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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年度判字第132號 上　訴　人　穎瑞科技股份有限公司 代　表　人　楊雪泉 訴訟代理人　徐履冰律師 　　　　　　范嘉倩律師 被 上訴 人　金融監督管理委員會 代　表　人　曾銘宗 訴訟代理人　張淑芬律師 　　　　　　陳開元 　　　　　　王麗惠 參　加　人　國華人壽保險股份有限公司 代　表　人　蔡康(接管人財團法人保險安定基金代表人） 訴訟代理人　廖世昌律師 上列當事人間保險法事件，上訴人對於中華民國102年8月14日臺 北高等行政法院101年度訴字第1338號、102年度訴字第170號判 決，提起上訴，本院判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、上訴人係參加人股東，參加人為保險業者，被上訴人以參加 人財務狀況顯著惡化，經被上訴人要求限期辦理增資而未能 完成，有損及被保險人權益之虞，乃以民國98年8月4日金管 保財字第09802508242號函參加人，依保險法第149條第4項 第2款、第5項規定，自98年8月4日下午5時30分起接管，並 委託財團法人保險安定基金為接管人，組成接管小組（下稱 接管人），接管期限以9個月為原則（至99年5月3日屆期） ，必要時由被上訴人依保險法第149條之3第1項規定調整之 。接管人嗣於99年4月12日以接國華人字第0990000203號公 告其受託辦理參加人之引資或合併等標案事宜，旋被上訴人 以上開接管期限將屆，為利接管人賡續辦理參加人之引資或 合併事宜，陸續以99年4月23日金管保財字第09900059341號 公告（下稱第1次延長接管處分）、100年1月28日金管保財 字第10000009371號公告（下稱第2次延長接管處分）延長接 管期限，期滿後，復以100年10月27日金管保財字第1000251 6321號公告（下稱原處分一）將接管延長9個月至101年8月3 日後；其後再以101年8月1日金管保財字第10102510191號公 告（下稱原處分二），將接管處分自101年8月4日延長12個 月至102年8月3日，均續由保險安定基金執行接管人職務， 必要時由該會依保險法第149條之3第1項規定調整之。接管 期間原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權依保險法 第149條之1規定應予停止，相關職權由接管人行使之。上訴 人不服原處分一、二，提起訴願均遭駁回，分別就原處分一 、二提起行政訴訟。經原審法院以101年度訴字第1338號、 102年度訴字第170號判決（下稱原判決），駁回上訴人之訴 。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。 二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人雖以參加人財務狀況惡化 ，而委託接管人接管參加人，惟接管人於接管期間利用辦理 減資及現金增資之機會，已成為持有參加人全部股份99%以 上之獨大股東，應可認接管原因消失，依保險法第149條之3 第1項之規定終止接管。且被上訴人既於99年8月便認知到參 加人之增資或合併案均不可行，其一再延長接管處分當屬欠 缺必要性之手段，且被上訴人於決定第3次延長接管時，應 已知悉臺銀人壽合併參加人案將告失敗，卻仍以此名義決定 第3次延長接管，足見原處分一之不合理、不正當。被上訴 人於其第407次委員會會議紀錄中提及「若採資產負債及營 業概括讓與之交易模式，擬不納入讓與範圍之資產負債具體 內容、理由及後續處理方式。」以及「本案所涉其他後續工 作事項請一併儘速完成研議。」要求接管人洽財顧公司完成 研議後提報被上訴人，上開資料應為判斷原處分二合理與否 之憑證，然被上訴人迄今仍拒絕提出，該等資料反適足以證 明原處分二之違法。（二）依保險法第149條之1第1項、第1 49條之2第2項第1款立法意旨，接管人之職務並非進行保險 業之實質經營，所謂「接管人為減增資應先取得金管會許可 」應僅指接管人提出此計畫須獲得許可而言，不可擴大解釋 為接管人可成為最大股東、進而經營受接管之保險業。