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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度判字第179號 上　訴　人　臺東縣政府 代　表　人　黃健庭 訴訟代理人　潘正芬　律師 　　　　　　陳修君　律師 上　訴　人　美麗灣渡假村股份有限公司 代　表　人　黃春發 訴訟代理人　王寶玲　律師 　　　　　　劉昌坪　律師 被 上訴 人　林淑玲 　　　　　　林金蒂 　　　　　　哈樂子達基佑 　　　　　　鄭萬全 　　　　　　劉炯錫 　　　　　　廖秋娥 　　　　　　賴進龍 　　　　　　田易奇 　　　　　　黃福魁 　　　　　　林玲 　　　　　　李韻儀 　　　　　　高燕玲 　　　　　　高語堂 共　　　同 訴訟代理人　詹順貴　律師 　　　　　　許嘉容　律師 　　　　　　熊依翎　律師 被上訴　人　陳藍姆洛 上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國104年9 月10日高雄高等行政法院102年度訴字第481號判決，提起上訴， 本院判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、緣原審參加人即上訴人美麗灣渡假村股份有限公司（下稱美 麗灣渡假村），於民國93年12月14日與上訴人臺東縣政府（ 下稱臺東縣政府）簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案 興建暨營運契約」（下稱系爭BOT營運契約），以BOT方式於 臺東縣○○鄉○路○段○○○○○○○○○○號土地進行開發。復於 95年9月26日因規劃增加別墅區開發範圍，為申請許可「美 麗灣渡假村新建工程」之開發行為，檢具環境影響說明書（ 下稱環說書）向臺東縣政府申請環境影響評估（下稱環評） 審查，嗣因環保團體以未經環評通過擅行施工為由，向原審 法院提起訴訟，請求判命臺東縣政府應作成命美麗灣渡假村 停止開發行為之處分，臺東縣政府乃於96年10月18日先命美 麗灣渡假村停止施工。嗣臺東縣政府環評審查委員會（下稱 環評會）召開5次環評審查會議作成「有條件通過環境影響 評估審查」之審查結論（下稱第5次環評審查結論），臺東 縣政府乃於97年7月22日公告之，並陸續核發相關工程之建 造執照及使用執照，復於100年3月11日核准美麗灣渡假村復 工。其後，因第5次環評審查結論經原審法院98年度訴字第4 7號判決及本院101年度判字第55號判決撤銷，於101年1月19 日確定，臺東縣政府乃另以101年2月4日府觀管字第1010020 168號函再度命美麗灣渡假村停止施工（下稱系爭停工函） 。嗣美麗灣渡假村再於101年4月20日整編開發基地並納入「 黃金海開發計畫」後，以「美麗灣渡假村興建工程」為名之 開發案申請環評，經臺東縣政府環評會召開第7次環評審查 會議作成「有條件通過環境影響評估」之結論，臺東縣政府 乃以102年2月1日府授環水字第0000000000B號公告環評審查 結論（下稱系爭環評審查結論），美麗灣渡假村旋於102年2 月25日陳報復工，經臺東縣政府以102年3月13日府觀管字第 1020036513號函（下稱原處分）復：「…二、有關貴公司陳 報復工乙事，本府原則同意，預定施工日期請依3月4日會議 結論辦理，請與3月5日公開說明會有所間隔。三、另依本案 契約第8.6條規定，請於每月1日定期將工程進度提報本府備 查。」被上訴人不服，向原審法院聲請停止系爭環評審查結 論、原處分之執行，並分別循序提起訴願、行政訴訟。其中 聲請停止執行部分，已經原審法院102年度停字第7號裁定系 爭環評審查結論、原處分於其行政爭訟終結前停止執行，並 經本院102年度裁字第1554號裁定駁回抗告而確定。其中不 服系爭環評審查結論之本案訴訟部分，案由原審法院102年 度訴字第228號判決撤銷後，經臺東縣政府提起上訴，業由 本院105年度判字第123號判決駁回上訴而告確定在案。而被 上訴人不服原處分之本案訴訟部分，遭訴願決定駁回，遂提 起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第481號判決撤銷訴願 決定及原處分，上訴人等不服，遂提起本件上訴。 