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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度判字第692號 上　訴　人（即原審參加人） 　　　　　　謝加來 訴訟代理人　江銘栗　律師 上　訴　人（即原審被告） 　　　　　　彰化縣北斗鎮公所 代　表　人　楊麗香 訴訟代理人　林昴鴻 被 上訴 人（即原審原告） 　　　　　　蔡文娟 　　　　　　蔡黃閃 上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國105年6 月29日臺中高等行政法院105年度訴字第1號判決，就其不利部分 ，提起上訴，本院判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、按行政訴訟法第42條之參加人，依同法第23條及第47條規定 ，為訴訟當事人，且為判決效力所及，得獨立提起上訴；本 件上訴人謝加來經原審命其獨立參加訴訟，而為原審參加人 ，對其不利部分，提起本件上訴，自無不合。另原審被告彰 化縣北斗鎮公所與謝加來本件訴訟之利害關係一致，雖未具 狀上訴，依本院97年5月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨 ，仍應列為上訴人，均合先敘明。 二、緣被上訴人（即原審原告，下稱原審原告）就彰化縣○○鎮 ○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）與上訴人謝加來（即 原審參加人，係本件承租人，下稱原審參加人）訂有耕地三 七五租約（租約字號：北星字第12號，下稱系爭租約），租 約於民國103年底期滿，原審原告以104年1月13日私有耕地 租約期滿收回耕地申請書（下稱收回耕地申請書），以擴大 家庭農場經營規模為由，向上訴人彰化縣北斗鎮公所（即原 審被告，下稱原審被告）申請收回系爭土地；原審參加人以 104年1月26日私有耕地租約期滿續訂租約申請書，向原審被 告申請續訂租約，經原審被告核計原審原告及原審參加人10 2年度本人及配偶與同一戶內直系血親全部所得與支出情形 後，以104年6月3日北鎮民字第1040007650號函（下稱原處 分）核准原審參加人續訂租約，租期自104年1月1日起至109 年12月31日止。原審原告不服，提起訴願，遭決定駁回，提 起行政訴訟，經臺中高等行政法院105年度訴字第1號判決： 原處分及訴願決定均撤銷；原審被告對於原審原告104年1月 13日收回系爭土地之申請案，應依該判決所示之法律見解， 作成決定；原審原告其餘之訴駁回。原審參加人不服，遂對 其不利部分，提起本件上訴。 三、本件原審原告主張：原審參加人之子謝木霖之戶籍雖與原審 參加人同一戶，然其與二哥謝宏俊在外於新北市租屋居住， 且長時間未與原審參加人居住於同處，顯見謝木霖並非以與 原審參加人永久共同生活為目的而同居之親屬。原審被告於 計算承租人102年度收支時，實不得將謝木霖列入核算範圍 。縱認謝木霖應計入原審參加人之同一戶中，惟其為順泰餐 飲設備有限公司（下稱順泰公司）之負責人，原審被告稱其 為家電學徒而僅以新臺幣（下同）150,000元作為收入計算 ，應有違誤。又其與謝安隆間是否有給付薪資150,000元部 分尚有疑。謝木霖既為順泰公司之負責人，其薪資即無可能 僅為150,000元，是欲計算其收入，至少應以基本薪資計算 ，而為227,763元。另關於房租，謝木霖與謝宏俊之證述矛 盾，謝木霖是否有給付租金126,000元，實有疑義，原審被 告應將該項費用予以扣除。縱認謝木霖有給付謝宏俊租金， 其金額亦應非126,000元，應係謝木霖所指稱之租金5,000元 及水電費700元，則102年度謝木霖之租金支出應為68,400元 。原審參加人全年收益扣除全年必要生活費用後之差額既均 為正數，原審被告卻認原審原告因收回耕地，將致原審參加 人失其家庭生活依據，核定不得收回自耕，顯屬無據云云。 為此，求為判決：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.原審被告 應依原審原告收回耕地申請書之申請，作成准予原審原告收 回系爭土地自耕之行政處分。 四、原審被告則以：關於原審參加人之子謝木霖是否應列入原審 參加人102年度家庭成員而計算其收支，是否以永久共同生 活為目的而同居，及是否僅係為增加全年生活費用支出，而 意圖於其戶內增加核計生活費用之人難以認定，原審被告僅 能依內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函訂之「 私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作 手冊）規定，即以同一戶籍內直系血親認列。又原審參加人 於104年3月12日至原審被告處作收益情形訪談筆錄，原審參 加人告知謝木霖職業為電器學徒，年收入為150,000元，但 經原審原告上網查詢卻為順泰公司負責人云云，資為抗辯， 求為判決駁回原審原告之訴。 五、原審參加人未提出書狀，惟於原審準備程序及言詞辯論期日 到庭略稱：謝木霖102年度房屋租金126,000元沒有收據。原 審參加人輔佐人劉滿美稱：該年度7月4日之前謝木霖是作學 徒，之後有無成立順泰公司及收入多少，並不清楚。嗣稱謝 木霖雖開公司，但實際上收入不穩定。