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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度判字第679號 上　訴　人　臺中市政府環境保護局 代　表　人　白智榮 訴訟代理人　吳莉鴦　律師 被 上訴 人　陸昌化工股份有限公司 代　表　人　洪名立 上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國104年4月 23日臺中高等行政法院102年度訴更一字第21號判決，提起上訴 ，本院判決如下： 主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由 一、事實概要： ㈠緣被上訴人就其事業廢棄物，委託未經主管機關許可處理該 類事業廢棄物之現有石業有限公司（下稱現有公司）處理； 現有公司收受該事業廢棄物後，竟未依法處理而掩埋在其臺 中市○○區○○路○○巷○○○號之1場址。嗣經上訴人參照原行 政院環境保護署（現改為行政院環境衛生部，下稱原環保署 ）民國100年9月26日環署土字第1000081804號函檢附「臺中 市沙鹿區現有公司非法棄置場址污染調查報告」內容，估算 該場址有害事業廢棄物數量共計132,750公噸，扣除被上訴 人及相關污染行為人清理35,986公噸，尚有96,764公噸未清 理。 ㈡另依原環保署101年4月24日環署督字第1010033730號函（下 稱原環保署101年4月24日函）意旨，被上訴人應就該場址全 部有害事業廢棄物之清理及環境之改善負起連帶責任，上訴 人乃以101年7月20日中市環廢字第1010065151號函（下稱上 訴人101年7月20日函），請被上訴人於文到後14日內，應就 該場址96,764公噸有害事業廢棄物之處理提出「事業廢棄物 清理處置計畫書」送上訴人憑辦，倘被上訴人未依規定辦理 ，上訴人將依廢棄物清理法（下稱廢清法）第71條規定辦理 。 ㈢被上訴人逾期未依規定辦理，上訴人復以101年8月23日中市 環廢字第1010078902號函（下稱原處分），請被上訴人於同 年9月3日以前，應就上開有害事業廢棄物之處理提出「事業 廢棄物清理處置計畫書」送上訴人憑辦，被上訴人逾期未辦 理，上訴人將依廢清法第71條及行政執行法第29條規定查處 。被上訴人不服原處分，提起訴願，遭決定駁回後，提起行 政訴訟，上訴人於行政訴訟中以102年2月4日中市環廢字第1 020010661號函（下稱上訴人102年2月4日函）略以，原函場 址調查推估剩餘有害事業廢棄物96,764公噸以上，更正為35 ,041公噸以上等語，經原審法院101年度訴字第457號判決（ 下稱前程序判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提 起上訴，經本院以102年度判字第621號判決（下稱原廢棄判 決），將前程序判決廢棄，發回更為審理。嗣原審法院以10 2年度訴更一字第21號判決（下稱原判決）將訴願決定及原 處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。 二、被上訴人起訴主張略以： ㈠被上訴人與上訴人於100年11月8日召開清理協調會，就棄置 於現有公司場址之廢棄物應如何清運處理等情詳為討論，並 達成被上訴人應清運21,600公噸廢棄物，且以污染最嚴重區 域位置（上訴人派員在現場指定）優先清運。為配合上訴人 恐因下雨等致毒物滲透下方土壤，被上訴人委託可寧衛股份 有限公司（下稱可寧衛公司），在上訴人監督下清運後現場 予以整平，並以不透水膠布破損修復並完成場址被覆。依行 政程序法第136條規定及最高法院95年度台抗字第341號民事 裁定意旨，兩造於100年11月8日之協商會議紀錄已符合行政 契約之構成要件。被上訴人事後既依約完成清運並陳報在案 ，則上訴人違背行政契約，一再發文要求被上訴人清理現有 公司場址剩餘之數量，自屬違法之行政處分。況現有公司場 址土地上堆置之事業廢棄物，種類眾多且層層疊疊。以現時 之狀態論，上訴人如欲令被上訴人負一定數量有害事業廢棄 物之清除責任，上訴人應先就系爭廢棄物具體種類及所在位 置為何，予以特定。再就以下⒈系爭廢棄物為被上訴人產出 之物質；⒉系爭廢棄物在載運離開被上訴人廠區之際，即已 未符合TCLP檢測標準，而非因為遭受現場其它有害事業廢棄 物交岔污染所致；⒊系爭廢棄物與被上訴人前已清除之21,6 00公噸有害事業廢棄物，兩者何以並無替代關係等情，詳盡 主張及舉證責任，否則上訴人不能任意要求被上訴人就他人 之污染行為，代負清除責任。 ㈡原處分要求被上訴人提出清理計畫書之基礎，為現有公司場 址仍有事業廢棄物96,764公噸，惟上訴人以102年1月24日中 市環廢字第1020007961號函告知現有公司場址有害事業廢棄 物，扣除被上訴人及台懋實業股份有限公司（下稱台懋公司 ）、正鎘工業股份有限公司（下稱正鎘公司）等清理數量後 ，尚有35,041公噸，嗣以102年2月4日函更正，顯見原處分 基礎已變更而不存在，原處分已失效而為違法之行政處分。 又原處分於101年8月23日作成，而更正函於被上訴人提起行 政訴訟後之102年2月4日作成，已逾法定之補正期間，且時 間相距約5個半月，加以更正函明確記載：「旨揭場址經本 局重新鑽探調查推估結果……」，足見該數字之變更並非「 誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤」，依行政程序法，上訴 人應撤銷原處分，另以35,041公噸為基礎作成處分，不得以 更正為之。