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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度判字第401號 上　訴　人　廣倫潔環保股份有限公司 代　表　人　張淑慧 訴訟代理人　鄧湘全　律師 　　　　　　呂嘉坤　律師 被 上訴 人　彰化縣政府 代　表　人　魏明谷 上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國104年5月 27日臺中高等行政法院103年度訴字第276號判決，提起上訴，本 院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。 　　理 由 一、緣上訴人經營廢棄物處理業，領有改制前桃園縣政府（現合 併改制為桃園市政府，下稱桃園縣政府）核發之乙級廢棄物 處理許可證，許可以物理處理（乾燥調製）方法處理污泥廢 棄物（代碼：D-09）為乾燥污泥產品，用途為建材原料。被 上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人環保局）分別於民國 100年7月8日、9月15日派員至彰化縣○○市○○段○○○○○○○ ○○○○○○○號等2筆土地（下稱系爭土地）稽查發現，有3名司 機分別自上訴人等公司載運污泥至系爭土地棄置回填，乃派 員採集車上污泥送驗，結果總銅、總鉻超出土壤污染監測標 準，案經臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）調查系爭污泥 廢棄物為上訴人等3家公司委請天城水泥企業社（下稱天城 水泥社）處理，並認該水泥社前後任負責人即訴外人洪天城 及廖艷琴2人明知未經主管機關許可，不得提供土地堆置廢 棄物，而非法貯存、堆置、處理污泥廢棄物，以101年度訴 字第599號判決（下稱系爭判決），分別判處該2人有期徒刑 （雖經臺灣高等法院臺中分院102年度上訴字第934號判決改 判，仍判處有期徒刑，並經最高法院103年度台上字第2435 號判決維持確定）。嗣被上訴人以上訴人將系爭污泥補貼運 費交由無任何生產水泥製品之天城水泥社作為水泥製品之原 料，明顯與市場原物料買賣認知有異，已失市場價值，應認 定為廢棄物，爰依廢棄物清理法（下稱廢清法）第28條、第 30條第1項及第71條第1項規定，以被上訴人102年12月31日 府授環廢字第1020415544號函（下稱原處分）限期上訴人於 103年1月14日前清除處理遭棄置之污泥，並依系爭判決估算 上訴人出售之系爭污泥量為673.33公噸，因所堆置之污泥經 洪天城攪拌石灰等物質混雜貯存，較原有棄置之污泥量增加 ，乃依等比例增加由上訴人負責清理1,552.07公噸，並儘速 提送廢棄物處置計畫送被上訴人環保局核可；若未依規定清 除處理，將依同法第71條第1項規定代履行，清除處理費用 預估為新臺幣1,086萬4,500元。上訴人不服，提起訴願，經 決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。 二、本件上訴人主張：關於上訴人產出之系爭乾燥污泥是否為產 品，由行政院環境保護署（下稱環保署）99年9月17日環署 廢字第0990085226號函（下稱環保署99年9月17日函），可 知該署並非認為乾燥污泥就一定屬廢棄物，又參環保署101 年3月8日環署廢字第1010020106號函（下稱環保署101年3月 8日函），可知在符合法定要件下之乾燥污泥，即是產品。 上訴人之事業廢棄物清理計畫書之原、物料及產品資料，乾 燥污泥係是列於「主要產品（副產品）種類及數量」欄；上 訴人領有之桃園縣政府乙級廢棄物處理許可證亦載明「產品 ：乾燥污泥」，可證上訴人處理廢棄物後產出之乾燥污泥， 係屬產品，已非屬廢棄物，不受廢清法及其相關法規之限制 。而收受乾燥污泥之廠商，並不限於被上訴人所稱經公告再 利用核准的再利用機構，此節有桃園縣政府環境保護局（下 稱桃園縣環保局）103年8月21日桃環事字第1032358136號函 可證。且上訴人並無不法棄置之意圖，天城水泥社向上訴人 表示收取乾燥污泥係作為水泥原料使用，卻將污泥非法回填 土地，上訴人不知該情，並無故意過失。被上訴人援引廢清 法第30條、第52條、第53條及第71條規定，令上訴人負擔連 帶責任，惟按行政院環境保護署102年1月14日環署廢字第10 20005004號函（下稱環保署102年1月14日函）意旨，上訴人 係基於再利用機構之地位，輸出乾燥污泥，並非委託天城水 泥社清除處理，本件情形顯與上開條文之構成要件不同。