輔佐人謝宏政略稱： 謝木霖前因肇事而向鼎曜餐飲設備有限公司（下稱鼎曜公司 ）負責人謝安隆借款500,000元，謝安隆雖有報謝木霖薪資 收入150,000元，但全部作為清償債務之用；謝木霖居住於 謝宏政處，雖有支付租金，但無法給付足額；且家人常常支 助謝木霖，其開公司的錢，也是家人支借云云。 六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠主管機關審 核承租人家庭之收支情形，除得以工作手冊所定計算標準核 計外，於有具體之證據可資認定時，得以證據所認定之事實 核實從事，而所應扣除之「全年生活費用」當以維持家庭生 活所必要者為限，方合減租條例第19條規定之意旨。又按， 耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項第3款規 定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據 為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」， 即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範 圍。㈡經查，原審原告蔡黃閃與蔡文娟為母女，原審原告蔡 文娟主張其所有之自耕地坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號 土地（下稱自耕土地，面積5,862平方公尺，其權利範圍為 160/800），系爭土地與自耕土地之距離未超過15公里，原 審原告以擴大家庭農場經營規模為由，以收回耕地申請書向 原審被告申請收回系爭土地，並出具自任耕作切結書為證。 若原審參加人符合減租條例第19條第1項第3款規定「出租人 因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，依同條第1 項規定，原審原告即不能收回系爭土地。㈢關於謝木霖是否 為原審參加人之家庭成員部分：按民法第1122條有關家之定 義，係著重家長與家屬間以永久共同生活之意思而成立家庭 組織，縱共同生活之直系血親家屬因學業、兵役、工作或其 他事由，而暫時離家在外生活，惟如無由家分離之意思，亦 難僅憑其離家在外之情事，而否認其為家庭成員之身分。原 審參加人戶籍設於彰化縣北斗鎮，戶長為原審參加人配偶劉 滿美，家屬有夫即原審參加人及其肆子謝木霖，全戶共3人 。謝木霖於102年間因工作關係，暫時離家在外生活，且因 工作忙碌，偶而回老家，亦常受其兄長經濟資助，當時其與 原生家庭成員互動密切，並無由家分離之意思，自難以其暫 時在外工作並租屋居住，即將之摒除於原審參加人家庭成員 之外。則原審被告據以認定謝木霖為與原審參加人同居一戶 之直系血親，核無違誤。是原審原告主張謝木霖不應計入原 審參加人之家庭成員云云，顯有誤解。㈣關於原審參加人10 2年度家庭收入部分：1.原審參加人於102年度已年滿65歲， 應認定其無工作能力。次依102年度綜合所得稅各類所得資 料清單，當年度並無所得，惟領有國民年金47,040元。其承 租系爭土地收益每年25,000元，繳租金10,000元。其他耕地 年淨收益9,600元，故原審參加人合計收入為71,640元。2. 原審參加人配偶劉滿美，於102年度未年滿65歲，應認定為 有工作能力之人，於102年度查無所得，又其職業家管及幫 農，係屬無固定職業或無固定收入之人，依工作手冊規定， 應以法定基本工資核計全年所得227,763元。3.原審參加人 之子謝木霖該年度收入部分：謝木霖於102年間為29歲，屬 有工作能力之人。該年度有取自鼎曜公司之薪資所得150,00 0元，謝木霖於原審雖證稱：其收入沒有這麼多，鼎曜公司 要其作人頭，這樣該公司就可以減少繳稅。然謝木霖於該年 度確有在鼎曜公司打工，當時跑單件工資每件600元，工作1 天工資為1,800元。又謝木霖前因駕車肇事，向鼎曜公司負 責人謝安隆借款500,000元，該年度以工作抵債，核算結果 謝木霖工作所得約150,000元，故謝安隆即以該金額計算其 當年度薪資所得。再查，謝木霖於102年5月前在振發商號工 作，5月之後，亦有於千石冷凍、延展餐飲設備等公司行號 打工，其工資同於鼎曜公司。當年度7月4日起，自行開設順 泰公司，惟收入不豐且不穩定，故無法陳報該年度下半年所 得。可知，謝木霖於102年度1月至7月3日期間有薪資所得15 0,000元，雖其下半年度之所得無法證明，就整體觀之，其 屬無固定職業或無固定收入之人，應以勞動部公布102年1月 至3月之每月基本工資18,780元、102年4月至12月之每月基 本工資19,047元計算，故其該年度之所得應認定為227,763 元。是原審被告及原審參加人主張謝木霖102年度所得為150 ,000元云云，顯有誤解。4.綜上，原審參加人當年度之家庭 所得共為527,166元。㈤關於原審參加人102年度家庭支出部 分：1.原審參加人戶籍地為彰化縣，其生活費用之計算標準 ，依工作手冊規定係準用臺灣省公告之102年度最低生活費 標準122,928元。又原審參加人該年度全民健康保險費用3,9 54元，故其個人全年度生活費用合計126,882元。2.原審參 加人配偶劉滿美戶籍地亦為彰化縣，102年度最低生活費用 為122,928元，全民健康保險費用3,954元，農民健康保險費 用936元，故其全年生活費用合計為127,818元。3.原審參加 人之子謝木霖支出部分：其戶籍地亦為彰化縣，102年度最 低生活費為122,928元，全民健康保險費用5,608元。依工作 手冊規定，租屋支出准予加計為生活費用。