裁判書系統

最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年度判字第273號 上　訴　人　仲成大飯店股份有限公司 代　表　人　陳燿璋 訴訟代理人　余淑杏　律師 　　　　　　王寶玲　律師 　　　　　　黃雍晶　律師 參　加　人　交通部觀光局日月潭國家風景區管理處 代　表　人　洪維新 訴訟代理人　蔡本勇　律師 被 上訴 人　行政院 代　表　人　林全 參　加　人　毛隆昌 　　　　　　毛美麗 　　　　　　毛喬慧 　　　　　　毛靖恩 　　　　　　毛庭敏 　　　　　　陳詩樺 　　　　　　丹志文 　　　　　　袁詩淳 　　　　　　石豐正 　　　　　　石豐義 　　　　　　石豐霖 　　　　　　石磊 　　　　　　丹菁 　　　　　　丹俊傑 　　　　　　石翠萍 　　　　　　高榮輝 　　　　　　黃一哲 　　　　　　石慶龍 　　　　　　陳忠駿 　　　　　　袁百宏 　　　　　　毛劉秋香 　　　　　　毛美鳳 　　　　　　石承弘 　　　　　　石進宏 　　　　　　謝明原 共　　　同 訴訟代理人　藍瀛芳　律師 　　　　　　簡凱倫　律師 　　　　　　熊依翎　律師 上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國105年8 月31日臺北高等行政法院104年度訴字第1160號判決，提起上訴 ，本院判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、參加人交通部觀光局日月潭國家風景區管理處之代表人已於 106年3月31日變更為洪維新，渠聲明承受訴訟，經核並無不 合，應予准許。 二、緣交通部於民國96年8月27日以交路字第09600080841號公告 委任參加人交通部觀光局日月潭國家風景區管理處（下稱參 加人日管處）執行「日月潭向山觀光旅館BOT案」（下稱系 爭開發案）。參加人日管處依促進民間參與公共建設法相關 規定，於98年1月16日與上訴人訂定「日月潭向山觀光旅館 BOT案興建營運契約書」。上訴人依環境影響評估法（下稱 環評法）第7條第1項規定，於100年6月23日檢送籌設中國際 觀光旅館「日月潭仲成大飯店」環境影響說明書（下稱環說 書），經交通部觀光局（下稱觀光局）以100年7月4日觀業 字第1000020672號函送被上訴人所屬環境保護署（下稱環保 署，即原處分機關）審查後，以100年7月28日環署綜字第10 00057551號函請開發單位確認正確案名。上訴人據於100年9 月2日檢送系爭開發案環說書，經觀光局100年9月13日觀業 字第1000030140號函報環保署審查。嗣上訴人補正相關資料 ，經環保署召開5次專案小組初審會議後，環保署環境影響 評估審查委員會（下稱環評委員會）於102年8月30日第243 次會議（下稱第243次會議）審查結果，決議本案通過環境 影響評估（下稱環評）審查。環保署於103年10月13日以環 署綜字第1030085248號公告（下稱系爭公告，即原處分）系 爭開發案環說書審查結論。參加人日管處不服系爭公告，提 起訴願，經被上訴人以104年4月2日院臺訴字第1040128245 號訴願決定（下稱另案訴願決定）：「環境保護署103年10 月13日環署綜字第1030085248號公告審查結論一、（三）關 於取得原住民族委員會就本案已符合原住民族基本法（下稱 原基法）第21條規定所出具之公函訴願人部分撤銷。」參加 人毛隆昌、毛庭敏、陳詩樺、丹志文、毛喬慧、毛靖恩、毛 美麗、石豐義、石豐霖、袁詩淳、石豐正、石磊、丹菁、丹 俊傑、陳忠駿、袁百宏、石翠萍、高榮輝、黃一哲及石慶龍 等20人不服上開訴願決定，向臺北高等行政法院（下稱原審 法院）提起行政訴訟（即原審法院104年度訴字第758號，經 該院於104年6月4日以104年度訴字第758號裁定於本件訴訟 事件終結前，停止訴訟程序。）