況接 管制度之設計本即為短期、應急之整頓措施，而原處分一已 是第3次延長，接管期間已長達3年；且已公告之原處分二， 甚且將期限定為1年，均已違反保險法有關接管制度之設計 要旨。（三）被上訴人應有隨時保持接管處分合法性之義務 ，於臺銀人壽確定不參與安永第二階段方案時，被上訴人應 即就原處分一重新檢討，惟被上訴人卻以辦理安永第二階段 方案之需而延長接管，直接交由接管人另尋普華國際財務顧 問股份有限公司（下稱普華財顧）辦理研議下一階段（即普 華第三階段方案），而原處分二公告第4次延長，亦從原提 案之延長9個月，在顯無必要之情況下，於決議時突然變更 延長為1年。被上訴人所為，實有違法令，被上訴人必須提 出102年3月30日交割後，仍然必須繼續接管之具體理由及證 據資料，方足以使其延長接管合法。被上訴人針對延長處分 均未提出合理說明，僅以「繼續評估、加速評估」為由，只 是證明被上訴人為延長而延長，以圖阻止參加人原股東追究 責任而已。（四）被上訴人若以保險法第149條之2第2項規 定為其接管目的，則在102年3月30日交割後，有關被保險人 權益，已與參加人無關。若被上訴人將「使參加人財務狀況 獲得具體改善」亦作為接管目的之一，則其接管、標售資產 、負債及營業等手段作用之後，參加人之負債竟由接管當時 之589億，接管4年增至750億，再跳增至894.75億元，如此 使參加人負債不斷擴大，自不符合被上訴人自稱之接管目的 。另被上訴人標售參加人、補助883.68億元，既稱為補助款 ，何以被上訴人又稱參加人「主要負債轉為應償還安定基金 補助款883.68億元」，被上訴人一方面宣稱接管目的之一是 改善參加人財務，一方面又稱保險安定基金將補助款轉為參 加人之負債，使其負債大增，豈非涉及背信等語，求為判決 （一）確認原處分一違法；（二）撤銷原處分二及訴願決定 ；被上訴人並應恢復參加人股東會、董事、監察人之職權； 並命接管人將參加人業務之經營及財產之管理處分權，交還 予參加人。 三、被上訴人則以：（一）接管人於99年4月12日以接國華人字 第0990000203號公告參加人引進投資人辦理增資或合併之引 資方案，雖難以期待於接管處分所定期限及延長接管期限之 100年11月3日前完成，惟如後續洽詢臺銀人壽參與國華人壽 合併交易能順利成就，預估作業時程，考量辦理併購案約需 時6個月；另自合併基準日起，應於6個月內辦理不動產過戶 及權利人變更移轉登記等事宜，故原處分一延長接管依法有 據。原處分一作成之際，接管人雖仍持續與臺銀人壽溝通， 惟因不確定對於相關交易條件是否終能達成共識，故被上訴 人已請接管人預為規劃研議本交易案不成就時之第三階段引 資方案以為因應。經接管人及臺灣金控確認不再續行相關事 項之洽商，遴聘普華財顧進行交易架構方案規劃等作業，並 辦理國華人壽資產、負債及營業之概括讓與標售事宜。被上 訴人對時程之估計係參酌普華財顧所提供之時程規劃為基礎 ，故原處分二實依法有據。（二）為儘速穩定保戶信心與改 善公司財務狀況，接管人於受託接管參加人後，即委託專業 財務顧問公司儘速規劃相關財務改善方案，依參加人102年 第1季經會計師核閱財務報告所示，其主要負債已由保險負 債轉為應償還保險安定基金補助款項883.68億元之其他負債 ，其資產負債表上之負債總額為894.75億餘元，未來將由保 險安定基金就是否有必須以接管人身分續行處理之事務，以 及就保留資產、負債依規劃辦理後，再續行評估。（三）依 保險法第143條之3第1項第5款明文規定，保險安定基金得受 託擔任接管人職務，且考量參加人淨值虧損嚴重，恐需較長 處理時程，應由常設機構專責處理，另該基金董事會包括保 險、精算及法律專家學者代表等成員，被上訴人爰委託保險 安定基金擔任參加人之接管人。（四）按參加人淨值虧損嚴 重，在引資、合併與概括標售階段需相當時間進行且潛在投 資人具有不確定性等情形下，該公司需較長處理時程，故接 管人於被上訴人委託擔任參加人之接管人後除即積極辦理增 資或引資事宜外，亦同時進行許多興利除弊之工作。