謝木霖102年度 之房屋租賃契約書載其向兄謝宏俊承租新北市套房1間，每 月租金10,500元。惟依謝木霖及謝宏俊於原審證稱，可知謝 木霖每月租金為5,700元（其中700元為水電費），此外，謝 木霖給付之民營停車場停車費用4,000元，非屬房租之一部 分，況謝木霖於新北市租屋居住，應可搭乘大眾交通工具， 每月停車費4,000元顯非其生活必要支出，不應列入其生活 費用。故謝木霖當年度之房屋租金支出總計為68,400元。是 其當年度生活費用合計為196,936元。4.綜上，原審參加人 一家102年度生活費用合計為451,636元。㈥由上，原審參加 人102年度全家全年收益合計為527,166元，扣除其全家全年 必要生活費用451,636元，其差額為正數75,530元。而本件 原審被告以原審參加人全年收支相抵後為負數，有減租條例 第19條第1項第3款規定之適用，而駁回原審原告本件申請， 並作成核定原審參加人續訂租約之原處分，自有違誤。訴願 決定未予糾正，亦有不合。原審原告訴請撤銷訴願決定及原 處分，為有理由。然因本件申請，尚未為實質審查，自應由 原審被告為首次審查決定，故原審原告所提起之課予義務訴 訟，尚未達全部有理由之程度，應判命原審被告依原判決之 法律見解對於原審原告作成決定，其餘部分，應予駁回，爰 判決如原判決主文所示。 七、上訴理由略謂：本件原審參加人配偶劉滿美之幫農對象即為 原審參加人，原判決既認定劉滿美家管及幫農之收入為227, 763元，該金額應列原審參加人之支出，方合減租條例第19 條規定用以保障佃農生存權之意旨。且原判決既以法定基本 工資核計劉滿美幫農之全年所得，卻未說明何以對於幫農之 對象即原審參加人卻未列入此項負擔，自有適用法令違誤及 不備理由之違法情事。況劉滿美係與原審參加人共同耕作系 爭土地及照顧家人而無法外出工作，自應依該實際狀況為認 定，原判決忽略該實際特殊狀況，逕依基本工資認定原審參 加人同居家屬之收入，難認適法云云。 八、本院查： （一）按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出 租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出 租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕 地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為 擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地 段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為減租 條例第19條第1項、第2項所規定。又減租條例係為改善租 佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農 民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定，為配合國家整 體農地改革之措施，該條例於72年12月23日修正時，於該 條例第19條增加租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規 模，得收回其出租耕地之規定，惟於同條例第19條第1項 第3款規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活 依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕」，用以 保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存權。 依此，出租耕地之地主於耕地租約期滿時，有擴大家庭農 場經營規模之需要，在收回自耕，不致使承租人因此失其 家庭生活依據下，即許出租人收回。 （二）次按工作手冊六、辦理程序及作業方法（三）審查規定： 「（1）處理原則……A、出租人申請收回自耕，承租人申 請續訂租約之處理：……乙、出租人無減租條例第19條第 1項第1款、第2款情形，而承租人不因出租收回耕地而失 其家庭生活依據者，准由出租人收回自耕。」及（2）審 核標準規定：「A、減租條例第19條第1項第2款所稱『出 租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前（ 即民國102年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血 親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同 一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3 款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據 者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及 其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除 承租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人 本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言 。