另參加人毛隆昌、毛劉秋香 、毛美鳳、毛美麗、毛喬慧、毛靖恩、毛庭敏、陳詩樺、丹 志文、袁詩淳、石豐正、丹菁、丹俊傑、石翠萍、高榮輝、 黃一哲、石慶龍、石承弘、石進宏、謝明原等20人（下稱參 加人毛隆昌等20人）不服系爭公告，提起訴願，經被上訴人 以104年6月12日院臺訴字第1040135972號訴願決定（下稱系 爭訴願決定）將原處分撤銷，並命原處分機關於2個月內另 為適法之處分。上訴人不服，以系爭公告利害關係人身分， 提起行政訴訟，原審法院裁定命參加人日管處、參加人毛隆 昌等20人及石豐義、石豐霖、石磊、陳忠駿、袁百宏（下稱 參加人毛隆昌等25人），應獨立參加本件訴訟，經判決駁回 上訴人之訴。上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。 三、本件上訴人主張：於原住民族土地及海域法尚未完成立法程 序前，系爭開發基地無從劃定為原住民族傳統領域土地，從 而無94年2月5日制定公布之原住民族基本法（下稱原基法） 第21條規定之適用。況依104年6月24日修正之原基法第34條 第2項規定，顯為避免原住民族土地及海域法立法延宕導致 相關權利義務關係無法定案，有關原住民族土地此一不確定 法律概念，端有賴原住民族委員會（改制前為行政院原住民 族委員會，下稱原民會）會同中央目的事業主管機關（即觀 光局）會同解釋，不得專以原民會之意見為據，始符合法律 保留原則。又系爭開發基地雖經主管機關文化部及南投縣政 府文化局認定位於水社遺址及鄰近向山遺址範圍，然該等遺 址均僅類屬疑似遺址，非係105年7月27日修正公布前之文化 資產保存法（下稱文資法）規定之列冊遺址或指定遺址，並 非不得開發，上訴人業委任專家研究撰擬文化資產調查報告 ，並擬定對策，更進一步依環評審查委員之建議於開挖期間 ，聘請專家學者全程監看，應認已採取文資法第50條及第52 條規定之必要措施，系爭開發案符合文資法之要求，殆無疑 義。另原民會100年12月12日原民地字第1001066703號函（ 下稱原民會100年12月12日函）已表明在原住民族土地及海 域法未完成立法程序前，尚無從將系爭開發基地劃定為原住 民族傳統領域，對外已產生一定拘束力，使上訴人產生正當 合理信賴，惟嗣後原民會105年4月11日原民土字第10500183 48號函（下稱原民會105年4月11日函）、105年4月25日原民 土字第1050021446號函（下稱原民會105年4月25日函）於原 住民族傳統領域尚未正式依法劃定前，卻逕認系爭開發基地 屬於原住民族傳統領域土地，進而有原基法第21條之適用， 顯已違反行政自我拘束原則及行政一體原則。又94年6月17 日修正發布之環評法施行細則（下稱環評法施行細則）第19 條第1項第2款第4點所稱「有使當地環境顯著逾越環境品質 標準或超過當地環境涵容能力」係屬不確定法律概念，端賴 環評委員會之專業判斷，該委員會就此等事項之決定享有判 斷餘地，應予尊重。關於日月潭地區之水質涵容能力與總量 管制查估結果，上訴人曾數度引用國立中興大學「旅客對於 日月潭水質所造成衝擊-以WASP模式探討」為證，並經環評 委員會專業判斷，嗣後環評委員會第243次會議，雖作成「 建議交通部日月潭風景區管理處就日月潭地區之水質涵容能 力與總量管制進行調查與評估」之附帶建議，然此至多可解 為，環評委員會希望參加人日管處能自行建立官方調查數據 ，惟此與本件環說書應記載內容或是否應再行召開審議會議 無涉。況該附帶建議性質僅為行政指導，不具法律上強制力 ，惟系爭訴願決定卻以環說書定稿之廢污水排放減緩措施， 及參加人日管處就日月潭地區之水質涵容能力與總量管制所 為調查與評估，是否已符合第243次會議附帶建議為由撤銷 原處分。