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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度判字第469號 上　訴　人　勞動部 代　表　人　郭芳煜 訴訟代理人　蔡志揚　律師 輔助參加人　臺北市政府勞動局 代　表　人　賴香伶 被 上訴 人　呂豫文 訴訟代理人　張克豪　律師 　　　　　　林宗憲　律師 上列當事人間大量解僱勞工保護法事件，上訴人對於中華民國10 5年3月9日臺北高等行政法院104年度訴字第752號判決，提起上 訴，本院判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、緣臺北市政府以永美汽車股份有限公司（下稱永美公司）經 該府認定歇業，所屬勞工於民國101年1月4日依勞動基準法 第14條規定終止勞動契約，該公司尚積欠74名勞工工資、資 遣費及退休金、特別休假未休工資，經於103年4月30日以府 勞動字第10332003800號函請於103年5月12日前給付完畢， 該公司迄未給付，符合大量解僱勞工保護法第12條第2項規 定，於103年5月16日以府勞動字第10332518400號函報上訴 人審查結果，於103年6月4日以勞動關3字第1030126489號函 （下稱上訴人103年6月4日函）請內政部入出國及移民署（ 104年1月2日更名為內政部移民署，下稱內政部移民署）禁 止該公司監察人即被上訴人出國，並於103年6月10日以勞動 關3字第1030126498號函（下稱原處分1）知被上訴人；又臺 北市政府以勝榮汽車股份有限公司（下稱勝榮公司）經該府 認定歇業，所屬勞工於101年1月4日依勞動基準法第14條規 定終止勞動契約，該公司尚積欠11名勞工工資、資遣費及退 休金、特別休假未休工資，經於103年4月30日以府勞動字第 10332003801號函請於103年5月12日前給付完畢，該公司迄 未給付，符合大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，於103 年5月16日以府勞動字第10332518401號函報上訴人審查結果 ，以上訴人103年6月4日函請內政部移民署禁止該公司董事 長許勝發及監察人即被上訴人出國，並於103年6月10日以勞 動關3字第0000000000-0號函（下稱原處分2）知被上訴人； 又臺北市政府以日勝汽車股份有限公司（下稱日勝公司）經 該府認定歇業，所屬勞工於101年1月5日依勞動基準法第14 條規定終止勞動契約，該公司尚積欠11名勞工工資、資遣費 及退休金、特別休假未休工資，經於103年4月30日以府勞動 字第10332003802號函請於103年5月12日前給付完畢，該公 司迄未給付，符合大量解僱勞工保護法第12條第2項規定， 於103年5月16日以府勞動字第10332518402號函報上訴人審 查結果，以上訴人103年6月4日函請內政部移民署禁止該公 司董事長許勝發、董事許顯榮、被上訴人及監察人許娟娟出 國，並於103年6月10日以勞動關3字第0000000000-0號函（ 下稱原處分3，與原處分1、2，合稱原處分）知被上訴人。 被上訴人不服原處分，分別提起訴願，經行政院104年4月2 日院臺訴字第1040128657號、104年4月9日院臺訴字第00000 00000、0000000000號訴願決定（下合稱訴願決定）駁回， 提起行政訴訟，經臺北高等行政法院104年度訴字第752號判 決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴 。 二、本件被上訴人主張：本件相關卷證無原處分之送達證明。又 上訴人作成原處分之「禁止事業單位代表人及實際負責人出 國案件審查委員會」（下稱審查會）103年度第2次會議（下 稱103年第2次審查會議）之組成合法性有疑義，並請上訴人 提出表決資料。