二、被上訴人起訴主張：(一)原處分與系爭環評審查結論同屬「 單一具體之開發個案」，行政目的相同，雖所涉之法規或行 政機關不同，但對開發行為之管制具有一致性，應整體視之 。被上訴人均係居住於原處分之開發場址所在地（臺東縣卑 南鄉）及所在地毗鄰之鄉鎮（臺東縣臺東市及臺東縣東河鄉 ）之居民，依環境影響評估法（下稱環評法）施行細則第22 條規定可知，為可能受到本件開發行為所影響範圍內之當地 居民，自屬系爭環評審查結論之利害關係人，具當事人適格 。另本院102年度裁字第1554號裁定及原審法院102年度停字 第7號裁定，係命系爭環評審查結論及原處分於行政爭訟終 結前，停止執行，然停止執行案件，並未就上開處分之違法 性進行判斷。況本件係針對「准予復工」之原處分進行違法 性審查，與停止執行訴訟之保護法益不同，臺東縣政府執本 件已提停止執行，認本案訴訟欠缺權利保護必要云云，洵屬 無據。(二)依原審法院102年度停字第7號裁定及本院102年 度裁字第1554號裁定可知，原處分係將美麗灣渡假村因系爭 停工函被剝奪之授益權益予以回復，為對外發生法律效果之 行政處分。況上訴人等於原審法院102年度停字第7號裁定停 止執行程序中亦承認原處分性質為行政處分，並主張先提起 訴願、行政訴訟程序，始得提起停止執行，卻於本件改稱非 行政處分，有違反禁反言原則。且原處分之合法性繫於系爭 環評審查結論之合法性，系爭環評審查結論既具有違法之瑕 疵應予撤銷，原處分失所附麗，亦應予撤銷。(三)環評法中 之「開發許可」，係指環評法第4條第1款、第5條第1項所列 各種開發行為依法所需之各種許可。本案開發行為進行階段 所核發之建築執照、使用執照、原處分皆屬本案開發行為之 「開發許可」，依環評法第14條第1項規定，原處分效力自 應受系爭環評審查結論有效與否之影響。臺東縣政府為本件 開發案之目的事業主管機關，亦為系爭BOT營運契約之簽署 機關，於系爭開發案與美麗灣渡假村有共同開發行為，依環 評法第3條第2項，其機關代表之委員即應迴避表決。然依第 7次環評審查會議紀錄，該次審查會議中黃明恩為臺東縣政 府所屬環境保護局（下稱環保局）局長、許瑞貴為建設處處 長、劉榮堂為農業處處長，該3人依臺東縣政府環境影響評 估審查委員會組織規程第4條規定，分別為當然委員及機關 代表，卻皆參與審查程序並進行表決，系爭環評審查結論有 應迴避而未迴避之違法。且該次審查會議8名委員出席，扣 除應迴避後，僅餘剩5名委員，依上開組織規程第7條第1項 規定，出席未達到全體委員過半即不得為決議，系爭環評審 查結論亦有違法。(四)原處分本身既屬對外發生法律效果之 書面行政處分，卻未依行政程序法第96條第1項第2款規定記 載法律依據，臺東縣政府復無法提出准予復工之法律依據， 原處分作成未附記理由，違反行政程序法第96條第1項第2款 規定，應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。 三、臺東縣政府則以：(一)被上訴人提起訴訟至今，僅空言系爭 環評審查結論若遭撤銷，原處分應失所附麗，全未針對原處 分之違反法令、保護規範、被上訴人是否為法令所欲保護之 對象等論述；況保護規範理論當事人適格之認定，依法仍應 受一定範圍限制，依開發行為環境影響評估作業準則（下稱 環評作業準則）第6條之附件五規定之開發場所及附近5公里 範圍內或附表五規定之開發行為半徑10公里範圍內可明。又 被上訴人就系爭環評審查結論已提起行政爭訟（經原審法院 102年度訴字第228號判決上訴後，業由本院105年度判字第1 23號判決駁回上訴在案）及停止執行（業經原審法院102年 度停字第7號裁定、本院102年度裁字第1554號裁定確定）， 被上訴人既主張原處分之合法繫於系爭環評審查結論判斷結 果，則於系爭環評審查結論經行政訴訟判決確定前，討論原 處分合法或應否撤銷，即無實益，被上訴人提起本件訴訟欠 缺權利保護必要。又被上訴人既已透過停止執行保護其權益 ，停止執行範圍包含系爭環評審查結論及原處分，顯無庸於 現階段以提起訴訟之方式請求法院裁判，被上訴人無權利保 護必要，不具當事人適格。(二)原處分函係臺東縣政府所屬 觀光旅遊處，針對美麗灣渡假村於102年2月25日陳報復工之 觀念通知所為之覆函；且依系爭BOT營運契約第8.6條約定亦 可知，原處分函僅係單純告知臺東縣政府此一開工事實，非 屬行政處分。