裁判書系統

最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年度判字第179號 上　訴　人　永弼儀貿易有限公司 代　表　人　江文弼 訴訟代理人　林禮模律師 被 上訴 人　新北市政府交通局 代　表　人　王聲威 訴訟代理人　賴司烜 上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國103年12 月9日臺北高等行政法院103年度訴字第1295號判決，提起上訴， 本院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。 　　理 由 一、被上訴人之代表人原為趙紹廉，民國103年12月25日改由王 聲威擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予 准許。 二、緣上訴人所有門牌號碼新北市○○區○○路○段○○○巷2弄（ 下稱系爭巷弄）1號、3號、5號、7號等建物（下稱系爭建物 ）坐○○○區○○段○○○號土地（下稱系爭土地）上。100年 4月1日至4月5日間，被上訴人於系爭巷弄劃設禁止臨時停車 標線（下稱系爭標線）。嗣上訴人於103年1月7日函請被上 訴人將系爭標線除去，經被上訴人以103年2月20日北交工字 第1030214403號函（下稱系爭函文）復系爭標線皆繪於柏油 上，所繪標線應無不當等語。上訴人不服，循序提起行政訴 訟，經原判決駁回後，復行上訴。 三、上訴人於原審起訴主張：㈠系爭土地原為空地，93年間闢為 停車場使用，雖有部分土地供作系爭巷弄使用而為既成巷道 。嗣上訴人欲於系爭土地上興建廠房而申請建築執照（97中 建字第64號），因系爭巷弄屬上開建築執照之基地內通路， 故未認定或指定建築線，僅註記自現有路中心線退縮4公尺 建築，該退縮部分空地（下稱退縮空地）顯非屬77年1月15 日系爭建物完成時即供通行之巷道，更非屬供公眾通行已達 20年以上具有公用地役關係之既成道路。依道路交通標誌標 線號誌設置規則（下稱交通標誌設置規則）第169條、道路 交通管理處罰條例第3條第1款規定意旨，該退縮空地仍屬上 訴人所有，且地目仍屬「建」，非屬道路用地，更未經政府 依法徵收，被上訴人擅自於系爭巷弄非屬既成道路範圍之退 縮空地上劃設系爭標線，非適法之處分，依法應予以撤銷。 ㈡訴外人張勝閎曾於系爭退縮空地上因路面不平而扭傷，而 申請改制前臺北縣政府工務局（99年12月25日改制為新北市 政府工務局，下稱工務局）賠償，經工務局認定其扭傷的地 點係在大樓的退縮空地上，屬於私權範圍，不應由政府負賠 償責任，而函請訴外人就該退縮空地不平所造成腳踝扭傷應 逕向空地業主求償，此認定具構成要件效力，基於行政一體 原理，被上訴人應受拘束，不得為相反認定系爭退縮空地為 既成道路，並於其上劃設禁制標線，否則即屬認定事實錯誤 ，依法應予撤銷。㈢依道路交通管理處罰條例第3條第1款規 定意旨，私有土地之所有權人或因建築法規而退縮部分土地 充做法定空地，但並無將其所有退縮之法定空地直接供做公 眾通行道路使用之義務。上訴人對於依建築法規退縮之法定 空地，仍有完整的管理使用權限，被上訴人誤認其為道路用 地或既成道路，復於其上劃設系爭標線，嚴重侵害上訴人之 財產權益，被上訴人所為之行政處分顯具有重大而明顯之瑕 疵，為無效之行政處分。㈣系爭巷弄之柏油係上訴人自費舖 設，非被上訴人於公用道路上舖設，被上訴人未予究明，逕 繪設系爭標線於柏油上，顯未審究其所繪設系爭標線有無合 乎法令規定，亦顯有違失等語，求為「㈠先位聲明：⑴訴願 決定及原處分均撤銷。⑵被上訴人對於上訴人就其所有新北 市○○區○○段○○○號即新北市○○區○○路○段○○○巷2弄土 地上所劃設禁止臨時停車標線，應予除去。㈡備位聲明：確 認被上訴人在上訴人所有新北市○○區○○段○○○號即新北 市○○區○○路○段○○○巷2弄土地上所劃設禁止臨時停車標 線之行政處分無效。」之判決。 