是關於日月潭地區之水質涵容能力與總量管制之查 估結果及針對環保署水質保護處（下稱水保處）於第243次 環評委員會開會前所提意見，上訴人業已於環評委員會上明 確回復並獲環評委員會審查確認，相關回復內容並已納入系 爭開發案環說書定稿本，且依相關法令取得各學者、專家及 相關機關之確認，系爭公告審查結論並無違誤。況參加人日 管處並非系爭開發案之開發單位，且迄今日月潭地區之水質 涵容能力與總量管制規劃，並無官方之調查與評估報告，任 一日月潭周邊之開發案，於進行環評程序時均無此要求，系 爭訴願決定卻獨以本案非開發單位日管處未提出日月潭地區 之水質涵容能力與總量管制規劃之調查與評估報告為由，撤 銷環評審查結論，顯違反平等原則云云。為此，求為判決： 撤銷系爭訴願決定。 四、被上訴人則以：系爭訴願決定係以系爭開發案環說書固經環 評委員會第243次會議決議通過環評審查，並認無須進入第2 階段環評。然該次會議另決議請開發單位將水保處所提系爭 開發案污水量處理方式、廢水流向、污水回收滯洪池影響滯 洪功能、雨天排放逕流污水對日月潭水庫影響及改善具體作 法等補充說明資料納入環說書定稿，送環保署備查，並作成 建議參加人日管處就日月潭地區之水質涵容能力與總量管制 進行調查與評估之附帶建議。惟環評委員會並未就開發單位 依該次會議決議所為應補充說明事項及雨天逕流污水改善具 體作法，暨參加人日管處就日月潭地區之水質涵容能力與總 量管制進行調查及查估結果另行召開會議審議，其處理未盡 周妥。又廢污水排放減緩措施，及參加人日管處就日月潭地 區之水質涵容能力與總量管制所為調查與評估，是否已符合 環評委員會第243次會議決議及附帶建議之意旨，亦非無疑 ，乃將原處分撤銷，由環保署重行審酌後，於2個月內另為 適法之處分云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。 五、參加人日管處則以：本件是否有預先為日月潭地區之水質涵 容能力與總量管制進行調查，並作成評估報告後，另行召開 環評審查之必要？另該法令依據為何？故有關日月潭地區之 水質涵容能力與總量管制調查與評估，非於參加人日管處預 先進行調查後，再行召開會議為環評審查，應屬昭明云云， 求為判決撤銷訴願決定。 六、參加人毛隆昌等25人則以：依開發行為環境影響評估作業準 則（下稱環評作業準則）第12條第2項規定，系爭開發案緊 鄰日月潭水庫，於施工及營運過程所產生之廢（污）水均排 入水庫內，則對日月潭水庫之水質及水域生態影響，自屬法 定應評估事項。然上訴人所規劃用於澆灌之回收廢水明顯較 合理用水量多，則此多餘廢水之去處及對日月潭水體水質及 水域生態之影響為何，均未見上訴人說明及評估，其亦未對 隨雨天逕流排放之污水對日月潭水庫之影響為完整評估，環 保署於缺乏有關廢（污）水處理之重要資料之情況下，逕為 系爭公告，顯有重大瑕疵。且就日月潭地區之水質涵容能力 與總量管制規劃根本缺乏官方之調查與評估報告，環評委員 會如何認定系爭開發案並無造成當地環境顯著逾越環境品質 標準或超過當地涵容能力的情況，是於參加人日管處未依系 爭環評審查結論附帶建議作成評估報告前，環保署逕為系爭 公告，顯有重大瑕疵。是被上訴人參酌環評作業準則第12條 第2項及環評法施行細則第19條第1項第2款第4點規定，認定 系爭公告顯不適法而作成訴願有理由之訴願決定，為符合訴 願審查權限之合法處分。又上訴人應以「是否已提出雨天逕 流污水之改善具體作法」、「所提出之廢污水排放減緩措施 是否符合系爭環評審查附帶建議之意旨」以及「日管處以正 當審議程序進行日月潭地區之水質涵容能力與總量管制調查 」等本件訴願決定理由為爭執事項，並負舉證責任，惟上訴 人未針對上開內容為爭執。另依原民會105年4月25日函，原 民會為原基法之當然解釋機關，其已認定系爭開發基地確實 位於原住民傳統領域之範圍內，應適用原基法第21條規定， 踐行取得原住民族同意權之程序云云，求為判決駁回上訴人 之訴。 