上 訴人產製之乾燥污泥，係再提供予天城水泥社作為沙的替代 品，以為水泥製品之原料，乃廣義之再利用，非廢清法管制 範圍，縱被上訴人認乾燥污泥為一般事業廢棄物，上訴人提 供乾燥污泥予天城水泥社，仍符合行為時經濟部事業廢棄物 再利用管理辦法規定。再者，被上訴人認上訴人銷售產品需 補貼運費，明顯與市場原物料買賣認知有差異等語，足見其 不了解廢棄物再利用行業之型態，逕以此錯誤認知為前提事 實而作成之原處分，自有不當云云。為此，求為判決訴願決 定及原處分均撤銷。 三、被上訴人則以：環保署99年6月21日環署廢字第0990055678 號函（下稱環保署99年6月21日函）、100年5月9日環署廢字 第1000036827號令（下稱環保署100年5月9日令）及102年1 月28日環署廢字第1020009551號函（下稱環保署102年1月28 日函）意旨，即強調公民營廢棄物處理機構如收受有機性污 泥、無機性污泥及污泥混合物等，而以物理乾燥方式進行處 理，成為乾燥污泥後作為建材原料，其本質仍為污泥，如未 依其處理許可用途使用，則應視為廢棄物。本件上訴人以補 貼運費方式交由天城水泥社處理，並棄置於系爭土地，並未 依其處理許可用途作為建材原料使用，故系爭乾燥污泥仍應 視為事業廢棄物而非產品無誤。被上訴人環保局曾派員至系 爭土地巡視，研判該處並不適合設置水泥製品製造相關行業 ，則上訴人銷售產品卻補貼買受人運費，顯已違反一般商業 邏輯。又系爭乾燥污泥應視為廢棄物，故其清除、處理自應 依廢清法第28條規定辦理，上訴人將廢棄物交由天城水泥社 處理，形式上即為該條所稱委託清除處理之事業，而天城水 泥社即為受託之清除處理者，相關清除處理自應符合廢清法 規定。本件業經系爭判決確認系爭土地堆置之污泥來源包含 上訴人所設處理廠，被上訴人自得依同法第71條第1項規定 限期上訴人清除處理。且上訴人為系爭污泥之直接來源，並 就系爭污泥遭違法棄置有所預見，可認上訴人之可責性及排 除危害能力均較其他狀態責任人為高，則被上訴人命系爭污 泥之直接來源即上訴人等3家公司按比例負清除責任，並無 不合云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按環保署96 年1月4日環署廢字第0950102034號函、99年6月21日函、100 年5月9日令及102年1月28日函，廢棄物處理清理機構所受託 處理污泥，以堆置、曝晒或加熱等去除水分之方式處理，僅 為以物理技術產生乾燥污泥，本質上仍為污泥，雖可作為其 他如水泥製品之原料，但無法直接終端使用，且在市場上未 能出售取價，而須補貼運費予他方運離，於其再利用之前， 自仍屬廢棄物，並無違反廢清法第2條規定廢棄物之定義， 依司法院釋字第287號解釋意旨，應自所解釋法律之生效日 起有其適用。㈡經查，上訴人係經營廢棄物處理業，領有桃 園縣政府核發之乙級廢棄物處理許可證，許可以物理處理（ 乾燥調製）方法處理污泥廢棄物（代碼：D-09）為乾燥污泥 產品，用途為建材原料，是其屬廢棄物處理機構甚明。又經 原審法院函詢桃園縣環保局結果，該局於103年10月13日函 稱上訴人產出產品乾燥污泥，該污泥應為產品，其用途為建 材原料如水泥製品摻配及原料、水泥原料等語。是系爭污泥 僅作為原料之用，供水泥製品摻配，上訴人向他人收受污泥 後，經乾燥調製處理後產出產品乾燥污泥，屬事業廢棄物貯 存清除處理方法及設施標準第2條規定之中間處理，而非作 為最終處置或再利用，上訴人該行為並非廢棄物之再利用， 非屬行為時經濟部事業廢棄物再利用管理辦法規範內。又系 爭污泥無法在市場銷售及直接利用，而須補貼他人運離他處 再加工利用，實質上並無經濟價值，被上訴人將之認定為廢 棄物，符合上開環保署函釋意旨。上訴人另引環保署99年9 月17日函、101年3月8日函及101年2月6日環署廢字第101000 8903號函，惟該等函意旨非明白確認乾燥污泥於再利用之前 ，本質上已非廢棄物。是上訴人上開主張，並無可採。㈢又 查，上訴人將系爭污泥以補貼運費之方式，交由天城水泥社 作為水泥製品之原料，乃該社並未依約將系爭污泥作水泥製 品，反運至系爭土地棄置回填，經被上訴人環保局分別於10 0年7月8日、9月15日派員於系爭土地稽查時發現，天城水泥 社前後任負責人洪天城及廖艷琴2人，經系爭判決以彼等明 知未經主管機關許可，不得提供土地堆置廢棄物，而非法貯 存、堆置、處理污泥廢棄物，分別判處有期徒刑確定在案。 