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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度判字第123號 上　訴　人　臺東縣政府 代　表　人　黃健庭 訴訟代理人　吳秀容 　　　　　　潘正芬　律師 　　　　　　陳修君　律師 參　加　人　美麗灣渡假村股份有限公司 代　表　人　黃春發 被 上訴 人　林淑玲 　　　　　　林金蒂 　　　　　　哈樂子達基佑 　　　　　　田易奇 　　　　　　黃福魁 　　　　　　林玲 　　　　　　李韻儀 　　　　　　高燕玲 　　　　　　高語堂 　　　　　　鄭萬全 　　　　　　陳藍姆洛 　　　　　　劉炯錫 　　　　　　廖秋娥 　　　　　　賴進龍 共　　　同 訴訟代理人　詹順貴　律師 　　　　　　許嘉容　律師 上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國103年 10月28日高雄高等行政法院102年度訴字第228號判決，提起上訴 ，本院判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、緣參加人於民國93年12月14日與上訴人簽訂「徵求民間參與 杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」，以BOT方式於臺灣 省臺東縣○○鄉○路○段○○○○○○○○○○號土地進行開發（下 稱系爭開發案）。嗣參加人以擴建規劃別墅區增加開發範圍 為由，於95年9月26日申請開發「美麗灣渡假村新建工程」 提送環境影響說明書（下稱環說書）送審，遞經上訴人環境 影響評估審查委員會（下稱環評會）召開5次環評審查會議 作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，並於97 年7月22日以府環水字第0000000000B號公告。因上開環評審 查結論業經原審法院98年度訴字第47號判決及本院101年度 判字第55號判決撤銷確定，參加人遂再於101年4月20日將「 黃金海開發計畫」納入環說書及開發行為對海洋生物暨對生 態可能影響相關文件資料，申請上訴人進行環境影響評估（ 下稱環評），案經上訴人環評會分別於101年6月2日及同年 12月22日召開第6次及第7次環評審查會議，於101年12月22 日第7次會議作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查 結論，並經上訴人以102年2月1日府授環水字第0000000000B 號公告（下稱原處分），被上訴人不服，提起訴願，遭決定 駁回，循序提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定及 原處分，上訴人不服，提起上訴。 二、被上訴人起訴主張：㈠依「美麗灣渡假村基地新建工程環說 書」所載，計畫申請開發基地係位於臺東縣卑南鄉，而被上 訴人則分別居住於臺東縣卑南鄉，或與其毗鄰之東河鄉及臺 東市，依本院判決意旨，被上訴人之生命、身體、健康權益 應受環境影響評估法（下稱環評法）保護，自得主張對本件 環評結論具有利害關係。故被上訴人以利害關係人之身分， 提起本件撤銷訴訟，自具有原告適格。㈡本件開發標的美麗 灣渡假村，依環說書所載，核其性質係屬「觀光旅館業」， 而非一般旅館業。況美麗灣渡假村之旅館區及別墅區之客房 合計達86間，遠高於觀光旅館建築及設備標準第13條、第17 條所定之標準，自屬發展觀光條例所稱之「觀光旅館業」。 故交通部觀光局為環評法第7條之目的事業主管機關，環評 主管機關則為行政院環境保護署（下稱環保署），而非上訴 人，上訴人在欠缺環評管轄或事務權限之情況下，作出系爭 環評審查結論，即有管轄違誤或欠缺事務權限之違法。㈢本 件開發案係上訴人依促進民間參與公共建設法（下稱促參法 ）所辦理，上訴人實為本件開發案之共同開發行為人，而上 訴人第8屆環評會之機關代表有應迴避而不迴避之情事，導 致環評審查程序不合法，原處分應予以撤銷等語，求為判決 撤銷訴願決定及原處分。 三、上訴人則以：㈠系爭環評案評估範圍之開發基地內並無人居 住，被上訴人亦非居住於評估範圍內之居民，且被上訴人非 原處分相對人，是被上訴人等人並無利害關係且將不因而受 有何種主觀公權利受侵害之可能，並不具備當事人適格。㈡ 環保署101年2月17日環署綜字第1010013618號及交通部觀光 局同年月24日觀業字第1010004850號函，並無強制多大規模 一定要申請為觀光旅館。系爭開發案既以一般旅館業向上訴 人申請許可，並由上訴人於受理後依照環評法第2條規定審 查環評書件，與法尚無不合。㈢縣市政府為促參法第5條規 定之主辦機關，透過投資契約對民間機構為「協助」及「監 督」，主辦機關並不參與其規劃及興建營運等，是以，主辦 機關毫無「規劃、進行及完成後之使用」，自與環評法之「 開發行為」定義，顯不該當。參加人依「徵求民間參與杉原 海水浴場經營案興建暨營運契約」，進行「美麗灣渡假村基 地新建工程」之興建，並依法向目的事業主管機關提出環說 書，申請許可開發行為，參加人即屬於開發單位，上訴人不 因促參法明定政府機關應負之管理監督責任而變成與參加人 「共同為開發行為」。又上訴人環評會委員之任期、專家學 者人數比例及其資格，皆已遵循環評法第3條第1項、第2項 前段及第5項、臺東縣政府環境影響評估審查委員會專家學 者委員遴選要點第3點規定及環保署98年5月14日環署綜字第 0980042278號函之要求，且由於開發單位非上訴人，則僅代 表開發案件主辦單位之環評委員方有迴避表決之必要，至於 建設處長、農業處長與環保局長，並無迴避必要，渠等參與 會議並為表決，符合促參法及環評法第3條第2項規定與迴避 法理等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。 四、參加人則以：系爭開發計畫所在場址數十年前即由上訴人委 由東部海岸國家風景區管理處經營，開發基地均無人居住， 又系爭開發案坐落於臺東縣卑南鄉富山村，本件除4名被上 訴人居住臺東市外，有超乎半數之被上訴人係居住於臺東縣 其他鄉鎮市，顯非開發計畫範圍內之居民，自非原處分之利 害關係人，渠等提起行政訴訟，顯屬當事人不適格等語，資 為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。 五、原審以：㈠被上訴人是否具有當事人適格，得合法提起本件 訴訟：依環評法第8條、第9條、第10條及第12條等規定，環 評法將開發行為所在地之當地居民，列為第二階段環評程序 進行的必要成員，賦予其對開發行為表示意見、界定評估範 疇、參與現場勘查與公聽會之程序權利，此環評法明文之程 序參與權，已將可植基於憲法第22條規定之程序基本權，加 以具體化，成為實定法之主觀公權利。原處分係以附條件方 式通過環評審查，而未實施第二階段環評，則當地居民之程 序參與權即受有影響。又由系爭開發案之性質與規模觀之， 可能受開發行為影響所及之範圍，應包括當地及毗鄰之鄉（ 鎮、市、區），則當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）等地居民 ，為受保護射程範圍所及。被上訴人等居住在臺東市、臺東 縣卑南鄉、東河鄉等地，相互毗鄰，為可能受開發行為影響 所及之範圍，是被上訴人對系爭審查結論提起本件撤銷訴訟 ，當已具備原告適格。㈡系爭開發案是否應屬「觀光旅館業 」，而環評主管機關為環保署，致原處分存有管轄違誤或欠 缺事務權限之違法情事：依發展觀光條例第2條第7、8款及 第21條、第22條第1項、第24條第1項規定，「觀光旅館業」 應向中央主管機關申請核准，業務範圍為客房出租，餐飲、 會議場所、休閒場所及商店之經營，毋待中央主管機關另行 核定。至「旅館業」係向地方主管機關申請登記，營業項目 除住宿、休息外，其他營業項目則依中央主管機關即交通部 另定之。又依發展觀光條例第66條第2項授權交通部制定之 「觀光旅館管理規則」及「旅館業管理規則」、同條例第23 條第2項授權訂定之「觀光旅館建築及設備標準」及交通部 觀光局101年2月24日觀業字第1010004850號函意旨，關於旅 館業之規模，並無明文達到何等規模即應申設觀光旅館。系 爭開發案，環說書載明其係依「旅館業」之建築設計，規劃 目的及其內容為旅館業，是縱建物及設備已完全符合「觀光 旅館建築及設備標準」，參加人選擇以「旅館業」之方式設 置，亦難指有何違法情事。另依環評法第2條規定，申請開 發觀光旅館業或旅館業，雖環評主管機關不同，然相關之審 查程序並無軒輊。從而，被上訴人主張環評主管機關應為環 保署、參加人以一般旅館名義申請，即可規避中央環評主管 機關較嚴格之審查云云，要屬無據。㈢上訴人於系爭開發案 第7次環評會議中有無應迴避而不迴避表決致生環評程序違 法情事？⒈依促參法第5條規定，縣（市）政府因主辦民間 參與公共建設相關業務為促參法之「主辦機關」，而縣（市 ）政府可能同為環評法之「目的事業主管機關」，如主辦機 關之縣（市）政府兼為環評法之目的事業主管機關時，除有 促參法第4條第2項規定之情形，即主辦機關為出資者可能涉 及共同開發而應另當別論外，主辦機關並非共同開發行為人 ，即非開發單位，自無前揭環評法第3條第2項後段委員應迴 避表決規定之適用。訴外人德安開發股份有限公司（下稱德 安公司）係依促參法條規定向上訴人申請投資經營「杉原海 水浴場」，經上訴人評定德安公司為上開投資案之最優申請 人，而由德安公司成立特許公司即參加人負責本件之開發及 營運業務，並由參加人與上訴人於93年12月14日簽訂「徵求 民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」，以BOT（ 設定地上權50年）方式進行開發，由參加人負責投資興建並 為營運，營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予上訴人。 由營運契約可知，關於系爭開發案興建之工程規劃、設計、 施工、取得與興建工作相關之各項執照及許可、辦理環境影 響評估及營運設施之維護、保養、修繕等，均由參加人全權 負責辦理，系爭開發案係由參加人獨自投資興建並營運開發 ，參加人自負盈虧，足認上訴人並無共同開發情事。從而， 上訴人雖為本件目的事業主管機關，然非開發單位，揆諸上 開說明，自無環評法第3條第2項後段規定迴避表決之適用。 ⒉惟依環保署101年11月28日環署綜字第0000000000A號函（ 下稱環保署101年函釋）意旨，代表「主辦單位」之環評委 員應予迴避表決。本件由上訴人審核評定訴外人德安公司為 最優申請人，並由上訴人與參加人簽訂上開「徵求民間參與 杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」及訂定「徵求民間參 與杉原海水浴場投資經營案地上權設定契約」，是評選作業 、訂定契約及協助參加人取得所需土地者，均為上訴人本身 ，足認本件促參業務之主辦單位為上訴人。而系爭開發案第 7次審查會議並進行表決者計有8人，其中環保局長黃明恩為 副主任委員，許瑞貴為建設處處長，劉榮堂為農業處處長， 依上開函釋自應迴避表決，惟三人於該次會議並未迴避表決 ，而作成有條件通過環評之審查結論，自有未洽。雖上訴人 以基於地方自治組織高權及其法律保留之範圍，必定以縣市 政府相關業務單位依法執行其法定義務為由，主張僅上訴人 所屬城鄉發展處處長始應迴避表決，其他局、處長毋庸迴避 表決云云。然本件之主辦單位即為上訴人，非所屬城鄉發展 處，自非僅上訴人所屬城鄉發展處處長應予迴避。再者，依 促參法第5條第2項後段、行政程序法第15條第1項規定，99 年7月1日臺東縣政府組織自治條例第6條規定雖取消城鄉發 展處及文化暨觀光處，增設建設處、觀光旅遊處及文化處， 惟核上開設置均屬上訴人之內部單位非獨立機關，尚無從依 促參法第5條第2項後段規定受移轉取得主辦權，益可認系爭 開發案之主辦單位確為上訴人。又本院101年度判字第55號 另案判決雖認定主辦單位為上訴人所屬前旅遊局（上訴人所 屬城鄉發展處），然其認定係就已廢止之環保署99年3月29 日環署綜字第0990025524號函令為之，且與原審法院依法認 定之事實尚有出入，原審法院關於事實之認定，尚不受其拘 束。另依臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第7 條第1項規定，上開審查會出席委員扣除應迴避之委員後， 僅剩5名委員出席，不足全體委員半數，自不得為決議。是 因上開委員未依法迴避，所為上開審查結論，其程序即屬違 法。㈣上訴人以原處分公告「美麗灣渡假村新建工程環境影 響說明書」有條件通過環評之審查結論，是否合法？⒈環評 法第5條、第6條、第7條規定，所有須進行環境影響評估之 開發行為，應先實施第一階段環境影響評估，嗣由環評主管 機關審查，據以研判是否「對環境有重大影響之虞」，決定 是否進行第二階段環境影響評估程序。第一階段僅是從書面 形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對 環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個 較縝密、且踐行公共參與的程序。又依環評法第8條第1項、 環評法施行細則第19條規定，只要開發案具有其中一款情形 「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須 開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之。是系爭第一 階段環評審查委員會得作成「有條件通過環評審查」之審查 結論，其所附之條件即不得涉及是否有「環境有重大影響之 虞」，否則即有假附條件通過之名，行規避第二階段環評之 實。⒉次依系爭開發案第7次審查會會議紀錄、上訴人於原 審法院103年9月30日言詞辯論期日陳述之內容，本件審查結 論係以參加人履行預防及減輕之措施及所附負擔（即履行環 說書第八章之保護對策、替代方案）之前提下，判斷開發行 為對環境無重大影響之虞，然開發行為是否「對環境有重大 影響之虞」之判斷，與開發單位未來之預防與對策，是屬兩 事，應予區隔。未來預防與對策之實際作為在審查時尚未存 在，而第一階段環評審查之判斷須以當時存在之實際狀態及 資訊為基準，不能以將來未定狀態作為審查之基準，是在開 發單位未有預防與對策之實際作為前，環評會即事先預估成 果並作成判斷，即有未洽。本件環評會審查結論以參加人提 出之未來預防與對策為條件作成通過環評審查之結論，且在 參加人尚未履行前即預測該預防及對策，可化解開發行為對 環境有重大影響之虞，並以之作為條件，免除繼續進行第二 階段環境影響評估，而未研判原來開發狀態是否「對環境有 重大影響之虞」，揆諸上開說明，自非適法。㈤本件事證已 明，且因環評審查有上述程序上之瑕疵而予撤銷，則關於審 查會所審查之資料，即兩造及參加人間關於環說書在空氣品 質、河川水質、海域底泥、海象水文、地下水、土壤、地質 地形、廢棄物及生態等環境現況調查部分，是否屬合法正確 完足之資料等其餘攻擊防禦方法，即無庸再予贅述。從而， 系爭環評審查結論有應迴避而未迴避之委員參與表決及上述 附條件通過環評審查之瑕疵，仍應撤銷，訴願決定未予糾正 ，仍予維持，亦有違誤等語，因而將訴願決定及原處分均撤 銷。 六、上訴意旨略以：㈠依環保署101年函釋意旨，所謂「如主辦 單位局長、處長」之局長、處長，僅指實際代表主辦單位辦 理促參業務之局長、處長，非擴及至縣（市）政府之所有局 長、處長，否則區分「代表」及「督導」即無實益，原判決 適用該函釋除明顯錯誤外，又捨直接函詢函釋作成機關或命 其輔助參加等調查證據釐清爭議之方式，逕為解釋適用，亦 屬未盡職權調查證據之違法。另原判決既認環評法第3條第2 項規定僅「開發單位」具有迴避表決事由，又認縣（市）政 府主辦促參案件時非「開發單位」，應即認環保署上開函釋 因違反環評法而不予適用，然其非但未不予適用，反錯誤解 釋後加以適用，實屬判決理由矛盾之違法。