七、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依環評法第 3條第1項及第2項規定，可知環評委員會係由學者、專家等 人士及機關代表組成，並以合議制方式為之，其審查判斷有 賴法定程序及具各項專業之委員把關，法院故而承認其判斷 餘地，於審查合法性時給予一定程度之尊重。惟於其判斷有 恣意濫用或其他違法情事時，行政法院仍得予撤銷或變更之 。上訴人主張環評委員會作成之決議具判斷餘地，行政法院 應予尊重云云，委無足採。㈡關於系爭開發基地是否位於水 社遺址或向山遺址上，原審法院曾函詢相關單位，南投縣文 化局105年3月31日函復載明該開發基地位於水社遺址及鄰近 向山遺址之範圍內。而原民會105年4月11日函則表示系爭開 發基地位於原住民族邵族傳統領域調查成果範圍，屬原基法 規定之原住民族土地所涵蓋之原住民族傳統領域土地。觀光 局105年6月20日函復表示本案是否屬原基法第21條第1項規 定之原住民族之土地，暨開發基地是否位於水社遺址或向山 遺址範圍內，應尊重主管機關原民會、文化部及南投縣政府 認定之旨意。又據上訴人於準備程序之陳稱，其亦知悉系爭 開發基地部分位於水社遺址之事實。另觀諸環評委員會第24 3次會議紀錄，該委員會於作成本件審查結論前，即已知悉 系爭開發基地部分位屬水社遺址範圍內，基地東南角鄰近向 山遺址之事實。而對於系爭開發案之環評審查範圍，參照環 評法第4條第2款規定，文化部分本應列入審查，而文化遺址 或疑似文化遺址自包括在文化部分之審查事項內。然環評委 員會既發現其開發基地部分位於水社遺址及鄰近向山遺址範 圍內，此部分本應依文化資產保存法相關規定審查，卻置而 不論，僅在系爭公告記載「據此，本案經本署環境影響評估 審查委員會審查後，認定本案為觀光旅館之開發案，並不會 造成當地眾多居民之遷移，或對少數民族之傳統生活方式於 無顯著不利之影響。」於法即有未合，則系爭公告之審查結 論違法之處已明。㈢環評委員會第243次會議另決議請上訴 人就水保處所提系爭開發案污水量處理方式、廢水流向、污 水回收滯洪池影響滯洪功能、雨天排放逕流污水對日月潭水 庫影響及改善具體作法等補充說明資料納入環說書定稿，再 送原處分機關備查，並作成建議參加人日管處就日月潭地區 之水質涵容能力與總量管制進行調查與評估之附帶建議。惟 審諸上訴人主張經評估後不將水域生態監測納入監測計畫及 故經評估後仍可以規劃之系統處理至承諾之標準無誤等語， 然所謂「經評估」之方法、依據及其評估報告有無經過環評 委員會審議等，均未見上訴人提出相關資料供查，即不具客 觀憑信性，而無足憑採。則系爭訴願決定認定系爭公告對於 污水處理環評審查部分，亦即上訴人所提納入環說書定稿之 廢污水排放減緩措施，及參加人日管處就日月潭地區之水質 涵容能力與總量管制所為調查與評估，是否已符合環評委員 會第243次會議決議及附帶建議意旨，非無疑義，即無不合 。又環評委員會第243次會議決議及建議事項，均屬環評法 第4條第2款規定生活環境、自然環境、生態等可能受影響之 範圍，開發單位自有依法查明及提出環境管理計畫並負公開 說明之義務；目的事業主管機關則應據此負其審查責任，而 有待開發單位進一步提出相關資料，再提出環評委員會審查 討論，然本件環評委員會卻未待開發單位進一步提出相關查 明及提出具體計畫資料後為審查，即逕行通過本件環評審查 結論，而有決議矛盾情形，與法未合。且系爭開發案亦有疑 似遺址之發掘問題，而有文化資產保存法第52條之適用疑義 ，均應一併於本件環說書審查階段通盤考量，然環評委員會 逕自通過審查結論，系爭公告即有違法情形。㈣依原基法第 2條第5款規定，原住民族之土地係指原住民族傳統領域土地 及既有原住民保留地而言。而何謂原住民族傳統領域土地， 原民會業擬具原住民族土地及海域法（草案），待立法院審 議通過後始得據以認定原住民族傳統領域範圍之劃定。