按天城水泥社非屬公民營廢棄物清除處理機構，上訴人將系 爭污泥交由該社作為水泥製品之原料，經該社棄置於系爭土 地上，是上訴人處理系爭污泥，不符合廢清法第28條規定， 自應負同法第71條第1項前段規定之清除處理責任，縱使上 訴人對於天城水泥社將系爭污泥棄置於系爭土地上，並無故 意過失責任亦然，及其委託天城水泥社清理未符合同法第30 條第1項規定之條件，則應與受託人天城水泥社負責人，就 該事業廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責任，不以須有 故意及過失為要件。上訴人稱其對於天城水泥社非法棄置系 爭污泥，並無故意及過失，無須負清除處理系爭污泥之責任 ，亦非可取。㈣上訴人引環保署102年1月14日函，主張其係 基於再利用機構之地位，並非委託天城水泥社清除處理系爭 污泥，與廢清法第30條之構成要件不同乙節。然縱上訴人為 再利用機構，其委託天城水泥社再利用系爭污泥，應依行為 時經濟部事業廢棄物再利用管理辦法相關規定辦理。又天城 水泥社亦非再利用機構，經桃園縣環保局103年10月13日桃 環事字第1032373621號函（下稱桃園縣環保局103年10月13 日函）復在案，上訴人僅於100年6月至9月向該局網路申報 系爭污泥銷售至天城水泥社，但未依行為時經濟部事業廢棄 物再利用管理辦法第17條至第19條規定，委託合法再利用機 構清除系爭污泥，亦屬未依規定清除處理廢棄物，仍應依廢 清法第71條第1項前段規定，負清除處理責任。上訴人上開 所稱，亦屬無據。㈤又查，依被上訴人100年11月23日事業 廢棄物處理稽查紀錄工作單，系爭土地現場除上訴人交付運 走之污泥外，另含有清淨國際興業有限公司及祐春環保生技 股份有限公司交付者，又無其他廠商委託天城水泥社處理該 批污泥，現場亦因該社予以攪拌石灰等物質作為掩飾，致污 泥增加，而無法判斷係由何者產生，被上訴人以上開3家廠 商未清除處理污泥，均應各負清除處理責任，並按各家廠商 交付處理之污泥比例計算，上訴人應與天城水泥社負責人連 帶負清除處理污泥1,552.07公噸之責任。被上訴人因天城水 泥社之前後負責人洪天城及廖艷琴2人，經被上訴人環保局 依廢清法限期清理後，並查證其資力不足以清除處理，被上 訴人以上訴人依廢清法第30條第1項規定須負連帶責任，依 同法第71條第1項規定，限期上訴人清除處理系爭污泥1,552 .07公噸，自屬有據。至原處分代履行及預估清除處理費用 之部分，僅為預告性質，尚未發生效力等由，因將原決定及 原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。 五、上訴理由略謂：㈠廢清法第28條及第30條係有關事業委託他 人清除處理廢棄物，應循之規範及應負之責任，上訴人本身 即為合法廢棄物處理機構，已自行將廢棄物（即污泥）處理 為乾燥污泥產品，足見其與天城水泥社間，並非委託清除、 處理廢棄物之關係，本件本非廢清法規範之範疇。原判決遽 論原處分依廢清法第28條第1項、第30條第1項及第71條第1 項等規定，命上訴人就系爭污泥負清除責任，顯有適用前開 廢清法規定不當之違法。㈡桃園縣環保局103年10月13日函 　　認系爭乾燥污泥係屬產品，且銷售對象非僅限於再利用機構 　　，惟原判決不採納該機關之見解，就其不採納之理由未置一 　　詞，亦未說明不當之處，顯有不備理由之違法。㈢系爭污泥 　　已由上訴人完成處理，可作為沙的替代品，直接與水泥、水 　　攪拌混合，應屬供建材原料使用之產品，目前實務確實如此 　　運作，原判決謂中間處理之後「仍有待進一步處理」，卻未 　　說明究竟何指，顯有不備理由及違背經驗法則之違法云云。 六、本院查： （一）按「（第1項）本法所稱廢棄物，分下列二種：……二、 事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有 毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環 境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害 事業廢棄物以外之廢棄物。（第2項）前項有害事業廢棄 物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關 定之。……（第4項）第1項第2款之事業，係指農工礦廠 （場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構 、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗 室及其他經中央主管機關指定之事業。」