四、被上訴人則以：㈠系爭巷弄業經相關單位於100年1月14日現 勘並召開會議認定為既成道路，復經工務局所屬養護工程處 以103年1月24日北養二字第1033063485號函復並提供圖說確 認為既成巷道，被上訴人依法於其上繪設系爭標線，並無違 誤。㈡道路標誌有無設置之必要？倘需設置，應設置何種標 誌及在何處設置，均由主管機關即被上訴人考量交通順暢及 維護安全等因素為裁量。被上訴人並非認定既成道路之主管 機關，系爭土地、巷弄是否屬既成道路，非被上訴人所得審 究；縱市民於系爭巷弄之空地內跌倒，經工務局認定為私權 爭執，亦非被上訴人所得置喙。系爭巷弄既經主管機關認定 為既成道路，於主管機關變更認定前，被上訴人所繪系爭標 線於法有據。㈢系爭標線為一般處分，於繪設完成時即生法 律上規制效力，行經系爭巷弄之用路人均應受系爭標線之拘 束，另系爭標線自繪設後迄今並無變更，故無上訴人所稱新 的交通狀態及規定等新事實之問題等語，資為抗辯。 五、原判決係以：㈠上訴人先位聲明部分：⑴禁止臨時停車標線 係屬禁制標線，對用路人之行止有所規制，課予用路人一定 之不作為義務，為具有規制性之標線。禁制標線雖非針對特 定人所為，然係以該標誌效力所及之停車人為規範對象，屬 可依一般性特徵確定其相對人就停車事實而規範之公權力措 施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法 第92條規定，其性質屬對人之一般處分，依同法第100條第2 項規定，其送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外， 自公告日起發生效力。就禁制標線而言，主管機關之「劃設 行為」即屬一種公告措施，故具規制作用之禁制標誌於對外 劃設完成時，即發生效力。交通部94年3月31日函：「主旨 ：貴府函詢產權為私有之巷弄，可否基於公共安全得不須經 所有權人同意，逕為設置標誌或繪設標線……。說明：…… ……由貴府相關單位考量該巷弄型態及實際使用現況，本 於權責認定是否屬『道路交通管理處罰條例』第3條第1款規 定之『道路』範圍，倘認定屬『道路』範圍，得有『道路交 通標誌標線號誌設置規則』之適用。」所為釋示，核與交通 標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人 有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促 進交通安全，有無設置之必要，如何設置，設置何種標誌以 及在何處設置，均委由主管機關考量交通順暢及維護安全之 公益等裁量因素為之，並無不合，主管機關依據行政，應予 尊重。⑵依道路交通管理處罰條例第5條第1款、交通標誌設 置規則第4條第1項、第5條、新北市市區道路管理規則第3條 第7款、第4條第1項等規定，被上訴人為新北市道路交通事 務之主管機關。依工務局100年2月23日北工養一字第100006 2273號函、養護工程處103年1月24日北養二字第1033063485 號函、新北市中和區公所100年9月2日新北中工字第1000036 057號函、100年4月3日現場照片、交通部94年3月31日函及 現場照片等資料，足證系爭標線之路段係屬新北市政府中和 都市計畫區之乙○○○區○○○○路段經工務局於100年1月 14日認定為既成道路，被上訴人於100年4月1日至4月5日繪 設系爭標線。而系爭標線既位於系爭建物門前，則上訴人於 繪設當時應已知悉，故其於103年1月7日委託代理人函請被 上訴人將系爭標線除去時，顯逾30日之訴願期間，不得提起 行政訴訟。⑶縱上訴人得提起本件撤銷訴訟，惟系爭路段業 經工務局等相關單位現勘並召開會議認定為既成道路，被上 訴人為維護交通安全與暢通，依法於系爭巷弄繪設系爭標線 ，洵屬有據。雖上訴人以系爭土地原屬空地，97年間申請97 中建字第64號建築執照，準備提供做為建築基地使用，因土 地為乙種工業區土地，並有部分土地供做系爭巷弄之既成巷 道使用，依該建照之建築線指示，上開既成巷道本為基地內 通路，並無認定或指示建築線，僅須註記自現有路中心線退 縮4公尺建築，此退縮之土地仍屬該建築基地範圍，非併入 現有既成巷道範圍，而可無償提供他人使用。