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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年度判字第547號 上　訴　人　長庚醫療財團法人高雄長庚紀念醫院 代　表　人　陳肇隆 訴訟代理人　范　鮫律師 　　　　　　楊代華律師（兼送達代收人） 　　　　　　劉昌坪律師 被 上訴 人　衛生福利部中央健康保險署 代　表　人　黃三桂 訴訟代理人　陳怡妃律師（兼送達代收人） 　　　　　　蔡順雄律師 　　　　　　高振格律師 上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國103年5月 15日臺北高等行政法院102年度訴字第1162號判決，提起上訴， 本院判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、緣上訴人於民國99年2月26日申請將所屬李○真等438位駐診 醫師變更以專門職業及技術人員自行執業者（下稱自行執業 者）身分投保，經被上訴人以99年3月11日健保高字第09960 69273號函（下稱被上訴人99年3月11日函）否准。嗣被上訴 人所屬北區業務組接獲長庚醫療財團法人林口長庚紀念醫院 （下稱林口長庚醫院）某醫師就扣繳健保費之申訴而訪查該 醫院，經該院以99年6月3日（99）長庚院林字第00968號函 （下稱林口長庚醫院99年6月3日函）說明其曾申請變更所屬 主治醫師為雇主身分投保，未獲同意，經徵詢醫師代表意見 後，均以自行執業者身分扣繳保險費，長庚醫療財團法人（ 下稱長庚醫院）其他院區亦依循此方式處理。被上訴人認定 長庚醫院之醫師，應以醫院之受僱者身分投保，依規定醫院 應扣收醫師30％保險費，並將醫院（投保單位）應負擔之60 ％保險費，一併向被上訴人繳納，惟各所屬醫院卻以自行執 業者身分扣收醫師全額保險費，與行為時（即100年1月26日 修正前）之全民健康保險法（下稱修正前健保法）第27條、 第29條、第30條、第69條規定不符，乃依上訴人99年2月26 日申請變更投保身分之醫師名單，計算上訴人超收之保險費 ，依修正前健保法第69條第3項規定，就96年7月至99年6月 之保險費部分，以99年7月26日健保高字第0990033548號罰 鍰處分書（下稱原處分），裁罰2倍計新臺幣（下同）126,1 88,136元。上訴人不服，提出爭議審議，亦遭駁回，遂循序 提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。 二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人所屬主治醫師係基於駐診 拆帳契約提供醫療服務，非上訴人之受僱人，其相關報酬係 依主治醫師執業收入拆帳處理辦法（下稱拆帳處理辦法）計 算其駐診之自行執業收入，並無任何來自上訴人之補貼或給 付，與上訴人不具經濟從屬性。況醫師對於執行醫療業務之 方法係基於個人專業判斷所為，非無裁量之餘地，系爭駐診 拆帳契約係有償委任之性質。又主治醫師之人事評核及升遷 考核係由主治醫師所組成之決策委員會基於專業自治之原則 所制訂，與上訴人並無組織上之從屬性。且依民法第535條 規定，委任人本非不得要求受任人於處理事務時須遵守一定 規範，亦有權對於受任人執行業務之優劣進行考評及獎懲， 不得因此認上訴人與所屬主治醫師間成立僱傭關係，被上訴 人亦不得以上訴人為主治醫師投保勞工保險，即認上訴人與 主治醫師係成立僱傭關係。上訴人依駐診拆帳契約規定，以 自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，並無違誤。㈡除醫 療法第35條規定禁止合夥契約之情形外，並無任何法令要求 醫院與醫師間僅得成立僱傭關係，新制醫院評鑑基準乃衛生 福利部制定之行政規則，不得在無法律依據或明確授權下， 要求醫院與醫師之間僅得成立僱傭關係。被上訴人以醫院與 醫師之間僅得成立僱傭關係，並據此認定上訴人所屬主治醫 師僅得以受僱者身分參加全民健康保險（下稱全民健保）， 顯違反法律保留原則，且侵害人民之契約自由及執業自由。 ㈢上訴人所屬主治醫師以自行執業者身分參加全民健保，符 合事實且未違反全民健保之社會保險性質。被上訴人未對上 訴人與主治醫師間駐診拆帳契約之實質內容為調查，即恣意 認定雙方存在僱傭關係，進而裁處上訴人鉅額罰鍰，顯違反 行政程序法第9條、第36條規定。又訴外人林贊煇非上訴人 之代表人，亦未經上訴人授權，更非上訴人所屬之主治醫師 ，無法代表上訴人或所屬主治醫師，所為陳述無從視為上訴 人之意見。且被上訴人未踐行行政程序法第39條規定之程序 ，未詳實記載訪談過程，故林贊煇之談話內容不得作為認定 事實之憑據。另被上訴人逕以拆帳處理辦法中載有「最低收 入保障」、「由超限基金撥補以保障最低收入」等字語，認 定上訴人給予所屬主治醫師最低保障收入，顯忽略主治醫師 之駐診收入及系爭拆帳處理辦法所稱之超限基金，均來自於 所有主治醫師提供醫療服務與上訴人拆帳後屬於所有主治醫 師之診療收入，與上訴人無涉。上訴人依據駐診契約而以自 行執業者身分扣繳所屬主治醫師之健保費，絕無將健保費轉 嫁由主治醫師負擔之情形。㈣上訴人自成立以來，均以「執 行業務者」身分辦理主治醫師之所得扣繳，將主治醫師依駐 診拆帳制度取得之報酬，按自行執業者身分申報及繳納稅捐 ，符合財政部66年11月21日臺財稅第37873號函釋（下稱財 政部66年函釋）意旨，改制前財政部臺北市國稅局曾以（71 ）財北國稅審貳字第71082號函（下稱北市國稅局71年函） 准予備查在案。