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最　高　行　政　法　院　裁　定 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年度裁字第1733號 抗　告　人　台灣電力股份有限公司 代　表　人　朱文成 訴訟代理人　潘正芬　律師 　　　　　　陳修君　律師 　　　　　　丘信德　律師 上列抗告人因與相對人和平電力股份有限公司間損害賠償事件， 對於中華民國105年6月30日臺北高等行政法院104年度訴字第128 3號移轉管轄裁定，提起抗告，本院裁定如下︰ 　　主 文 抗告駁回。 抗告訴訟費用由抗告人負擔。 　　理 由 一、本件抗告人之代表人原為黃重球，嗣於民國105年8月23日改 由朱文成擔任，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許。 二、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁 定。 三、緣㈠抗告人與相對人及訴外人麥寮汽電股份有限公司、長生 電力股份有限公司、新桃電力股份有限公司、國光電力股份 有限公司、嘉惠電力股份有限公司、森霸電力股份有限公司 、星能電力股份有限公司、星元電力股份有限公司等9家民 營發電業者（Independent Power Producer，下稱IPP業者 ）簽訂購售電合約（Power Purchase Agreement，下稱PPA ），約定簽約雙方得就購售電費率等各項因素進行協商討論 ，建立購售電費率之調整機制，以反映市場利率水準之變動 。詎料IPP等業者等嗣後籌組協進會，協議共同拒絕調整容 量費率，抗告人與渠等多次協商均未果，顯見IPP業者係採 取以拖待變之立場拒絕與抗告人完成調降售電費率事宜。上 開行為經公平交易委員會（下稱公平會）認定IPP業者以人 為方式共同約束彼此價格，而對應調降購售電費率而聯合拒 不調降已違反聯合行為禁止之規定，乃依公平交易法第40條 第1項前段、第2項對渠等裁罰新臺幣60餘億元，相對人不服 ，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）以 102年度訴字第1731號判決（下稱原判決）將訴願決定及原 處分關於認定相對人違反公平交易法第14條第1項聯合行為 之規定及命相對人立即停止該違法行為部分予以撤銷。嗣經 公平會上訴，復經本院以104年度判字第339號判決廢棄原判 決，發回原審更為審理（現由原審104年度訴更一字第68號 審理中）。㈡抗告人於104年9月2日以相對人為被告，向原 審提起一般給付訴訟（案由：損害賠償），經原審於104年1 0月29日以104年度訴字第1283號裁定「本件於本院104年度 訴更一字第68號行政訴訟事件終結前，停止訴訟程序。」（ 下稱停止訴訟裁定）。嗣經原審於105年6月30日分別以同號 裁定為「本件移送至臺灣臺北地方法院」（下稱移轉管轄裁 定）、「本院中華民國104年10月29日所為之停止訴訟程序 裁定撤銷」（下稱撤銷停止訴訟裁定）之諭知。抗告人就移 轉管轄裁定不服，乃提起本件抗告。 四、本件原裁定（即移轉管轄裁定）以：㈠參照司法院釋字第53 3號解釋吳庚大法官之協同意見書、本院101年度判字第716 號判決意旨，契約當事人有一方為行政機關，且其契約目的 具備⒈作為實施公法法規之手段者；⒉約定之內容係行政機 關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者；⒊約定內 容涉及人民公法上權益或義務者；⒋約定事項中列有顯然偏 袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者等4項 情形之一者，始屬行政契約。㈡依電業法第2條、第7條規定 可知，電業之事業活動純係供給電能之資本經營行為，縱目 前以公營之方式組織之，亦屬營利公司之型態，並非立於高 權主體所為公權力行為，不具公法性質。抗告人雖為經濟部 所屬國營事業，惟其乃依公司法規定設立之股份有限公司， 且係獨占我國電力市場之唯一綜合電業，其從事電業之事業 活動，純係供給電能之資本經營行為，尚非公權力行為；縱 抗告人目前以公營組織方式，其仍屬營利之公司，並非具公 權力之行政機關，亦無依法受委託行使公權力之情形，是抗 告人係屬私法人，而相對人亦為私法人，雙方並無訂立行政 契約之餘地。