再者，行政程序法第114條第1項第2款至第5款得 於訴願程序終結前補正之行為，並未包括違反行政程序法有 關行政處分事實記載之瑕疵。是本件瑕疵無法於行政處分作 成後補正，而屬違法，原廢棄判決以前程序判決逕認上訴人 就原處分關於現有公司場址剩餘待清理有害事業廢棄物推估 量（公噸數）之瑕疵，不得於行政訴訟中自行為減額更正， 原處分因有該瑕疵，而屬違法之行政處分，稍嫌率斷，容有 判決適用法規不當之疑義之意旨，亦無可採。另上訴人無法 確定廢棄物之數量，如何要求被上訴人提出清理計畫書？況 依臺中市政府100年7月11日府授都工字第1000129653號函說 明第6點及上訴人101年9月26日訴願答辯書第8頁所載內容可 知，現有公司場址在被上訴人95年1月傾倒廢棄物前，即分 別在92、93年間，有收受廢鑄砂、廢爐渣等有害事業廢棄物 行為，則上訴人當時是否查明該有害事業廢棄物數量為何？ 是否已令業者清理？而上訴人102年1月24日中市環廢字第10 20007961號函所稱現有公司場址尚存有害事業廢棄物3.5041 萬公噸是否仍包括上開廢鑄砂、廢爐渣在內？均有查明之必 要。 ㈢廢清法第30條第1項規定意旨，係指事業委託公民營廢棄物 清除處理機構清除、處理其事業廢棄物，不符合該法條第1 項第1款、第2款條件者，應與「受託人」就受託人所載運、 丟棄之「該事業廢棄物」之再為清理及環境之改善，負連帶 責任，非謂有數事業各自委託其受託人清除、處理事業廢棄 物於一處，該等事業間就各委託人清除、處理事業廢棄物之 全部，均應負連帶清理及環境之改善之責任。又基於行政法 處罰法定及法律安定之原則，實不許法律無明文規定時，以 類推適用之方法創設或加重人民之負擔，廢清法第30條第1 項文義非常明確，自不容上訴人任意擴大解釋。再者，民法 第812、813條規定係規範財產權，事業廢棄物為無價值之物 ，且處理該廢棄物需支出費用，應視為負債。此外，依自由 時報102年8月13日相片所示，顯非被上訴人經固化後如泥土 狀之廢棄物，被上訴人廢棄物與相片所示廢棄物，並無緊密 結合而不能分離之情。另依臺灣臺中地方法院檢察署（下稱 臺中地檢署）100年度偵字第13655號起訴書、臺灣臺中地方 法院（下稱臺中地院）100年度訴字第2668號刑事判決書及 臺中地檢署101年度偵字第21244、21245號併辦意旨書記載 ，被上訴人委託胡承鵬清運事業廢棄物，則胡承鵬為該法條 所指之受託人，詎訴願決定書竟認現有公司為受託人，自有 未當。況廢清法第30條僅係規範連帶負責要件，並非規範作 為義務要件，詎上訴人援引廢清法第30條規定為原處分之依 據，顯屬曲解法條規定之意旨，並無可採。 ㈣廢清法第71條所謂「改善」費用，係指事業就被傾倒有害事 業廢棄物現場，已造成環境及土地之污染者，在廢棄物清除 後，仍應就現場環境及土地負改善之責。本件在現有公司場 址傾倒廢棄物者，計有被上訴人、台懋公司、正鎘公司、新 速科技股份有限公司（下稱新速公司）、西北臺慶科技股份 有限公司（下稱西北臺慶公司）等共14家業者，上訴人宣稱 現場有毒事業廢棄物，計有13萬餘公噸，與事實不符，且該 等事業廢棄物分由不同公司丟棄，則現場數量自應由各被查 獲公司，依各應負責之數量為完全清除，始符公平原則，而 於完成清除後，始有改善環境及土地污染之問題。從而，上 訴人無視現有公司場址現正由其他被查獲公司清理中或尚未 清理之事實，及被上訴人已依行政契約清理21,600公噸之情 ，竟以被上訴人應負責、現場應改善為名，而作出處分，要 求被上訴人單獨並全部扛下現場廢棄物之清理，實有失信及 濫權之嫌，並違反不得為差別待遇、誠信原則等行政程序法 相關規定。 ㈤依原審法院91年度全字第4號裁定意旨：「執行機關固得向 不限期清除處理廢棄物之事業主，或土地所有人……請求清 理、改善及衍生之必要費用，惟亦於執行機關代為清除、處 理廢棄物後，此項請求權始存在」可知，上訴人依廢棄物清 理法第71條請求之要件，需上訴人已代為清除、處理廢棄物 ，並產生相關費用後，始有此項請求權之存在。惟查上訴人 無視於被上訴人已依具有行政契約本質之協議，已花費2億1 仟餘萬元，並清理兩造協議之數量21,600公噸完畢之事實， 遽引上開法條為處分依據，亦屬嚴重曲解法條文義。 ㈥綜上，100年11月8日協調會會議結論已符合行政契約之精神 與本質，依行政程序法第136條規定，係以行政契約代替行 政處分，且被上訴人已完全履行和解約定事項（上訴人不爭 執），則原處分顯違行政程序法而為違法之處分等語，求為 判決訴願決定及原處分均撤銷。 三、上訴人答辯略以： ㈠廢清法第30條條文中規定之「事業」及「受託人」，既未限 定為單數或複數，則應解為（所有）具重大過失之事業與（ 所有）受託人間，均應負連帶清償責任。現有公司場址經查 獲違法傾倒事業廢棄物之事業中，除被上訴人外，尚有台懋 公司、正鎘公司、西北臺慶公司及新速公司等，惟因傾倒廢 棄物數量頗鉅，傾倒時間已久，廢棄物混雜，土壤受到污染 ，已無從區辨相關事業單位所產出之事業廢棄物之種類及堆 置位置。各事業機構傾倒在現有公司場址之廢棄物既已相互 混合，不能識別，依民法第813條準用第812條規定，現有公 司場址之廢棄物即應視為各事業機構共有之合成物，故各事 業就現有公司場址之廢棄物清理及環境改善責任應負全部責 任，已不可分。準此，上訴人以被上訴人應負連帶責任作成 原處分，依學者康文尚、原環保署101年4月24日函、原審法 院102年度訴字第136號判決及原廢棄判決意旨，無違廢清法 第30條之規定。又原審法院101年度全聲更一字第1號及本院 102年度裁字第127號裁定亦認被上訴人尚未完成環境改善行 為，使受污染之環境回復原狀，故駁回被上訴人撤銷假扣押 之聲請，可見被上訴人雖已清除21,600公噸事業廢棄物，但 尚未完成環境改善之責任，且依廢清法第30條規定，被上訴 人仍應與其他事業單位及受託人就環境改善部分，負連帶責 任。