嗣後財政部86年7月28日臺財稅第000000000 號函（下稱財政部86年函釋）、87年5月22日臺財稅第00000 0000號函（下稱財政部87年函釋）、89年5月15日臺財稅第 0000000000號函（下稱財政部89年函釋）亦採相同見解，上 訴人多年來採為辦理相關所得稅扣繳、申報等稅捐業務之準 則，核實開立繳納憑證供主治醫師報稅，從未刻意欺瞞國稅 局。至財政部90年12月27日臺財稅字第0900457146號函（下 稱財政部90年函釋）僅係重新規範執行業務者費用標準所稱 駐診拆帳之認定標準，故不再繼續適用財政部66年、86年、 87年、89年等函釋，並非認為駐診拆帳醫師此後即不具自行 執業者之身分。而財政部雖以101年1月20日臺財稅字第1000 0461580號函（下稱財政部101年函釋）廢止90年函釋，然並 未否定該函釋之合法性，且明白表示係屬法律見解變更，故 對於廢止前已發生之案件，仍有信賴保護原則之適用。上訴 人與所屬主治醫師信賴所得稅法、執行業務者費用標準及前 揭財政部函，依稅法上所允許之駐診拆帳制度規劃、安排彼 此間駐診拆帳契約之實質內容，由在稅法上屬於執行業務者 身分之主治醫師，以自行執業者身分自行負擔全額健保費之 作法，自應受到信賴保護原則之保障。被上訴人執意認定上 訴人與主治醫師之間係成立僱傭關係，不僅有違信賴保護原 則，亦與稅捐稽徵機關核備上訴人之主治醫師得以自行執業 者身分申報及繳納稅捐之行政處分構成要件效力相牴觸。另 被上訴人90年1月16日健保承字第90003071號函（下稱被上 訴人90年1月16日函）並未副知林口長庚醫院，自不得以該 函認定上訴人已知悉不得以自行執業者身分為主治醫師投保 。㈤上訴人既無未於期限內繳納健保費之行為，且基於主治 醫師之同意及其個人意願，以自行執業者身分辦理健保費之 扣繳，非屬修正前健保法第69條所欲處罰之情形。又上訴人 以自行執業者身分計算扣繳主治醫師健保費，根本不及被上 訴人以受僱者身分加計每位受僱者平均眷屬人口0.7人後所 核收之健保費總額，上訴人仍須另以營業外全院成本費用支 出之款項自行負擔其間之差額，並無溢收保費差額之行為。 上訴人歷來均依被上訴人核定之保費金額按時繳納，被上訴 人縱認上訴人對於主治醫師投保身分之認知有所不當，亦僅 須通知上訴人改正即可，無逕課處鉅額罰鍰之必要，被上訴 人未先行通知改正，逕行處以法定最高倍數罰鍰，除有裁量 怠惰之違法，亦違反比例原則；另對於具有相同情形之其他 醫療院所，被上訴人卻未為任何裁罰處分，顯見修正前健保 法第69條第3項規定，確實賦予被上訴人得選擇免予處罰， 改以諸如「行政指導」方式達其行政目的之裁量空間，被上 訴人逕行裁罰法定最高倍數之罰鍰，明顯違反行政程序法第 6條之規定。又修正前健保法第69條第3項規定可對投保單位 按應負擔之保險費裁罰2倍，未設有合理之最高金額限制， 顯逾越必要程度，違反憲法第23條之比例原則，且與憲法第 15條保障人民財產權之意旨有違，應裁定停止訴訟程序，聲 請司法院大法官釋憲等語，求為「訴願決定、爭議審定及原 處分均撤銷」之判決。 三、被上訴人則以：㈠上訴人提供護理人員、醫療器材及場所， 所屬主治醫師則於上開醫療院所提供醫療服務，無庸負擔經 營成本即無盈虧問題，且依系爭拆帳處理辦法規定，主治醫 師因特殊原因而發生月診療收入較低之情形，仍得依其年資 與科內積分，分配取得相當金額之報酬，有最低保障之定額 收入，此與執行業務者自力營生之特性不符，其支領之所得 應歸類為薪資所得。駐診拆帳制度係建立在醫師與醫院間無 僱傭關係存在之前提上，醫師之待遇係按個別門診、手術、 檢查以及其他各項醫療服務之執行數量，以固定比例抽成計 薪，不得領有底薪及保障收入等，若雙方存在底薪或保障收 入之約定，縱有論件加計抽成獎金之制度存在，亦僅屬有抽 成約定之僱傭關係，非屬駐診拆帳契約。而長庚醫院行政中 心特別助理林贊煇亦表示長庚醫院與所屬主治醫師間具有聘 僱（或僱傭）關係，上訴人自不得以自行執業者身分對所屬 主治醫師扣繳全額保費，另上訴人亦對所屬主治醫師為考核 ，並以考成結果給予對價，甚至挪勻醫師費；對主治醫師之 出缺勤亦有管考之權利，並有請假規則予以規範，對主治醫 師之收入設有上限，超過者將依拆帳處理辦法為分配或歸入 超限基金中，用以撥補月診收入未達標準之主治醫師，顯見 上訴人對主治醫師之收入具有一定程度之掌控權利，主治醫 師領取之薪資並不具有自由性或獨立性，彼等間具有人格上 、組織上及經濟上之從屬性，主治醫師所領取之收入屬勞務 之對價，應為僱傭關係。㈡財政部90年函釋係指醫療機構與 醫師間無僱傭契約者，始有成立駐診拆帳之可能，從未認定 上訴人與所屬主治醫師間具有委任關係，故無從為上訴人信 賴之基礎。又被上訴人於89年間即已明確否准長庚醫院更改 主治醫師之投保身分，且其對主治醫師向來係以公、民營事 業、機構之受僱者身分而非以自行執業者身分申報投保，並 繳納投保單位應負擔之60％保險費。而財政部66年函釋等相 關函釋，業經財政部90年函釋廢止不再援用，上訴人主張其 行為係信賴該等函釋所為，自不足採。另財政部亦以101年 函釋廢止90年函釋，並闡述醫療機構與西醫師間無僱傭關係 存在始可能成立駐診關係，上訴人與所屬主治醫師間既不具 有該函釋所示私立醫療機構申請設立登記之負責醫師或聯合 診所之個別開業醫師之情形，即屬僱傭關係，自不得以自行 執業者身分為主治醫師投保。至北市國稅局71年函之目的僅 係供監督機關為事後監督之用，並不足為該行為之合法要件 ，未對受監督事項之效力產生影響，其性質至多為觀念通知 ，難謂其具有構成要件效力，況該局所為備查並非被上訴人 作成原處分之構成要件事實，與被上訴人認定上訴人與主治 醫師間具有僱傭關係，而應依該關係之規定繳納健保費，並 無關聯。