該退縮4公尺 之土地係留為空地使用，顯非屬系爭建物77年1月15日建築 完成時即供通行之巷道，更非屬供公眾通行已達20年以上具 有公用地役關係之既成道路云云。然既成道路為主管機關工 務局認定在案，於該認定未變更前，被上訴人所為有所依據 ，上訴人此部分主張，尚不足採取。另既成道路是否屬私權 範圍非被上訴人所得審究，於既成道路之認定未經主管機關 變更前，被上訴人依法可繪設標線，至於另有個案未將因退 縮之法定空地當然劃為道路使用或劃設禁止臨時停車線，與 本案情形不一，自難比附援引。又上訴人雖主張有某市民於 系爭土地跌倒，工務局認定為私權爭執，惟該案非經法院審 理，其真實性如何，無法認定引用。上訴人又主張依本院10 2年度裁字第1591號裁定意旨，就前述事件被上訴人應受工 務局認定為私權爭執之構成要件事實之拘束，不得反認系爭 退縮空地為既成道路云云；然上訴人並未於本案援引該事件 任何處分，故該事件與系爭標線無關，上訴人此部分之主張 ，係誤解學理上「構成要件事實」，委無可採。⑷綜上所述 ，上訴人先位訴訟即撤銷訴訟與其回復原狀之請求，該撤銷 訴訟已逾越提起救濟之期間而確定，為不合法，縱允許提起 撤銷訴訟，亦無理由，故不應准許，其附帶聲明回復原狀部 分，失所附麗，亦無理由。㈡上訴人備位聲明部分：⑴上訴 人於103年11月3日追加備位聲明為確認系爭標線之行政處分 無效，其請求之基礎均為系爭標線之繪設，雖被上訴人不同 意追加，然基於同一事件一次解決，故應准予追加。⑵按「 確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無 效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之 。」為行政訴訟法第6條第2項所明定，本件上訴人自承其並 未向被上訴人為確認系爭標線處分無效之請求，縱認上訴人 於103年11月3日所為備位聲明之追加，係請求被上訴人確認 系爭標線無效，惟距本件103年11月25日之言詞辯論期日亦 未滿30日，則上訴人所為之追加於法亦不合。⑶縱認上訴人 之追加合法，惟依照上訴人所為「依道路交通管理處罰條例 第3條第1款規定意旨，私人土地之所有權人或因建築法規而 退縮部分土地充做法定空地，並無將其所有退縮之法定空地 直接供做公眾通行道路使用之義務，被上訴人將系爭標線繪 設於上訴人所有之系爭退縮空地上，顯然違反交通標誌設置 規則第169條規定，完全違背工務局具有構成要件效力之事 實認定，迫使上訴人為合乎建築法等相關法規而退縮之土地 無償提供做為道路用地使用，嚴重侵害上訴人之財產權益， 被上訴人所為之行政處分顯係具有重大而明顯之瑕疵，為無 效之行政處分」之主張，與行政程序法第111條第7款所定， 瑕疵之程度重大，任何人一望即知之「重大明顯」不合，上 訴人之訴，亦無理由。㈢綜前所述，上訴人依行政訴訟法第 4條規定提起撤銷訴訟暨同法第196條第1項規定請求命被上 訴人為回復原狀之必要處置之訴訟，並無理由，該撤銷訴訟 部分訴願決定予以維持，核無不合；又其追加備位訴訟亦無 理由，上訴人提起本件訴訟，均不應准許等詞，資為論據， 駁回上訴人在原審之訴。 六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠上訴人請求被 上訴人除去系爭標線後，經被上訴人為現地勘查並為重新之 實體審查後，以系爭函文作成「系爭標線繪設於系爭巷弄內 ，應無不當」之處分，屬第二次裁決之行政處分，救濟期間 應自103年2月20日起算，上訴人於103年3月12日提起訴願， 並未逾法定救濟期間，原判決認本件有違訴願期間，即有認 定事實不憑證據之違背法令。㈡依交通標誌設置規則第169 條、道路交通管理處罰條例第3條第1項第1款等規定，禁止 臨時停車線只能劃設在道路、道路緣石正面或頂面，而道路 則是指公路、街道、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行的 地方，並不包括建築退縮之空地在內。