另正鎘公司因對第一階段之清除公噸數（上訴人認為應 清除3,237公噸，但正鎘公司認為應清除140公噸）及清除之 內容（上訴人認為應以清除有害事業廢棄物方式進行清理， 但正鎘公司認為應依一般事業廢棄物程序清理）尚有爭執， 目前提出行政訴訟中；西北臺慶公司雖已繳納第一階段之代 履行費用，但對於被查獲之事業廢棄物究否為該公司委託非 法業者所傾倒尚有爭執，仍由臺中地院刑事庭審理中；新速 公司、麗騰公司違反廢清法之刑事責任，於101年8月31日經 臺中地檢署偵查起訴，第一階段之行政處分程序尚未完成， 故上訴人尚未依廢清法第30條規定，命上開公司負連帶清除 及改善責任，待相關行政訴訟程序完成，上訴人必會命渠等 負連帶清除及改善責任，無被上訴人所指之不公平對待情事 。 ㈡兩造於100年11月8日會議所達成之決議內容非屬行政契約， 且不符合行政程序法第136條規定。況系爭協商會議係就起 訴書所指之有害事業廢棄物之清除數量、方式及在現有公司 場址內為不透水布材質之披覆及設置排水設施為討論並決議 ，未涉及環境如何改善及回復原狀作成協議，亦未達成被上 訴人如已清除21,600公噸有害事業廢棄物，就其餘之有害事 業廢棄物即無庸再負清除責任之決議，且上訴人始終無免除 被上訴人不再負清除責任之承諾。此外，在該案起訴後，臺 中地檢署尚查獲被上訴人委託胡承鵬載運事業廢棄物至現有 公司場址違法傾倒，又以101年度偵字第19413號移送併辦。 因此被上訴人產製之事業廢棄物棄置於現有公司場址之數量 顯然逾21,600公噸。從而被上訴人棄置於現有公司場址之事 業廢棄物既逾21,600公噸，且現有公司場址之事業廢棄物尚 未完全清除處理完畢，環境亦未改善完成，而兩造又未約定 被上訴人於清除21,600公噸後即免除其餘事業廢棄物之清除 處理及環境改善之義務，則上訴人作成原處分，並無違反行 政程序法第1條、第8條、第9條規定。 ㈢原處分列有主旨及說明欄，其意旨已說明處分之依據，及何 以認定被上訴人為現有公司場址之清除義務人及命被上訴人 於101年9月3日以前提出現有公司非法棄置場址之「事業廢 棄物清理處置計畫書」之法律依據，並告知如被上訴人未於 限期內提出，上訴人將依規定查處之法律效果。是上訴人於 依廢清法第71條及行政執行法第29條規定代履行之前，即要 求被上訴人提出「事業廢棄物清理處置計畫書」，當屬行政 處分，且處分並無違法情事。又上訴人以102年2月4日函更 正待清理有害事業廢棄物之數量為35,041公噸，裁罰事實及 構成要件與原處分具同一性，且係減縮應清除數量，對被上 訴人未生不利之結果，亦無礙被上訴人之攻擊或防禦，依本 院94年度判字第481號、95年度判字第2159號、96年度判字 第354號、100年度判字第122號、第383號、第1811號、第18 86號、101年度判字第414號、102年度判字第95號判決及99 年度裁字第3568號、100年度裁字第2010號、101年度裁字第 1753號裁定意旨，應認符合行政程序法第114條第2項規定行 政處分理由之追補（或更正）受「訴願程序終結前為之」之 期間限制，其更正屬合法。倘原處分因102年2月4日函之處 分變更而不存在，則被上訴人請求撤銷原處分，顯然欠缺權 利保護必要。 ㈣上訴人考量在現有公司場址傾倒事業廢棄物之事業，並非僅 有被上訴人及台懋公司，如僅要求該二家事業負連帶清除責 任，對該二家事業亦屬不公平，故於102年4月2日召集被上 訴人、台懋公司、正鎘公司、西北臺慶公司、新速公司等業 者，參照民法連帶債務之規定，建議各事業機構依被查獲違 法傾倒之事業廢棄物之數量與剩餘之事業廢棄物之數量之比 例，分擔清理責任，即依檢察署起訴書之認定：被上訴人傾 倒數量為21,600公噸、台懋公司13,124公噸、正鎘公司3,23 7公噸、西北臺慶公司253.66公噸、新速公司42.05公噸，總 噸數為38,256.71公噸，依晶淨公司重新估算之總噸數為71, 077公噸，故估算被上訴人應清除噸數比例為56.46％、台懋 公司為34.31％、正鎘公司為8.46％、西北臺慶公司為0.66 ％、新速公司為0.11％，因此建議第二階段分擔清除數量分 別為被上訴人18,531公噸（不含第一階段已清除21,600公噸 ）、台懋公司為9,951公噸（不含第一階段已清除14,436公 噸）、正鎘公司為6,014公噸（第一階段應清除3,237公噸， 但尚未清除）、西北臺慶公司為470公噸（第一階段應清除2 53.66公噸，雖自行清除，但已繳納代履行費用）、新速公 司為79公噸（第一階段應清除42.05公噸，雖未自行清除， 但已繳納代履行費用）。 ㈤現有公司於92年4月14日遭查獲違法收受之廢鑄砂、鋁二級 冶煉程序集塵灰等物，均屬可回收再利用之物，廢鑄砂管制 編號為R-120、鋁二級冶煉程序集塵灰為R-1002，非屬有害 事業廢棄物，其性質核與本案被查獲之有害事業廢棄物不同 。又現有公司於95年5月2日又被前臺中縣環保局稽查人員查 獲自94年12月間起至95年5月2日止，違法堆置營建廢棄物， 經臺中地檢署檢察官起訴後，現有公司之負責人王金鎮已被 判刑確定。是由被證5及被證6之資料，可知「00-000-00000 0號處分」係針對現有公司於92年4月14日被查獲之廢鑄砂、 鋁二級冶煉程序集塵灰等物，因違反廢清法第39條第2項規 定所為之處分，且在92年4月14日之後，現有公司場址又被 查獲違法堆置營建廢棄物，而後才又被查獲本件違法堆置本 件有害事業廢棄物，足見「00-000-000000號處分」所指之 廢鑄砂、鋁二級冶煉程序集塵灰等物，如現有公司有依其所 提出之清理計畫書委託勝樺公司清理，應已不存在。