㈢依修正前健保法第29條、第30條規定可知，被保 險人自負之保險費及雇主部分負擔保險費之來源，應有不同 。全民健保係屬社會保險，具有強制性，不得因主治醫師自 願以自行執業者身分，而援用契約自由原則，以排除相關規 定之適用。上訴人向被保險人即主治醫師扣收全額健保費， 其應負擔之60％係由被保險人提供，已符合修正前同法第69 條第3項規定，該規定係專用以處罰投保單位未依規定負擔 所屬被保險人及其眷屬之保險費之情形，要與健保費是否遲 延交付無涉，原處分並未違反處罰法定原則。又該規定明文 依投保單位應負擔之保險費裁罰2倍，被上訴人並無裁量空 間，原處分自無違反比例原則。況上訴人明知前申請變更主 治醫師投保身分均遭否准，卻仍惡意違反健保法規定，涉及 之數額鉅大，裁罰2倍亦無違反比例原則等語，資為抗辯。 四、原判決係以：㈠全民健保自84年3月1日起施行，上訴人為財 團法人之醫療機構，所屬之主治醫師均由上訴人以其為投保 單位、主治醫師為受僱之被保險人申報全民健保。嗣與其同 屬長庚醫療體系之林口長庚醫院於89年8月19日曾申請變更 所屬主治醫師改按自行執業者身分投保，經被上訴人否准。 上訴人復於99年2月間再申請將駐診醫師變更為自行執業者 身分投保，亦經被上訴人否准。林口長庚醫院及上訴人均未 就該上開遭否准事項申請審議，惟卻仍以主治醫師為自行執 業者之身分扣收全額健保費，此為兩造所不爭執，並有林口 長庚醫院全民健保第1類、第2類、第3類保險對象加保（轉 入）申報表、被上訴人90年1月16日函、99年3月11日函、林 口長庚醫院99年6月3日函在卷可憑。上訴人既以受僱者身分 為其所屬主治醫師投保，自應依規定扣收主治醫師30％保險 費，並將上訴人應負擔之60％保險費，一併向被上訴人繳納 ，然上訴人卻違反規定擅自以自行執業者身分扣收主治醫師 全額保險費，將其基於投保單位應負擔之60％保險費，一併 向所屬主治醫師扣收，顯不合修正前健保法第27條、第29條 、第30條規定。又上訴人不爭執其自96年7月至99年6月間應 負擔卻由被保險人（主治醫師）負擔詳如原處分所附罰鍰金 額計算明細表所列被保險人暨眷屬共405人之保險費，計63, 094,068元，則被上訴人依修正前健保法第69條第3項規定， 依上開保險費金額裁罰2倍計126,188,136元，於法並無不合 。㈡全民健保之性質屬社會保險，其被保險人與推行社會保 險之國家間為公法關係，無私法自治原則之適用。觀之上訴 人與主治醫師間簽訂之駐診協議書內容，雙方係就醫療場所 、駐診期間之終止、執業範圍、收入之計算、病歷資料之歸 屬等事項為約定，主治醫師毋庸負擔醫院護理人員、醫療器 材、場所、人事及設備等營運成本，與自行執業者自力營生 及自負盈虧之特性不符。另依駐診協議書第3條之約定可知 ，上訴人對主治醫師之收入設有上限，超過者將依規定作為 分配之用或歸入超限基金中用以撥補月診收入未達標準之主 治醫師，以保障其最低收入；而主治醫師每點可獲金額，亦 由上訴人調整，上訴人對主治醫師的收入具有一定程度之掌 控權利，而主治醫師對於上訴人所提供之護理人員、醫療器 材、場所租金以及其他營業成本支出均無庸負擔，無須負擔 盈虧風險，且享有最低收入之保障。又依上訴人所屬主治醫 師收入計算明細顯示，參與分配醫師費之計算標準包括有診 療積分、科內積分與年資積分，其中科內積分之評核除按「 行政及職務代理」、「對科內貢獻度」等項目為評定外，更 有「主管評核」之欄位，並逐級考成，最後得出科內積分， 而科內積分又直接影響主治醫師收入，足見主治醫師向上訴 人支領之所得並不具有獨立性，在經濟上乃係從屬於上訴人 ，要可認定。另依駐診協議書第5條及拆帳處理辦法第2.3條 等規定亦可知，上訴人對主治醫師之出缺勤有管考之權利， 並制訂有請假規則，用以規範主治醫師，且相關規定之修訂 無須經主治醫師參與、同意即生效力，可知主治醫師在組織 上與人格上，皆從屬於上訴人。綜上，上訴人與其所屬主治 醫師間具有人格上、組織上、經濟上之從屬性，應為僱傭關 係。㈢上訴人所主張其所信賴之函釋，包括財政部66年、86 年、87年、89年函釋等，早經財政部以90年函釋廢止不再援 用，且林口長庚醫院曾於89年8月19日申請將該院醫師458人 改按自行執業者身分投保，經被上訴人否准，林口長庚醫院 並未提出爭議審議，則同屬長庚醫療體系之上訴人應早已知 悉被上訴人之見解。況原處分所裁處者乃上訴人96年7月至9 9年6月間未依規定負擔其應負擔之健保費之行為，上訴人在 90年12月27日後，無視前揭函釋已不再援用之事實，擅自以 自行執業者身分扣收主治醫師全額之健保費，卻以彼等受僱 人之身分投保，主張信賴前揭已被廢止之函釋所為，應有信 賴保護原則之適用，核不足採。另上訴人給付主治醫師之薪 資自71年6月起依診療收入拆帳方式（包括治療費、檢查費 及技術費等項）雖經北市國稅局以71年函准予備查，然其目 的僅係供監督機關為事後監督之用，並不以之為該行為之合 法要件，亦未對受監督事項之效力產生影響，其性質至多為 觀念通知，非屬行政處分，難謂其具有構成要件效力。況當 時尚未施行健保法，且該函文對上訴人「診療收入拆帳方式 予以備查」並非被上訴人作成原處分之構成要件事實，上訴 人據以主張原處分有違構成要件效力云云，顯無理由。