B、出、承租人生活費用審核標準如下：甲：出、承租 人生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承 租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為 準……並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年 ）年底之戶口名簿或戶籍謄本……，以資佐證同戶情形。 乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部） 、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及 高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市新北市 、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用 （按臺灣省10,244元/月……。）。……。丙、審核出、 承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費 用：I、其本人及配偶與同一戶內之直系血親租用房屋有 證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日 台內地字第0000000號）。II、得加計醫藥及生育費支出 （須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受 有全民健康保險給付部分，不得加計。）III、得加計損 失支出（如地震、風災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵 機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明 文件，但有接受救濟金部分不得加計。）……丁、勞工保 險、全民健康保險之支出費用，應予加計。C、出、承租 人收益審核標準如下：甲、出、承租人之收益，以租約期 滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同 一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該 租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿或戶籍謄 本……，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資 料，如無具體之證據資料可資參考時……出、承租人本人 及其配偶或其同一戶內直系血親如無固定職業或無固定收 入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員 會）最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元/月（註：… …000年0月0日生效；至於3月31日以前之基本工資為新臺 幣18,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力 而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指 16歲以上，未滿65歲，而無下列情形之一者：Ι、25歲以 下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職 班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校 ，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。……。E、 減租條例第19條第1項第1款訴願人能自任耕作之認定，得 由申請人自行切結為之……。G、查核出、承租人收益， 必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。H、審核出、 承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應 彙整填載於『102年全年收支明細表』計算收支相減後之 數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生 活；如為負數，表示不足維持一家生活。」工作手冊之規 定，係內政部為指導下級機關適用減租條例第19條規定所 訂立之行政規則，作為統一認定事實之基準，俾免不同下 級機關因標準不一以致認定歧異，並未違反減租條例第19 條規範之意旨，固得援用作為認定出租人收回自耕，是否 致承租人失其家庭生活依據之參考。又主管機關審核承租 人家庭之收支情形，除得以工作手冊所定計算標準核計外 ，於有具體之證據可資認定時，得以證據所認定之事實核 實從事，而所應扣除之「全年生活費用」當以維持家庭生 活所必要者為限，方合減租條例第19條規定之意旨。 （三）惟所謂「家」，依民法第1122條規定，係以永久共同生活 為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第 3條：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在 一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同 事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得 為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」 規定，可知於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」， 並非完全相同，即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認 定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但 尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家 」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。 是以，減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回 耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，此一要件 之是否該當，應以承租人「一家」，即與承租人永久共同 生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。因此，工作手 冊以出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據，係 以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅 所得總額，扣除承租人申請收回耕地部分之所得額後，不 足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年 生活費用者，作為認定標準，於個案適用時，若與民法上 開規定意旨不符，即不受工作手冊規定之拘束。 （四）查原審原告蔡黃閃與蔡文娟為母女關係，原審原告蔡文娟 所有之自耕土地與系爭土地之距離未超過15公里；原審參 加人102年度全家全年收益合計為527,166元，扣除其全家 全年必要生活費用451,636元，其差額為正數75,530元等 事實，為原判決所確定之事實。經核，原審為上開事實認 定，尚無不依證據，亦無與經驗法則、論理法則相違背情 事，自得作為本院判決之基礎。基此事實，原審原告以擴 大家庭農場經營規模為由，向原審被告申請收回系爭土地 ，原判決以原審參加人102年度全家全年收益合計為527, 　　　166元，扣除其全家全年必要生活費用451,636元，其差額 為正數75,530元，認原審被告以原審參加人全年收支相抵 後為負數（－74,833元），有減租條例第19條第1項第3款 規定之適用，而以原處分駁回原審原告申請，並作成核定 參加人續訂租約6年之處分，於法有誤，揆諸前開說明， 尚無不合。 （五）原判決以原審參加人配偶劉滿美，於102年度未年滿65歲 ，應認定為有工作能力之人，於102年度查無所得，又其 職業家管及幫農，係屬無固定職業或無固定收入之人，依 工作手冊規定，以法定基本工資設算其全年所得227,763 元，此並非依劉滿美102年度實際之家管及幫農收入計算 。又原判決認102年度原審參加人合計收入為71,640元， 則係以原審參加人於102年度已年滿65歲，認定其無工作 能力，102年度綜合所得稅各類所得資料清單，當年度無 所得，但領有國民年金47,040元，承租系爭土地收益每年 25,000元，繳租金10,000元，其他耕地年淨收益9,600元 ，加計之結果。查原判決以原審參加人有上開收入，係依 其所檢具之所得資料清單及訪談筆錄所載，所指收益依其 文義，當已減除必要之費用。經核，原判決依工作手冊前 揭規定為上開事實之認定，與減租條例第19條第1項第3款 規定意旨相符。上訴人泛指其配偶劉滿美幫農之對象即原 審參加人，卻未列入此項負擔，劉滿美係與原審參加人共 同耕作系爭土地及照顧家人而無法外出工作，自應依該實 際狀況為認定，指摘原判決有適用法令違誤及不備理由之 違背法令，尚難認為有理由。 （六）綜上所述，原判決以原處分駁回原審原告之申請，並作成 核定原審參加人續訂租約6年之決定，於法有誤，認原審 原告請求撤銷訴願決定及原處分為有理由，並以原審被告 就原審原告請求收回系爭土地之申請，尚未為實質審查， 認原審原告提起本件課予義務訴訟，以事證尚未臻明確， 依行政訴訟法第200條第4款規定，將原處分及訴願決定撤 銷，並命原審被告對於原審原告104年1月13日收回坐落彰 化縣○○鎮○○段○○○○號土地之申請案，應依原判決所 示之法律見解，作成決定，且將原審原告於原審超過此部 分之請求駁回，經核並無不合。原審參加人對於原判決第 1項及第2項對其不利部分，提起上訴，指摘原判決該部分 有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。 九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　29　　日 最高行政法院第二庭 審判長法官　侯　東　昇 法官　林　樹　埔 法官　江　幸　垠 法官　楊　得　君 法官　沈　應　南 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　29　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　吳　玫　瑩