退步言 之，縱清理不完全，亦是在營建廢棄物下層，與本案被查獲 之有害事業廢棄無關等語，求為判決駁回被上訴人在第一審 之訴。 四、原判決略以： ㈠被上訴人未經許可，逕行在現有公司場址掩埋有害事業廢棄 物，上訴人得依廢清法第71條第1項前段規定命被上訴人限 期清除處理。又「事業廢棄物清理處置計畫書」應屬清除處 理事業廢棄物之範疇，上訴人命被上訴人限期提出該計畫書 ，自屬具有公法上之法律效果。另上訴人101年7月20日函， 係限被上訴人應於文到14日內提出「事業廢棄物清理處置計 畫書」，嗣後以原處分通知被上訴人，應於同年9月3日提出 該計畫書，此已變更上訴人101年7月20日函之處分要求被上 訴人提出該計畫書之期限，二者間之內容及法律效果並不相 同，並非行政法上之重複處分。原處分係屬對被上訴人之另 一行政處分。至該處分另記載「逾期未辦理，本局將依廢棄 物清理法第71條及行政執行法第29條規定查處」等語，則係 對於被上訴人說明如其未按期限提出「事業廢棄物清理處置 計畫書」，上訴人將依廢清法第71條及行政執行法第29條等 規定，後續對被上訴人行為執行之問題，該部分尚未對被上 訴人發生公法上之法律效果（即裁罰或不利性之管制處分） 。 ㈡再按，本件原處分其法律依據係廢清法第30條之規定。惟按 廢清法第30條第1項規定之文義解釋，其要件係指事業委託 公、民營廢棄物機構清除、處理事業廢棄物，不符合該條第 1項第1、2款要件者，應與受託人就該事業廢棄物之清理及 環境之改善，負連帶責任，係指事業（委託人）與受託人就 所清除、處理事業廢棄物，及環境之改善，彼此間應負連帶 責任之問題，而非謂有數事業各自委託其受託人清除、處理 事業廢棄物於一處，該等事業間就各委託人清除、處理事業 廢棄物之全部，均應負連帶清理及環境之改善之責任。 ㈢況事業並非只要委託經主管機關許可清除、處理該類事業廢 棄物之公民營廢棄物清除處理機構或執行機關清除、處理其 事業廢棄物，即可謂已履行廢清法上應盡之義務，尚須取得 受託人開具載明事業廢棄物種類、數量、處理地點等事項之 該事業廢棄物妥善處理紀錄文件，否則，仍應與受託人就該 事業廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責任。再由臺中地 檢署100年度偵字第13655、15042～15048、15415、15662號 檢察官起訴書記載可知，被上訴人違反廢清法規定之義務， 委託未領有公民營廢棄物清理許可文件之胡承鵬清理，且未 取得胡承鵬開具載明事業廢棄物種類、數量、處理地點等事 項之該事業廢棄物妥善處理文件，依廢清法第30條之規定， 自應與受託之胡承鵬或現有公司就該事業廢棄物之清理及環 境之改善，負連帶責任。是本件被上訴人產生之事業廢棄物 因已經胡承鵬違規棄置，導致與他事業所產生之有害事業廢 棄物混同無法篩分處理，在性質上已變成有害事業廢棄物， 被上訴人既須與胡承鵬或現有公司負連帶責任，則其應為清 理及改善之標的物自須一致，原處分命被上訴人就棄置於現 有公司場址之有害事業廢棄物，盡清除及改善義務，雖於法 無違。然本件經環保署中區環境督察大隊於100年6月8日查 獲被上訴人委託非法業者載運事業廢棄物傾倒於現有公司場 址，經移送臺中地檢署偵查後，臺中地檢署又自扣押證物內 ，陸續查出委託非法業者棄置事業廢棄物於該場址者，除被 上訴人外，尚有台懋公司、正鎘公司、西北臺慶公司、新速 公司、麗騰公司等事業。是現有公司場址經事業所委託非法 業者載運事業廢棄物傾倒，並非僅被上訴人公司，而另有台 懋公司等5家公司。而原處分係以現有公司場址，所收受處 理之有害事業廢棄物數量計13.28萬公噸，扣除相關污染行 為人應清理3.8萬公噸，該場址尚有96,764公噸尚未清理， 係以現有公司場址，所收受被上訴人及台懋公司等共6家公 司處理之有害事業廢棄物數量總數，扣除已由被上訴人清除 21,600公噸、台懋公司清除14,436公噸，其餘該場址所存之 未清理之96,764公噸廢棄物，上訴人主張被上訴人應依廢清 法第30條之規定，負全部廢棄物之連帶清理及環境之改善責 任，此與原環保署101年4月24日函之意旨不符，亦與廢清法 第30條之規定未合，自有違誤。 ㈣原環保署為了解現有公司場址遭有害事業廢棄物污染情形， 於100年7月間委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司） 至現有公司場址進行污染調查報告。另外，受委託清理之可 寧衛公司就101年6月8日至101年7月19日期間所清理之廢棄 物進行毒性檢測，發現目前所清理之廢棄物之毒性（即Pb鉛 、Cu銅、Cd鎘）濃度仍高於標準值，被上訴人及台懋公司雖 已清除36,036公噸之事業廢棄物，然現場環境污染情形仍未 排除。嗣後上訴人為確認現有公司場址之廢棄物數量及清理 狀況，另行委託晶淨公司重新鑑測結果，現有公司場址上所 遺留之事業廢棄物數量尚有35,041公噸未清除，且由該報告 所拍攝之現場照片顯示，現場之事業廢棄物已全部混雜，已 無法區分。則就同一受託人同時或先後接受不同事業之委託 非法棄置事業廢棄物，各不同「事業」間，是否應負廢清法 第30條規定之連帶責任，廢清法對此並無明定，而原環保署 95年9月25日環署廢字第0950076457號函釋（下稱原環保署 95年9月25日函）亦難認可類推適用民法第292條規定，認為 各該事業應共同負起清理現有公司場址有害事業廢棄物及改 善環境之連帶責任。