㈡開發行為是否 進入第二階段環評，原皆須視開發單位所提書件及評估、規 劃是否完整與得否以相應條件（及其承諾）進一步確保預防 並減輕環境之不良影響而定，故經環評會合議決定之審查結 論（含其附加條件與開發單位承諾等），如已認無環評法第 8條及環評法施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞， 即無須進行第二階段環境影響評估。原判決誤認須所有預防 與對策有實際作為始得為「對環境有重大影響之虞」之判斷 ，除完全誤解環評制度之精神外，亦將使所有環評案件皆須 進行第二階段環境影響評估，第一階段環境影響評估形同具 文，實有判決適用法規不當之違誤。㈢原判決撤銷原處分， 無非係先認定原處分為「有條件通過環評之審查結論」，再 認定原處分「假附條件通過之名，行規避第二階段環評之實 」。惟原處分究其真意應屬「通過環境影響評估審查」而非 「有條件通過環境影響評估審查」，原判決拘泥於字面誤認 為後者並接續認定之判斷，除有不適用環評法施行細則第43 條第1款、第2款規定不當之違背法令外，亦有違背經驗法則 、論理法則之判決未依卷內資料之違法。㈣原判決既已於判 決中詳列兩造之5大爭點，卻又獨漏最重要之爭點（即審查 委員所審酌是否為依規定所提之正確完足之資料？）未予調 查，反而僅以「無庸再予贅述」置而不論，除屬明顯判決不 備理由外，亦有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條 規定之違法。㈤依本院103年度判字第672號判決意旨，就「 法院審查環評委員會之判斷有無基於錯誤事實或不足資訊所 應調查之事項」，並以該案原審未予調查為由而予廢棄，本 案原審針對「審查委員所審酌是否為依規定所提之正確完足 之資料」不僅未予調查，反僅以「無庸再予贅述」置而不論 ，該法律見解自屬適用法規不當及理由不備之違法等語。 七、本院查： （一）按司法院釋字第38號解釋：「憲法第80條之規定旨在保障 法官獨立審判不受任何干涉。所謂依據法律者，係以法律 為審判之主要依據，並非除法律以外與憲法或法律不相牴 觸之有效規章均行排斥而不用。．．．。」第137號解釋 ：「法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法 規釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據 法律表示其合法適當之見解。」第385號解釋：「．．． 法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整 體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。．．．。 」又「關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法律 亦得以具體明確之規定授權主管機關以命令為必要之規範 。命令是否符合法律授權之意旨，則不應拘泥於法條所用 之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯 意義為綜合判斷。．．．。」「．．．法律之規定不能鉅 細靡遺，有關．．．技術性及細節性事項，於符合法律意 旨之限度內，尚非不得以行政命令為必要之釋示。」分經 司法院釋字第506號、第519號解釋理由書第1段闡釋在案 。 （二）次按： １、行政訴訟法第4條規定：「（第1項）人民因中央或地方機 關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經 依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不 為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向 行政法院提起撤銷訴訟。（第2項）逾越權限或濫用權力 之行政處分，以違法論。（第3項）訴願人以外之利害關 係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益 者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」本條修正（87年10月 28日修正公布、89年7月1日施行）立法理由載明：「按 訴訟利益範圍之廣狹，攸關當事人權益綦巨。現代法治國 家之立法趨勢，多將行政訴訟權利保護要件之訴訟利益予 以擴張，使當事人權益之保護，益為周密。現行條文第1 項規定得提起行政訴訟之對象，僅以損害人民權利之行政 處分為限，其範圍失之狹隘，爰修正為『損害其權利或法 律上利益』，明示除權利外，法律保護之利益亦得提起行 政訴訟，俾符合法治國家之要求。．．．訴願人以外之 利害關係人，如認為第1項訴願決定損害其權利或法律上 之利益者，有向高等行政法院起訴之權，爰將之規定為本 條第3項。」 ２、司法院釋字第469號解釋理由書第1段：「憲法第24條規定 公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家 請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立 法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律 規範之前提下，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高 度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及 科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措 施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件 ，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋， 以免人民依法應享有之權利無從實現。．．．法律規範保 障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定 人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予 向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目 的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益 或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用 對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷， 可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公 務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。 」上開解釋理由特別指明：「為因應伴隨高度工業化或過 度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引 發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國 民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定 中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法 應享有之權利無從實現」。 ３、本院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之 行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有 之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限， 所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上 之利害關係在內。．．．。」 ４、依據上開行政訴訟法規定、司法院解釋理由及本院判例意 旨，可知： （１）撤銷訴訟之標的，乃原告主張被告機關之處分違法並損害 其個人權利或法律上之利益，故行政法院於撤銷訴訟乃在 審查被告機關作成之行政處分是否以其發布時之事實及法 律狀態為據；至於行政處分發布後事實或法律狀態變更， 除法律另有規定外，既非原處分（被告）機關作成處分時 所能斟酌，自不能以其後發生之事實或法律狀態而認定原 處分違法；是撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為 原處分發布時之事實或法律狀態。另前開司法院釋字第38 號解釋所稱「法律」或「有效規章」，包括憲法、法律、 法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治 規則及主管機關基於法定職權所發布之命令。 （２）得提起撤銷訴訟者（人民），包括行政處分之「相對人」 及因該違法行政處分「『認為』權利或法律上利益」受損 害之利害關係人（行政處分相對人以外之第三人-包含訴 願人以外「認為」訴願決定損害其權利或法律上利益的利 害關係人）。所謂「法律上利益」，指「法律上保護之利 益」；所稱「利害關係」，則指「法律上之利害關係」而 言。 （３）第三人得否就以他人為相對人之行政處分提起撤銷訴訟， 應依法律規範保障之目的而為探求： 甲、法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可 得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請 求權者，其規範目的在於保障個人權益，該受法律保障之 個人認為（主張）行政機關之行政處分損害其「權利或法 律上利益」者，自得提起撤銷訴訟。 乙、法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法 律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發 展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該 特定人（第三人）認為（主張）以他人為相對人之行政處 分損害其「權利或法律上利益」者，該特定人即有法律上 之利害關係，而得提起撤銷訴訟。申言之，判斷法規範除 了維護公共利益外，是否亦有保護特定第三人之意旨，應 斟酌以下事項： （甲）一個法規是否具有保護特定第三人之規範目的，不能只著 眼該法規本身，與該法規相關聯的規範結構及制度性之週 邊條件亦應一併納入斟酌，從客觀上理解規範之目的。 （乙）不能僅因法律只言及「公共利益」、「公共安全」及「公 共秩序」，即逕行否定其有保護第三人利益之意旨。倘依 該法規範之整體架構，已要求行政機關必須特別斟酌特定 第三人之利益，並調和行為人與第三人之利益以求其均衡 ；或就該法規範適用對象、所欲產生之規範效果及社會發 展因素等整體觀察，足以確定仍有部分範圍可得特定之受 益者，因其規範執行而享有之利益與所謂大眾利益具有清 楚之區隔，不宜全盤委由行政機關代為維護時，即可認定 該法規具有保護第三人規範之性質。 （丙）應就個案中行政處分對第三人事實上影響結果之具體情況 而為觀察。 （三）再按： １、中華民國憲法增修條文第10條第2項規定：「經濟及科學 技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」 ２、環境基本法第1條、第2條規定：「為提升環境品質，增進 國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動 環境保護，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之 規定。」「（第1項）本法所稱環境，係指影響人類生存 與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱， 包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生 物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟 及自然生態系統等。（第2項）永續發展係指做到滿足當 代需求，同時不損及後代滿足其需要之發展。」第3條、 第4條規定：「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發 展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有 嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」「（ 第1項）國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與 責任。（第2項）環境污染者、破壞者應對其所造成之環 境危害或環境風險負責。（第3項）前項污染者、破壞者 不存在或無法確知時，應由政府負責。」第8條、第16條 規定：「各級政府施政應納入環境保護優先、永續發展理 念，並應發展相關科學及技術，建立環境生命週期管理及 綠色消費型態之經濟效率系統，以處理環境相關問題。」 「（第1項）各級政府對於土地之開發利用，應以高品質 寧適和諧之環境為目標，並基於環境資源總量管制理念， 進行合理規劃並推動實施。（第2項）前項規劃，應優先 考慮環境保護相關設施。」第20條、第22條規定：「各級 政府應積極採取各種措施，保護海洋環境、強化海岸管理 ，並防制地下水超限利用、地層下陷及海岸侵蝕。」「各 級政府應積極研究、建立環境與健康風險評估制度，採預 防及醫療保健措施，降低健康風險，預防及減輕與環境有 關之疾病。」第24條規定：「中央政府應建立環境影響評 估制度，預防及減輕政府政策或開發行為對環境造成之不 良影響。」 ３、環境影響評估法第1條至第3條依序規定：「為預防及減輕 開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的 ，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定 。」「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署； 在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」 「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關 事項，應設環境影響評估審查委員會。（第2項）前項委 員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分 之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機 關委員應迴避表決。（第3項）．．．。」第4條、第5條 規定：「本法專用名詞定義如下：開發行為：指依第五 條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後 之使用。環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境 包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態 等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調 查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明 及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境 影響評估及審查、追蹤考核等程序。」