(三)「環評審查結論」與「開發行為許可程序 」乃不同行政程序，本件環評審查之主管單位係臺東縣政府 所屬環保局，法令依據為環評法；原處分函則係由臺東縣政 府所屬觀光旅遊處依據系爭BOT營運契約第8.6條約定所作成 ，故系爭環評審查結論與原處分本質上並不同。況系爭環評 審查結論僅屬目的事業主管機關判斷應否准許開發之其中一 項考量，非唯一，故環評審查結論遭行政法院撤銷，並不當 然影響主管機關作成之其他行政行為。被上訴人以原處分係 立基於合法之系爭環評審查結論，系爭環評審查結論遭撤銷 後，原處分亦應撤銷，顯於法無據等語，資為抗辯，求為判 決駁回被上訴人在原審之訴。 四、美麗灣渡假村除與臺東縣政府上開相同之主張外，另以：( 一)依系爭BOT營運契約前言、第2.2條、第5.1條第1項約定 可知，美麗灣渡假村係依約取得興建及營運開發案之權利， 毋待目的事業主管機關核發開發許可方可取得此一權利，原 處分之核發，實未對美麗灣渡假村既有之開發權利造成何變 動，不符合行政處分「對外直接發生法律效果」之要件。且 美麗灣渡假村待102年2月1日系爭環評審查結論後，依環評 作業準則第31條第1項及系爭BOT營運契約第8.6條前段，於 同年2月25日陳報預訂復工日期，臺東縣政府嗣於同年3月13 日作成原處分函，對於復工乙節同意備查，並再次提醒美麗 灣渡假村須踐行系爭BOT營運契約第8.6條定期提報工程進度 之契約義務。可知原處分函無非重申環評作業準則及系爭BO T營運契約之明文要求，未創設任何法規文義以外之意思決 定，非行政處分。(二)臺東縣政府係公告有條件通過開發案 之系爭環評審查結論後，方出具原處分函，是原處分函作成 時，仍存在有效之環評審查結論，依行政程序法第110條第3 項規定，未經撤、廢前，系爭環評審查結論迄今仍持續有效 。是以，縱原處分函為行政處分，惟其作成時，系爭開發案 確實仍存在有效之系爭環評審查結論，足證原處分函非自始 違法處分，亦非嗣後違法處分，被上訴人請求原處分失所附 麗應一併予以撤銷，顯於法無據等語。 五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)臺東縣政 府以第5次環評審查結論經本院101年度判字第55號判決撤銷 確定為由，以系爭停工函命美麗灣渡假村停工；嗣美麗灣渡 假村重新申請環評，經臺東縣政府第7次環評審查會公告系 爭環評審查結論有條件通過後，美麗灣渡假村旋陳報復工， 臺東縣政府始以原處分核准復工等情。是以，原處分係以有 條件通過環評之系爭環評審查結論為前提，故本件就系爭環 評審查結論、原處分是否具有利害關係、當事人適格，自應 同一判斷，又因屬第三人訴訟，自應依保護規範理論。又依 環評法第5條第1項、第8條、第9條、第11條、第12條、環評 法施行細則第19條規定可知，環評法第8條規定，具有保護 環境之公共利益外，兼具保護開發行為當地居民之生命、身 體、財產權、程序參與權等之目的，應屬「保護規範」。而 系爭開發案坐落臺東縣卑南鄉，興建及營運過程可能造成各 種環境影響；被上訴人或居住在臺東縣卑南鄉，或居住於與 卑南鄉相毗鄰之臺東縣臺東市、臺東縣東河鄉，足認應屬系 爭環評審查結論及後續原處分之利害關係人，其等提起本件 撤銷訴訟，應具當事人適格。(二)由前揭作成原處分之脈絡 可知，原處分准予復工，係將系爭停工函剝奪之授益權益回 復資格地位，具有回復變更美麗灣渡假村得就開發行為進行 施工之法效意思；又參原處分謂「…有關貴公司陳報復工乙 事，本府原則同意」等語，已彰顯對請求復工為准許之高權 意思表示並發生法效性，為行政處分。又上訴人等簽訂之系 爭BOT營運契約，係依照促進民間參與公共建設法（下稱促 參法）規定辦理（參照系爭BOT營運契約前言），而非代替 相關開發行為之許可處分而作成，自無於系爭BOT營運契約 關係中，不得併用行政處分之問題。又原處分係以臺東縣政 府名義作成，臺東縣政府所屬觀光旅遊處係內部單位，臺東 縣政府為原處分作成機關，應無疑義，上訴人等主張臺東縣 政府所屬觀光旅遊處才是原處分機關，並無所據。(三)上訴 人等主張原處分停止執行中，且撤銷系爭環評審查結論之本 案訴訟尚在本院審理中，提起本件訴訟欠缺權利保護必要云 云。