故上訴人主張經查獲在現有公司場址棄 置事業廢棄物者，除被上訴人外，尚有台懋公司、正鎘公司 、新速公司、西北臺慶公司及麗騰公司，因現有公司於收受 各該公司棄置之事業廢棄物後，即進行整地，致各該公司所 棄置之事業廢棄物已混合，不能識別，而無從區辨其種類及 棄置位置，依民法第813條準用第812條規定，該場址之事業 廢棄物應視為各該公司共有之合成物，因此可類推適用民法 第292條規定，認為各該公司應共同負起清理現有公司場址 有害事業廢棄物及改善環境之連帶責任，並非可採。 ㈤於晶淨公司完成調查報告後，因與瑞昶公司之估算數量差距 甚大，上訴人認為如依瑞昶公司之估算數量命各事業機構清 除，對各事業機構之負擔甚大，極為不利，向原環保署請示 是否依晶淨公司之估算數量減縮各事業機構第二階段之清除 數量，嗣經原環保署同意後，上訴人才分別於102年1月24日 中市環廢字第1010007979號函通知台懋公司更正清除之廢棄 物數量及代履行金額，及於102年1月24日以中市環廢字第10 20007961號函通知被上訴人更正代履行金額，並以上訴人10 2年2月4日函更正剩餘待清理有害事業廢棄物之數量。因此 於102年4月2日召集被上訴人、台懋公司、正鎘公司、西北 臺慶公司、新速公司等業者協商，建議各事業機構依被查獲 違法傾倒之事業廢棄物之數量與剩餘之事業廢棄物之數量之 比例，分擔清理責任，即依臺中地檢署起訴書之認定：被上 訴人傾倒數量為21,600公噸、台懋公司13,124公噸、正鎘公 司3,237公噸、西北臺慶公司253.66公噸、新速公司42.05公 噸，總噸數為38,256.71公噸，依晶淨公司重新估算之總噸 數為71,077公噸，故估算被上訴人應清除噸數比例為56.46 ％、台懋公司為34.31％、正鎘公司為8.46％、西北臺慶公 司為0.66％、新速公司為0.11％，因此建議第二階段分擔清 除數量分別為被上訴人18,531公噸（不含第一階段已清除 21,600公噸）、台懋公司為9,951公噸（不含第一階段已清 除14,436公噸）、正鎘公司為6,014公噸（第一階段應清除 3,237公噸，但尚未清除）、西北臺慶公司為470公噸（第一 階段應清除253.66公噸，雖自行清除，但已繳納代履行費用 ）、新速公司為79公噸（第一階段應清除42.05公噸，雖未 自行清除，但已繳納代履行費用）等情，此亦有該日協商會 議紀錄可參。而上訴人召開上開協商會議之理由乃係考量在 現有公司場址傾倒事業廢棄物之事業，並非僅有被上訴人及 台懋公司，如僅要求該二家事業負連帶清除責任，對該二家 事業亦屬不公平，足證採取比例分擔較符合公平原則，是上 訴人主張被上訴人應負連帶清除責任，亦非可取。 ㈥由原審法院101年度訴字第457號之102年1月31日準備程序筆 錄記載、102年2月26日準備程序筆錄記載、102年3月27日之 言詞辯論筆錄記載及上訴人102年2月4日函以觀，現有公司 場址剩餘待清理有害事業廢棄物推估量自原處分作成時至裁 判基準時均為35,041公噸以上而非96,764公噸以上，原處分 記載為96,764公噸以上，雖有瑕疵，但上訴人於行政訴訟中 自行以102年2月4日函為減額更正，原處分之本質及結果並 不會因該減額更正而改變，且該減額更正亦無礙於當事人之 攻擊防禦，因上訴人基於同一事實關係所生之公法爭議作成 另處分，而減輕受處分人之負擔，由於該處分並未將原處分 所形成不利人民之法律關係完全解除，即令有所減輕，原處 分所形成不利人民之法律關係仍有部分繼續存在，不能謂原 處分不存在而為無效之處分，而應認為該減額更正無違行政 程序法第114條第2項規定，應允許上訴人於行政訴訟中自行 為該減額之更正。 ㈦另現有公司於95年5月2日被前臺中縣環保局稽查人員查獲自 94年12月間起至95年5月2日止，違法堆置營建廢棄物，經臺 中地檢署檢察官起訴後，現有公司之負責人王金鎮已被臺中 地院96年度訴字第2349號刑事判決判刑確定。可知前臺中縣 環保局「00-000-000000號處分」係針對現有公司於92年4月 14日被查獲之廢鑄砂、鋁二級冶煉程序集塵灰等物，因違反 廢清法第39條第2項規定所為之處分，且在92年4月14日之後 ，現有公司場址又被查獲違法堆置營建廢棄物，而後才又被 查獲本件違法堆置有害事業廢棄物，足見「00-000-000000 號處分」所指之廢鑄砂、鋁二級冶煉程序集塵灰等物，如現 有公司有依其所提出之清理計畫書委託樺勝環保事業股份有 限公司清理，應已不存在。退步言之，縱清理不完全，亦是 在營建廢棄物下層，核與本案被查獲之有害事業廢棄物無關 ，被上訴人此部分主張並非可取。 ㈧綜上，原處分有上述之違誤，訴願決定予以維持，亦有未合 ，乃判決將原處分及訴願決定予以撤銷，由上訴人另為適法 之處分。 五、上訴意旨略謂： ㈠現存於現有公司場址之事業廢棄物既為被上訴人與台懋公司 、正鎘公司、西北臺慶公司、新速公司等分別委託非法業者 違法棄置之結果，則依司法院釋字第633號解釋之協同意見 書、本院91年度判字第1893號、91年度判字第2363號判決意 旨，被上訴人與台懋公司等事業即應共同負擔清除及環境改 善之責。上訴人依廢清法第30條規定，命被上訴人就現有公 司場址之廢棄物負連帶清理責任，於法無違。 ㈡再就廢清法第71條第1項立法目的觀之，該條項乃為規範廢 棄物非法棄置而設，一旦發現廢棄物非法棄置事件，立法者 為降低其可能因而產生之危害，有意授予直轄市、縣（市） 主管機關裁量權，依據調查結果，命涉及非法棄置事件之任 一人或數人限期清除處理，以達立法目的。又自條文文義觀 之，直轄市、縣（市）主管機關既有裁量權命涉及非法棄置 事件之一人或數人限期清除處理，以達成立法目的，條文雖 未明示該數人之間有連帶責任之適用，惟行政機關裁量權之 實質效果，卻與該數人間有連帶責任之法律效果相當。