上訴人主張之退縮空 地與既成巷道不同，該處屬私人土地，非為供公眾通行達20 年以上具有公用地役關係之既成巷道，業經新北市政府於98 年間就訴外人張勝閎在退縮空地上跌倒而聲請國賠的案件中 認定在案，應自認定斯時起即發生拘束力，具有行政處分之 構成要件效力。原判決如認上訴人之主張並非真實，即應依 職權調查證據，而非僅將上訴人上揭主張排除不採，原判決 未予調查系爭標線所在確屬上訴人所有之退縮空地，逕以該 處已經認定為既成巷道而認定系爭標線繪設合法，自有判決 違背證據法則及適用法規不當之違背法令。又交通部94年3 月31日函係針對「私有之巷弄」為解釋，無法在本件之退縮 空地為比附援引，原判決對於為何認定退縮空地有上揭交通 部函釋之適用，以及如何判定退縮空地上繪設系爭標線不違 反交通標誌設置規則第169條、道路交通管理處罰條例第3條 第1款之規定，未逐一說明其理由，自有判決不備理由之違 背法令。㈢上訴人對於類似之退縮法定空地未繪設標線業已 提出臺北市○○區○○○路、臺北市○○區○○路○段等證 明，基於行政自我拘束原則，在無正當理由之情形下，自不 得為差別待遇，原判決未察被上訴人在退縮空地繪設系爭標 線，有違行政自我拘束原則，逕認被上訴人得依法繪設，自 有判決不適用法規及適用不當之違背法令等語。 七、本院查： ㈠按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘 束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之 辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明 證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明 瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。」為行政訴訟法第12 5條第1項、第2項、第3項所明定。另我國行政訴訟有撤銷訴 訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟等不同類型， 而訴訟種類之選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法 院保護其權利之目的；又縱使受有專業訓練之人亦難保能正 確的選擇訴訟種類，故遇有當事人於事實及法律上之陳述未 明瞭或不完足之處，或訴訟種類選擇錯誤時，均應由審判長 行使行政訴訟法第125條第3項規定之闡明權，苟有應闡明而 未予闡明者，即難謂適法。 ㈡經查，上訴人所有系爭建物位於系爭巷弄1號、3號、5號、7 號，被上訴人於100年4月1日至4月5日在系爭巷弄繪設系爭 標線，禁止臨時停車。上訴人於103年1月7日函請被上訴人 將系爭標線除去，經被上訴人以系爭函文回復系爭標線皆繪 於柏油上，所繪標線應無不當乙節，為原判決所是認。原判 決以系爭標線之繪設行為係一種公告措施，屬對人之一般處 分，其送達得以公告為之，除另訂不同日期者外，自公告日 起發生效力，上訴人於繪設當時即已知悉，則至103年1月7 日上訴人函請被上訴人除去時，顯逾30日之訴願期間，則上 訴人先位聲明訴請撤銷併為回復原狀之請求，及備位聲明所 為確認之訴之追加，均不合法；縱使認其訴合法，亦非有理 等詞，駁回上訴人之訴，固非無見。惟： ⑴被上訴人於100年4月1日至4月5日在系爭巷弄繪設系爭標線 之處分固已確定，然依其主張，系爭標線係繪設於工務局認 定之既成道路上。而上訴人已陳明系爭巷弄原係系爭土地內 供作道路使用，經認定為既成道路並無異議，然亦一再主張 其於97年間申請在系爭土地上建築廠房，經主管機關核准， 取得97中建字第64號建築執照，因系爭巷弄屬上開建築執照 之基地內通路，故未認定或指定建築線，僅註記自現有路中 心線退縮4公尺建築，該退縮空地係97中建字第64號建築執 照內之法定空地，並非系爭巷弄之範疇，亦非供公眾通行達 20年以上具有公用地役關係之既成巷道，98年間訴外人張勝 閎在退縮空地上跌倒而聲請國賠時，工務局亦為相同之認定 ，則退縮空地部分並非既成巷道，被上訴人繪設系爭標線於 法不合等語，並提出工務局98年12月8日北工養一字第09810 15767號函為證，而該函文說明二亦載有「……建請依…… 建築管理規則第14條第1項第3款之規定及本府核發94定－中 －616號建築線案內標註之退縮原則，自現有路中心退4公尺 建築……」之內容，顯見上訴人主張其依97中建字第64號建 築執照在系爭土地上建築廠房時有自現有路中心退縮建築之 情非虛。