「（第1項）下列 開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估 ：工廠之設立○○○區○○○○○道路、鐵路、大眾捷 運系統、港灣及機場之開發。土石採取及探礦、採礦。 蓄水、供水、防洪排水工程之開發。農、林、漁、牧 地之開發利用。遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地 之開發。文教、醫療建設之開發。新市區建設及高樓 建築或舊市區更新。環境保護工程之興建。核能及其 他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。 其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項開發行為應 實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估 作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行 後一年內定之，送立法院備查。」第6條、第7條規定：「 （第1項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者， 開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第 一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項 ）前項環境影響說明書應記載下列事項：開發單位之名 稱及其營業所或事務所。負責人之姓名、住、居所及身 分證統一編號。環境影響說明書綜合評估者及影響項目 撰寫者之簽名。開發行為之名稱及開發場所。開發行 為之目的及其內容。開發行為可能影響範圍之各種相關 計畫及環境現況。預測開發行為可能引起之環境影響。 環境保護對策、替代方案。執行環境保護工作所需經 費。預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。 」「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環 境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業 主管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收 到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之 ，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者， 其審查期限之延長以五十日為限。（第3項）前項審查結 論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者 ，開發單位應舉行公開之說明會。」第8條、第9條、第10 條依次規定：「（第1項）前條審查結論認為對環境有重 大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發 單位應辦理下列事項：將環境影響說明書分送有關機關 。將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭 示，其期間不得少於三十日。於新聞紙刊載開發單位之 名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示 地點。（第2項）開發單位應於前項陳列或揭示期滿後， 舉行公開說明會。」「前條有關機關或當地居民對於開發 單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面 向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。 」「（第1項）主管機關應於公開說明會後邀集目的事業 主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定 評估範疇。（第2項）前項範疇界定之事項如下：確認 可行之替代方案。確認應進行環境影響評估之項目；決 定調查、預測、分析及評定之方法。其他有關執行環境 影響評估作業之事項。」第11條規定：「（第1項）開發 單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學 者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估 報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提 出。（第2項）前項評估書初稿應記載下列事項：開發 單位之名稱及其營業所或事務所。負責人之姓名、住、 居所及身分證統一編號。評估書綜合評估者及影響項目 撰寫者之簽名。開發行為之名稱及開發場所。開發行 為之目的及其內容。環境現況、開發行為可能影響之主 要及次要範圍及各種相關計畫。環境影響預測、分析及 評定。減輕或避免不利環境影響之對策。替代方案。 綜合環境管理計畫。對有關機關意見之處理情形。 對當地居民意見之處理情形。結論及建議。執行環境 保護工作所需經費。預防及減輕開發行為對環境不良影 響對策摘要表。參考文獻。」第12條第1項、第13條規 定：「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應 會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家 、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會， 於三十日內作成紀錄，送交主管機關。」「（第1項）目 的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及 評估書初稿送請主管機關審查。（第2項）主管機關應於 六十日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管 機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿 ，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。（第3項） 前項評估書經主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘 要公告，並刊登公報。但情形特殊者，其審查期限之延長 以六十日為限。」第14條、第16條第1項條規定：「（第1 項）目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或 評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者 ，無效。（第2項）經主管機關審查認定不應開發者，目 的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另 行提出替代方案，重新送主管機關審查。（第3項）開發 單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不 得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」「（第 1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關 及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」第17 條、第18條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估 書所載之內容及審查結論，切實執行。」「（第1項）開 發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追 蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結 論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響 調查報告書。（第2項）開發單位作成前項調查報告書時 ，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、 分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對 檢討。（第3項）主管機關發現對環境造成不良影響時， 應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後， 切實執行。」第31條規定：「本法施行細則，由中央主管 機關定之。」 ４、104年7月3日修正發布施行前環境影響評估法施行細則第3 條規定：「本法所定中央主管機關之權限如下：．．． 有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境 影響評估報告書（以下簡稱評估書）及環境影響調查報告 書之審查事項。有關各開發行為環境影響說明書、評估 書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之 監督事項。．．．。」第5條規定：「本法所定縣(市) 主管機關之權限如下：有關縣(市)環境影響評估工作之 規劃及執行事項。有關縣(市)環境影響評估相關規章之 訂定、審核及釋示事項。有關縣(市)目的事業主管機關 轉送環境影響說明書、評估書、環境影響調查報告書之審 查事項。有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估 書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之 監督事項。有關縣(市)環境影響評估資料之蒐集、建立 及交流事項。有關縣(市)環境影響評估之研究發展事項 。有關縣(市)環境影響評估宣導事項。其他有關縣( 市)環境影響評估事項。」第6條至第8條規定：「本法第 五條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：引 起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢 棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。 危害自然資源之合理利用者。破壞自然景觀或生態環 境者。破壞社會、文化或經濟環境者。其他經中央主 管機關公告者。」「本法所稱開發單位，指自然人、法人 、團體或其他從事開發行為者。」「（第1項）本法第六 條第一項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許 可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。（ 第2項）前項認定，中央主管機關應會商中央目的事業主 管機關為之。」第12條規定：「本法所稱主管機關，依目 的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時 ，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」第13條第1 項、第15條之1規定：「主管機關依本法第七條第二項規 定就環境影響說明書或依本法第十三條第二項規定就評估 書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審 查委員會會議紀錄公開於網際網路。」「開發單位向主管 機關繳交審查費後，主管機關應將該環境影響說明書或評 估書初稿公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意 見。」第17條、第18條規定：「本法第七條第三項所稱許 可，指目的事業主管機關對開發行為之許可。」「開發單 位依本法第七條第三項舉行公開之說明會，應於開發行為 經目的事業主管機關許可後動工前辦理。」第19條規定： 「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一 者：與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者 。對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。對 保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響 者。有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環 境涵容能力者。對當地眾多居民之遷移、權益或少數民 族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。對國民健康 或安全，有顯著不利之影響者。對其他國家之環境，有 顯著不利之影響者。其他經主管機關認定者。」第20條 、第22條規定：「（第1項）本法第八條第一項第二款及 本細則所稱之適當地點，指開發行為附近之下列處所： 開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公 室。毗鄰前款鄉（鎮、市、區）之其他鄉（鎮、市、區 ）公所。距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂 或市集。開發行為所在地五百公尺內公共道路路側之處 所。其他經主管機關認可之處所。（第2項）開發單位 應擇定前項五處以上為環境影響說明書陳列或揭示之處所 ，並力求各處所平均分佈於開發環境區域內。」「（第1 項）開發單位依本法第七條第三項或第八條第二項舉行公 開說明會，應將時間、地點、方式、開發行為之名稱及開 發場所，於十日前刊載於新聞紙，並於適當地點公告及通 知下列機關或人員：有關機關。當地及毗鄰之鄉（鎮 、市、區）公所。當地民意機關。當地村（里）長。 （第2項）前項公開說明會之地點，應於開發行為所在地 之適當地點為之。（第3項）開發單位於第一項公開說明 會後四十五日內，應作成紀錄函送第一項機關或人員。」 第23條、第24條、第24條之1規定：「本法第十一條第二 項第十一款及第十二款所稱之處理情形，應包括下列事項 ：就意見之來源與內容作彙整條列，並逐項作說明。 意見採納之情形及未採納之原因。三意見修正之說明。」 「目的事業主管機關依本法第十二條第一項進行現場勘察 時，應發給參與者勘察意見表，並彙整作成勘察紀錄，一 併送交主管機關。」「本法第十二條第一項、第十三條第 一項所稱公聽會，指目的事業主管機關向主管機關、委員 會委員、有關機關、專家學者、團體及當地居民，廣泛蒐 集意見，以利後續委員會審查之會議。」第28條第1項、 第43條規定：「開發單位依本法第七條、第十三條及第十 八條提出環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書 時，應提供包含預測與可行方案之完整資料。」「主管機 關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應 涵括綜合評述，其分類如下：通過環境影響評估審查。 有條件通過環境影響評估審查。應繼續進行第二階段 環境影響評估。認定不應開發。其他經中央主管機關 認定者。」 ５、102年3月27日修正發布施行前開發行為環境影響評估作業 準則第1條、第2條規定：「本準則依環境影響評估法（以 下簡稱本法）第五條第二項規定訂定之。」