「事業廢棄物之 清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清 除、處理。……三、委託清除、處理：（一）委託經主管 機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理 機構清除、處理。……」「（第1項）事業委託公民營廢 棄物清除處理機構清除、處理其事業廢棄物，未符合下列 條件者，應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境之改善 ，負連帶責任：一、依法委託經主管機關許可清除、處理 該類事業廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構或執行機關 清除、處理，且其委託種類未逾主管機關許可內容。二、 取得受託人開具之該事業廢棄物妥善處理紀錄文件。（第 2項）前項第2款紀錄文件，應載明事業廢棄物種類、數量 、處理地點、主管機關核准受託人之許可內容及其他中央 主管機關規定事項；其格式，由中央主管機關定之。」「 不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機 關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非 法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法 棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除 處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關 或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及 衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市 、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院 聲請假扣押、假處分。」分別為廢清法第2條、第28條第1 項、第30條及第71條第1項所明定。 （二）次按，環保署99年6月21日函：「主旨：公民營廢棄物處 理、清理機構以堆置、曝晒或加熱等去除水分方式處理污 泥，其所產生之乾燥污泥仍屬廢棄物。說明：……又依 本署96年1月4日環署廢字第0950102034號函釋示：『有關 處理機構其處理後所產生之物質，如於許可申請內容中敘 明產品顏色、規格、用途及銷售市場等資料並經審核通過 認定其為產品而可逕行使用者，應可認定非屬廢棄物，可 不受廢棄物清理法及其相關法規之規範；如尚非產品，而 仍需進一步處理者，則仍屬廢棄物，應受廢棄物清理法及 其相關法規之規範』……。」環保署100年5月9日令：「 ㈠環保單位對於事業所提之廢棄物清理計畫書應謹慎審理 ，必要時應請事業提供產品種類、成分、規格、形態、顏 色、數量、照片、用途或流向等資料，以供審查，並應確 認產品之說明屬合理、技術可行且流向無虞。……」環保 署102年1月28日函：「……二、又查本署已於100年5月9 日以環署廢字第1000036827號令，明示環保機關於審查事 業廢棄物清理計畫書時，應謹慎審理其製程產出物之認定 ，並加強與工商登記單位橫向聯繫。本函特再就上開解釋 令，重申並補充說明如下：㈠地方主管機關及本署委託之 審查機關於審核事業廢棄物清理計畫書（下稱廢清書）時 ，針對其登載之各項製程產出物，應確實針對產出物之用 途及流向、製程技術及設施慎密審核，如事實為不具效用 、效用不明或可能被拋棄，應為廢棄物，如廢清書中記載 為產品或副產品，該廢清書應不予核准。㈡地方主管機關 及本署委託之審查機關，請主動查察轄內有疑義之個案， 並依上開原則，於半年內完成檢視相關經貴管核准之廢清 書，如發現經登記為產品或副產品，但事實已失市場價值 ，須由產源付運費大於售價，致實質由產源付費而無淨收 入方得成交時，或因價格波動而時有產源出售並無淨收入 之情形，且有長期違法貯存或棄置之虞，或以產品使用有 污染環境、危害人體健康之虞者，應改認定其為廢棄物， 除請工商登記單位取消其產品項目登記外，並依事業廢棄 物清除處理或再利用相關規定加強管理。」等行政函釋， 所表示之見解，核與廢清法規範之意旨相符，本院自得參 酌適用。