則主管機關工務局100年1月14日認定之既成道路為 何，是否包括上訴人主張之退縮空地即97中建字第64號建築 執照之法定空地在內，系爭標線是否位於該退縮建築空地內 ，有查明之必要，原審法院就此部分未予查明，難謂已盡職 權調查之義務。另上訴人一再以102年11月25日之陳情書及 103年1月7日之申請函重述上情，請求被上訴人除去系爭標 線，足見上訴人係針對所謂之退縮建築空地部分為爭議，並 非原判決所認定之被上訴人100年4月1日至4月5日繪設系爭 標線之處分。 ⑵依卷證資料可知，被上訴人係以102年12月4日北交工字第10 23167888號函「……系爭巷弄已經認定為既成道路，故標線 繪設以維交通秩序及安全尚屬合理。」（見訴願卷第8頁、6 5頁），針對上訴人102年11月25日之陳情書為回復，其內容 與系爭函文所為「……系爭標線皆繪於柏油上，所繪標線應 無不當。」等語略似。上訴人乃就系爭函文提出訴願，依其 訴願書所載內容，其訴願對象並非被上訴人於100年4月1日 至4月5日繪設系爭標線之處分，訴願機關亦以系爭函文為訴 願審理對象，原判決誤認訴願決定所維持之處分係被上訴人 100年4月1日至4月5日繪設系爭標線之處分，自屬可議。觀 之上訴人之起訴狀，亦以系爭函文作為原處分而訴請撤銷。 顯見上訴人不服之處分並非系爭標線之繪設處分，原判決未 予闡明即將上訴人103年1月7日請求被上訴人除去系爭標線 之函文，認定係不服被上訴人100年4月1日至4月5日繪設系 爭標線處分之訴願表示，並據以認定其訴願逾期，所審理標 的顯非上訴人爭議之對象，自非妥適。另系爭函文之定性為 何，是否如上訴人所稱，屬第2次裁決，原判決亦未為認定 及說明，亦有判決理由不備之情事。 ⑶系爭函文既係針對上訴人103年1月7日申請被上訴人除去系 爭標線而回復，上訴人不服時，究應以何種類之訴訟為救濟 ，應先就系爭函文為定性，並探求上訴人之真意，苟有不明 瞭或不完足時，審判長均負有闡明之義務。依上訴人103年1 月7日之函文、訴願書等所載內容，上訴人雖未言明其請求 權依據，然似對於被上訴人有所請求，被上訴人以其於既成 巷道上繪設系爭標線以維持交通秩序及安全屬合理且無不當 等詞回復，等同否准上訴人之請求，上訴人起訴時似以課予 義務訴訟之種類為救濟。原審審判長審理時固曾行使闡明權 ，然並未釐清上訴人爭議之對象，且準備程序及言詞辯論筆 錄之內容，有多處於上訴人訴訟代理人之陳述後面註記「未 陳述完全」，則原審審理時是否令上訴人陳述完足，非無疑 義，依上開規定及說明，亦有違誤。 ㈢綜上，原判決既有如上述可議之處，上訴人據以指摘，求予 廢棄，自屬有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院。另法 院審理案件採先程序後實體之原則，即先審酌當事人之起訴 是否合法，茍不合法即應以裁定駁回；需當事人之起訴合法 後，法院始需就其訴有無理由為審酌並判決之。本件原審法 院先認定上訴人之訴不合法，嗣又以其如合法亦無理由而為 判決，與上述原則不合，案經發回應一併注意及之。 八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　104　 年　　4　　 月　　16　　日 最高行政法院第六庭 審判長法官　林　茂　權 法官　楊　惠　欽 法官　吳　東　都 法官　許　金　釵 法官　姜　素　娥 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　104　 年　　4　　 月　　16　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　賀　瑞　鸞