事人型態（參見行政訴訟法第24 條規定）。集管團體，於利用人循序提起行政訴訟後，惟藉 由行政訴訟法第42條之獨立參加制度，經行政法院裁定後始 取得當事人地位。況審議程序之對象及審議書內容均對於集 管團體使用報酬率公告為之，審議結果亦應對集管團體送達 ，其實質當事人地位極易從行政程序之申請書、審定書查得 ，行政法院裁定集管團體獨立參加在實務操作並無任何困難 。是以集管團體使用報酬率審議案件，在利用人不服審議結 果提起行政訴訟者，行政法院即應依職權或聲請裁定集管團 體為參加人，始得充分保障集管團體的程序上利益。於此情 形，行政訴訟法第42條第1項前段有關行政法院「得」依職 權命獨立參加訴訟之規定，應解釋為行政法院為尊重人民訴 訟上防禦權，避免人民權益於他人提起之訴訟程序中未有陳 述意見之機會即逕受裁判，致違反憲法上正當法律程序之要 求（司法院釋字第396、636、663號解釋參照），行政法院 並無裁量之餘地，其法定裁量權已限縮為零，行政法院如怠 為命集管團體獨立參加訴訟者，其訴訟程序即有重大瑕疵， 而屬違背法令。 ㈣至於與該集管團體使用報酬率公告有關之利用人，除申請異 議之利用人外，也有不是申請異議之使用人或利害關係人或 其他集管條例第25條第2項之參加人（在此審議行政程序之 參加人之意義與訴訟法之參加人有別）。因審議行政處分內 容之個別細項，對各個利用人有利不利情形並不相同，甚至 有可能並非申請人或參加人之利用人，因對審議內容有利害 關係，而得提起行政爭訟者。是以就利用人方面，是否裁定 為獨立參加人，即為行政訴訟法第42條第1項法條所規定之 「得」字適用之範圍，行政法院有依職權或聲請調查審酌之 權。若當事人認其他利用人因其敗訴而有法律上利害關係者 ，自得依行政訴訟法第48條準用民事訴訟法第65、66條等為 訴訟告知，附此敘明。 ㈤經查，台灣音樂著作權人聯合總會MCAT於99年6月7日依集管 條例第24條第5項規定，公告無線廣播電臺營利性電臺公開 播送概括授權使用報酬率。嗣中華民國台灣中功率調頻廣播 電台協會及每日廣播事業股份有限公司等2利用人陸續備具 相關資料向上訴人申請審議，及中華民國廣播商業同業公會 等5利用人申准列為參加人；上訴人為著作權專責機關乃依 據集管條例第25條第4項規定，決定變更集管團體所定之使 用報酬率計算基準及數額，並以100年12月1日智著字第1001 6004022號函將審議結果通知MCAT與包括被上訴人在內之各 申請人及參加人。此為原判決所認定之事實，並為兩造所不 爭，堪認為實。則本件既為著作權專責機關之上訴人（即原 審被告）就台灣音樂著作權人聯合總會集管團體使用報酬率 公告所為審議之公法上爭訟案件。第三人台灣音樂著作權人 聯合總會就其所公告之集管團體使用報酬率遭變更之審議行 政處分，以及其公告為行政訴訟爭訟之對象，是否有行政訴 訟法第42條所規定，行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人 之權利或法律上利益將受損害者，而有得依職權命其獨立參 加訴訟之情事？攸關第三人之權益。玆經上訴意旨略以：本 件係被上訴人向原審法院請求撤銷上訴人所為之行政處分， 該行政處分撤銷與否之結果將影響第三人MCAT之權利或法律 上利益，依本院101年度判字第894號判決意旨，即應依行政 訴訟法第42條第1項規定，以職權命MCAT獨立參加訴訟，惟 原審法院竟未為之，其訴訟程序有重大瑕疵之違法等語；據 為上訴之理由。是原判決怠為命第三人台灣音樂著作權人聯 合總會獨立參加訴訟，即遽爾撤銷訴願決定及原處分有關調 幅（甲、乙類AM）廣播電臺主播臺及轉播臺使用報酬率部分 ，原判決其法令之適用，容有未洽，上訴意旨指摘原判決違 背法令，為有理由。原判決既有上揭可議之處，自應發回原 審法院依上述本院法律見解，另為妥適之裁判。 六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102　 年　　7　　 月　　18　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官　黃　合　文 法官　鄭　忠　仁 法官　帥　嘉　寶 法官　林　惠　瑜 法官　劉　介　中 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　102　 年　　7　　 月　　18　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張　雅　琴