除相關 引資方案之進行外，接管人於接管參加人後，已依保險業監 管及接管辦法第5條規定陳報參加人財務業務狀況，並定期 到會陳報接管工作執行情形，接管期間亦同時持續致力於公 司之健全經營，故接管人除辦理相關財務改善方案外，亦積 極督導公司強化內部控制制度與風險管理機制，以健全財務 業務經營等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。 四、參加人則以：關於原處分一之申請，係由於接管人於第2次 延長接管處分進行中，考量到與公股金融機構參與投資案仍 在洽詢中，故向被上訴人申請展延9個月至101年8月3日。對 於原處分二，係因為原處分一之目的不達，故欲積極規劃以 公開招標方式尋求不特定投資人參與投資參加人。故因應接 管及引資作業之需要，函報被上訴人展延接管期限12個月， 至102年8月3日。 五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）主管機 關是否許可接管人除解除被接管保險業者財務危機外，而為 積極實質經營，屬主管機關就具體個案裁量權行使。此除涉 及當下何種接管行為最適於該保險業者實際情狀，能得最迅 速回復保險市場秩序之選擇外，並涉及接管保險業者經接管 措施後於多少時限內能得解除財務危機，獨立依市場法則自 主運作，而為保險契約履行此等未來事實之預估。此「預估 」係基於現存及已知之事實，按照公認之經驗法則，推論判 斷未來發生某種事實之可能性，不同於「涵攝」。法院就主 管機關就接管處分後，具體接管行為之選擇，相當程度承認 其空間，降低審查密度。（二）徵諸被上訴人原處分一之作 成，循依前經許可之第二階段規劃方案，評估向臺灣金控引 資之可能性及時程，參酌接管人建議而為延展接管期限9月 之處分，核其裁量已就重要相關事項為考慮，且未就無關事 件為考量，乃為權限內裁量權之合法行使，應認延長接管為 必要，其期限並為適當。徵諸被上訴人原處分二之作成，係 評估101年2月確定臺灣金控不參與引資合併案後，接管人於 同年6月26日重擬交易架構，同年7月17日通過招標公告報請 被上訴人核定，後續諸多交易事項各有時程，需時恐多，參 酌接管人建議而延展接管期限12個月之處分。核其裁量，詳 就參加人退場之具體交易架構及時程為衡量，復未見就無關 事件為考量，依循接管人建議而為延長接管12個月之處分， 當係裁量權之合法行使，應認其准予延長接管為必要，其期 限亦屬適當。（三）各該接管措施如有階段性任務完成，須 進行下階段措施；甚或預先評估錯誤，致接管措施任務不達 而有必要改行其他措施者，苟尚未完成接管處分之目的者， 即有延展接管處分之可能。作成延長接管處分之合法性判斷 ，不以「事後先見之明」為必要，尤其，接管處分之目的不 在於保證被接管保險業者之盈虧，延長接管處分合法與否更 不應以接管後被接管保險業之盈虧來判斷。（四）依保險法 第149條以下所為之接管處分，本質上就是在保險業者財務 狀況明顯惡化之「非常時期」，透過接管人「外控」，及被 上訴人實質監督之模式，暫時性取代一般保險市場業者內部 股東會、董事、監察人或類似機構「內控」運作，而由被上 訴人形式監督之模式，藉以解決保險業者財務危機，期以迅 速恢復正常市場秩序；是不論接管人是否透過投資之方式而 成為參加人獨大股東，其透過被上訴人實質監督之外控模式 而為參加人之營運，與透過被上訴人形式監督而為股東權行 使，藉此內控參加人之營運，效果及目的迥然有異，其間復 攸關公司經營權、所有權分離之優劣之辯證，顯然均未經上 訴人考量，是其誤認公司所有權者可能享有之經營權限相當 於接管處分之接管權限，進而主張接管人利用參加人減資後 再增資之機會，已取得唯一主要股東之身分掌控股東會，得 繼續經營或處分資產或營業，則繼續停止原有股東會、董事 、監察人或類似機構之職權，於法律上已失其意義，故而接 管處分失其目的云云，亦非可採，因認原處分一、二核無違 法，而駁回上訴人之訴。 六、本院查： （一）按「保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務 ，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主 管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：……二、接管 。