㈢依PPA第51條及其補充說明第40項等約定內 容，可知雙方於立約時，已約定如果合約發生爭議時，應由 雙方協商解決，協商或協調不成時，亦應提付仲裁或向臺灣 臺北地方法院（下稱臺北地院）起訴之方式，解決爭議，抗 告人並無單方調整或終止契約之權限；又依經濟部能源局於 100年4月11日召開「購售電合約建立購電費率隨利率浮動調 整機制第2次協調會議」之會議紀錄結論所載，縱雙方事後 因合約發生爭議，仍應由雙方協商解決，抗告人並無單方調 整或終止PPA之權限。可見，兩造所簽立之PPA，契約之雙方 當事人並非行政機關，且其契約內容與執行公法法規或人民 於公法上之權利義務關係無涉，亦無偏袒抗告人使其單方取 得較優勢地位之約定，更無關於公權力委託行使之約定，核 與行政契約之成立要件不符。㈣本件雙方當事人間既不存在 公法性質之行政契約關係，抗告人依PPA約定、行政程序法 第149條準用民法債務不履行，及公平交易法第30條、第31 條等規定請求相對人損害賠償，此一私法契約關係之給付義 務爭執，核屬單純之私權糾紛，應適用民事訴訟法之規定， 原審自無審判權。又本件損害賠償事件既非專屬管轄事件， 依民事訴訟法第24條第1項規定及PPA第51條約定，自應屬臺 北地院管轄等語，乃將本件移送於管轄法院。 五、抗告意旨略謂：㈠原裁定與撤銷停止訴訟裁定，均涉及雙方 購售電合約之爭執是否應俟原審另案104年度訴更一字第68 號公平交易法事件終結後，再行審理本件損害賠償事件是否 屬公法上爭議事件，且其事實上及法律上均具有相牽連關係 ，為避免裁判矛盾，故應將前揭二裁定之抗告事件合併審理 。㈡觀之原裁定與本院第719號裁定內容，可知原裁定有未 依職權調查證據並認定事實，率爾依本院第719號裁定認定 PPA之性質，而有違其為事實審法院之職責；又本院應以原 審確定之事實為其裁判基礎，然原裁定逕以本院第719號裁 定自行認定之少數事實，而為移轉管轄裁定之基礎，除有不 適用行政訴訟法第254條第1項之違法外，亦有剝奪抗告人審 級利益之違法。㈢行政訴訟法第12條之2第7項規定之目的， 乃藉由徵詢當事人之意見，以保障當事人之程序上權利及確 保審判權之正確行使；惟原裁定於判斷兩造間PPA性質時， 並未踐行徵詢當事人意見之程序，即與前揭立法目的有違， 而有不適用前揭規定之違法。㈣依最高法院98年度台抗字第 400號、96年度台再字第6號、88年度台抗字第168號、第301 號、103年度台上字第1474號等裁判意旨，兩造間爭議究為 公法或私法，應以抗告人所主張之訴訟標的法律關係為斷； 而抗告人於本件所主張之訴訟標的法律關係為公法契約之不 完全給付違約責任與公法上侵權行為損害賠償責任等，均屬 公法上法律關係，則本件應由行政法院審理之。㈤電力乃公 共任務之範疇，且抗告人除以公營事業身分分擔此公共任務 外，並透過「委託行使公權力及與事業經營之公私協力」模 式，將提供電力之公共任務部分由民營電廠業者承擔及分享 ，以上均受國家以電業法及主管機關（經濟部）頒佈相關法 規為高度之監督管制，尚負有穩定電力供應、提供低廉電價 之公行政義務；由此可證，抗告人此部分公行政任務之實踐 ，即具行政主體地位，可為公法契約之締約主體，㈥關於區 別公法契約與私法契約之判斷因素，依司法院釋字第428號 解釋意旨及有關學說、司法實務見解，包括「高權或公權力 介入」、「契約標的」、「契約目的」、「契約依據」、「 契約內容」等；而PPA旨在確保國家之公行政任務之履行不 因公私協力而受有減損，經濟部在電業法與電業登記規則之 公法架構下，所頒佈之相關法規，而進行高度監督管理，是 PPA具有高度公權力介入色彩，亦有濃厚之公益目的，實為 公法契約，此亦為IPP業者於另案之公平交易法事件之行政 訴訟及訴願程序中所自認。㈦縱PPA第51條已約定由臺灣臺 北地方法院為第一審管轄法院，然審判權非屬當事人合意處 分之事項，故本件之審判權仍應以爭議事項之性質，客觀認 定審判權之歸屬，而非逕以PPA之合意法院為管轄法院；且 PPA多係於84年及其後所簽訂，當時行政法制未臻完備，故 不得不約定以臺北地院為第一審管轄法院，然不得倒果為因 ，逕以PPA第51條之約定而認本件屬私法契約。㈧經濟部能 源局並非公法或私法契約之認定機關，縱使該局因PPA簽訂 時之既成印象或曾指稱屬私法契約，亦無礙於法院依職權認 定PPA為公法契約；惟原裁定漏未斟酌司法院釋字第466、54 0號解釋，第533號解釋理由書及吳庚大法官協同意見書、抗 告人與IPP業者間為公私協力關係及相關實務見解，逕以該 局召開之會議紀錄為由，謬稱PPA非屬公法契約，其適用法 規顯有錯誤，亦漏未審酌重要證據。