惟被上訴人遭受行政處分之侵害，即生法律上利害關係 ，訴請撤銷該處分時即具撤銷訴訟之權利保護必要；且依行 政訴訟法第116條第2項、第3項規定，行政處分之裁定停止 執行，僅生暫時凍結原處分效力或執行，仍須提起本案訴訟 始能終局消滅原處分效力，且停止執行不影響本案訴訟進行 ，故本件原處分經停止執行後始提起撤銷訴訟，仍有權利保 護必要。又原處分之法效性在於回復美麗灣渡假村繼續實施 開發行為之權益，惟有本件撤銷訴訟始能終局消滅原處分所 造成之復工不利益，此非原審法院102年度訴字第228號訴訟 之判決結果所能直接達成。(四)原處分准予美麗灣渡假村復 工，係就美麗灣渡假村遭命停工之開發行為發生准予繼續進 行之規制作用，自屬環評法第1條、第4條之開發行為一環。 本件係由臺東縣政府依「徵求民間參與杉原海水浴場投資經 營案件申請須知」及促參法等規定，與美麗灣渡假村簽訂系 爭BOT營運契約，是評選作業、訂定契約及協助美麗灣渡假 村取得所需用地者均為臺東縣政府本身，足認其為本件促參 業務之主辦單位，則依環評法第3條第2項、行政院環境保護 署101年11月28日環署綜字第0000000000A號函（下稱環保署 101年函釋）意旨、臺東縣政府環境影響評估審查委員會組 織規程第3條、第4條規定可知，代表主辦單位（即臺東縣政 府）之環評委員均應迴避表決，本件第7次環評會中參與表 決委員中，有臺東縣政府所屬環保局局長黃明恩、建設處處 長許瑞貴、農業處處長劉榮堂3名委員，依法應迴避表決而 未迴避，系爭環評審查結論顯有違法。其次，依環評法第8 條第1項、環評法施行細則第19條各款、第43條第2款、第3 款規定可知，只要開發案符合「對環境有重大影響之虞」， 即應依環評法施行細則第43條第3款作成「應繼續進行第2階 段環境影響評估」之審查結論，而不得作成同條第2款「有 條件通過環評審查」。參系爭環評審查結論之脈絡文義，顯 係認定本件開發案在美麗灣渡假村尚未履行任何所附條件之 負擔下，本件開發行為應屬「對環境有重大影響之虞」，從 而系爭環評審查結論顯有違反環評法第8條第1項關於認對環 境有重大影響之虞，應繼續進行第2階段環境影響評估之規 定。據此，系爭環評審查結論顯有違法，原處分准許復工， 自屬違法，應予撤銷。(五)原處分對第三人即當地居民生侵 害其生活、身體、健康、程序參與權之效力，故性質上非屬 行政程序法第97條第1款「未限制人民之權益」之例外情形 ，自應依同法第96條第1項第2款記載其法令依據。然原處分 並未載明其法令依據，亦未依同法第114條第2項於訴願程序 終結前補正，依法已無從補正，原處分自有程序違法，應予 撤銷為由，因將訴願決定及原處分均予撤銷。 六、臺東縣政府上訴意旨略謂：(一)被上訴人對原處分有無法律 上利害關係、是否具訴訟之當事人適格，應視原處分所依據 之法令性質與目的。且本案雖係一整體開發行為，然系爭環 評審查結論與原處分具不同目的及適用法規，縱同一開發案 ，不能等同視之。惟原判決概依開發案為單一具體之個案有 一致性，應整體視之，不宜切割，據以認定原處分與系爭環 評審查結論應具一致性，被上訴人有權利保護必要，具當事 人適格云云，顯有理由不備及違反論理法則之違誤。(二)原 處分函係臺東縣政府所屬觀光旅遊處（目的事業主管機關） 對美麗灣渡假村觀念通知所為之覆函。另依促參法簽訂之系 爭BOT營運契約，並不當然屬私法契約，亦可能有「不得併 用行政處分」之問題，惟原判決逕認系爭BOT營運契約屬私 法契約，進而免於兩行為禁止併用原則，顯違背法令且理由 不備，且對於表示行為之認定，理由亦顯有矛盾。又原判決 認為原處分函單一行為，一部分表示臺東縣政府知悉美麗灣 渡假村陳報復工，可發生觀念通知效果；又認為原處分函另 一部分又屬准許美麗灣渡假村復工而回復其已遭剝奪權益之 法效意思云云，論理顯然矛盾。(三)縱認原處分函為行政處 分，撤銷訴訟判斷行政處分之合法性，係以原處分發布時之 事實及法律狀態為其基準點，惟原判決自行以系爭環評審查 結論之合法性為判斷基礎，而非以原處分發布時之事實及法 律狀態為其基準，並重申系爭環評審查結論與本案程序標的 之行政處分具有管制一致性云云，顯有適用法規不當之違誤 。且原處分及系爭環評審查結論之效力，均尚在本院審理中 ，仍未臻確定，原判決以系爭環評審查結論為基礎據以認定 事實、適用法律，顯有違誤。(四)縱原處分函為行政處分， 對被上訴人等當地及毗鄰鄉鎮居民應為一般處分，依行政程 序法第97條第4款規定，即無庸記載理由之處分，原判決以 原處分未記明理由又未補正，認定原處分有瑕疵而違法云云 ，適用法規顯有錯誤等語，求為廢棄原判決。 