㈣主 治醫師既為上訴人所僱用，上訴人亦以其本身為投保單位、 主治醫師為受僱者方式申報健保，則依規定上訴人（投保單 位）僅能扣取、收繳被保險人（即主治醫師）所應自行負擔 之30％，並於次月底將扣繳之30％連同其應部分負擔之60％ 向被上訴人繳納；惟上訴人均由主治醫師負擔全額保險費並 向渠等扣取，將應由其部分負擔之60％保險費轉由主治醫師 負擔，所為與修正前健保法第69條第3項「投保單位未依第3 0條規定，負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費，而由被保 險人自行負擔者，投保單位除應退還該保險費予被保險人外 ，並按應負擔之保險費，處以2倍之罰鍰。」規定之構成要 件相當，被上訴人據予裁罰，無違處罰法定原則，又該規定 並未賦予被上訴人裁量空間，自無違反比例原則可言。參以 100年1月26日修正公布之健保法第84條第3項（與修正前健 保法第69條第3項內容相同）規定，雖給予主管機關裁罰2倍 至4倍之裁量權，然2倍仍為最輕之裁處，益徵原處分無違反 比例原則。而行政罰法第18條第1項規定僅於行政機關具有 裁量空間時始有適用，同條第3項減輕處罰之規定，則須行 為人具有同法第8條、第9條、第12條或第13條等減輕處罰事 由，始有適用之餘地。本件原處分係依修正前健保法第69條 第3項規定裁罰，該條明定2倍罰鍰，行政機關並無裁量空間 ，上訴人亦無行政罰法第8條、第9條、第12條或第13條規定 之情事，自無適用同法第18條第3項規定之餘地。另被上訴 人於89年否准林口長庚醫院提出變更主治醫師投保身分之申 請後，上訴人卻仍執意自行變更健保費扣繳的方式長達逾10 年，上訴人雖主張其未獲被上訴人通知，而不知否准之情事 及原因云云，惟參酌另案與本件類同爭點之案件之證人即當 時之承辦人鄧春明之證述，即足徵上訴人此部分之主張，並 非事實。況投保身分之核定直接影響被保險人所應負擔之健 保費，屬對外得直接發生公法上法律效果之行政處分，如有 不服，得對之申請審議、訴願及行政訴訟以資救濟，上訴人 未依循正常管道尋求救濟，逕行變更保險費的扣收方式，自 無從以其就主治醫師被保險人身分之認知不同而圖卸責任。 ㈤被上訴人接獲檢舉後，即進行調查轄區內區域及地區醫院 扣收健保費之情況，發現除長庚醫院各院區外，振興醫療財 團法人振興醫院（下稱振興醫院）、財團法人恩主公醫院（ 下稱恩主公醫院）、財團法人天主教聖保祿修女會醫院（下 稱聖保祿醫院）、仁愛醫療財團法人大里仁愛醫院（下稱大 里仁愛醫院）及林新醫療社團法人林新醫院（下稱林新醫院 ）等亦有類似之情況。該等醫院經被上訴人發函通知令其說 明並限期改正後，立即於99年8月前改善完畢，被上訴人縱 未予裁處，亦屬另一問題，上訴人亦不能主張違法之平等， 資為卸責理由。況上訴人於89年間業已知悉被上訴人否准長 庚醫院主治醫師變更投保身分之申請，竟置之不理，長期以 來擅自以自行執業者身分向所屬主治醫師收取全額保險費， 況被上訴人於99年3月11日再次否准上訴人變更主治醫師投 保身分之申請。上訴人如有不服，理應依訴願或行政訴訟等 程序為救濟，竟捨此不為，繼續以自行執業者身分扣收主治 醫師全額健保費，全然未尊重主管機關之意見。觀之長庚醫 院醫療體系之規模及長期違章之情形，可知上訴人違反行政 法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義 務所得之利益，較之上開立即改善之其他同樣違規之醫院， 尚屬有間。㈥綜上，原處分並無違誤，爭議審定及訴願決定 予以維持，亦無不合等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之 訴。 五、上訴人以原判決違背法令，其主張意旨略以：㈠法律並未規 定醫院與醫師間僅得成立僱傭關係，故醫院與醫師間如何規 範雙方間權利義務關係，屬契約自由之範疇，只要雙方約定 未違反醫療法規定而成立合夥契約之情形，其間之法律關係 ，並不以僱傭關係為限。而醫療法第18條第1項僅規定醫療 機構之負責醫師，對其醫療機構所提供之醫療業務負有督導 責任，惟不表示該醫療機構下之其他醫療人員與醫療機構間 必然成立僱傭關係，原判決據以推論醫院及醫師間僅得成立 僱傭關係，顯有錯誤解釋該規定之違法，且對於醫療機構與 醫師間之私法關係增加法律所無之限制，除違反法律優越及 法律保留原則外，亦與司法院釋字第576號及第643號解釋保 護人民契約自由之意旨相悖。至原處分據以裁罰之修正前健 保法第69條第3項規定，一律裁罰2倍且未設有合理之最高金 額限制，顯逾越必要之程度，違反比例原則及憲法第15條保 障人民財產權之意旨，原判決未將原處分撤銷，自屬判決違 背法令。㈡健保法第69條規定所處罰之情形，應以投保單位 未依該法第29條規定於期限內繳納保險費，且嗣後未依同法 第30條規定補繳保險費之情形為限；且自該條要求投保單位 應退還保險費予被保險人之規定，亦可知該條適用之前提， 乃投保單位違背被保險人之意願，或以經濟上之優勢地位強 迫被保險人違背個人意願，而將所應負擔之保費轉嫁予被保 險人負擔之情形。上訴人既按月如期繳納全額保費，自不符 該條所定「未按期繳納保費、亦未補繳」之構成要件，且從 立法目的來看，上訴人依主治醫師要求由其自行負擔全額保 險費，更與該條所欲處罰雇主欺壓受僱人之情形不同，被上 訴人據以裁罰，違反行政罰之處罰法定原則，原判決未予審 酌此項重要攻擊防禦方法，亦未載明不予採納之理由，顯有 判決不備理由之違法。㈢上訴人於100年1月1日與主治醫師 改採僱傭關係，於此之前，主治醫師均以自行執業者身分， 將駐診拆帳報酬列為執行業務所得申報所得稅，國稅局從未 質疑，而行政法院亦有諸多判決肯認。為免上訴人代駐診拆 帳之主治醫師繳納其應負擔之健保費，致其無法適用駐診拆 帳之規定反而增加稅捐負擔之不平結果，乃於88年4月17日 「長庚決策委員會88年度第2次會議」中，決議主治醫師勞保 費及健保費追溯自88年元月份起，由主治醫師自行負擔。