㈨依行政訴訟法第107 條第1項第1款及第12條之2第7項規定，行政法院就當事人間 審判權之爭議，有認為其無審判權之情形時，不應直接裁定 駁回，亦不應逕予裁定移送，應先命當事人陳述意見，即給 予補正機會之程序，以達保障當事人程序上權利，求得審判 權判斷之正確；惟原裁定未踐行前揭程序，有不適用法規之 違法。㈩依本院105年度判字第615號判決意旨，抗告人既於 起訴狀表明係依「公法上」違約及「公法上」侵權行為損害 賠償請求權提起訴訟，訴訟標的顯係屬「公法上違約及侵權 行為損害賠償請求權」，基於當事人主義及當事人之程序選 擇權，行政法院即應受抗告人主張之拘束，認本件審判權應 歸屬行政法院；惟原裁定竟為相反之認定，顯有違誤。 由新電業法修正草案總說明及修正理由，可反面得知現行 電業法發電業等電力市場之運作目的即在於代替國家履行電 力供給之公行政任務，具有達成穩定電力供應、合理低廉電 價之濃厚公益目的，且其內容涉及人民公法上權利義務或明 顯可見主管機關在電業市場開放、設立經營、電力價格及利 潤使用等各方面監督管理之公權力介入，且草案部分開放發 電業仍符合公法契約之各項特徵，更遑論此次修正前所開放 民間參與發電業之原購售電合約，更應認屬公法契約等語， 求為廢棄原裁定。 六、本院查： ㈠按具體案件之訴訟，究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程 序為之，應由立法機關衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度 之功能等而為設計（司法院釋字第466號及第540號解釋文、 第533號解釋理由書參照）。電業法第2條規定：「本法所稱 電業，謂應一般需用經營供給電能之事業。」第7條規定： 「電業經營分左列各種：公營：國營、直轄市營、縣（市 ）營、鄉（鎮、市）營屬之。民營：人民出資經營者屬之 。政府與人民合營之電業，政府資本超過50%者，視為公營 ；其由公營事業轉投資與人民合營，其出資超過50%者，亦 同。」足見電業之事業活動純係供給電能之資本經營行為， 縱目前以公營之方式組織之，亦屬營利公司之型態，並非立 於高權主體所為公權力行為，不具公法性質；抗告人雖為經 濟部所屬國營事業，惟其乃依公司法規定設立之股份有限公 司，且係獨占我國電力市場之唯一綜合電業，其從事電業之 事業活動，純係供給電能之資本經營行為，尚非公權力行為 ；縱抗告人目前以公營組織方式，其仍屬營利之公司，並非 具公權力之行政機關，亦無依法受委託行使公權力之情形； 況系爭PPA並無約定以何種法律為依據而訂立。是抗告人係 屬私法人（本院93年度判字第423號判決、96年度裁字第904 號裁定、104年度裁字第1029號裁定意旨參照），而相對人 亦為私法人，雙方應無訂立公法契約之餘地。另按「立法者 已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭 議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判 。」（參見本院97年5月份第1次庭長法官聯席會議決議㈡） 則台灣電力股份有限公司對於上開案件之爭議由行政法院審 判，與本件係抗告人依公平交易法第30條、第31條對相對人 提起損害賠償之訴不同，自不能比附援引，附此敘明。 ㈡又觀諸公平交易法之立法目的，主要雖在於維護市場機能與 競爭秩序，惟事業所為限制競爭或不公平競爭之行為，除妨 礙市場競爭此等公益外，亦可能對於競爭者、上下游業者， 以及消費之私人權益加以侵害，故公平交易法不僅對於違反 該法，破壞競爭秩序之事業或行為人，課以行政上及（或） 刑事上之法律責任，更課以民事上除去侵害及損害賠償責任 ，賦予被害人得請求排除侵害，及就其權益之受損請求賠償 ，使其損失能有獲得回復與賠償之機會，甚至不限於填補損 害，法院得依被害人請求酌定損害額3倍以內之賠償，茲以 嚇阻破壞競爭秩序之行為；此公平交易法第30條、第31條及 第32條所由設也。是被害人基於其他事業之限制競爭或不公 平競爭行為，主張其主觀權利，乃至於經濟利益或營業利益 因而受損，請求賠償之訴訟，自屬因私法關係所生之紛爭， 而為民事法院所審判；非得以公平交易法所保護者為市場競 爭之公益為由，請求行政法院就其損害賠償之訴為審理。 ㈢次按國家為行使司法權，將性質不同之訴訟事件，劃分由不 同體系之法院審判，無非基於專業及效率之考量。