……」「依前項規定監管、接管、停業清理或解散者， 主管機關得委託其他保險業、保險相關機構或具有專業經 驗人員擔任監管人、接管人、清理人或清算人；其有涉及 安定基金補償事項時，並應通知安定基金配合辦理。」「 保險業收受主管機關接管處分之通知後，應將其業務之經 營及財產之管理處分權移交予接管人。原有股東會、董事 、監察人或類似機構之職權即行停止。保險業之董事、經 理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與 財產列表移交與接管人。董事、監察人、經理人或其他職 員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復 之義務。」「（第2項）接管人執行職務而有下列行為時 ，應事先取得主管機關許可：一、增資或減資後再增資。 二、讓與全部或部分營業、資產或負債。三、與其他保險 業合併。四其他經主管機關指定之重要事項。（第3項） 接管人接管保險業後3個月內未將全部營業、資產或負債 移轉者，除有重建更生之可能應向法院聲請重整外，應報 請主管機關為清理之處分。上述期限，必要時接管人得向 主管機關申請展延。」「監管、接管之期限，由主管機關 定之。……」保險法第149條第4項第2款、第5項、第149 條之1、第149條之2第2項、第3項、第149條之3第1項前段 定有明文。 （二）參加人因財務狀況顯著惡化，經被上訴人要求限期辦理增 資而未能完成，有損及被保險人權益之虞，而為被上訴人 依保險法第149條第4項第2款、第5項規定，自98年8月4日 下午5時30分起接管，接管期限以9個月為原則。接管人於 99年4月12日公告其受託辦理參加人之引資或合併等標案 事宜，其後被上訴人以接管期限將屆，為利接管人賡續辦 理參加人之引資或合併事宜，先後於99年4月23日、100年 1月28日公告延長接管期限各9個月，前開接管處分及第1 次、第2次延長接管處分，上訴人均表不服，循序提起行 政訴訟，經原審法院及本院100年度判字第2136號、101年 度判字第758號、102年度判字第396號判決駁回上訴人之 訴確定在案。 （三）上訴人主張101年2月16日確定臺灣金控及臺銀人壽不參與 引資合併案時，原處分一延長接管處分即失其合法性一節 ，經查： 1、依保險法第149條之2第2項及第3項規定，接管人應視實際 個案狀況，於接管期間先取得主管機關許可後，辦理相關 增資或減資後再增資、讓與全部或部分營業、資產或負債 、或與其他保險業合併等事項，但若前述事項均無法完成 ，接管人並應續行評估受接管保險業有無重建更生之可能 ，如有應聲請法院重整，若無則應報請主管機關為清理之 處分。依此規定，接管人本得就前述事項依個案狀況而為 整體規劃，並無僅得從事其中部分事項之限制；而被上訴 人就接管人規劃之財務調整方案，亦應視方案實效、被保 險人權益，及社會秩序及公益之維持，詳予衡酌，以維持 接管處分之合目的性及必要性。 2、本件接管人接管參加人後，即進行第一階段減增資之方案 ，惟因原股東、員工及其他投資人無意願參與增資，始由 接管人報由被上訴人核准參與增資。而依接管人擬具之第 二階段交易架構規劃建議，包括引進投資人辦理增資或合 併、洽詢公股金融機構等規劃，惟經接管人依規劃執行後 ，均未能成就等情，亦為兩造不爭，是被上訴人為達接管 目的，自有評估保險法第149條之2第2項所列事項，是否 確實無法完成，抑或有其他可行規劃，是其對接管人為必 要之指示或命其研議相關方案，應屬合理裁量，尚難僅以 部分接管規劃未能完成，即逕認接管或延長接管處分之原 因消滅，而失其合法性。本件原判決已敘明被上訴人於臺 灣金控101年2月16日確定不參與引資合併案後，仍命接管 人於原處分期限內重擬引資交易架構以為因應，持續監控 參加人財務改善，而為維護保戶權益之必要措施，故上訴 人僅以臺銀人壽交易案失敗為由，主張原處分合法性不再 ，不足為採等語，故已就上訴人主張接管原因消滅如何不 可採之理由詳予論明，上訴人仍爭執原判決理由不備，殊 非可取。 3、上訴人另主張接管人於接管期間，利用增資之機會，成為 參加人持股99%以上之大股東，故已得逕依公司法規定辦 理引資、合併事宜，無庸適用保險法接管處分規定之必要 ，因認接管原因消失云云。然查，依保險法第149條之2第 3項立法理由之說明可知，接管人職務應以移轉營業、資 產或負債，或擬訂重整之聲請為主，而非進行保險業之實 質經營。