惟 原判決無視健保法未有駐診拆帳醫師之投保類別，亦未參酌 上訴人與主治醫師駐診拆帳契約之實質內容及上揭情事，竟 倒果為因，依醫療法強行認定主治醫師為上訴人受僱者，再 認定上訴人與主治醫師約定由主治醫師負擔全額健保費，是 以合意變更健保費負擔比例，非法所許云云，顯然無視卷內 客觀事證、恣意認定事實，顯違反證據及論理法則。㈣全民 健保制度下的公法契約關係，是指存在於行政機關（保險人 ）與投保單位間及行政機關與被保險人間之法律關係而言， 至投保單位與被保險人均非執行公權力之行政機關，兩者間 無公法契約關係可言，原判決以主治醫師與國家間屬公法契 約關係，推論主治醫師與上訴人間無私法自治原則之適用， 違反行政程序法與民法之基本規定與原理及論理法則，並有 判決理由不備之違法。㈤主治醫師提供服務之駐診收入，於 實際分配前，均須按一定比例與上訴人拆分，以填補上訴人 提供護理人員、醫療器材及場所之成本，故主治醫師實質上 確有負擔營運成本。又所謂最低收入保障，實係群體駐診之 主治醫師基於醫師自治所為之安排，上訴人並無額外給付任 何報酬或補助，原判決據此推論主治醫師於經濟上從屬於上 訴人，實屬謬誤。至主治醫師之考核與評鑑，均係由所屬專 科之主治醫師群自主為之，與上訴人拆帳後之診療收入之分 配、科內積分所採取的評分項目、加權比例及適用於主治醫 師之規章等，均由主治醫師組成之決策委員會自行決定，上 訴人無從介入，顯見主治醫師與上訴人係處於平等地位，其 組織上及人格上非從屬於上訴人，亦彰顯主治醫師群體職業 之高度自主性與獨立性。上訴人據以主張與主治醫師間並非 僱傭關係，然原判決對上揭主張未予審酌，亦未載明不採之 理由，即遽為不利上訴人之認定，顯有判決不備理由之違法 。㈥財政部90年函釋對於駐診拆帳之認定標準已重新整理， 故相關66年、86年、87年、89年函釋即不再適用，該90年函 釋僅重申及釐清上開歷年函釋不再適用之原因，從未否定駐 診拆帳醫師之身分應為自行執業者，原判決竟扭曲其意旨， 且無視所得稅法、執行業務者費用標準、行政法院及稅捐稽 徵機關肯認上訴人主治醫師屬駐診拆帳之執行業務者等客觀 事實，恣意認定上訴人所信賴者為業經財政部廢止之函釋， 即推論上訴人不能主張信賴保護云云，顯違背行政訴訟法第 189條規定及證據法則並判決理由不備。㈦行政機關為裁罰 處分時，應斟酌行政罰法第18條所定之各項法定因素，此與 處分性質究竟為羈束或裁量處分無關，亦不以行為人有該法 第8條但書、第9條第2項及第4項、第12條但書、第13條但書 等規定之情形為限，詎原判決無視司法院釋字第641號解釋 意旨，認定原處分可無庸依行政罰法第18條規定，考量上訴 人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等各法定 因素，自有適用法規不當之違誤。另自其他如臺北振興醫院 、三峽恩主公醫院等同樣由醫師繳納全額健保費，惟依受僱 者身分為醫師繳納健保費之醫療院所均未受任何裁罰之客觀 事實可知，本件根本不該當修正前健保法第69條第3項規定 之處罰要件，或由被上訴人給予行政指導即可達成目的，並 非絕對須以裁罰之方式處分，上訴人自不應受被上訴人不合 理之差別待遇，原判決認上訴人所主張者乃不法之平等，卻 未說明其理由，顯違論理法則，且有判決不備理由之違法。 ㈧上訴人曾聲請訊問主治醫師，並命被上訴人提出其處理所 有「以自行執業者身分由醫師負擔全額健保費，卻以受雇者 身分為醫師繳納健保費給被上訴人」醫院之相關公文，惟原 審不採，亦未說明理由，顯有違行政訴訟法第125條及第133 條所揭示之職權調查原則，及行政訴訟法第176條準用民事 訴訟法第286條之規定等語。 六、本院查： ㈠按「被保險人分為下列6類：第1類：……㈡公、民營事業 、機構之受僱者。……㈤專門職業及技術人員自行執業者。 」「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1類 被保險人：……⑵第8條第1項第1款第2目……被保險人及其 眷屬自付30％，投保單位負擔60％，其餘10％……⑶第8條 第1項第1款第4目及第5目被保險人及其眷屬自付全額保險費 。」「本保險保險費依下列規定，按月繳納：第1類及第4 類被保險人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並 須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳 納。」「投保單位或被保險人未依前條規定期限繳納保險費 者，得寬限15日；屆寬限期仍未繳納者，自寬限期滿之翌日 起至完納前1日止，每逾1日加徵其應納費額0.1％滯納金… …」「投保單位未依第30條規定，負擔所屬被保險人及其眷 屬之保險費，而由被保險人自行負擔者，投保單位除應退還 該保險費予被保險人外，並按應負擔之保險費，處以2倍之 罰鍰。」修正前健保法第8條第1項第1款第2目及第5目、第 27條第1款、第29條第1項第1款、第30條第1項、第69條第3 項分別定有明文。參諸憲法第157條、憲法增修條文第10條 及健保法第1條等規定可知，健保法係本諸上揭憲法原則， 經立法機關通過而公布施行之法律，健保制度係屬強制性之 社會保險，將保險對象依其職業、身分及所屬團體為區分6 大類，按不同之所得能力計收保費，並就投保身分及應負擔 之保費比例為規定，除法定事由得以排除外，均須依法律之 規定，不容投保單位或被保險人任意自行選擇，是以被保險 人之分類應依健保法之規定為之。 ㈡經查，上訴人為財團法人之醫療機構，其為所屬主治醫師申 報健保時，均以上訴人為投保單位，所屬主治醫師為被保險 人，並以主治醫師為受僱者之身分為之；而與上訴人同屬長 庚醫療體系之林口長庚醫院於89年間曾申請變更所屬主治醫 師，改按自行執業者身分投保，經被上訴人否准，林口長庚 醫院就此事項並未為爭議。而上訴人於99年2月間再申請將 駐診主治醫師變更為自行執業者身分投保，亦經被上訴人否 准，上訴人仍未為爭議。惟上訴人對所屬主治醫師卻以自行 執業者之身分按月扣收全額健保費，將其基於投保單位應負 擔之60％保險費由被保險人（主治醫師）負擔，自96年7月 至99年6月間，其應負擔而由被保險人負擔之保險費，計63, 094,068元等情（詳如原處分所附罰鍰金額計算明細表所列 被保險人暨眷屬共405人之保險費），為原判決所是認，上 訴人除爭議被上訴人對於林口長庚醫院89年間申請變更所屬 主治醫師被保險人之身分曾以函文回復外，對其餘事實並不 爭執。則依上開規定及說明，上訴人既以受僱者身分為其所 屬主治醫師辦理健保，理應依規定扣收主治醫師30％保險費 ，並以投保單位之地位負擔應負擔之60％保險費，再一併向 被上訴人繳納，卻違反規定擅自以自行執業者身分扣收主治 醫師全額保險費，將其基於投保單位應負擔之60％保險費一 併向其所屬主治醫師扣收，自與修正前健保法第27條、第29 條、第30條規定不符，原判決據以認定其違反前開規定而維 持被上訴人依修正前健保法第60條第3項規定，按其應負擔 之保險費裁罰2倍計126,188,136元之原處分，核無違誤。 ㈢茲就上訴意旨論斷如下： ⑴按私法契約內容除不得違反法律強制或禁止規定外，法律並 未禁止當事人間就契約內容為任意約定，此為私法自治原則 ，而民法雖設有章節，就各種法律關係之定義及性質與彼此 間之權益為規定，然並無強制私法關係之內容僅能成立或不 得成立某法律關係，是以上訴人主張法律並無規定醫院與所 屬主治醫師間僅得成立僱傭關係而不得成立委任關係，固屬 可採。然當事人間所訂之契約應如何定性？其法律關係為何 ？甚至當事人間之權益為何？茍有爭議，即應依契約內容及 相關資料與事證為判斷，非單依外觀之契約名稱或當事人之 主觀意見與主張為判斷。而健保法具強制性，其規定之投保 類別即被保險人僅有6類，其第1類之公、民營事業、機構之 「受僱者」與民法債編「僱傭」規定之規範目的尚非相同， 兩者用語非完全一致，縱部分用語相同，其概念內涵亦非完 全相同，故於解讀上訴人與其所屬主治醫師間契約之內涵時 ，自無從僅由民法所規定僱傭契約之概念加以理解，亦即修 正前健保法第8條第1項第1款規定之第1類投保類別之公、民 營事業、機構之「受僱者」與民法債編「僱傭」規定之規範 目的尚非相同，故判定該規定之受僱者不以民法所規定之僱 傭契約為限。是以上訴人所屬主治醫師究屬公、民營事業、 機構之受僱者或屬專門職業及技術人員自行執業者，亦非得 由上訴人與其所屬主治醫師自行約定或變更。從而，本件上 訴人與所屬主治醫師間究為僱傭關係抑或委任關係，應依何 種類別辦理健保，自應依契約內容及相關事證為判斷。又僱 傭關係乃指受雇人聽從雇主之指揮，本身不負盈虧及任何成 本，為雇主提供勞務而支領雇主所支付之報酬；至自行執業 人員則指自負營運成本及盈虧，接受他人委任而提供其專業 為委任人服務者而言。彼等間最大差異在於⑴人格上之從屬 性；⑵親自履行之必要性；⑶經濟上之從屬性；⑷組織上之 從屬性。上訴人為醫療財團法人，負責提供醫療場所、醫療 設備、相關藥品、護理人員及其他醫療支援之人員及設備等 ，所屬主治醫師僅單純在上訴人提供之場所負責診療行為並 依駐診拆帳方式按月領取上訴人給付之報酬，對於診療無關 之相關業務則不予過問、不負盈虧亦無庸支付成本。觀之上 訴人提出之「長庚醫療財團法人組織圖」及卷內各項管理規 則等可知，長庚醫院係由「董事會」下設「決策委員會」再 下設「各委員會」「行政中心」方式，訂頒相關人事管理規 則、駐診協議書、主治醫師請假規則、主治醫師職位晉升作 業規則、主治醫師駐診任免規則、相關懲處規則等統籌管理 旗下各區醫院，駐診拆帳辦法內尚有主治醫師收入最高限額 及最低收入保障等事項，甚至對所屬主治醫師以受僱者地位 辦理健保卻向主治醫師以自行執業人員之地位收取全額保險 費之方式亦適用於旗下各區醫院，足見主治醫師除需親自提 供其勞務（診療病人）外，無論在人格上、經濟上、組織上 與上訴人間均具有從屬性，應屬僱傭關係。若謂主治醫師有 獨立自主權而與上訴人間係委任關係，豈會發生主治醫師檢 舉健保費用之收取不合法致生本件爭議之情事。綜上可知， 上訴人與所屬主治醫師簽訂之駐診契約及補充約定等相關措 施，無非係為滿足上訴人減少其應負擔之健保費，且所屬主 治醫師得以執行業務所得之方式申報所得稅減少綜合所得稅 之繳納而為，無足為兩者間係委任關係之證明。原判決已依 上訴人與所屬主治醫師間簽訂之駐診協意書具體內容、主治 醫師之收入計算明細、上訴人所屬長庚醫院集團均以本身為 投保單位將所屬主治醫師以受僱人身分申報健保、嗣後變更 將所屬主治醫師變更為自行執業者身分辦理健保遭駁回及其 他相關事證資料，依法執行其事實認定之職權，認定上訴人 與所屬主治醫師間之契約性質上屬僱傭關係，將上訴人所屬 主治醫師之投保類別歸屬為「公、民營事業、機構之受僱者 身分」，依上開說明，並無違誤，且詳述其認定之依據及得 心證之理由，核與卷證資料相符，亦與證據法則無違。縱上 訴人不認同其證據之取捨與事實認定，亦不得謂原判決有違 背法令之情形。原判決以健保法係具強制性之社會保險，國 家與被保險人間成立公法關係，說明上訴人所為「原處分認 定其與所屬主治醫師間成立僱傭關係，違反法律保留原則及 契約自由原則與執業自由原則」之主張不可採，並非認定上 訴人與所屬主治醫師間僅能成立僱傭關係而不得成立委任關 係，上訴人主張原判決以主治醫師與國家間屬公法契約關係 ，推論其與所屬主治醫師間無私法自治原則之適用，違反行 政程序法與民法之基本規定與原理及論理法則，並有判決理 由不備之違法，顯屬誤會。