因此 ，不論是自立法目的或條文文義觀之，該多數可能責任人之 間應有連帶責任之適用。原判決雖肯認被上訴人應就現有公 司場址之事業廢棄物負清除及環境改善之義務，但認為被上 訴人與其他事業間無類推適用民法連帶債務之規定，有適用 法令不當之違法。 ㈢依臺中地院100年訴字第2668號、臺灣高等法院臺中分院101 年度上訴字第1950號、最高法院104年度台上字第1703號刑 事判決所確定之事實，被上訴人顯然是委託非法清除處理廢 棄物之業者胡承鵬及非法收受棄置廢棄物之業者現有公司達 成非法棄置廢棄物之合意，而被上訴人又未依廢清法第30條 第1項規定，取得胡承鵬或現有公司開具之該事業廢棄物妥 善處理紀錄文件，被上訴人自應就現有公司場址所棄置之事 業廢棄物之清理與胡承鵬及現有公司負連帶責任。則原處分 命被上訴人限期就現有公司場址內尚餘之有害事業廢棄物之 清理提出清理處置計畫書，無違廢清法第30條之規定，原判 決顯有適用法令不當之違法。 ㈣現有公司場址之事業廢棄物已混雜無法區分，且造成環境污 染，上訴人就尚未清除之事業廢棄物再命被上訴人負清除責 任，合乎廢清法之立法目的，亦無違原環保署95年9月25日 函意旨，原處分並無違法，原判決撤銷原處分，適用法規亦 有未當等語。 六、本院按： ㈠本案上訴爭點之說明： ⒈本案上訴爭點所立基之客觀事實概述： ⑴按現有公司為未經主管機關許可處理事業廢棄物，卻違 法接受包括被上訴人在內等多家公司（除上訴人外，另 有台懋公司、正鎘公司、新速公司、西北臺慶公司及麗 騰公司等5家公司）之委任或輾轉委任，清運及掩埋該 等公司產銷活動中所產生之事業廢棄物。且現有公司清 運與掩埋事業廢棄物之處理方式，也不符合實證法明定 之處理與收受標準，僅將該等多家公司之事業廢棄物， 堆置掩埋在前述場址內。且在多次堆置疊積以後，各該 公司所產生之事業廢棄物已經混合，按現今技術水準， 無從加以區分。 ⑵而現有公司及委託現有公司處理事業廢棄物之各該公司 ，其等違反廢清法之違章行為，事後經上訴人發現，乃 按法定程序算得在該場址內堆置掩埋之事業廢棄物總存 量（已扣除被上訴人及其他相關污染行為人已清除之數 量，原處分認定之總存量為96,764噸，事後上訴人在行 政訴訟中，以102年2月4日函將現址事業廢棄物總存量 更正為35,041噸），而對被上訴人作成下命處分（即本 案行政爭訟程序標的之原處分），該處分之特定，及其 規制內容與規範依據，則如下述： ①表徵處分之文號為「上訴人101年8月23日中市環廢字 第1010078902號函」。 ②規制效力之「下命」內容則為： A.命被上訴人於101年9月3日以前，應就上開有害事 業廢棄物（共計35,041噸，以更正後減縮之數量為 準）之處理，提出「事業廢棄物清理處置計畫書」 送上訴人憑辦。 B.如被上訴人逾期未辦理，上訴人將依廢清法第71條 及行政執行法第29條規定為後續處理。 ③下命處分之法規範依據則為廢清法第30條第1項規定 ，其規定內容為： 事業委託公民營廢棄物清除處理機構清除、處理其事 業廢棄物，未符合下列條件者，應與受託人就該事業 廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責任： 一、依法委託經主管機關許可清除、處理該類事業廢 棄物之公民營廢棄物清除處理機構或執行機關清 除、處理，且其委託種類未逾主管機關許可內容 。 二、取得受託人開具之該事業廢棄物妥善處理紀錄文 件。 ⑶前開下命處分（即原處分），經原審法院判定為「不合 法之行政處分」，而將之撤銷，發回上訴人，命其另為 適法處分，上訴人因此提起本件行政爭訟。 ⒉本件上訴之法律適用爭議內容： ⑴原判決認定原處分「違法」，其核心法律論點為： ①廢清法第30條第1項所定，產生事業廢棄物之委託人 與受任處理該事業廢棄物之受託人間，就「清除及處 理事業廢棄物」所負之連帶責任，責任範圍依法條文 字解釋，應限制於特定委託事業所生產之事業廢棄物 。 ②而本案原處分命被上訴人處理之事業廢棄物，卻是前 開場址內所留存之全部事業廢棄物，其中包括非被上 訴人產生之事業廢棄物，明顯逾越廢清法第30條第1 項所定之法律效果範圍，故其處分違法。 ⑵而上訴意旨則強調： ①多數事業分別委託非法業者違法棄置事業廢棄物所造 成之整體環境衝擊後果，即應由各該事業連帶負責。 事實上，前開場址堆置掩埋之事業廢棄物，已混雜無 法區分，且造成環境污染，要求被上訴人就場址內現 存之全部事業廢棄物負清除責任，實符合廢清法之立 法目的。此等法律見解亦有司法院釋字第633號解釋 之黃茂榮大法官協同意見書（即「……關於公法上之 連帶債務，現行行政法固無相關明文規定，然鑑於連 帶債務不論其規範依據係公法或私法，皆有相同之存 在特徵，所以，民法中關於連帶債務之規定應可類推 適用至公法上之連帶債務。……」）及本院91年度判 字第1893號、91年度判字第2363號判決意旨（即「… …行為人所涉者既為整體違法行為之一部分，各行為 人對於整體違章行為應與其他受處分人共同負擔全部 違章之責，應予共同處罰，此為公法上不可分責任（ 或稱公法上不可分債務），而所謂共同負責，係指各 行為人所負者為連帶責任……」）之支持，難謂無據 。 ②又此等連帶責任之規範基礎，則可求之廢清法第71條 第1項之規範意旨。因為依該條項規定，一旦發現廢 棄物非法棄置事件，立法者賦予執法機關裁量權限， 依據調查結果，命涉及非法棄置事件之任一人或數人 限期清除處理，以達立法目的。該條文雖未明示該數 人之間有連帶責任之適用，惟行政機關裁量權之實質 效果，卻與該數人間有連帶責任之法律效果相當。 ③依相關刑事判決顯示，被上訴人與現有公司及第三人 胡承鵬間對本案違規行為，彼此間有共識及合意，自 應負連帶責任。 ㈡本院對前開「法律適用」爭議之判斷： ⒈上訴意旨所提出之法律論點，從立法政策之角度言之，固 非無據，該立法政策所立基之實證基礎可詳言如下： ⑴事業從事生產營利活動所產生之事業廢棄物，既然對社 會造成負外部性，其成本即應由事業負擔，並反應在其 產品之售價中，以免資源配置之扭曲。 ⑵事業既然在法律上有義務負擔事業廢棄物之處理成本， 如果其未盡到法律明定之處理義務者，因此形成之風險 即應由其承擔。這是侵權行為法中判斷主觀歸責事由有 無之基本理論。 ⑶當事業沒有盡到「委請有能力處理其事業廢棄物」之法 定義務時，就無能力或不盡職受託人任意處置廢棄物所 形成之風險，即應負擔防治責任，而當風險成真，造成 損害時，更應負擔賠償責任。 ⑷事業廢棄物之掩埋或堆置，若缺乏防止擴散之機制時， 即會緩慢但不可逆地對四周之水文、空氣、景觀甚或人 體安全形成衝擊，這些擴散衝擊之防止及阻斷，均在事 前違規事業事後應承擔責任之範圍內，不會因為此等環 境衝擊出於受託處理事業廢棄物之違法行為而被排除。 因為違規之事業可以預料到其委請處理廢棄物之受託人 ，不可能按照法律要求之標準，來處理廢棄物。而不合 標準之處理方式，又將擴張風險及損害之界限。 ⑸當處理廢棄物之受託人陸續將眾多來源之事業廢棄物一 再堆置於特定地點時，則原則上隨著堆置範圍之擴大， 單一來源之廢棄物也會因此四散，並與其他來源之廢棄 物混合，對四周環境之衝擊也因此擴大。這些擴大的衝 擊及可能造成之損害，為委請非法業者處理事業廢棄物 之產生事業在事前所能輕易預測者。是以事業把事業廢 棄物丟給不合格之非法處理業者時，就應想到非法處理 業者對事業廢棄物之處理方式，可能會造成社會整體更 大之風險或損害。這種可能發生之的擴大風險及損害， 事業要負起預防及填補之責任。 ⑹如從「司法之功能在於為社會提供規範資訊，使社會能 依此規範資訊行事，形成社會福利得以最大化結果」之 「事前預防」角度言之，以上觀點正是對生產事業放出 一種「訊號」，告知生產事業，只要敢「行險僥倖」， 試圖規避生產所生之公害防制成本，即應對規避行為所 生之不可預期之風險負擔完全責任，這樣生產事業才會 有努力盡到「公害成本內部化」義務之誘因存在。 ⒉不過法律之解釋及適用，始於實證法之文字，也終於實證 法之文字，如果特定法律論點已超越實證法文字之最大文 義邊界，即使其立法政策上是較優之選項，法院也不能逾 越法律解釋之界限，違反立法者透過實證法文字所呈現之 規範意旨，而以立法政策之觀點，作成超越現有法律文字 字義之違法解釋。實則廢清法第30條第1項規定之文字， 只表明「委託其他廢棄物清除處理機構清理『其』事業廢 棄物之事業，在未符合法定條件之情況下，應與受託人就 『該』事業廢棄物之清理及環境改善，負連帶責任」。其 法律文字對委託者所課予之連帶責任，其物之對象，明顯 僅僅限於「委託事業所產生之事業廢棄物」，而不及於其 他第三人產生之事業廢棄物。即使不同主體產生之事業廢 棄物已混合，非經鉅額成本，即無法明顯區辨並分離處理 者，廢清法第30條第1項所使用之文字及整體文字結構， 也無特別標明，「應由各產生事業廢棄物之不同事業，就 已混合之全部事業廢棄物，負連帶清理責任」。簡言之， 廢清法第30條第1項所定之連帶責任是「委任人與受任人 間之上下縱向連帶」，而非「不同委任人間之平行橫向連 帶」，此等法律見解亦為本院105年度判字第203號判決所 採行。 ⒊至於上訴人前開各項上訴理由，均非有據，爰逐項說明如 下： ⑴前已言之，法律解釋不能逾越文義，即使現行實證法規 定無法符合實證需求，也需尋求修法途徑解決，而不能 逾越文義來實現較符合實證需求之立法政策，因為這樣 的執法方式會對法安定性及人民對既有實證法規定之信 賴造成衝擊，無從確保法之可預測性。而依本院105年 度判字第203號判決意旨所示，廢清法第30條第1項規定 之文義，無法導出「特定事業與受託業者之連帶責任， 涵蓋至其他事業所產生事業廢棄物之清理」之解釋結論 ，建立在下述法律觀點基礎上（見該判決書理由欄六、 ㈡之論述），該等法律觀點大體上尚屬正確，而為本院 在本案中所採行。 ①按公法行為具公益性，固非當然可適用私法之法理， 但私法規定之表現一般法理者，如與公法之性質具共 通性者，亦可適用於公法關係（本院52年判字第345 號判例意旨參照）。 ②民法上之連帶債務，可分為「法定連帶債務」及「約 定連帶債務」兩種，前者以法律規定當事人負連帶責 任為限，後者則須債務人明示對於債權人各別具全部 給付之責任者，始能成立。至於公法上之連帶債務如 何成立，並無明文，但民法上開成立連帶債務之規定 所表現之一般法理，應與公法具有共通性，故上訴人 若欲依原處分課予被上訴人必須與其他事業負起清除 事業廢棄物之連帶責任，必須有相關法律之明文或經 債務人明示，始可成立。廢清法第30條並未明定違規 之各事業間應負連帶清理及改善環境之責。 ③至於以下二則命相關業者共負清理及改善環境連帶責 任之行政函釋，所提及之廢清法第28條、第30條及第 39條規定，均無應命相關委託他人處理事業廢棄物之 委託人，共負清除及改善之連帶責任之明文。 A.原環保署95年9月25日函釋意旨謂：「有關事業廢 棄物之清理，依廢棄物清理法第28條、第39條規定 ，得由產生廢棄物之事業依自行清除處理、共同清 除處理或委託清除處理等方式，進行妥善清除處理 ，或依中央目的事業主管機關所訂定再利用相關規 定，進行再利用。事業廢棄物如未依前述規定辦理 ，致發生非法掩埋或棄置情事，環保單位原則依法 追究實際行為人之責任及處分，必要時再依法命相 關業者，共同負起清理該事業廢棄物及改善環境之 連帶責任…。」 B.原環保署101年4月24日函釋說明二謂：「查現有石 業有限公司收受廢棄物進場後，即執行整地作業， 廢棄物混雜，已無從區辨相關事業產出廢棄物種類 及堆置區位。