於普通法 院審判權與行政法院審判權發生衝突時，固得參酌事件之性 質，依行政訴訟法第12條之2、民事訴訟法第31條之2、第18 2條之1等規定決之。惟倘當事人合意願由普通法院為裁判者 ，由普通法院裁判之，民事訴訟法第182條之1第1項但書亦 有明定，俾尊重當事人基於程序主體地位，所享有之程序選 擇權。此項規定，已生審判權相對化之效果。本此立法意旨 ，當事人訂立契約時，為避免將來發生爭議須訴請法院解決 ，普通法院與行政法院間對於審判權之歸屬有不同認定，造 成程序上之不利益，乃預為合意願由特定之普通法院管轄， 倘無害於公益，自無不可。兩造既於系爭PPA第51條約定： 「雙方合意以台灣台北地方法院為第一審管轄法院，但如經 雙方同意，亦得提付仲裁。」及PPA補充說明第40項定明： 「第51條1.本條但書『如經雙方同意，亦得提付仲裁』之適 用，應依下列程序為之：因本合約發生爭議，雙方當事人應 先協商解決，若無法達成協議，應報請主管機關協調解決， 協調不成時，則以被請求人之選擇，進行仲裁或訴訟程序。 」（參見原審卷一第40頁反面、第49頁反面），足見雙方於 立約時，已約定如果合約發生爭議時，應由雙方協商解決， 協商或協調不成時，亦應提付仲裁或向臺北地院起訴之方式 ，解決爭議；且抗告人本於此項合意，於104年8月14日向臺 北地院聲請調解，經該院104年度司北調字第1039號事件受 理，有卷附民事聲請調解狀影本可參（見原審卷一第328頁 反面、第332頁），相對人對之亦無管轄抗辯，可認普通（ 民事）法院就系爭PPA所生之爭議，即有審判權。原審基此 而為移轉管轄之裁定，經核並無不合。 ㈣本件抗告人以相對人與其他IPP業者為聯合行為，違反公平 交易法第15條，致侵害其權益，爰依公平交易法第30條、第 31條提起本件損害賠償之訴。揆諸前揭法文及說明，自屬私 法關係所生糾紛，應由民事法院審判。原裁定雖未論及公平 交易法第30至32條之設置目的，但與本件應移送民事法院審 判之結論尚無二致；而原裁定將之移送於臺北地院審理，其 管轄之認定與民事訴訟法第2條、第15條規定雖未必相合， 其地緣形式上也對相對人不利（相對人址設花蓮縣），但此 未經相對人抗告爭執，復無違專屬管轄﹔再者，抗告人就同 一事件業於104年8月14日向臺北地院聲請調解，經該院104 年度司北調字第1039號事件受理，有卷附民事聲請調解狀影 本可參（見原審卷一第328頁反面、第332頁），相對人對之 亦無管轄抗辯，已如前述，可認兩造就本事件如經認定審判 權歸屬民事法院，則由臺北地院管轄有所合意。 ㈤另行政訴訟法第12條之2第7項雖規定行政法院為該條第2項 或第5項之裁定前，應先徵詢當事人之意見，然此僅供行政 法院判斷原告提起之訴訟（爭議事件），是否屬公法上爭議 或私法上爭議之參考，不受當事人主張之拘束。查原裁定以 行政法院並無受理本件訴訟權限，依行政訴訟法第12條之2 第2項規定，裁定本件移送至有受理訴訟權限之臺北地院， 並無違誤，已如前述；是原審認其無受理訴訟權限之訴訟事 件，而僅有普通（民事）法院可供選擇，原審於裁定移送前 ，雖未徵詢抗告人之意見，惟尚不影響其程序選擇權；縱使 行政法院未先徵詢抗告人之意見，然依上開規定及說明，此 僅供行政法院判斷有無審判權時之參考，不受當事人主張之 拘束。則抗告意旨稱原裁定於判斷兩造間PPA性質時，並未 踐行徵詢當事人意見之程序，即與行政訴訟法第12條之2第7 項規定之立法目的有違，而有不適用法規之違法；PPA具有 高度公權力色彩，應屬公法契約云云，自無可採。 ㈥綜上，原裁定以本件為私權爭議，審判權歸屬於民事法院， 而裁定移送臺北地院管轄，於法有據。抗告人仍執陳詞，求 為廢棄原裁定，難認有理由，應予駁回。 七、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民 事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　29　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官　林　茂　權 法官　沈 應 南 法官　鄭　忠　仁 法官　帥　嘉　寶 法官　劉　介　中 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　106　 年　　1　　 月　　5　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張　雅　琴