上訴意旨執詞指摘原判決有錯誤 解釋醫療法第18條第1項僅規定之違法，且對於醫療機構與 醫師間之私法關係增加法律所無之限制，除違反法律優越及 法律保留原則外，亦與司法院釋字第576號及第643號解釋保 護人民契約自由之意旨相悖，並有無視卷內客觀事證、恣意 認定事實，顯違反證據及論理法則云云。無非重述其在原審 業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法 律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使 為指摘，核非可採。 ⑵依修正前健保法第29條第1項第1款規定，第1類被保險人應 自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前 ，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。故投保單 位向健保局繳納之保險費有被保險人應自付及投保單位應負 擔部分之區分。上訴人並不爭執其係以「自行執業者」身分 向所屬主治醫師扣收並繳納全額保險費，顯然將向所屬主治 醫師扣收之保險費中之60％（含平均眷口數）保險費充作其 基於投保單位應負擔部分為繳納，則形式上受僱者與投保單 位固合計繳納90％之保險費，然上訴人實際上並未繳納其應 負擔之60％保險費，原判決據以認定上訴人所為符合修正前 健保法第30條第1項、第60條第3項規定之構成要件，且詳述 其理由並認定原處分並未違反法定處罰原則。上訴人仍執其 歧異之法律見解主張原判決違背法定處罰原則及有理由不備 之情事，亦無足取。 ⑶依66年函釋「貴院所聘醫師，如確係按門診收入拆帳給付報 酬，而非受雇支領固定薪資者，其執業收入，可按執行業務 所得之扣繳率扣繳所得稅。」86年函釋「西醫師受聘在財團 法人組織之醫療院所駐診，其駐診收入係與該醫療院所拆帳 經查明屬實者，可適用執行業務者費用標準第11款第㈥目規 定減除必要費用。」87年函釋「新核定『86年度執行業務者 費用標準』第11款第㈣目為西醫師在醫療機構駐診，駐診收 入係與駐診醫療機構拆帳者，按實際拆帳收入減除20％必要 費用。」89年函釋「西醫在醫療機構駐診拆帳合約之適用範 圍及報備規定……駐診拆帳係指醫療機構與西醫師間無僱傭 關係，……」等內容，上開函釋固未否定醫療院所內非受僱 支領固定薪資之醫師，得與醫院約定按執行業務收入拆帳給 付報酬，然係以非受僱支領固定薪資之醫師為限，至醫師是 否確屬非受僱支領固定薪資則需按實際契約內容而判定，是 以財政部始訂頒90年函釋「西醫師在醫療機構從事醫療及相 關行政業務所獲致之所得，其所得類別，應依所得稅法有關 規定查明事實認定」內容，並停止上開函釋之適用。原判決 以財政部既早以90年函釋廢止不再援用該部66年、86年、87 年、89年函釋，且林口長庚醫院曾於89年8月19日申請將該 院醫師「改按」自行執業者身分投保，經被上訴人否准其申 請，林口長庚醫院亦未提出爭議審議，同屬長庚醫療體系之 上訴人應早已知悉被上訴人之見解，況原處分所裁處者，乃 上訴人於96年7月至99年6月間，未依規定負擔其應負擔之健 保費之行為，上訴人在90年12月27日後，無視前揭函釋已不 再援用之事實，擅自以自行執業者身分扣收主治醫師之全額 健保費，卻以本身為投保單位並將所屬主治醫師以受僱者身 分申報，自無從主張信賴前揭已被廢止之函釋之可言，於法 並無不合。上訴意旨指摘原判決扭曲90年函釋意旨，且無視 所得稅法、執行業務者費用標準、行政法院及稅捐稽徵機關 肯認上訴人主治醫師屬駐診拆帳之執行業務者等客觀事實， 恣意認定上訴人所信賴者為業經財政部廢止之函釋，即推論 上訴人不能主張信賴保護云云，顯違背行政訴訟法第189條 規定及證據法則並判決理由不備乙節，亦非有據。 ⑷我國就違反行政法上義務之處罰，係採處罰法定主義，需法 律有明文規定為限，始得加以處罰，且裁罰之種類等亦應依 法律規定為之。而依行政罰法第18條「1.第1項規定裁處罰 鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行 為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於 經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而獲 有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人 不能保有該不法利益，爰於第2項明定准許裁處超過法定最 高額之罰鍰。2.行為人違反行政法上義務而應裁處罰鍰時， 若有本法所規定減輕或免除其處罰之事由，其減輕之程度， 宜有明文規定，以限制行政機關之裁量權，並符合本法減輕 或免除處罰之意旨，但法律或自治條例另有規定者，則從其 規定，爰為第3項規定……。」之立法理由，該條僅於行政 機關依法對裁罰輕重具有裁量空間時始有適用，倘依法律規 定，於構成要件合致時，僅賦予單一之法律效果，則行政機 關自無考量前開因素核定裁罰輕重之空間，否則即屬違法。 同條第3項減輕處罰自須以「依本法規定減輕」為前提要件 ，即行為人須具同法第8條、第9條、第12條或第13條等減輕 處罰之事由情形下，始有適用之餘地。另原處分之依據為修 正前健保法第69條第3項，其明定行政機關僅得裁罰2倍，行 政機關並無裁量空間，上訴人無行政罰法第8條、第9條、第 12條或第13條等情事，原判決認本件無行政罰法第18條第3 項適用之餘地，並無違誤。