本件接管人於受被上訴人委託後，即循序規劃以 增資、引資合併、及移轉資產負債及營業等方式，改善參 加人之財務狀況，雖其因參加人原股東、員工及其他投資 人無意願參與增資，而經被上訴人核准參與增資，惟依接 管人後續提出之交易架構規劃及建議可知，接管人仍以移 轉營業、資產或負債為其職務目標，是接管人雖因增資成 為參加人持股99%以上之股東，並於接管期間內參與參加 人之經營，然此應僅為順利參加人引資、合併之財務目標 ，所從事之階段性營運任務，且係在被上訴人監督下履行 其接管人職務之行為，而原判決就上訴人認接管人掌控股 東會，已失接管處分目的之主張，係忽略接管人係在被上 訴人實質監督下而為參加人之營運，與公司所有權人行使 之經營權限實有差異，是上訴人以持股情形推認接管原因 消失，為不可採等情，亦經原審論明，從而上訴人執此主 張原判決判決理由不備及理由矛盾，自無可採。 （四）上訴人復主張被上訴人既已核准參加人將國華人壽資產、 負債、營業售予全球人壽並補助883.68億，並定於102年3 月30日交割完畢，則交割完畢後，被上訴人接管目的即已 達成，因認原處分二之第4次延長接管，合法性顯有疑義 云云，經查： 1、被上訴人在原處分一延長接管處分期間，於101年2月16日 確定臺灣金控無參與參加人增資或合併之可能性，故召開 第393次委員會，決議洽詢公股金融機構參與增資或合併 交易案不再進行，請接管人以公開招標方式尋求不特定投 資人參與投資參加人，經接管人遴聘財務顧問進行交易架 構方案規劃，並於101年6月28日之第412次委員會，同意 接管人所報交易規劃草案，而依接管人對於參加人招標案 預計於101年7月31日公告，及後續應辦理事項及規劃時程 ，顯無法於原處分一101年8月3日屆期前完成等情，為原 審所確認之事實，核與卷內證據並無牴觸。而原判決以被 上訴人評估前開事實，並參考接管人就後續交易事項之建 議與時程規劃，認符合各該目標達成，且預估期限均有所 本，而為合理，故認被上訴人所為原處分二延長接管期限 12個月之決定，已就具體交易架構及時程為衡量，而未審 酌與事件無關之因素，核已合法行使其裁量權，因認准予 延長接管處分為必要等情，亦經原判決依調查證據之辯論 結果，詳述其得心證之理由在案，均無不合。 2、上訴人雖主張被上訴人其後既已核准參加人將國華人壽資 產、負債、營業售予全球人壽，且認於102年3月30日交割 完畢，接管目的即已達成云云，惟查，依參加人原建議之 辦理事項及規劃時程，系爭標售案公告後辦理投資人實地 查核、交易合約定稿、資格審核、開標、決標、議約以及 簽約等事宜，約需3個月；另完成簽約後亦須進行後續員 工安置、新設保險公司交割準備、籌資、驗資及完成交割 程序等工作，約需6個月以上；又規劃與處理國華人壽保 留資產及保留負債相關後續事宜，估計自交割後至少需3 個月；及如標售案未能成就時，接管人尚須研議相關可採 方案等，故上訴人僅以交割程序完成，即認接管目的已達 成，無視原規劃仍有待處理之參加人保留資產及保留負債 等相關後續事項，已難認屬有據，原判決亦就上訴人此部 分主張何以不足採取，詳予指駁在案，是上訴人據此主張 原審怠於審查繼續接管是否符合要件，而有判決違背法令 情事，亦非可採。 七、綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原 審之訴，尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄 ，為無理由，應予駁回。 八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1 項、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　3　　 月　　20　　日 最高行政法院第二庭 審判長法官　劉　鑫　楨 法官　吳　慧　娟 法官　許　瑞　助 法官　蕭　忠　仁 法官　劉　穎　怡 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　103　 年　　3　　 月　　20　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　吳　玫　瑩