「依『開發行 為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』（以下簡稱 認定標準）認定應實施環境影響評估之開發行為（以下簡 稱開發行為），其環境影響說明書（以下簡稱說明書）或 環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）之製作，依本準 則之規定；本準則未規定者，適用其他法令。」第3條、 第8條規定：「（第1項）開發行為對環境之影響及環境品 質之評估，均應符合相關環境保護法令之規定。其因環境 之特性，開發單位應採用更嚴格之約定值、最佳可行污染 防制（治）技術、總量抵減措施或零排放等方式為之，以 符合環境品質標準或使現已不符環境品質標準者不致繼續 惡化。（第2項）前項約定值係指開發單位評估環境負荷 後設定之排放值，或於說明書、評估書所作之承諾值，亦 或為主管機關於審查時之設定值。」「說明書或評估書主 體內容之編排與陳述，應符合下列原則：內容應有焦點 ，著重於與開發行為有關之結構性與關鍵性環境影響項目 。立論應有依據，其單項或綜合之環境影響分析，必須 有客觀、科學之依據。結論應具體清楚，條理清晰、文 字淺顯易懂、內容具體。」第9條、第10條規定：「開發 單位評估開發行為對環境之影響，其影響程度、範圍及對 象可量化者，應於適當比例尺之圖件上標明其分布、數量 或以數據量化敘述。」「開發單位預測開發行為對環境之 影響所引用之各項環境因子預測推估模式，應敘明引用模 式之適用條件、設定或假設之重要參數以及應用於開發行 為之精確性與適當性。」第10條之1規定：「（第1項）開 發單位於作成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體 舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於 說明書。（第2項）開發單位除依前項辦理外，得視需要 再舉行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其 他適當方式供民眾參與表達意見。」第28條規定：「開發 單位應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文 化資產、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地 利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水 、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產 業經濟結構、教育結構等之影響；並對負面影響提出因應 對策或另覓替代方案。」第30條、第30條之1規定：「（ 第1項）開發行為經審查認定須進行第二階段環境影響評 估者，開發單位於評估範疇界定前，應依說明書審查結論 填寫範疇界定指引表（附件六），並視需要列出不同替代 方案之環境影響評估範疇，送主管機關依本法第十條召開 會議討論確定評估範疇。（第2項）開發單位提送之評估 書初稿，應敘明前項評估範疇之辦理情形。」「開發行為 可能運作或運作時衍生危害性化學物質者，開發單位應依 健康風險評估技術規範進行健康風險評估，並將其納入說 明書或評估書初稿。」第32條規定：「開發單位預測開發 行為在規劃、進行及完成後之使用，不發生第十一條至第 二十八條中任一可能影響事項者，在說明書或評估書製作 時，對該事項得免進行調查及評估，但應於說明書或評估 書中條列說明理由及根據。」 ６、綜合上開中華民國憲法增修條文、環境基本法、環境影響 評估法及其相關法規等規定整體觀察，可知： （１）經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧，為 憲法增修條文所揭明。而政府「為提升環境品質，增進國 民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環 境保護」，特制定「環境基本法」。所謂「環境」，係指 「影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之 自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產 、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文 史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等」；稱「永續發展」係 指「做到滿足當代需求，同時不損及後代滿足其需要之發 展」。該法並明定：「基於國家長期利益，經濟、科技及 社會發展均應兼顧環境保護。如經濟、科技及社會發展對 環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先」 、「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任 」、「各級政府施政應納入環境保護優先、永續發展理念 ；對於土地之開發利用，應以高品質寧適和諧之環境為目 標，並應積極採取各種措施，保護海洋環境、強化海岸管 理，防制地下水超限利用、地層下陷及海岸侵蝕，及建立 環境與健康風險評估制度，採預防及醫療保健措施，降低 健康風險，預防及減輕與環境有關之疾病」、「中央政府 應建立環境影響評估制度，預防及減輕政府政策或開發行 為對環境造成之不良影響」。準此，環境保護乃泛指維持 或重建適於人類、動物、植物及其他生物生存空間的一切 建制或措施；清潔的空氣、土地及水流、防止廢棄物污染 、維護風土景觀、防避光害、噪音與其他公害，皆是環境 保護應採取之對策及措施，個人固然在生活上享受環境保 護之利益，但與事業、各級政府共負有環境保護之義務與 責任。是個人享有清潔舒適、和諧健康的環境，為政府與 全民（包含事業）共同珍惜、維護之反射結果，屬於事實 上的反射利益，故人民尚不得僅因整體環境反射利益受影 響，據而提起行政訴訟。 （２）環境影響評估法（下稱本法或環評法）係「為『預防』及 『減輕』開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保 護之目的」而設；本法所稱主管機關「在中央為行政院環 境保護署（下稱環保署）、直轄市為直轄市政府、縣（市 ）為縣（市）政府」；各級主管機關為審查環境影響評估 報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（下稱環評 委員會）。稱「開發單位」，指「自然人、法人、團體或 其他從事開發行為者」；「開發行為」，指依本法第5條 規定「工廠之設立及工業區之開發」等之行為，其範圍包 括該開發行為的「規劃、進行及完成後之使用」；所謂「 環境影響評估」，則指「開發行為或政府政策對環境包括 生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可 能影響之程度及範圍，『事前』以科學、客觀、綜合之調 查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明 及審查」而言。目的事業主管機關於環境影響說明書未經 完成審查或環境影響評估報告書未經認可前，不得為開發 行為之許可，其經許可者，無效；經主管機關審查認定不 應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可（但 開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查）。 上開「環境影響評估工作」包括第一階段、第二階段環境 影響評估及審查、追蹤考核等程序： 甲、第一階段環境影響評估及審查： 工廠之設立及工業區之開發等行為（本法第5條）「對環 境『有不良影響之虞』」者，開發單位於「規劃」時，應 依開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則） 規定，實施「第一階段環境影響評估」，並作成「環境影 響說明書（下稱環說書）」： （甲）前開所稱對環境有「不良影響」，指開發行為有：「引 起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢 棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象； 危害自然資源之合理利用；破壞自然景觀或生態環境； 破壞社會、文化或經濟環境；其他經中央主管機關公 告」等情形之一者而言。所指「規劃」，謂「可行性研究 、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為 有關規劃之階段行為」。 （乙）開發單位環說書應記載包含「開發行為之目的及其內容」 、「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」 、「預測開發行為可能引起之環境影響」、「環境保護對 策、替代方案」等事項，其主體內容之編排與陳述，應符 合：「內容應有焦點，著重於與開發行為有關之結構性 與關鍵性環境影響項目。立論應有依據，其單項或綜合 之環境影響分析，必須有客觀、科學之依據。結論應具 體清楚，條理清晰、文字淺顯易懂、內容具體」原則；並 應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資 產、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用 型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、電 力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經 濟結構、教育結構等之影響及對負面影響提出因應對策或 另覓替代方案。且評估開發行為對環境之影響，其影響程 度、範圍及對象可量化者，應於適當比例尺之圖件上標明 其分布、數量或以數據量化敘述；於「預測」開發行為對 環境之影響所引用之各項環境因子預測推估模式，應敘明 引用模式之適用條件、設定或假設之重要參數以及應用於 開發行為之精確性與適當性；在作成環說書前，並應公開 邀請「當地居民」或有關團體舉行會議，將其辦理情形及 居民意見處理回應，編製於環說書；而於申請許可開發行 為時，檢具該環說書（包含預測與可行方案之完整資料） ，向目的事業主管機關提出，由目的事業主管機關轉送環 評主管機關審查。 （丙）開發單位向環評主管機關繳交審查費後，環評主管機關應 將該環說書初稿公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或 人民意見，於法定期間內作成審查結論公告之（及公開於 網際網路），並通知目的事業主管機關與開發單位。上開 審查結論內容應涵括綜合評述，其分類為：「通過環境影 響評估審查」、「有條件通過環境影響評估審查」、「應 繼續進行第二階段環境影響評估」、「認定不應開發」等 。 （丁）前開審查結論，認不須進行第二階段環境影響評估，並經 目的事業主管機關許可該開發行為者，開發單位應於開發 行為經目的事業主管機關許可後、動工前，舉行公開之說 明會。開發單位舉行該公開說明會，應將說明會之時間、 地點、方式、開發行為名稱及開發場所，於10日前刊載於 新聞紙，並在「適當地點」公告及通知下列機關或人員： 「有關機關；當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所； 當地民意機關；當地村（里）長」，暨於公開說明會 後45日內，作成紀錄函送前揭機關與人員（本法施行細則 第22條）。前述所稱「適當地點」，指開發行為附近之： 「開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）公所及村（里） 辦公室；毗鄰前款鄉（鎮、市、區）之其他鄉（鎮、市 、區）公所；距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、 教堂或市集；開發行為所在地五百公尺內公共道路路側 之處所；其他經主管機關認可之處所」（本法施行細則 第20條）。 乙、第二階段環境影響評估及審查： 環評主管機關前開審查結論認為開發行為「對環境『有重 大影響之虞』」者，應繼續進行「第二階段環境影響評估 」： （甲）上開所稱「對環境有重大影響」，係指下列：「與周圍 之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容；對環境資源 或環境特性，有顯著不利之影響；對保育類或珍貴稀有 動植物之棲息生存，有顯著不利之影響；有使當地環境 顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力；對當 地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有 顯著不利之影響；對國民健康或安全，有顯著不利之影 響；對其他國家之環境，有顯著不利之影響；其他經 主管機關認定」等情形之一者而言。 （乙）應繼續進行「第二階段環境影響評估」者，開發單位應辦 理下列事項：「將環境影響說明書分送有關機關；將 環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其 期間不得少於30日；於新聞紙刊載開發單位之名稱、開 發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點」， 並應於前開陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。開發單 位舉行該公開說明會，應將說明會之時間、地點、方式、 開發行為名稱及開發場所，於10日前刊載於新聞紙，並在 「適當地點」公告及通知下列機關或人員：「有關機關 ；當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所；當地民意機 關；當地村（里）長」，暨於公開說明會後45日內，作 成紀錄函送前揭機關與人員（本法施行細則第22條）。所 稱「適當地點」，指開發行為附近之：「開發行為所在 地之鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公室；毗鄰前 款鄉（鎮、市、區）之其他鄉（鎮、市、區）公所；距 離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂或市集；開 發行為所在地五百公尺內公共道路路側之處所；其他經 主管機關認可之處所」（本法施行細則第20條）。有關機 關或「當地居民」對於開發單位之說明有意見者，應於公 開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機 關及目的事業主管機關（本法第9條）。 （丙）環評主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、 相關機關、團體、學者、專家及「居民代表」界定評估範 疇，其事項如下：「確認可行之替代方案。確認應進 行環境影響評估之項目；決定調查、預測、分析及評定之 方法。其他有關執行環境影響評估作業之事項」（本法 第10條）。開發單位於評估範疇界定前，應依環說書審查 結論填寫「範疇界定指引表」，並視需要列出不同替代方 案之環境影響評估範疇，送環評主管機關依前舉本法第10 條召開會議討論確定評估範疇。 （丁）開發單位應參酌環評主管機關、目的事業主管機關、有關 機關、學者、專家、團體及「當地居民」所提意見，編製 「環境影響評估報告書（下稱評估書）」初稿，記載：「 開發行為之名稱及開發場所」、「開發行為之目的及其內 容」、「環境現況、開發行為可能影響之主要及次要範圍 及各種相關計畫」、「環境影響預測、分析及評定」、「 減輕或避免不利環境影響之對策」、「替代方案」、「綜 合環境管理計畫」、「對有關機關意見之處理情形」、「 對當地居民意見之處理情形」、「結論及建議」等事項（ 如審查結論認開發行為有本法施行細則第19條第6款「對 國民健康或安全有顯著不利之影響」情形者，並應進行健 康或安全風險評估，將其納入評估書初稿），向目的事業 主管機關提出。