上訴人執詞指摘原判決適法規顯 有錯誤，無足憑採。 ⑸上訴人主張司法院釋字第327號、第339號、第356號、第616 號、第641號、第673號、第713號等解釋意旨，已揭示法律 規定罰鍰未設有合理最高金額之限制，而以一定比例或倍數 作為裁罰標準者，違反憲法第23條之比例原則，另釋字第68 5號、第716號亦揭示對於罰鍰金額設計固定倍數，又未賦予 任何裁量空間者，將造成個案過苛之情形而違反比例原則， 原判決未據此撤銷原處分，顯屬違背法令云云。然查，國家 為達其政策目的而以法律對於違反行政法上義務設有裁罰規 定並決定其裁罰內容時，通常會以立法裁量或行政裁量擇一 之方式為之，而所謂行政裁量係指法律規定多種處罰方法或 裁罰金額有彈性，賦予行政機關考量具體個案為裁量；至立 法裁量則係以法律規定單一之裁罰方式，未賦予行政機關裁 量權，一旦行為合致處罰構成要件時，行政機關僅得依法處 罰而無裁量空間，否則亦有違依法行政原則。而國家為增進 民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度；國家應推 行全民健康保險及國家應重視社會救助、福利服務、國民就 業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和 國民就業等救濟性支出應優先編列，乃憲法第155條、第157 條暨憲法增修條文第10條第5項、第8項所明定之基本國策（ 司法院釋字第472號解釋及第550號解釋參照）。全民健保為 強制性社會保險，以保護全民健康為宗旨，為健全及穩固財 源以達健保法之立法目的並永續發展，健保法規定保險費由 保險對象、投保單位及政府共同支付，法律已明定各類被保 險人之投保金額及被保險人、政府或雇主保險費負擔比例並 不相同，且就保險費及其費率之擬定設有嚴謹之法定程序， 對於第1類至第3類之保險費率設有6％及眷屬投保口數3口之 上限，故健保法之保險費實質上並不高，另有關保險金額之 分級及各類保險對象投保金額之基準等事項亦均詳為規定， 足徵立法機關於制定修正前健保法第69條第3項「按投保單 位應負擔之保險費金額裁罰2倍」規定時，選擇以立法裁量 之方式為之，即以上述之嚴謹之費率程序及限額之保險費額 之規定，代替賦予行政機關之處罰裁量，故該規定雖形式上 對於罰鍰金額似僅設計固定倍數又未賦予被上訴人任何裁量 空間，然亦無具體個案過苛及違反實質正義之情事，與上訴 人所舉司法院釋字第327號、第339號、第356號、第616號、 第641號、第673號、第685號、第713號、第716號等解釋揭 示法律規定罰鍰未設有合理最高金額之限制，而以一定比例 或倍數作為裁罰標準又未賦予任何裁量空間者，將造成個案 過苛之情形而違反比例原則之具體內容不同，亦與本院102 年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議之裁量怠惰有異。從 而上訴人據以主張原處分違反比例原則，亦屬無據。另當事 人因違反行政法上之義務而遭裁罰時，縱他人有相同情事而 主管機關未予裁罰時，係屬該主管機關對該具體個案處理是 否妥適之問題，該當事人無從主張平等原則作為免罰之依據 ，亦即不得主張違法之不平等，此為本院歷來之見解，原判 決業就上訴人所為「其他醫院亦有與本件類似情事，被上訴 人未予裁罰，原處分有違平等原則」之主張如何不足採等情 ，論述無訛；並就上訴人請求訊問主治醫師，並命被上訴人 提出其處理所有「以自行執業者身分由醫師負擔全額健保費 ，卻以受雇者身分為醫師繳納健保費給被上訴人」醫院之相 關公文等證據調查之請求，並無必要等情，詳予說明，且述 及兩造其餘攻擊防禦方法經斟酌後，與判決結果無礙故無庸 一一論述等，縱其理由為上訴人所不認同，亦與判決不備理 由之要件有別。上訴人主張原判決不採其主張，亦未說明理 由，顯有違行政訴訟法第125條及第133條所揭示之職權調查 原則及行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第286條之規定等 語，亦無理由。 ㈣綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實 認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不 足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規 與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並 無所謂判決不適用法規或適用不當或判決不備理由等違背法 令之情形，上訴意旨無非持其歧異見解對於業經原判決詳予 論述不採之事項再予爭執，要難謂為原判決有違背法令之情 形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄 ，為無理由，應予駁回。 七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　10　　月　　9　　 日 最高行政法院第六庭 審判長法官　林　茂　權 法官　楊　惠　欽 法官　吳　東　都 法官　許　金　釵 法官　姜　素　娥 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　103　 年　　10　　月　　9　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　賀　瑞　鸞