又若非對事業單位之財產或營業具有操控及 處分之權能者，縱其屬「提報事業單位董事長及實際負責人 禁止出國作業說明」（下稱禁止出國作業說明）第5點第2項 所列各款規定範圍之人，因無從期待其清理該事業單位積欠 勞工之債務，其即非大量解僱勞工保護法第12條第1項規定 所得禁止出國之事業單位實際負責人。被上訴人雖曾代表榮 吉投資股份有限公司（下稱榮吉公司）擔任永美公司之監察 人、代表勝昌股份有限公司（下稱勝昌公司）擔任勝榮公司 之監察人、代表勝榮公司擔任日勝公司之董事，然被上訴人 並非大股東，所擔任之董事或監察人亦僅為法人股東指派之 代表，依公司法第27條第3項規定法人股東得隨時改派，足 見被上訴人並無實際掌控公司之實權，況於任職期間，被上 訴人並無領取任何董監報酬，且亦未因擔任該等職位，而就 工作內容有所變動，在在顯示被上訴人僅係配合掛名董事或 監察人，並無決策權。且被上訴人於任職太子汽車集團（下 稱太子集團；包括太子汽車工業股份有限公司【下稱太子汽 車公司】及其關係企業）期間所曾負責之職務為惠榮資訊股 份有限公司（後更名為惠榮汽車股份有限公司）管理部之主 管並兼任太子集團之會計協理及管理部協理，並無人事任免 、財務收支、資產處分或業務經營等事項之決定權，且被上 訴人於簽呈中之加註意見至多僅係會辦完成、奉准後配合辦 理，顯見被上訴人實非直接或間接控制事業單位之人事、財 務或業務經營者。又被上訴人固然於太子汽車公司及其關係 企業辦理歇業時，擔任勞資雙方協商時之資方代表，以及關 係企業之歇業見證人，然係因受公司指派簽名。且臺北市政 府勞工局作成歇業認定之函文，皆無提及與事業單位間之經 營或管理事項，何以據此認定被上訴人於會勘紀錄上簽名， 即屬實際負責人。上訴人徒以形式逕為認定，置禁止出國作 業說明第5點之調查規定於不顧，悖離正當法律程序，自屬 違法。且「研商處理中華民國離職勞工團結協會陳情協處太 子集團積欠工資等爭議會議」（下稱協處太子集團欠薪等爭 議會議）先後共計召開12次，被上訴人僅有參與第1次會議 ，上訴人顯將民法委任關係與公司法負責人之法律關係混為 一談。又太子集團業已提供相當擔保，實可清償大部分積欠 勞工款項，足證原處分顯不具必要性，自屬違法云云。為此 ，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 三、上訴人則以：被上訴人提起訴願，自承已收受原處分，堪認 原處分已合法送達。又上訴人召開之103年第2次審查會議， 係以共識決方式作成決議，並非以投票方式作成。本件被上 訴人為永美公司、勝榮公司之監察人，亦為日勝公司之董事 ，即為公司負責人之一。而太子集團勞資爭議案，被上訴人 以資方代表即集團之會計協理身分接洽各項事務，並出席10 1年11月22日召開之協處太子集團欠薪等爭議會議，該次會 議係協議優先清償勞工債權等方案，顯見被上訴人對於該勞 工債權清償方案，有一定程度之決策權，足證其為間接或直 接控制事業單位財務、業務經營者。且許勝發董事長口頭指 派被上訴人為太子集團勞資爭議案窗口，被上訴人又於臺北 市政府進行歇業認定作業時，以資方代表名義認簽該府所為 歇業判定，應認被上訴人為禁止出國作業說明第5點所稱之 事業單位實際負責人。又被上訴人所提之擔保款項，尚不足 完全給付所積欠之勞工債權，不構成可為廢止原處分之充分 理由。另103年第2次審查會議當日出席委員共9位，已達委 員總數2分之1，並經全體出席委員同意，作成禁止被上訴人 出國之決議，符合大量解僱勞工時禁止事業單位代表人及實 際負責人出國處理辦法（下稱處理辦法）第9條規定云云， 資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。 四、輔助參加人則以：輔助參加人係依大量解僱勞工保護法第12 條及公司法第8條規定，針對系爭3家公司之實際負責人向上 訴人提報，禁止其出國。