依廢棄物清理法第30條規定，各涉案 事業除應清除處理非法傾棄至本場址之廢棄物外， 尚需就環境改善工作部分，與受託人等負連帶責任 」。 ④是以在法無明文之情況下，自不能單以「各家公司產 生之事業廢棄物已混合」為由，即謂「各家公司對已 混合之全部事業廢棄物，應負連帶清理及回復原狀之 責任」。 ⑵而上訴理由所舉之實務見解，亦無法據為支持其主張之 正當理由。爰說明如下： ①上訴人所引司法院釋字第633號解釋中黃茂榮大法官 協同意見書文字（即「……關於公法上之連帶債務， 現行行政法固無相關明文規定，然鑑於連帶債務不論 其規範依據係公法或私法，皆有相同之存在特徵，所 以，民法中關於連帶債務之規定應可類推適用至公法 上之連帶債務。……」），乃是表達「針對民法第27 3條第1項及第2項有關連帶債務法律效果之規定，得 在公法上連帶債務中類推適用」之法律意見。但本案 之法律爭點則是連帶債務之債務範圍有多大，核屬「 公法連帶債務成立要件」之法律爭議，根本不涉及該 協同意見書所表示之法律見解。 ②上訴人所引本院91年度判字第1893號及91年度判字第 2363號判決書，並無上訴理由狀所引用文字之完整記 載（即「……行為人所涉者既為整體違法行為之一部 分，各行為人對於整體違章行為應與其他受處分人共 同負擔全部違章之責，應予共同處罰，此為公法上不 可分責任（或稱公法上不可分債務），而所謂共同負 責，係指各行為人所負者為連帶責任……」），而且 該二案件有「共同進口貨物並合併向海關申報」之「 共同違章行為」實證特徵存在。與本案「多家公司各 自委請現有公司違法處理事業廢棄物」之情形不同， 不得比附援引，據為認定本案成立連帶責任之理由。 ⑶至於廢清法第71條第1項規定也無法據為「本案被上訴 人應對前開場址內、已與其他事業事業廢棄物混合之全 部剩餘事業廢棄物，負連帶清理責任」之法規範。因為 按廢清法第71條第1項雖規定「不依規定清除、處理之 廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事 業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物 者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之 土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。……」 但其規定內容，在法律解釋上實與廢清法第30條第1項 相同，不同主體間之清理責任仍是「縱向垂直的責任」 ，而非「橫向平行的責任」。 ⑷又即使被上訴人對現有公司及第三人胡承鵬之本案規行 為有所共識及合意，但共識及合意之範圍仍然是「被上 訴人產生之事業廢棄物之違法處理行為」，而不及於「 現有公司與胡承鵬對其他事業產生事業廢棄物之違法處 理行為」。因此也不能在缺乏實證法規定之情況下，單 憑前開共識及合意，即認「被上訴人應對前開場址全部 剩餘事業廢棄物之清理，與現有公司負擔連帶責任」。 ⒋最後附帶指明，本案之行政爭訟，先經臺中高等行政法院 作成101年度訴字第457號判決，將原處分及訴願決定撤銷 。上訴人提起上訴後，經本院以102年度判字第621號判決 ，將原判決廢棄，而發回原審法院更為審理。臺中高等行 政法院因此作成102年度訴更一字第21號判決，並成為本 件上訴案之標的。但前開本院102年度判字第621號判決在 發回原審法院審理時，曾要求原審法院針對上訴人所主張 「本案因事業廢棄物已混合，不能區辨其種類及棄置位置 ，應依民法第813條準用民法第812條規定，將前開場址之 全部事業廢棄物視為各該公司共有合成物，進而類推適用 民法第292條規定，而由上訴人及其他5家公司對前開場址 之全部事業廢棄物共同負起清理及改善環境之連帶責任」 等情是否可採一節，予以調查釐清，故本院應在此一併指 明以下二點，以為澄清。 ⑴如果上訴人前開主張不涉及事實調查，則僅屬法律適用 爭議，應由法律審法院自行表明法律見解。而本案中有 關多家公司之事業廢棄物在前開場址內，已經混合無從 區分一事，似無爭議。而原判決亦已表明其法律見解， 認為本案無類推適用民法第292條之餘地（見原判決書 第49頁及第50頁所載）。 ⑵按民法第813條及第812條有關物品混合或附合之法律效 果規定，乃是物權法制，針對二種以上物品混合或附合 後，其權利主體應如何歸屬所為之規範。而與責任法無 涉，亦不會單純因為有民法第812條及第813條之物權主 體歸屬規定，而創設出「由於行為責任所生之不可分債 務」。從而原判決以上之法律見解，應屬法律之正確解 釋結論，本院爰在此併予指明如上。 ⒌故在前開法律見解基礎下，原判決認定原處分違法，而將 原處分及訴願決定撤銷，發回上訴人機關，重為處分，其 判斷結論於法自無違誤。 ㈢總結以上所述，本案原判決之判斷，於法並無不合，上訴論 旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。 七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　16　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官　林　茂　權 法官　沈 應 南 法官　鄭　忠　仁 法官　劉　介　中 法官　帥　嘉　寶 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　16　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　葛　雅　慎