七、美麗灣渡假村上訴意旨略謂：(一)美麗灣渡假村於原審已主 張，被上訴人主張原處分函為行政處分，然撤銷訴訟迄今， 遲無指明究係依何公法規定作成或執行，僅空泛指稱原處分 函與系爭環評審查結論分屬不同之行政處分云云，顯見復工 之原處分函確非行政處分，然原判決對此均未斟酌又未說明 不採理由，顯有不備理由之違法。其次，系爭BOT營運契約 乃上訴人間依促參法及相關法令簽訂之投資契約，依促參法 第12條規定可知，系爭BOT營運契約之定性為私法民事契約 ，是臺東縣政府顯無從居於優越高權地位，逕以單方行為調 整與美麗灣渡假村之法律關係；縱認系爭BOT營運契約性質 為行政契約，原處分函亦僅係臺東縣政府依約就美麗灣渡假 村提報復工後，本於契約當事人地位之同意備查之意思表示 ，未創設或變更美麗灣渡假村於系爭BOT營運契約下之開發 權利；縱開發權利業因原處分函而變動，亦非臺東縣政府居 於公權力地位所致，係基於行政契約當事人身分，故原處分 函要非行政處分。再者，原判決一方面肯認行政契約與行政 處分不得併行原則；另方面又認定臺東縣政府於系爭BOT營 運契約下，仍得以機關高權同時併用以原處分函回復美麗灣 渡假村開發權益之法效意思，無視上訴人間於系爭BOT營運 契約下之對等地位，顯有理由矛盾之違誤。(二)縱認原處分 函為行政處分，應以其作成時之法律及事實狀態判斷其是否 違法。原判決已認定原處分函顯係依據有效存在之系爭環評 審查結論所作成，而系爭環評審查結論之本案訴訟，雖經原 審法院102年度訴字第228號判決撤銷在案，上訴後尚在本院 審理中，依行政程序法第110條第3項規定可知，系爭環評審 查結論於撤銷廢止前，迄今仍為有效。原判決未以原處分函 作成時之法律及事實狀態為判斷基礎；又未考量系爭環評審 查結論迄今仍屬有效，逕以系爭環評審查結論暫被撤銷而認 定原處分函同屬違法，原審顯有未盡職權調查之違誤等語， 資為抗辯，求為廢棄原判決。 八、本院核原判決並無違誤，茲再就上訴意旨論述如次： (一)按環評法第14條規定：「（第1項）目的事業主管機關於環 境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開 發行為之許可，其經許可者，無效。（第2項）經主管機關 審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之 許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審 查。」可知環評對後續開發行為許可之核發，具有其重要性 及拘束力，結構性的影響後續開發行為許可之核發。本質上 ，環評之最終目的是為了取得整體開發行為許可，非僅單純 取得建造執照、使用執照等單純開發行為之前提，且開發行 為因素眾多，環境因素只是其中一環，但我國環評法所設計 之環評審查程序，「形式上」雖包裹於開發行為許可程序中 ，但「實質上」與開發行為許可為二獨立之行政程序，環評 審查結論作為開發行為許可處分之前提要件，環評審查結論 若有違法之瑕疪，而遭撤銷，即無准許進行開發行為可言。 蓋環評法乃主管機關核准整體開發行為的前提，基於環境保 護之目的所特設之篩選機制，構成各種專業許可程序的前置 性樞紐。簡言之，「無環評、無許可、無開發」。而環評審 查結論為行政處分，環評審查結論公告後，目的事業主管機 關所為開發行為許可之核發，依環評法第4條1款規定，其範 圍包括同法第5條所列舉行為之規劃、進行及完成後之使用 ，係主管機關賦予開發單位申請許可開發之公法上具體事件 所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬 行政處分無疑。就本件開發行為而言，台灣環境保護聯盟前 以美麗灣渡假村未經環評通過擅自施工為由向原審法院提起 訴訟，請求判命臺東縣政府應作成命美麗灣渡假村停止開發 行為之處分，臺東縣政府亦於96年10月18日先命美麗灣渡假 村停止施工。後臺東縣政府環評會召開5次環評審查會議作 成「有條件通過環境影響評估審查」之第5次環評審查結論 ，臺東縣政府於97年7月22日公告，並陸續核發相關工程之 建造執照及使用執照，復於100年3月11日核准美麗灣渡假村 復工。