上訴人於101年1月9日針對日勝公 司辦理歇業事實認定之現場會勘，被上訴人係以資方代表身 分出席，若對此事業單位沒有一定之瞭解或介入，很難認定 該事業單位為終止營業或終止生產之情況云云。 五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經查，被上 訴人分別擔任永美公司及勝榮公司之監察人，日勝公司之董 事，上揭3公司經臺北市政府認定歇業，所屬勞工依勞動基 準法第14條規定終止勞動契約，該3公司尚積欠勞工工資、 資遣費及退休金、特別休假未休工資，經臺北市政府分別限 期令其清償，屈期仍未清償。又上訴人依處理辦法第5條規 定，成立審查會，以審核禁止事業單位代表人及實際負責人 出國案件。本件上訴人103年6月4日召開之103年第2次審查 會議，當日出席委員共9位，已達委員總數2分之1，並經全 體出席委員同意（共識決方式），作成禁止被上訴人出國之 決議，核與處理辦法第9條規定無違，尚屬符合行政行為主 動、積極、彈性及機關間協調合作等之特徵，與平等參與， 協力判斷之精神無悖，難指為違法。被上訴人主張審查會組 成及決議程序於法有違，尚難憑採。又行政處分未合法送達 ，乃屬行政處分是否生效問題，並非涉及違法，況被上訴人 因不服原處分，前已向行政院提起訴願，自承收受原處分在 案，被上訴人執原處分未合法送達乙節，指摘原處分違法， 亦非可採。㈡按禁止出國作業說明第5點第2項規定，若非對 事業單位之人事、財產或營業等有操控權能者，縱其屬該項 所列各款規定範圍之人，因尚非屬直接或間接控制事業單位 之人事、財務或業務經營者，其即非大量解僱勞工保護法第 12條第2項規定所得禁止出國之事業單位實際負責人。被上 訴人雖曾代表榮吉公司擔任永美公司之監察人、代表勝昌公 司擔任勝榮公司之監察人、代表勝榮公司擔任日勝公司之董 事（均為法人股東指派之代表），尚難據此逕認被上訴人實 際上為直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者 。又上訴人為釐清訴外人許娟娟及許顯榮是否為直接或間接 控制日勝、永美公司之人事、財務或業務經營之事實，曾於 原審法院相關之另案（原審法院104年度訴字第725、726、 751號大量解僱勞工保護法事件）審理中，傳訊曾於太子集 團擔任營業本部副總經理及關係企業台灣五十鈴公司總經理 之職之證人林光耀及擔任人事襄理之職之證人薛伯智到庭作 證，渠等係就其任職太子集團之相關職務及集團運作情形為 陳述，其證詞當屬客觀可信。依渠等證述，太子集團轄下有 30多家之關係企業，集團主要功能是集中管理，類似中央管 理單位，各公司固有不同的事業單位主管負責各公司之行政 作業，但涉及財務、會計、總務、人事、資訊、稽核都是中 央單位管理，集團中央管理項目中，許勝發、許顯榮（許勝 發之子）、許娟娟（許勝發之女）都有直接影響能力，只是 許娟娟在財務涉獵比較多；太子集團所有重要決策，包括勞 資爭議，說穿了就是家庭會議。原審法院於另案並論明太子 集團之決策固由許勝發董事長作最後決定，惟許娟娟曾擔任 集團管理部最高主管，且負責集團內財務總稽核工作，對於 太子集團轄下之各公司（含日勝公司）之財務，有直接之實 質影響力，難謂不具控制權限；許顯榮擔任太子集團總經理 、執行長，乃總管理者，對於太子集團轄下之各公司（含日 勝公司）之人事、財務、業務經營，有直接之實質影響力， 難謂不具控制權限，乃維持上訴人禁止訴外人許顯榮、許娟 娟出國之處分，判決駁回許娟娟及許顯榮之訴，確定在案。 觀諸本件被上訴人於太子集團僅係擔任會計協理之職務，承 辦事項及職務內容均需上呈其他主管，再由許勝發董事長核 決，尚難謂被上訴人於太子集團內實際上對於各關係企業（ 含日勝、永美、勝榮公司）之人事、財務或業務經營有直接 或間接之控制權限，且參以被上訴人於簽呈中之加註意見至 多僅係會辦完成、奉核後配合辦理，而未曾表示其他任何意 見，亦非決策者；顯見被上訴人主張其並非直接或間接控制 事業單位之人事、財務或業務經營者，堪予採信。