目的事業主管機關收到評估書初稿後30日 內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀 集專家、學者、團體及「當地居民」，進行現場勘察並舉 行公聽會，於30日內作成紀錄，送交環評主管機關審查。 （戊）上開評估書主體內容之編排與陳述，須符合：「內容應 有焦點，著重於與開發行為有關之結構性與關鍵性環境影 響項目。立論應有依據，其單項或綜合之環境影響分析 ，必須有客觀、科學之依據。結論應具體清楚，條理清 晰、文字淺顯易懂、內容具體」原則；並應評估開發行為 在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產、文化景觀、 人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式與限制、社 會結構、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯 與排水或污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結 構等之影響及對負面影響提出因應對策或另覓替代方案。 且評估開發行為對環境之影響，其影響程度、範圍及對象 可量化者，應於適當比例尺之圖件上標明其分布、數量或 以數據量化敘述；於「預測」開發行為對環境之影響所引 用之各項環境因子預測推估模式，應敘明引用模式之適用 條件、設定或假設之重要參數以及應用於開發行為之精確 性與適當性。 （己）開發單位向環評主管機關繳交審查費後，環評主管機關應 將該「評估書初稿」公開於網際網路，徵詢相關機關、團 體或人民意見（本法施行細則第15條之1）；並應於法定 期間內作成審查結論，將審查結論送達目的事業主管機關 及開發單位。開發單位應依審查結論「修正評估書初稿」 ，作成「評估書」，送環評主管機關「依審查結論認可」 ；該「評估書」經環評主管機關認可後，應將評估書及審 查結論摘要公告（陳列或揭示）於開發行為所在地附近適 當地點（本法施行細則第20條所指「適當地點」），並刊 登公報（或刊載於新聞紙連續5日以上-本法施行細則第30 條）。 ７、行政程序法第93條規定：「（第1項）行政機關作成行政 處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文 規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款 內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下 ︰期限。條件。負擔。保留行政處分之廢止權。 保留負擔之事後附加或變更。」第94條規定：「前條之 附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有 正當合理之關聯。」司法院釋字第432號解釋：「．．． 法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言 ，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之 複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定 法律概念或概括條款而為相應之規定。．．．茍其意義非 難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加 以確認，即不得謂與前揭原則相違。．．．。」第462號 解釋：「．．．各大學校、院、系（所）教師評審委員會 關於教師升等評審之權限，係屬法律在特定範圍內授予公 權力之行使，其對教師升等通過與否之決定，與教育部學 術審議委員會對教師升等資格所為之最後審定，於教師之 資格等身分上之權益有重大影響，均應為訴願法及行政訴 訟法上之行政處分。受評審之教師於依教師法或訴願法用 盡行政救濟途徑後，仍有不服者，自得依法提起行政訴訟 ，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。．．．大學教師升等 資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準， 並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之 依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等 申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評 量，始符合憲法第23條之比例原則。且教師升等資格評審 程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成 應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障 學術自由真諦之所在。故各大學校、院、系（所）教師評 審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具 有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師 評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術 依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否 則即應尊重其判斷。受理此類事件之行政救濟機關及行政 法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評 量有無違法或顯然不當之情事。．．．。」又「地方制度 法第83條第1項所謂特殊事故得延期辦理改選或補選，在 概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋，而係泛指不能預 見之非尋常事故，致不克按法定日期改選或補選，或如期 辦理有事實足認將造成不正確之結果或發生立即嚴重之後 果或將產生與實現地方自治之合理及必要之行政目的不符 等情形者而言。又特殊事故不以影響及於全國或某一縣市 全部轄區為限，即僅於特定選區存在之特殊事故如符合比 例原則之考量時，亦屬之。上開法條使用不確定法律概念 ，即係賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地，蓋地方自 治團體處理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦事 項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之，其情形與行 政訴訟中之法院行使審查權相似（參照訴願法第79條第3 項）；後者得就適法性之外，行政作業之合目的性等實施 全面監督。本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念 ，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重地方自治團 體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法 情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。對此類事 件之審查密度，揆諸學理有下列各點可資參酌：㈠事件之 性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時 涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之 尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應 採較高之審查密度。㈡原判斷之決策過程，係由該機關首 長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作 成，均應予以考量。㈢有無應遵守之法律程序？決策過程 是否踐行？㈣法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤 ？㈤對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存 之上位規範。㈥是否尚有其他重要事項漏未斟酌。．．． 本件因不確定法律概念之適用與上級監督機關撤銷之行政 處分有不可分之關係，仍應於提起行政訴訟後，由該管行 政法院依照本解釋意旨並參酌各種情狀予以受理審判。」 司法院釋字第553號解釋理由書第2段闡釋甚明。準此可知 ： （１）行政機關作成之行政處分固得添加「附款」（附加期限、 條件或負擔），惟於無裁量權時應以法律有明文規定或為 確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為 限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具 有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔 等附款，並不能取代法定之許可要件；在欠缺許可所必須 具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為 許可；行政機關為許可時，應依職權，就基本之法定重要 事項而為調查，此一義務，並不得以設置附款之方式取代 或脫免。 （２）法律以不確定法律概念，賦予該管行政機關相當程度之判 斷餘地-尤以不確定法律概念之解釋同時涉及科技、環保 、醫藥、能力或學識測驗者，或該判斷之決策過程，係由 專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，且無具體理由 足以動搖該專業判斷之可信度與正確性時，行政法院即應 尊重其判斷。準此，行政法院對於行政機關適用不確定法 律概念所為之決定，應就下列事項為審查：法律之解釋 是否正確；事實之認定有無錯誤；由委員會為決定時 ，其組織是否合法；是否遵守有關之程序規定；是否 根據與事件無關之考量觀點；有無違反一般事理之考量 （違反經驗法則或論理法則）或顯然不當之情事。而在有 關規範環境保護及科技危險防禦之法律中，行政法院亦應 就環境保護主管機關預估（預測）影響環境之「可能性程 度」，審查該影響預估之根據與方法是否正確、完備？結 論是否可信與一貫？ （四）又按： １、促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第1條、第2條規 定：「為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，促進民 間參與公共建設，特制定本法。」「促進民間參與公共建 設，依本法之規定。本法未規定者，適用其他有關法律之 規定。」第3條規定：「（第1項）本法所稱公共建設，指 下列供公眾使用或促進公共利益之建設：交通建設及共 同管道。環境污染防治設施。污水下水道、自來水及 水利設施。衛生醫療設施。社會及勞工福利設施。 文教設施。觀光遊憩重大設施。電業設施及公用氣體 燃料設施。運動設施。公園綠地設施。重大工業、 商業及科技設施。新市鎮開發。農業設施。（第2項 ）本法所稱重大公共建設，指性質重要且在一定規模以上 之公共建設；其範圍，由主管機關會商內政部、財政部及 中央目的事業主管機關定之。」第5條規定：「（第1項） 本法所稱主管機關，為行政院公共工程委員會。（第2項 ）本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務 之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市 政府；在縣(市)為縣(市)政府。主辦機關依本法辦理之事 項，得授權所屬機關(構)執行之。（第3項）主辦機關得 經其上級機關核定，將依本法辦理之事項，委託其他政府 機關執行之。（第4項）前項情形，應將委託事項及所依 據之前項規定公告之，並刊登於政府公報、新聞紙、或公 開上網。」（按本條第1項所列屬「行政院公共工程委員 會」之權責事項，經行政院以101年12月25日院臺規揆字 第1010154558號公告，自102年1月1日起改由「財政部管 轄）。第8條規定：「（第1項）民間機構參與公共建設之 方式如下：由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆 滿後，移轉該建設之所有權予政府。由民間機構投資新 建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運 ；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。由民間機構投資 新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權 ，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還 政府。由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃 現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後 ，營運權歸還政府。由政府投資新建完成後，委託民間 機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。為配合 國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營 運或委託第三人營運。其他經主管機關核定之方式。（ 第2項）前項各款之營運期間，由各該主辦機關於核定之 計畫及投資契約中訂定之。其屬公用事業者，不受民營公 用事業監督條例第十九條之限制；其訂有租賃契約者，不 受民法第四百四十九條、土地法第二十五條及國有財產法 第二十八條之限制。」本條立法理由載明：「第1項明 定民間機構參與公共建設之投資方式：㈠各國推動公共建 設，由民間機構興建、營運，再移轉所有權予政府之BOT 等方式，日趨普遍。其具體方式，根據聯合國有關機構之 研究，有採通案立法方式者，亦有採個案或兼而有之立法 方式，爰參照聯合國BOT指導原則暨菲律賓立法例，於第1 款至第6款例示6種方式，並於第7款規定其他經主管機關 核定之方式亦屬之。㈡第1款係Build-Operate-and-Trans fer（BOT）方式。第2款及第3款皆係Build-Transfer-and -Operate（BOT）方式，兩者主要不同為，第2款政府無償 取得所有權，而第3款政府支付建設經費以取得所有權。 第4款係Rehabiliate-Operate-and-Transfer（ROT）方式 。第5款係Operate-and-Transfer（OT）方式，係參考『 獎參條例』第6條第2款規定之方式。第6款係Build-Own-a nd-Operate（BOO）方式，目前推動民間參與之獨立發電 廠（IPP）及部分焚化爐等公共建設即採行之。㈢第7款規 定須經主管機關之機制，係因投資方式之決定事關重大， 爰授由主管機關核定。民間機構參與公共建設多著重長 期投資營運，各國立法例不乏對民間機構營運期間規定得 長達50年之久者，故為配合各項公共建設實際營運需要， 暨鼓勵民間機構投資意願，爰於規定其營運期間由各該主 辦機關於核定之計畫及投資契約中訂定之，其屬公共事業 者之營運期間，不受民營公用事業監督條例第19條30年之 限制，其訂有租賃契約者，不受民法第449條租賃期限20 年之限制。」