查上訴人為領有升格前桃園縣政府核發乙級廢棄 物許可證之廢棄物清除處理機構，依廢清法總則章第2條 第4項規定，為該條第1項第2款事業廢棄物之事業。依環 保署前開函釋意旨，公民營廢棄物清除處理機構以堆置、 曝晒或加熱等去除水分方式處理污泥，成為乾燥污泥後作 為水泥製品製作之原料，其本質仍為污泥，如未依其處理 許可用途使用，或尚非產品，而仍需進一步處理者，仍屬 廢棄物。又廢清法對於影響環境之廢棄物，不問其產出來 源，及是否來自廢棄物清除處理機構，均一併納入規範。 原審本於職權調查證據後，認系爭污泥僅作為原料使用， 供水泥製品摻配，上訴人向他人收受污泥後，經乾燥調製 處理後，產出乾燥污泥，屬廢棄物處理之中間處理，非為 最終處置或再利用，上訴人將系爭污泥提供天城水泥社， 須補貼他人運費，且系爭污泥雖登記為產品，但無法即得 在市場銷售及直接利用，認系爭污泥為廢棄物，揆諸前開 說明，尚無不合。 （三）惟按「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上之見解， 並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判 。」「行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。」 分別為本院44年判字第48號、59年判字第410號判例所揭 示。是以，行政法院對於違規行為構成要件事實之存在與 否，應依證據認定，不因同一社會事實，經刑事法院判決 有罪，而受刑事判決認定事實之拘束。又行政法院雖得審 酌刑事法院或檢察官調查所得之證據為事實認定，惟依行 政訴訟法第189條第3項規定，仍應將審酌前開證據而得心 證之理由，記明於判決，若逕以刑事判決或檢察官起訴書 所記載之事證採為行政訴訟判決認定事實之依據，或僅形 式上援引刑事案件存在之證據，而實質上未加以審酌說明 者，均屬判決理由不完備。原審認上訴人有本件未依規定 處理系爭污泥之事實，僅據彰化地院以訴外人洪天城、廖 艷琴二人明知未經主管機關許可，不得提供土地堆置廢棄 物，而非法貯存、堆置系爭污泥之有罪系爭判決為據，未 見原判決就系爭判決所引用之證據為何，是否可採，及該 等證據本件違法事實之關連，於理由中論明，依前揭所述 ，自有判決不備理由之違法。 （四）再者，依廢清法第30條規定命事業與受託人就該事業廢棄 物之清理及環境之改善，負連帶責任，須事業與事實上不 依規定清除、處理廢棄物者間，存有委託關係，始為該當 ，而得為適用。因此，本件上訴人將系爭污泥交付天城水 泥社，可否認係「委託」天城水泥社清除、處理其事業廢 棄物，即攸關本件原處分合法與否之判斷。上訴人原審時 即以：被上訴人援引廢清法第30條規定，令上訴人負擔連 帶責任，認該條係指受委託人未按規定清除、處理事業廢 棄物，上訴人供給乾燥污泥予天城水泥社作為水泥製品原 料使用，為再利用產業之一環，並非委託天城水泥社清除 、處理，與廢清法第30條規定要件不符等語，已否認其與 天城水泥社間有委託關係存在，原審對此影響判決結果之 重要事實，未於審理時為證據調查，並為事實之認定，已 有未依法調查證據之違誤；原判決未於理由說明，上訴人 前開主張不採之理由，遽為不利上訴人之判決，亦有判決 理由不備之違誤。 七、綜上所述，原判決既有前開不適用法規及理由不備之違背法 令，且影響判決結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，請求 予以廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，本院無從自為 判決，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄 ，發回原審法院另為適法之裁判。 八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　7　　 月　　29　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官　侯　東　昇 法官　江　幸　垠 法官　闕　銘　富 法官　楊　得　君 法官　沈　應　南 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　105　 年　　7　　 月　　29　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　吳　玫　瑩