㈢公司發 生勞資爭議事件，資方委派公司相關部門之主管或其他人員 為窗口，藉以代表資方與勞工協調，此乃事理之常，尚難執 此即謂受公司委派之協談代表，即係對該事業單位之人事、 財務或業務經營有直接或間接之控制力。再參以被上訴人主 張太子集團關係企業當時如涉勞資爭議時，均係委由人事部 門之同仁代表出席調解會議，此乃公司慣例，是被上訴人主 張不得逕以受公司指派代表出席者即認為係公司實際負責人 等情，容堪採信。再者，觀諸臺北市政府作成歇業認定之10 1年1月6日府勞動字第10130580001號函，載明該歇業事業認 定會勘紀錄係依「地方主管機關核發辦理事業單位歇業事實 之證明文件應行注意事項」辦理，皆無提及與事業單位間之 經營或管理事項，自不得據以認定被上訴人簽名於此會勘紀 錄上，即為直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經 營者。又查，關於協處太子集團欠薪等爭議會議，自101年1 1月22日起至104年10月2日間，先後召開12次，被上訴人僅 有奉派陪同人事部門參與第1次之協商會議，至於後續相關 協商會議，被上訴人均無出席，尚難認被上訴人有自太子集 團爆發勞資爭議案以來，一直以資方代表出席該會議之情事 。綜上，本件上訴人所舉事證，均無法證明被上訴人實際上 對於永美公司、日勝公司、勝榮公司之人事、財務或業務經 營，有直接或間接之控制權限，而為各該公司之實際負責人 。則上訴人依大量解僱勞工保護法第12條第2項規定函知禁 止被上訴人出國之原處分，於法未合，訴願決定遞予維持， 亦有違誤，爰判決撤銷訴願決定及原處分。 六、上訴理由略謂：㈠另案證人薛伯智、林光耀其證言是否足資 採信，原判決僅以其曾任職於太子集團，其證言當屬客觀可 信數語，遽認該等證言可信，顯有理由未備之瑕疵。縱使證 人薛伯智、林光耀之證言尚可採信，然僅能證明許勝發、許 顯榮、許娟娟有實質影響力，渠等證言對於被上訴人擔任之 職務內容、是否具影響力等情均隻字未提，原判決逕以該等 證言遽認被上訴人非屬實際負責人，確有理由不備之瑕疵。 又縱使被上訴人提出其於簽呈中加註意見為會辦完成、奉核 後配合辦理，惟其簽核過之簽呈絕非僅5份，原判決據以率 認被上訴人非實際負責人，顯有理由未備之瑕疵。㈡依被上 訴人代表太子集團出席之101年11月22日協處太子集團欠薪 等爭議會議紀錄，可知被上訴人已代太子集團向勞方承諾將 協商優先清償勞工債權之方案，足證被上訴人具有直接或間 接控制事業單位人事、財務及業務經營之權限，否則即無法 為此承諾。惟原判決逕認其非屬實際負責人，實有理由未備 之瑕疵。又歇業事實認定表之用途與被上訴人是否為實際負 責人而有權於該表上簽認乃屬二事，原判決以歇業事實認定 表之用途，遽認被上訴人曾代表資方簽認該表不當然即屬實 際負責人，益徵理由不備之情事。㈢依公司法第8條第1項及 第2項規定，董事為公司之實際負責人，監察人係職務負責 人。況得擔任該等職位之人應對於公司之經營管理已具一定 影響力，自無庸調查其他事證，即可認定其屬實際負責人。 再自大量解僱勞工保護法立法目的觀之，苟過於限縮實際負 責人之範圍，將使大量解僱勞工保護法第12條規定永無適用 可能。準此，被上訴人分別擔任永美公司、勝榮公司監察人 、日勝公司之董事，當可認定被上訴人對於該等公司之經營 管理已具一定影響力。惟原判決以上訴人未能提出其他證據 證明被上訴人為實際負責人云云，實有適用大量解僱勞工保 護法第12條不當之瑕疵。㈣依行政訴訟法第201條規定，行 政法院對於行政處分之審查僅限於合法性審查，而不及於適 當性審查。上訴人作成禁止被上訴人出國之原處分縱有不當 ，亦非行政法院可得審查範圍。惟原判決針對原處分之適當 性予以審查，顯有未適用行政訴訟法第201條規定之瑕疵。 ㈤依本院105年度判字第200號判決意旨，可知實際負責人之 認定應以積欠勞工退休金、資遣費或工資時點之雇主為主， 始符合大量解僱勞工保護法第12條之文義或立法本意。又如 屬禁止出國作業說明第5點第2項各款規定範圍之人，當可加 強認定對事業單位之財產或營業等有操控權能，自無庸再調 查其他證據併予審認。本件爆發欠薪爭議當時，被上訴人乃 擔任永美公司及勝榮公司監察人、日勝公司董事，當對其積 欠勞工債務著有原因。又被上訴人係禁止出國作業說明第5 點第2項第1款所稱現任或曾任事業單位之董事或監察人，依 上開判決意旨，益徵原判決確有適用大量解僱勞工保護法第 12條第2項規定之違誤云云。 七、本院查： （一）按禁止出國處分係對人民居住及遷徙自由之限制，基於憲 法保障居住及遷徙自由，具有多種基本人權保障之意義， 依憲法第23條規定，於維持社會秩序或增進公共利益所必 要，得對居住及遷徙自由為限制，惟應嚴格遵循法律保留 原則。 （二）次按「（第1項）事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工 退休金、資遣費或工資，有下列情形之一，經主管機關限 期令其清償，屆期未清償者，中央主管機關得函請入出國 管理機關禁止其代表人及實際負責人出國：一、僱用勞工 人數在10人以上未滿30人者，積欠全體被解僱勞工之總金 額達新臺幣3百萬元。二、同一事業單位之同一廠場僱用 勞工人數在30人以上未滿200人者，於60日內解僱勞工逾 所僱用勞工人數3分之1或單日逾20人。……（第2項）事 業單位歇業而勞工依勞動基準法第14條第1項第5款或第6 款規定終止勞動契約，其僱用勞工人數、勞工終止契約人 數及積欠勞工退休金、資遣費或工資總金額符合第2條及 前項各款規定時，經主管機關限期令其清償，屆期未清償 者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其代表人及 實際負責人出國。……」為大量解僱勞工保護法第12條第 1項第1、2款及第2項所規定。而該條規定立法理由為「… …對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有 積欠工資，造成勞工權益損害情節重大之事業單位，對於 事業單位應負責之董事長及實際負責人，禁止出國，謀求 解決途徑。」依其規定，僅限於事業單位之代表人及實際 負責人，得禁止其出國；換言之，在事業單位為公司組織 之情形，非公司法規定對外代表公司之人，雖登記名義為 公司法第8條第1項、第2項所規定係公司負責人之董事及 監察人，若不屬公司之「實際負責人」，即非該條規定所 指得禁止出國之對象。又此所指「實際負責人」，須對該 事業單位，有實質控制能力，而對所積欠之勞工退休金、 資遣費或工資之清償，具有決定能力之人，始符禁止出國 ，在「謀求解決途徑」之立法目的，並具必要性，而與憲 法保障居住及遷徙自由之意旨及比例原則不相違背。 （三）又勞動部為辦理提報事業單位董事長及實際負責人禁止出 國業務，訂有禁止出國作業說明，作為該業務處理方式之 依據，其第5點規定：「（第1項）本法第12條所稱事業單 位實際負責人，謂直接或間接控制事業單位之人事、財務 或業務經營者。（第2項）主管機關認定實際負責人時， 應有相關證據足資佐證，並就下列人員予以調查：（一） 現任或曾任事業單位之董事（含理事）或監察人（或監事 ）者。（二）持有事業單位百分之20以上之股份者。（三 ）經被大量解僱勞工或他人指認為事業單位實際負責人且 有具體事證者。（四）事業單位名義負責人之配偶、前配 偶、四親等內之血親或三親等內之姻親者。（五）董事長 或負責人經改選尚未辦理登記者。（六）位居事業單位特 殊重要職位者。」核其內容，與大量解僱勞工保護法第12 條規定之意旨相符，亦與本院前開說明之意旨無違，主管 機關自得援以作為提報事業單位董事長及實際負責人禁止 出國業務處理之依據。