嗣臺東縣政府第5次環評審查結論於101年1年19日經 本院101年度判字第55號確定判決撤銷後，臺東縣政府旋於1 01年2月4日以系爭停工函再度命美麗灣渡假村停止施工。嗣 第7次環評審查會議作成「有條件通過環境影響評估」結論 ，臺東縣政府於102年2月1日作成系爭環評審查結論後，經 美麗灣渡假村陳報復工，臺東縣政府始於102年3月13日以原 處分通知美麗灣渡假村原則同意該公司陳報復工乙事，從而 ，可知美麗灣渡假村前因臺東縣政府101年2月4日系爭停工 函之處分效力，限制其進行開發施工之權利，嗣臺東縣政府 於102年2月1日作成系爭環評審查結論後，後續於102年3月1 3日作成原處分准予復工，乃係基於主管機關高權地位回復 系爭停工函對於美麗灣渡假村所限制之權益，使美麗灣渡假 村得續行從事開發行為，已直接對外發生法效性，核與系爭 BOT營運契約之性質無涉，原判決因認系爭准予復工函為行 政處分，核無不合。上訴人等仍執原審不採之主張，上訴主 張系爭准予復工函非行政處分，洵不足採。 (二)次按「無環評、無許可、無開發」，環評審查結論若有違法 之瑕疪，只因「形式上」環評會作成「有條件通過環境影響 評估審查」之審查結論，即可核發開發行為許可，由開發單 位進行開發行為，顯然違反我國環評法之規範目的。易言之 ，必也有合法之環評審查結論，始有合法之開發可言，否則 ，一旦環評審查結論經權責機關認定違法，而開發行為已進 行，勢必造成相關利害關係人權益之受損，要非環評法作為 開發行為前提之宗旨。就本件而言，因開發案第7次環評會 中參與表決委員8人中，包括擔任副主任委員之環保局局長 黃明恩、擔任委員之建設處處長許瑞貴、農業處處長劉榮堂 等3人，依環保署101年函釋，應迴避審查會議，始符上級機 關所訂頒之內部行政規則，惟上開三人於該次會議並未迴避 表決，而作成有條件通過環評之審查結論，有程序之違法， 業由本院105年度判字第123號判決駁回上訴，維持原審撤銷 訴願決定及原處分之判決，而告確定，揆諸前揭說明，系爭 環評審查結論既有違法，即不容臺東縣政府遽行准予美麗灣 渡假村復工，始符我國環評法之立法旨趣。易言之，系爭環 評審查結論既有違誤而被撤銷，而系爭復工函係針對本件開 發行為之整體為範疇，非以某具體開發為標的，則臺東縣政 府據以作成系爭准予復工原處分即失附麗，從而，原判決認 系爭准予復工之原處分違法，經核並無不合。上訴意旨以撤 銷訴訟判斷行政處分之合法性，以原處分發布時之事實及法 律狀態為基準指摘原判決違誤云云，殊有誤解，要不足取。 (三)再按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或 法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定， 得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第4條第1項 所明文。關於「法律上利害關係」之判斷，通說係以保護規 範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規 定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人， 授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範 目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益 或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對 象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得 知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀 司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人 起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法 律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴 訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、 感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟（本 院75年判字第362號判例參照）。