第11條、第13條規定：「主辦機關與民間機 構簽訂投資契約，應依個案特性，記載下列事項：公共 建設之規劃、興建、營運及移轉。．．．。」「（第1 項）本章所稱公共建設所需用地，係指經主辦機關核定之 公共建設整體計畫所需之用地。含公共建設及其附屬設施 所需之用地。（第2項）．．．。」第47條規定：「參與 公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議， 其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭 議之規定。前項爭議處理規則，由主管機關定之。」其立 法理由載稱：「本條明定關於申請及審核程序發生爭議 之異議及申訴處理。民間參與公共建設，其性質雖與採 購不同，有鑒於政府採購法配合國際規範就政府採購案件 廠商之甄審程序，訂有處理之具體措施，爰於第1項明定 關於申請及審核所產生之爭議，準用政府採購法之相關規 定。第2項明定申請及審核程序所產生之爭議之處理規 則，由主管機關定之。」第48條規定：「依本法核准民間 機構興建、營運之公共建設，不適用政府採購法之規定。 」 ２、政府採購法第1條至第3條依序規定：「為建立政府採購制 度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確 保採購品質，爰制定本法。」「本法所稱採購，指工程之 定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。 」「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦 理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之 規定。」第7條規定：「（第1項）本法所稱工程，指在地 面上下新建、增建、改建、修建、拆除構造物與其所屬設 備及改變自然環境之行為，包括建築、土木、水利、環境 、交通、機械、電氣、化工及其他經主管機關認定之工程 。（第2項）本法所稱財物，指各種物品（生鮮農漁產品 除外）、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及 其他經主管機關認定之財物。（第3項）本法所稱勞務， 指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理 、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。（第 4項）採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認 定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之。 」 ３、觀諸上開規定，可知： （１）促參法乃政府「為提升公共服務水準，加速社會經濟發展 ，促進民間參與公共建設」而設，屬特別法性質，優先於 其他法律之規定，惟促參法未規定者，仍應依其他有關法 律之規定。 （２）促參法規定民間機構參與公共建設之投資方式，依促參法 第8條第1項規定計有：【民間機構「投資興建」並為「 營運」；營運期間屆滿後，「移轉該建設之所有權予政府 」（BOT方式）。民間機構「投資新建完成」後，「政 府無償取得所有權」，並「委託該民間機構營運」；營運 期間屆滿後，「營運權歸還政府」（BOT方式）。民間 機構「投資新建完成」後，「政府一次或分期給付建設經 費以取得所有權」，並委託該民間機構營運；「營運期間 屆滿後，營運權歸還政府」（BOT方式）。政府委託民 間機構，或由民間機構「向政府租賃現有設施，予以擴建 、整建後並為營運」；「營運期間屆滿後，營運權歸還政 府」（ROT方式）。「政府投資新建完成」後，「委託 民間機構營運」；「營運期間屆滿後，營運權歸還政府」 （OT方式）。「民間機構投資新建，擁有所有權」，並 「自為營運或委託第三人營運」（BOO方式）。其他經 主管機關核定之方式】。準此，民間機構以前揭方式參與 公共建設，皆以「營運」為其要件之一，倘僅（投資）興 建-移轉，而無營運之約定，即無促參法之適用；此參酌 促參法第11條第1款規定「主辦機關與民間機構簽訂投資 契約，應依個案特性，記載『公共建設之規劃、興建、營 運及移轉』」益明。換言之，以民間機構投資「興建」公 共建設後「移轉該建設所有權予政府（無『營運』之約定 -BT方式）」興辦公共建設者，主要為政府「遞延付款」 之投資方式，係屬政府採購行為，應以政府採購法規範之 ，不列入促參法之範疇（促參法第8條立法理由參照）。 （３）依促參法核准民間機構「興建、營運」之公共建設，其直 接投資開發者為「民間機構」；因經「主辦機關」核准該 民間機構「興建、營運」之公共建設非屬政府採購法所稱 「工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或 僱傭」等採購行為，自不適用政府採購法之規定。惟民間 參與公共建設，其性質雖與採購不同，有鑒於政府採購法 配合國際規範就政府採購案件廠商之「甄審程序」，訂有 處理之具體措施，故促參法第47條第1項乃明定「參與公 共建設之申請人與主辦機關於『申請及審核程序』之爭議 ，其『異議及申訴』，準用政府採購法處理『招標、審標 或決標爭議』之規定」。至政府採購法有關不良廠商刊登 政府採購公報規定，則無適用之餘地。 （五）復按： １、行政程序法第2條、第11條第1項規定：「（第1項）本法 所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契 約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政 指導及處理陳情等行為之程序。（第2項）本法所稱行政 機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示 意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。（第3 項）．．．。」「行政機關之管轄權，依其組織法規或其 他行政法規定之。」 ２、地方制度法第2條規定：「本法用詞之定義如下：地方 自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體 。．．．。自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規 定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事 務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」第19條（ 縣（市）自治事項）規定：「下列各款為縣(市)自治事項 ；關於組織及行政管理事項如下：．．．㈡縣(市)組織 之設立及管理。．．．。．．．關於都市計畫及營建 事項如下：．．．㈡縣(市)建築管理。㈢．．．。關於 經濟服務事項如下：．．．㈢縣(市)工商輔導及管理。㈣ ．．．。關於衛生及環境保護事項如下：㈠縣(市)衛生 管理。㈡縣(市)環境保護。關於交通及觀光事項如下： ．．．縣(市)觀光事業。．．．。其他依法律賦予之事 項。」 ３、地方行政機關組織準則第1條規定：「本準則依地方制度 法第六十二條第一項、第二項及第四項規定訂定之。」第 2條、第3條第2項、第5條（均為103年9月1日修正發布前 條文）分別規定：「本準則所稱地方行政機關，指直轄市 政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所及其所屬機關。 但不包括學校、醫院、所屬事業經營、公共造產性質機關 （構）。」「縣（市）政府應依本準則擬訂組織自治條例 ，經各該縣（市）議會通過後，報內政部備查；縣（市） 政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織 規程。」「（第1項）地方行政機關依下列規定，分層級 設機關：．．．。縣（市）政府所屬機關以分二層級為 限，其名稱如下：㈠局：一級機關用之。㈡隊、所：二級 機關用之。．．．。（第2項）．．．。（第3項）第一 項所屬機關之名稱，法律另有規定者，從其規定。（第4 項）第一項所屬機關，因性質特殊者，得依其性質另定名 稱。但不得與不同層級之機關名稱混淆。」第6條、第9條 規定：「地方行政機關及其內部單位應依職能類同、業務 均衡、權責分明、管理經濟、整體配合及規模適中之原則 設立或調整；其業務性質相同或相近者，應劃由同一機關 或單位掌理。」「地方行政機關之內部單位得依其組織與 職能運作之需要，分設如下：業務單位：指執行本機關 目的之組織。輔助單位：指負責秘書、總務、人事、主 計、法制、研考、資訊、政風、公共關係等工作，以配合 遂行本機關目的或提供服務之組織。」第14條、第15條第 1項規定：「第1項）縣（市）政府置縣（市）長一人，對 外代表該縣（市），綜理縣（市）政，縣長並指導監督所 轄鄉（鎮、市）自治；置副縣（市）長一人，襄助縣（市 ）長處理縣（市）政，職務比照簡任第十三職等；人口在 一百二十五萬人以上之縣（市），得增置副縣（市）長一 人，均由縣（市）長任命，報內政部備查。（第2項）縣 （市）政府置秘書長一人，由縣（市）長依公務人員任用 法任免之。」「縣（市）政府一級單位為處。」 ４、臺東縣設有如下相關規定： （１）臺東縣政府組織自治條例（以下所列除第6條係103年3月 28日修正發布前條文外，餘皆為104年9月22日修正發布前 條文）第1條、第3條、第4條規定：「本自治條例依地方 行政機關組織準則第三條第二項規定制定之。」「本府置 縣長一人，綜理縣政，指揮、監督所屬員工及機關。置副 縣長一人，襄助縣長處理縣政。」「本府置秘書長一人， 為幕僚長，承縣長之命，副縣長之指導，處理縣政。．． ．。」第6條第1項規定：「本府設下列處，分別掌理有關 事項：．．．民政處。財政及經濟發展處：掌理財務 行政、稅務行政、菸酒管理、庫款收支、公產、公債、公 庫、出納、產業發展、工商人才培育、工商管理、公平交 易及公用事業管理等事項。建設處：掌理交通行政、施 工管理、水利工程、河川管理、下水道工程、公共工程、 都市計畫、公共設施建設工程、城鄉風貌、觀光城鄉綜合 建設及相關技術工程、停車場、國宅業務、建築管理、違 章建築處理等事項。．．．。農業處：掌理農、林、 漁、牧、農漁會輔導、農業企劃、農業金融管理、農產運 銷管理、農地使用管理、農藥管理、水土保持及休閒農業 管理、自然生態保育、野生動物保育、屠宰及畜禽檢查輔 導查緝等事項。．．．。地政處：掌理地籍、地權、 地價、地用、土地重劃、非都市土地分區使用編定、地籍 測量、區段徵收及地政資訊等事項。原住民族行政處： 掌理原住民有關之生活輔導、人才培育、文化保存與維護 、保留地管理與開發利用、產業發展、經濟開發、聚落地 區公共工程建設等事項。觀光旅遊處：掌理觀光資源開 發、規劃、觀光管理、小船丈檢、觀光遊憩規劃、設計、 行銷及旅遊服務、志工招募、培訓、管理推展等事項。 文化處：掌理文獻、文物保存與傳統建築、聚落、史蹟之 保存與再生利用、民俗藝文研習、地方文史工作之推展、 社區文藝推動、文化基金會輔導、藝術館營運、表演藝術 推展及藝術團隊扶植與輔導、公共藝術、博物館營運、圖 書館營運業務等事項。．．．。．．．。」第7條第1 項、第8條第1項規定：「本府各處置處長一人、承縣長之 命，副縣長之指導，分別掌理各該處業務。」「本府設警 察局、消防局、衛生局、環境保護局、稅務局等一級機關 ，分別掌理有關事項；其組織規程另定之。」第13條第1 項規定：「縣長請假時，由副縣長代行。副縣長因故不能 代行時，由秘書長代行。秘書長同時因故不能代行時，依 第六條所列單位主管順序代行之。」 （２）臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第1條、第2 條規定：「本規程依據環境影響評估法第三條第五項規定 訂定之。」「臺東縣政府（以下簡稱本府）環境影響評估 審查委員會（以下簡稱本會）任務如下：關於目的事業 主管機關轉送環境影響說明書或環境影響評估報告書初稿 之審查。關於開發單位所送環境影響調查報告書及因應 對策之審查。參加目的事業主管機關所辦理之現場勘察 及聽證會。其他有關環境影響評估事項之建議與審查。 」第3條、第4條規定：「本會置主任委員一人，綜理會務 ，由本縣縣長或縣長指派人員兼任；副主任委員一人，襄 助會務，由本縣環境保護局局長兼任，本會行政事務由本 縣環境保護局派員兼辦。」「（第1項）本會置委員十五 人，任期二年，期滿得續聘（派）之，其中專家學者不得 少於委員會總人數三分之二。（第2項）前項委員除主任 委員及副主任委員為當然委員外，有關機關代表二人，由 本府建設處處長及農業處處長兼任；其餘委員十一人，由 主任委員就具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗之 專家學者中遴聘。」第6條規定：「（第1項）本會以每季 召開委員會議一次為原則，必要時得召開臨時會議，均以 主任委員為主席，主任委員未能出席時，由副主任委員擔 任，主任委員、副主任委員均未能出席時，由主任委員指 派委員一人或由委員互推一人為主席。開會時得請開發單 位說明，並得邀請有關機關、單位或學者專家列席提供意 見。（第2項）本府為開發單位時，會議主席由府外委員 互推之。」第7條、第8條規定：「（第1項）本會之委員 會議，應有全體委員過半數之出席始得開會，應有出席委 員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決 之。（第2項）前項會議，專家學者委員應親自出席，不 得代理；機關代表兼任委員因故不能親自出席時，得指派 科長級以上主管人員代理之。」「目的事業主管機關為開 發單位時，目的事業主管機關之委員應迴避表決。與審查 會各開發計畫有利害關係之委員，亦同。」 ５、發展觀光條例及其法規命令設有如下相關規定： （１）104年2月4日修正公布前發展觀光條例第一章「總則」第1 條規定：「為發展觀光產業，宏揚中華文化，永續經營台 灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進 國民身心健康，加速國內經濟繁榮，制定本條例；本條例 未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本條 例所用名詞，定義如下：觀光產業：指有關觀光資源之 開發、建設與維護，觀光設施之興建、改善，為觀光旅客 旅遊、食宿提供服務與便利及提供舉辦各類型國際會議、 展覽相關之旅遊服務產業。觀光旅客：指觀光旅遊活動 之人。觀光地區：指風景特定區以外，經中央主管機關 會商各目的事業主管機關同意後指定供觀光旅客遊覽之風 景、名勝、古蹟、博物館、展覽場所及其他可供觀光之地 區。風景特定區：指依規定程序劃定之風景或名勝地區 。．．．。觀光遊樂設施：指在風景特定區或觀光地 區提供觀光旅客休閒、遊樂之設施。觀光旅館業：指經 營國際觀光旅館或一般觀光旅館，對旅客提供住宿及相關 服務之營利事業。旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客 提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營 利事業。．．．．．．。」第3條、第4條規定：「本 條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市 政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）中央 主管機關為主管全國觀光事務，設觀光局；其組織，另以 法律定之。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關為主管 地方觀光事務，得視實際需要，設立觀光機構。」