依此，禁止出國作業說明第5條第2 項所列各款所列之人，主管機關須有證據證明為直接或間 接控制事業單位之人事、財務或業務經營，始能認屬事業 單位之實際負責人。換言之，如僅具備出國作業說明第5 條第2項所列各款所列之身份，而未能證明其直接或間接 控制事業單位之人事、財務或業務經營，即不得認其為該 事業單位之「實際負責人」。本院105年度判字第200號判 決所採見解，與本院前開法律判斷，並無衝突。上訴人執 以作為原判決有適用大量解僱勞工保護法第12條第2項規 定違誤之主張，尚屬誤解。 （四）查永美公司、勝榮公司及日勝公司均為太子汽車公司之關 係企業；被上訴人呂豫文曾代表榮吉公司擔任永美公司之 監察人，代表勝昌公司擔任勝榮公司之監察人，代表勝榮 公司擔任日勝公司之董事，均為法人股東指派之代表；被 上訴人呂豫文於太子集團擔任會計協理，承辦事項及職務 內容均需上呈其他主管，再由該集團董事長許勝發核決， 被上訴人對於太子集團內之各關係企業，包括永美公司、 勝榮公司及日勝公司，並無人事、財務或業務經營之直接 或間接控制權限等情，為原審所確認之事實。原判決已於 理由中論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對於上 訴人在原審之主張，何以不足採之理由，亦於判決理由中 詳為說明。經核，並無認定事實未依證據，亦與經驗及論 理法則不相違背，自堪採認。 （五）末按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為 之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為 限，行政法院得予撤銷。」，係基於撤銷訴訟之目的在撤 銷違法之行政處分，因行政機關之裁量權行使，須在法令 授權範圍內始為合法，如有逾越權限或濫用權力為行政處 分者，不論其為積極的作為或消極的不作為，均屬違法， 以此情形為限，行政法院始得對此類行政處分加以撤銷； 惟行政機關依大量解僱勞工保護法第12條規定，對「實際 負責人」作成禁止出國處分提起之撤銷訴訟，作為行政法 院審查對象之行政處分，係行政機關對不確定法律概念之 解釋所作成，尚無行政訴訟法第201條規定之適用。 （六）綜上所述，原判決以被上訴人縱曾受公司指派代表出席勞 資爭議協調相關會議或於公司歇業事實認定表上以資方代 表簽名，均難執此即謂被上訴人對該事業單位之人事、財 務或業務經營有直接或間接之控制力。上訴人既未能證明 被上訴人實際上對於永美公司、日勝公司、勝榮公司之人 事、財務或業務經營，有直接或間接之控制權限，而確為 各該公司之實際負責人，則上訴人依大量解僱勞工保護法 第12條第2項規定函知禁止原告出國之原處分，於法尚有 未合，揆諸前揭法條之規定及說明，並無違誤。從而，原 判決依被上訴人之請求，將訴願決定及原處分撤銷，認事 用法，均無不合。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理 由，及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧 異之見解，加以爭執，而指摘原判決有適用法律不當及理 由不備之違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予 駁回。 八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　9　　 月　　8　　 日 最高行政法院第三庭 審判長法官　侯　東　昇 法官　林　樹　埔 法官　江　幸　垠 法官　楊　得　君 法官　沈　應　南 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　105　 年　　9　　 月　　8　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　吳　玫　瑩