我國環評法制係採預防原 則（環評法第1條參照），開發行為對於環境有不良影響之 虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主 要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查（環評法第 5條參照）。由於重大開發案對環境及當地居民影響深遠， 其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（ 風險預測）特性，端賴法定之環境影響評估程序及具各項專 業委員予以把關（環評法第3條、第6條及第7條參照）。又 環評法第8條所稱對環境有重大影響之判斷事項，包括影響 個人生命、身體、財產權益者，例如對當地居民之遷移、權 益或少數民族之傳統生活方式，或對國民之健康、安全等有 顯著不利影響之情形。而環評審查結論倘認為對環境有重大 影響之虞，應繼續進行第2階段環評程序，開發單位依環評 法第8條第2項規定應於陳列或揭示期滿後舉行公開說明會。 且依環評法第9條、第11條、第12條規定，均賦予開發行為 所在地之當地居民有參加說明會，對開發行為表示意見、界 定評估範疇、參與現場勘查與公聽會之程序參與權利。準此 ，環評法第5條第1項、第7條、第8條及第14條第1項既以保 護因生存環境受影響之人民為目的，渠等當然具有法律上利 害關係，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具 原告適格。本件被上訴人與本院105年度判字第123號判決之 被上訴人完全相同，且系爭開發案坐落臺東縣卑南鄉，開發 面積合計60,942.59平方公尺，屬於旅館興建與營運之開發 ，由美麗灣渡假村所提之環說書可知，興建及營運過程可能 造成空氣品質、噪音、水質、廢棄物及交通等環境影響。從 系爭開發案之性質、規模觀之，受開發行為影響所及之範圍 ，可能包括當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）及其海域而非單 獨之開發，則當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）等地居民，應 為受保護射程範圍所及。而被上訴人或居住在臺東縣卑南鄉 ，或居住於與卑南鄉相毗鄰之臺東縣臺東市、臺東縣東河鄉 ，且系爭復工函係以整體開發行為為範疇，已如前述，原判 決因此而認被上訴人為原處分之利害關係人，其提起本件撤 銷訴訟，亦具有當事人適格。上訴意旨仍執原審所不採之理 由，主張被上訴人不具當事人適格，指摘原判決理由不備及 違反論理法則云云，委不足採。至於系爭准予復工之原處分 ，其相對人固為美麗灣渡假村，但對於被上訴人而言，係該 行政處分之利害關係人，不因此而使原處分成為一般處分， 要無行政程序法第97條第4款之適用餘地，上訴意旨執此指 摘原判決認定原處分亦有未記明理由之瑕疵，有適用法規錯 誤云云，亦不足取。 (四)承上，上訴人主張要無足採。系爭環評審查結論既有違誤， 而被本院撤銷確定，基於「無合法環評即無合法開發」之原 則，原判決撤銷訴願決定及系爭准予復工原處分，尚無違誤 。上訴論旨仍執一己歧異法律見解，以及於原審業已提出而 為原審詳予指駁之理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄， 為無理由，應予駁回。 九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　21　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官　侯　東　昇 法官　江　幸　垠 法官　沈　應　南 法官　楊　得　君 法官　闕　銘　富 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　21　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　吳　建　玲