第三章 「經營管理」第21條、第22條、第23條依序規定：「經營 觀光旅館業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦 妥公司登記後，領取觀光旅館業執照，始得營業。」「（ 第1項）觀光旅館業業務範圍如下：客房出租。附設 餐飲、會議場所、休閒場所及商店之經營。其他經中央 主管機關核准與觀光旅館有關之業務。（第2項）主管機 關為維護觀光旅館旅宿之安寧，得會商相關機關訂定有關 之規定。」「（第1項）觀光旅館等級，按其建築與設備 標準、經營、管理及服務方式區分之。（第2項）觀光旅 館之建築及設備標準，由中央主管機關會同內政部定之。 」第24條規定：「（第1項）經營旅館業者，除依法辦妥 公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取 登記證後，始得營業。（第2項）主管機關為維護旅館旅 宿之安寧，得會商相關機關訂定有關之規定。（第3項） 非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，由各該目的事 業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之。」第 五章「附則」第66條第2項規定：「觀光旅館業、旅館業 之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理 及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」 （２）觀光旅館業管理規則第1條規定：「本規則依發展觀光條 例第六十六條第二項規定訂定之。」第2條、第2條之1規 定：「觀光旅館業經營之觀光旅館分為國際觀光旅館及一 般觀光旅館，其建築及設備應符合觀光旅館建築及設備標 準之規定。」「（第1項）觀光旅館業之籌設、變更、轉 讓、檢查、輔導、獎勵、處罰與監督管理事項，除在直轄 市之一般觀光旅館業，得由交通部委辦直轄市政府執行外 ，其餘由交通部委任交通部觀光局執行之。（第2項）觀 光旅館業發照事項，由交通部委任交通部觀光局執行之。 （第3項）前二項委辦或委任事項及法規依據，應公告並 刊登政府公報。」第3條第1項、第4條第1項規定：「非依 本規則申請核准之旅館，不得使用國際觀光旅館或一般觀 光旅館之名稱或專用標識。」「經營觀光旅館業者，應先 備具下列文件，向主管機關申請核准籌設：．．．。」 （３）旅館業管理規則第1條規定：「本規則依發展觀光條例(以 下簡稱本條例)第六十六條第二項規定訂定之。」第2條、 第3條規定：「本規則所稱旅館業，指觀光旅館業以外， 對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業 務之營利事業。」「（第1項）旅館業之主管機關：在中 央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣 (市 )政府。（第2項）旅館業之輔導、獎勵與監督管理等事項 ，由交通部委任交通部觀光局執行之；其委任事項及法規 依據公告應刊登於政府公報或新聞紙。（第3項）旅館業 之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事 項之管理，除本條例或本規則另有規定外，由直轄市、縣 (市)政府辦理之。」第4條第1項、第8條規定：「經營旅 館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管 機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」「旅館業得 視其業務需要，依相關法令規定，配置餐廳、視聽室、會 議室、健身房、游泳池、球場、育樂室、交誼廳或其他有 關之服務設施。」 ６、法律對於公務員執行職務之迴避，除職掌司法審判事務之 法院法官外，設有如下相關規定： （１）行政程序法第32條、第33條第1項規定：「公務員在行政 程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避︰本人或 其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾 有此關係者為事件之當事人時。本人或其配偶、前配偶 ，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者 。現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。於 該事件，曾為證人、鑑定人者。」「公務員有下列各款情 形之一者，當事人得申請迴避︰有前條所定之情形而不 自行迴避者。有具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞 者。」 （２）公務員服務法第17條規定：「公務員執行職務時，遇有涉 及本身或其家族之利害事件，應行迴避。」 （３）公職人員利益衝突迴避法第2條規定：「本法所稱公職人 員，指公職人員財產申報法第二條第一項所定之人員。」 第4條、第5條規定：「（第1項）本法所稱利益，包括財 產上利益及非財產上利益。（第2項）財產上利益如下： 動產、不動產。現金、存款、外幣、有價證券。債 權或其他財產上權利。其他具有經濟價值或得以金錢交 易取得之利益。（第3項）非財產上利益，指有利公職人 員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任 用、陞遷、調動及其他人事措施。」「本法所稱利益衝突 ，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或 間接使本人或其關係人獲取利益者。」第6條、第12條規 定：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」「公 職人員有應自行迴避之情事而不迴避者，利害關係人得向 下列機關申請其迴避：應迴避者為民意代表時，向各該 民意機關為之。應迴避者為其他公職人員時，向該公職 人員服務機關為之；如為機關首長時，向上級機關為之； 無上級機關者，向監察院為之。」 （４）司法院釋字第601號解釋理由書（第4段至第8段）闡釋： 「．．．迴避制度之設計原僅為避免執行職務之個別公職 或公務人員，與其職務間之利益衝突。倘機關之任務無論 由何人擔任，均可能與擔任職務之公職或公務人員之利害 相關，則無迴避必要，亦無迴避可能，蓋除非對機關職權 之行使別有安排，否則無從解決反射性之利害關聯問題。 例如行政院釐定公務員年度調薪方案，縱行使此項職權之 人員亦受其利，仍無迴避之必要。又如立法院審議中央政 府總預算案自包含立法院之預算在內，要無使立法院迴避 審議此部分預算之理。訴訟法上之『迴避』，係為確保司 法之公正，透過法律之規定，或以自行迴避之原因或於當 事人有所聲請時，將該法官從其所受理之案件予以排除之 一種制度。是其對象乃特定之法官，非法官所屬之機關－ 法院，亦即僅對於法官個人而為者始可，此觀諸訴訟法關 於迴避之規定，均以『法官』為規範之對象即明（行政訴 訟法第19條、第20條、民事訴訟法第32條以下、刑事訴訟 法第17條以下參照）。其對性質上屬於國家機關之法院為 迴避之聲請者，要非迴避制度之所許。至其聲請最高法院 （或最高行政法院、公務員懲戒委員會）全體法官或司法 院大法官全體迴避者，非特因此等之全體法官或大法官如 予迴避即已無其他機關可予審判，其迴避之本身亦無他人 可為裁定，乃有違迴避制度之本質。聲請迴避如此，其自 行迴避者尤然。況且個別法官之迴避，仍須有其他適於執 行職務之法官續行審理，俾以維持法院審判功能於不墜； 倘有因法官之迴避致已無法官可行使審判權之情形，即不 能以迴避為由而拒絕審判。本件聲請解釋案涉及憲法第63 條、第80條、第81條及憲法增修條文第5條之解釋，具體 之爭點包括司法院大法官是否為憲法上之法官？大法官是 否適用憲法第80條及第81條之規定？司法獨立原則是否為 立法院行使預算審議權之憲法界限等，均係關乎權力分立 、司法獨立及違憲審查等基本憲政制度之重要憲法問題。 司法院大法官依憲法第78條、第79條、第171條第2項及94 年6月10日修正公布之憲法增修條文第5條第4項規定，行 使解釋憲法、統一解釋法令、違憲審查及審理總統、副總 統之彈劾與政黨違憲解散事項之權。就其職權範圍內之案 件如本案者，大法官實為最終且唯一之有權解釋或裁判機 關。本院大法官倘執憲法解釋之反射作用所間接形成之結 果而自行迴避，則無異於凡涉及司法權與行政權、立法權 等間爭議之類似案件，或涉及全國人民（當然包括大法官 ）利害之法規違憲審查案件，均無從透過司法機制予以解 決。此種結果已完全失卻迴避制度之本旨，而必然癱瘓憲 法明文規定之釋憲制度，形同大法官對行使憲法上職權之 拒絕，自無以維持法治國家權力分立之基本憲法秩序。． ．．本件係大法官被動、依法定程序，就憲法相關規定之 爭議，為維護憲法秩序之客觀審查，既非主動就大法官俸 給事項自為解釋，而解釋之結果，對大法官依現行有效法 令所應支給之俸給，亦無任何增益，自與權責機關為該機 關或該機關個人之利益，而自行依職權為增益決定之情形 ，不容相提並論。本件聲請釋憲對象為94年度中央政府總 預算案第5款『司法院主管部分』，第1項『司法院』中第 1目『一般行政』『人事費』下司法人員專業加給院長、 副院長、大法官部分『預算案之議決』。聲請意旨，以立 法院於審議94年度中央政府總預算案時，刪除司法院院長 、副院長、大法官及秘書長94年度司法人員專業加給之預 算，認有違憲疑義，並聲請本院解釋憲法第81條規定等語 。縱大法官俸給受本件憲法解釋反射作用所間接形成結果 之影響，但大法官並非本件聲請案當事人，且大法官依現 行有效法令所應支給之俸給並不因本件解釋而有所增益， 均如前述。揆諸上開說明，大法官於本件聲請釋憲案尚不 生自行迴避之問題。」 ７、綜合上開行政程序法、地方制度法、發展觀光條例、迴避 制度等相關規定，及司法院對於迴避制度之闡釋意旨，可 知： （１）行政程序法所稱「行政程序」，係指行政機關作成行政處 分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政 計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。所稱「行 政機關」，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體 表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織；依 此定義可知，行政機關乃獨立之組織體，故與不具獨立性 質之內部分支單位不同。至「行政機關」之管轄權，依其 組織法規或其他行政法規定之。 （２）環評法所稱「主管機關」，在中央為環保署；在直轄市為 直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府，並依目的事業 主管機關核定或審議開發行為之層級定之（行為時本法第 12條參照）。而發展觀光條例所稱「主管機關」，在中央 為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市 ）政府。另促參法規定之「主管機關」，依同法第5條第1 項原為行政院公共工程委員會，嗣該條項所列權責事項， 自102年1月1日起改由「財政部」管轄。又促參法所稱「 主辦機關」，指「主辦民間參與公共建設相關業務之機關 」，在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府 ；在縣(市)為縣(市)政府。是知，促參法所謂「主辦機關 」，與環評法及發展觀光條例所指「主管機關」，尚屬有 間。 （３）「觀光旅館業」，係指「經營『國際觀光旅館』或『一般 觀光旅館』，對旅客提供住宿及相關服務之營利事業。」 「旅館業」，指「『觀光旅館業以外』，對旅客提供住宿 、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。 」經營上開「觀光旅館業」者，應先「向『中央主管機關 』申請核准」，並依法辦妥公司登記後，領取觀光旅館業 執照，始得營業；其（觀光旅館業）發照事項，由交通部 委任交通部觀光局執行之。至經營「旅館業」者，除依法 辦妥公司或商業登記外，並應「向『地方主管機關』申請 登記」，領取登記證後，始得營業；其（旅館業）設立、 發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之管理 ，除發展觀光條例或旅館業管理規則另有規定外，由直轄 市、縣(市)政府辦理之；「旅館業」並得視其業務需要， 依相關法令規定，配置餐廳、視聽室、會議室、健身房、 游泳池、球場、育樂室、交誼廳或其他有關之服務設施。 （４）「地方自治團體」，指依地方制度法實施地方自治，具公 法人地位之團體。依前開「地方行政機關組織準則」規定 ，所稱「地方行政機關」，指直轄市政府、縣（市）政府 、鄉（鎮、市）公所及其所屬機關。其中縣（市）政府「 所屬『機關』」以分二層級為限，其名稱為：「㈠局：一 級機關用之。㈡隊、所：二級機關用之」；其「一級『單 位』」則為「處」，故知，縣（市）政府「一級機關-『 局』」，即行政程序法所稱「具有單獨法定地位組織之「 行政機關；所謂「處」，則為縣（市）政府的「一級『內 部單位』」。又縣（市）政府置縣（市）長一人，對外代 表該縣（市），綜理縣（市）政；並置副縣（市）長一人 ，襄助縣（市）長處理縣（市）政，「由『縣（市）長任 命』，報內政部備查；另置秘書長一人，「由『縣（市） 長』依公務人員任用法『任免』之」。行為時臺東縣政府 亦依該準則所定為相應之規定，其中一級（行政）機關計 有：警察局、消防局、衛生局、「環境保護局」及稅務局 ；一級（內部）單位依序為：民政處、財政及經濟發展處 、建設處、教育處、農業處、社會處、地政處、原住民族 行政處、觀光旅遊處、文化處、行政處、計畫處等12處， 上開各處「處長」並於臺東縣長請假而副縣長、秘書長均 因故不能代行時，依序由民政處、財政及經濟發展處等12 處單位主管（處長）代行之。另依上舉臺東縣政府環境影 響評估審查委員會組織規程規定：臺東縣政府環境影響評 估審查委員會置「『主任委員』1人，綜理會務，由臺東 縣『縣長或縣長指派人員兼任』；『副主任委員』1人， 襄助會務，由臺東縣『環境保護局局長兼任』」，該委員 會置委員15人，其中專家學者不得少於委員會總人數三分 之二，除「『主任委員』及『副主任委員』為『當然委員 』外，『有關機關代表2人』，由臺東縣政府『建設處處 長』及『農業處處長』兼任；『其餘委員11人』，由主任 委員就具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗之專家 學者中遴聘」，於臺東縣政府為開發單位時，會議主席由 府外委員互推之。該「委員會議，應有全體委員過半數之 出席始得開會，應有出席委員過半數之同意始得決議，『 正反意見同數時，由主席裁決』之」。準此，並綜合前揭 相關規定及說明，可知： 甲、臺東縣政府為依發展觀光條例經營「旅館業」者之地方主 管機關，於臺東縣轄區開發經營「旅館業」者，除依法辦 妥公司或商業登記外，並應向臺東縣政府申請登記，領取 登記證後，始得營業。 乙、民間機構依促參法規定參與臺東縣重大旅館業（商業）公 共建設，其直接投資開發者為「民間機構」；而「臺東縣 政府」除為該投資開發之「主辦機關」外，且為該開發案 的「目的事業主管機關」及環評法規定之「環評審查主管 機關」。 丙、依促參法「由民間機構興建、營運，再移轉所有權予政府 之BOT等方式」，最終由「主辦機關」取得該建設之所有 權，亦即「主辦機關」對於該投資開發案具有「財產上之 利益」，倘其復為該投資開發案件之「目的事業主管機關 」及環評法的「環評主管機關」時，即有「利益迴避」之 問題，揆諸前開說明（行政程序法等有關迴避規定及司法 院釋字第601號解釋意旨），該主辦機關環境評估審查委 員會委員應迴避表決。至委員應出席人數之計算，應將迴 避表決之委員人數予以扣除，作為委員總數之基準。行為 時有效之環保署101年11月28日環署綜字第0000000000A號 函釋：「核釋環境影響評估法第3條第2項有關目的事業主 管機關委員應迴避表決規定，補充說明如下：直轄市或 縣（市）政府為開發單位或其為促進民間參與公共建設法 之主辦單位，其應迴避表決者如下：㈠代表開發案件主辦 單位之環境影響評估審查委員會委員（如主辦單位局長、 處長）。㈡督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委 員會委員〔如縣（市）長、副縣（市）長、秘書長等〕。 ．．．。關於委員應出席人數之計算方式（涉及開會 、決議等），應將迴避表決之委員人數予以扣除，作為委 員總數之基準」等語，符合法律規定意旨，應予適用。 丁、民間機構依促參法規定以「BOT方式」參與臺東縣重大旅 館業（商業）公共建設，其直接投資開發者為「民間機構 」；而「臺東縣政府」除為該投資開發之「主辦機關」外 ，亦為該開發案的「目的事業主管機關」及環評法規定之 「環評審查主管機關」。因該「民間機構」投資興建、營 運之重大旅館業（商業）公共建設，其最終由「主辦機關 」-即臺東縣政府取得該建設之所有權，臺東縣政府對於 該投資開發案具有「財產上之利益」，則代表臺東縣政府 兼任該府環境評估審查委員會之主任委員（縣長）、副主 任委員（臺東縣環境保護局局長）及臺東縣政府建設處處 長與農業處處長，皆應迴避出席會議及表決，委員應出席 人數之計算方式，則將上開迴避表決之委員人數（4人） 予以扣除，作為委員總數之基準；換言之，該環境評估審 查委員會議，由其餘11人委員（府外委員-專家學者）組 成（應有專家學者11人委員過半數出席暨出席委員過半數 之同意始得開會及決議），會議主席由該11人府外委員互 推之（正反意見同數時，由主席裁決），始為適法。 （六）末按： １、行政訴訟法第125條第1項、第133條、第134條、第136條 規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主 張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據 ；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「前條訴訟，當 事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他 必要之證據。」「除本法有規定者外，民事訴訟法第二百 七十七條之規定於本節準用之。」第189條第1項規定：「 行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果 ，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．。」民事訴 訟法第277條規定：「當事人主張有利於己之事實者，就 其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失 公平者，不在此限。」前開行政訴訟法第133條、第134條 立法理由分別記載：「撤銷訴訟之當事人，一為公權力主 體之政府機關，一為人民，兩造不僅有不對等之權力關係 ，且因政府機關之行政行為恆具專門性、複雜性及科技性 ，殊難為人民所瞭解。又政府機關之行政行為，每涉及公 務機密，人民取得有關資料亦屬不易，為免人民因無從舉 證而負擔不利之效果，爰規定行政法院於撤銷訴訟應依職 權調查證據，以資解決。又行政訴訟以保障人民權益及確 保行政權之合法行使為主要目的，故遇與公益有關之事項 ，行政法院亦應依職權調查證據，期得實質之真實。」「 按當事人主張之事實，經他造自認者，在辯論主義下，法 院原不待當事人舉證，即可認其主張之事實為真實；惟本 法就前條之訴訟，既採職權調查證據主義，自無承認自認 拘束力之必要，爰規定行政法院仍應調查其他必要之證據 ，期能發現實質之真實。」第136條立法理由載稱：「本 法修正後，行政訴訟之種類增多，其舉證責任自應視其訴 訟種類是否與公益有關而異。按舉證責任，可分主觀舉證 責任與客觀舉證責任。前者指當事人一方，為免於敗訴， 就有爭執之事實，有向法院提出證據之行為責任；後者指 法院於審理最後階段，要件事實存否仍屬不明時，法院假 定其事實存在或不存在，所生對當事人不利益之結果責任 。本法於撤銷訴訟或其他維護公益之訴訟，明定法院應依 職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任，然職權調查 證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，故仍有客 觀之舉證責任。至其餘訴訟，當事人仍有提出證據之主觀 舉證責任，爰規定除本法有規定者外，民事訴訟法第277 條之規定於本節準用之。」準此可知，行政法院於撤銷訴 訟應依職權調查證據，期得實質之真實；惟職權調查證據 有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，故當事人仍有 客觀之舉證責任。又「當事人主張事實，須負舉證責任， 倘其所提出之證據，不足為其主張事實之證明，自不能認 其主張之事實為真實。」本院著有36年判字第16號判例可 稽。 ２、前開所謂「證據」，包含直接證據與間接證據。稱「直接 證據」，凡得逕行證明應證事實之證據均屬之；反之，謂 「間接證據」，指依其他已證明之事實，間接的推知應證 事實真偽之證據屬之。又所謂「論理法則」，乃指依立法 意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而 言；稱「經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所 得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知 識所得之特別經驗均屬之；至「證據法則」，則指法院調 查證據認定事實所應遵守之法則而言。是知，審理事實之 法院，其認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間 接證據亦包括在內，凡綜合調查所得之各種直接及間接證 據，本於論理暨經驗法則得其心證，而為事實之判斷，且 與事實無違，當事人即不容任意指為違法。簡言之，證據 之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當 事人之主張者，尚不得謂原判決因此有違背法令之情形。 ３、行政訴訟法第243條第2項第6款「判決不備理由或理由矛 盾」。所謂「判決不備理由」，凡判決未載理由，或所載 理由不完備、不明瞭者屬之；至所載理由稍欠完足，而不 影響判決基礎者，尚難謂為理由不備。另所謂「判決理由 矛盾」，係指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不 符之情形而言。申言之： （１）所謂判決不備理由，應以欠缺判決主文所由生不可或缺之 理由為限，若其理由並不影響判決主文者，並不包括在內 。 （２）判決書理由項下記載法律上之意見，祇須依其記載得知所 適用者為如何之法規即可，縱未列舉法規之條文，亦不得 謂判決不備理由。 （３）法院就當事人提出之各項攻擊或防禦方法及聲明之證據， 僅就其中主要者予以調查審認，而就非必要者漏未斟酌， 祇須漏未斟酌部分並不影響判決基礎，不得指為違法。換 言之，倘證據所證明之事項，不能動搖原判決所確定之事 實；或顯與已調查之證據重複；或待證事項已臻明瞭，無 再行調查必要之證據等情形，事實審法院縱未予以調查， 應認為不影響裁判之結果，當事人自不得憑以指為判決理 由不備。 （七）本件參加人於93年12月14日與上訴人簽訂「徵求民間參與 杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」，以BOT方式進行 系爭開發案。嗣參加人以擴建規劃別墅區增加開發範圍為 由，於95年9月26日申請開發「美麗灣渡假村新建工程」 提送環說書送審，遞經上訴人環評會召開5次環評審查會 議作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，並 於97年7月22日以府環水字第0000000000B號公告。因上開 環評審查結論業經原審法院98年度訴字第47號判決及本院 101年度判字第55號判決撤銷確定，參加人遂再於101年4 月20日將「黃金海開發計畫」納入環說書及開發行為對海 洋生物暨對生態可能影響相關文件資料，申請上訴人進行 環評，案經上訴人環評會分別於101年6月2日及同年12月 22日召開第6次及第7次環評審查會議，於101年12月22日 第7次會議作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查 結論，並經上訴人以原處分公告，被上訴人不服，循序提 起行政訴訟等情，為原審確定之事實。原審因斟酌全辯論 意旨及調查證據之結果，分就：「原告（即被上訴人- 下同）是否具有當事人適格，得合法提起本件訴訟」部分 載明：【被告（即上訴人-下同）102年2月1日府授環水字 第0000000000B號公告（即原處分）之「美麗灣渡假村新 建工程環境影響說明書」審查結論，係以附條件方式通過 環評審查，而未實施第二階段環評，則當地居民本於環評 法第9條、第10條、第12條賦予之程序參與權即受有影響 。再者，系爭開發基地坐落於臺東縣卑南鄉，開發面積合 計60,942.59平方公尺，屬於旅館興建與營運之開發，由 參加人所提之環說書可知，興建及營運過程可能造成空氣 品質、噪音、水質、廢棄物及交通等環境影響，是以附條 件通過環評審查而毋庸進入第二階段環評之審查，確有影 響當地居民之生命、身體、財產權益之可能性。又由系爭 開發案之性質與規模觀之，可能受開發行為影響所及之範 圍，應包括當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區），則當地及毗 鄰之鄉（鎮、市、區）等地居民，為受保護射程範圍所及 。原告林淑玲等14人居住在臺東市、臺東縣卑南鄉、東河 鄉等地，而臺東市、臺東縣東河鄉均與卑南鄉相毗鄰，業 據兩造分別陳明在卷，復有原告之戶籍謄本14份、臺東縣 行政區域圖在卷足稽，為可能受開發行為影響所及之範圍 ，是原告對系爭審查結論提起本件撤銷訴訟，當已具備原 告適格。】「系爭開發案是否應屬發展觀光條例所稱之 『觀光旅館業』，目的事業主管機關為交通部觀光局，因 此環評主管機關應為環保署，致原處分存有管轄違誤或欠 缺事務權限之違法情事」部分，載明：【「⒉查交通部依 發展觀光條例第66條第2項授權制定「觀光旅館管理規則 」及「旅館業管理規則」；另依同條例第23條第2項授權 訂定「觀光旅館建築及設備標準」，觀諸上開規定，僅「 觀光旅館建築及設備標準」就觀光旅館客房樓地板、房數 及相關設備訂定最低標準，至關於旅館業之規模並無上限 ，並無明文達到何等規模即應申設觀光旅館，是經營者並 無因建物規模及設備達到「觀光旅館建築及設備標準」即 負有應申設觀光旅館之義務。．．．此外，旅館業管理規 則第8條規定「旅館業得視其業務需要，依相關法令規定 ，配置餐廳、視聽室、會議室、健身房、游泳池、球場、 育樂室、交誼廳或其他有關之服務設施。」準此規定，旅 館業經營項目亦非僅限於提供住宿及休息，其他如配置餐 廳、視聽室、會議室、健身房、游泳池、球場、育樂室、 交誼廳或有關之服務設施，亦經中央主管機關即交通部訂 定旅館業管理規則第8條規定而在准許之列，則配置此等 相關設施之旅館業，非法所不許。」「⒊系爭開發案之美 麗灣渡假村，依環說書定稿本第5章『開發行為之目的及 其內容』之建築配置計畫，載明其係依『旅館業』之建築 設計而區分旅客服務區、旅館區、庭園遊憩區、環保設施 區、觀景區、海灘區外，並提供80間客房住宿、運動區、 健身房、三溫暖、餐廳、商店及會議場所等業務，此有環 說書定稿本第5-2-4至5-2-10頁附卷可參，其規劃目的及 其內容為旅館業，並無證據證明上開依『旅館業』規劃之 建築設計已完全符合上開『觀光旅館建築及設備標準』之 要求。且承上所述，關於旅館業營業項目並不受限住宿及 休息，規模亦無上限，尚無明文達到何等規模即應申設觀 光旅館，是縱建物及設備已完全符合『觀光旅館建築及設 備標準』，參加人選擇以『旅館業』之方式設置，亦難指 有何違法情事。從而，本件原告主張系爭開發案已達觀光 旅館業之營業規模，應向中央目的事業主管機關即交通部 觀光局申請設立許可，爭執環評主管機關應為環保署，被 告非屬本件環評主管機關云云，要屬無據。」】及「被 告於系爭開發案第7次環評會議中確有應迴避而不迴避表 決致生環評程序違法情事」部分明載：【．．．「⒋查訴 外人德安公司係依促參法條規定向被告申請投資經營『杉 原海水浴場』，經被告評定德安公司為上開投資案之最優 申請人，而由德安公司成立特許公司即參加人負責本件之 開發及營運業務，並由參加人與被告於93年12月14日簽訂 『徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約』， 以BOT（設定地上權50年）方式進行開發，由參加人負責 投資興建並為營運，營運期間屆滿後，移轉該建設之所有 權予被告，『參加人則支付開發權利金500萬元』及『自 營運開始日起每年應納營業總收入2％之營運權利金給被 告』等情，有徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營 運契約附卷可稽，由上開營運契約可知，關於系爭開發案 興建之工程規劃、設計、施工、取得與興建工作相關之各 項執照及許可、辦理環境影響評估及營運設施之維護、保 養、修繕等，均由參加人全權負責辦理，系爭開發案係由 參加人獨自投資興建並營運開發，參加人自負盈虧，足認 被告並無共同開發情事。」「⒍查系爭開發案第7次審查 會議並進行表決者計有8人，有美麗灣渡假村基地新建工 程環境影響說明書審查會簽到表附卷足佐。其中環保局長 黃明恩為副主任委員，許瑞貴為建設處處長，劉榮堂為農 業處處長，依上開（環保署101年）函釋自應迴避表決， 始符上級機關所訂頒之內部行政規則，惟三人於該次會議 並未迴避表決，而作成有條件通過環評之審查結論，自有 未洽。．．．另依臺東縣政府環境影響評估審查委員會組 織規程第7條第1項明定：『本會之委員會議，應有全體委 員過半數之出席始得開會，應有出席委員過半數之同意始 得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。』上開審查會 出席委員扣除應迴避之委員後，僅剩5名委員出席，不足 全體委員半數，依組織規程第7條第1項規定，自不得為決 議，是因上開委員未依法迴避，所為上開審查結論，其程 序即屬違法。．．．】等各節，記明其適用法令、認定事 實所憑的依據及上訴人主張各情如何不可採之心證於判決 甚詳，遂准被上訴人所請，將訴願決定及原處分均撤銷。 雖其中關於「上訴人於系爭開發案第7次環評會議中有應 迴避而不迴避表決致生環評程序違法情事」部分所為論述 ，與本院前揭說明略有不同，然不影響判決之結果，仍應 予以維持。 （八）綜上所述，原判決核無違誤，上訴意旨，無非重申前詞， 以上訴人歧異之法律見解，持以指摘原判決違背法令，並 就原審認定事實、取捨證據之職權行使指摘其為不當，求 予廢棄，尚難謂可採，其上訴非有理由，應予駁回。又系 爭環評審查結論，其程序既屬違法應予撤銷，則該審查結 論之「實質內容」是否合法，本院無須予以審查判斷；另 本件相關法律問題已臻明確，本院無行言詞辯論之必要， 皆附此敘明。 八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　3　　 月　　31　　日 最高行政法院第三庭 審判長法官　藍　獻　林 法官　林　文　舟 法官　姜　素　娥 法官　許　金　釵 法官　胡　國　棟 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　105　 年　　3　　 月　　31　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　莊　俊　亨