惟該 法未經立法通過前，何謂原住民族傳統領域土地，核屬事實 認定問題。系爭開發基地是否位於原住民族傳統領域土地， 原民會105年4月11日函復「經查係位於本會原住民族邵族傳 統領域調查成果範圍」，雖檢送附件2（即原住民族邵族傳 統領域圖）為依憑，然原審法院自未能僅依該圖，即逕自認 定系爭開發基地確實位於原住民族傳統領域土地上，是本件 是否有原基法第21條之適用，仍有待進一步釐清。系爭公告 既有上述違法，自屬無法維持，訴願決定撤銷理由雖未完全 相同，結論並無不合，仍應予維持，爰判決駁回上訴人之訴 。 八、上訴理由略謂：㈠按文資法第4條第1項規定，可知對於遺址 具有依該法審查權限之主管機關，在中央為文化部、在直轄 市為直轄市政府、在縣（市）為縣（市）政府，而非環評委 員會。原判決指摘環評委員會未依文化資產保存法之規定審 查云云，適用法規顯有錯誤。且關於系爭開發案所涉遺址議 題，南投縣政府於審議後並未依文資法第40條作成指定遺址 之處分，而係要求上訴人依文資法第42條暨99年1月8日修正 發布之遺址監管保護辦法（下稱行為時遺址監管保護辦法） 第8條規定，採施工監看方式辦理。嗣本件環評審查結論公 告後，南投縣政府更於104年3月24日函請上訴人落實施工期 間全程跟隨監看之措施，顯見疑似遺址施工期間全程跟隨監 看對策，係南投縣政府及環評委員會經過審查討論後之專業 判斷，即當予以尊重。原判決就此未予調查及敘明，逕指摘 環評委員會未依文資法規定為審查，認定本件環評審查結論 有違法之處，顯有理由不備之違背法令。㈡原判決認為原民 會未說明其認定系爭開發基地位於原住民族傳統領域之理由 ，本應盡職權調查之責，卻漏未予補充函詢，亦未於訴訟程 序中闡明，致上訴人未能就此疑義盡攻擊防禦之能事，甚又 認為上訴人聲請觀光局確認其認同原民會見解乙節毋庸再行 調查，顯有違職權調查義務、行使闡明權之義務及突襲裁判 之違誤，並違背公開辯論法則之違背法令情事。況系爭開發 基地是否位於原住民族傳統領域土地，從而有原基法第21條 規定之適用，於環評審查過程中，業經環評委員一再調查並 請相關單位表示意見，最終由行政院於101年8月1日作成系 爭開發案在原住民族傳統領域未依法劃定前，並無適用原基 法第21條規定之結論。上訴人並於歷次專案小組審查會議中 ，針對原民會、參加人日管處、環評委員會委員相關提問， 均已詳細說明，足見上開議題已經環評委員會之專業判斷， 始作成系爭開發基地雖位於邵族傳統領域之調查及劃設範圍 內，惟不會對於少數民族之傳統生活方式造成顯著不利影響 之結論。原判決未見及此，亦未說明何以不採納之理由，顯 有不備理由之違背法令。㈢上訴人業針對系爭開發案污水量 處理方式、廢水流向、污水回收滯洪池影響滯洪功能、雨天 排放逕流污水對日月潭水庫影響及改善具體作法提出相關查 明及具體計畫，於環評委員會歷次專案小組審查意見中說明 ，環評委員會第243次會議針對水質議題及其對策之討論及 決定，業經充分反應於環說書定稿。另有關日月潭水質涵容 能力與總量管制之查估結果，業經上訴人於歷次專案會議中 引用中興大學「旅客對於日月潭水質所造成衝擊-以WASP模 式探討」為說明後，環評委員會委員表明已無任何意見，則 此議題已經環評委員會之專業判斷，且無恣意判斷及其他違 法情事，行政法院自當予以尊重，原判決未見及此，率予維 持系爭訴願決定撤銷原處分之結論，即屬判決不適用法規之 違背法令。且關於此節，上訴人於原審業提出完整理由及客 觀證據，原判決未說明不採納之理由，顯有不備理由之違背 法令。系爭開發案是否對日月潭水庫之水質及生態環境造成 重大影響之判斷，應係由環評委員為之，並非由原審法院憑 藉己意代替專業之環評委員而為認定，參加人毛隆昌等人辯 稱上訴人對於每日回收廢水於再利用後之去處及對日月潭水 庫之影響，以及隨雨天逕流排放之污水對水庫之影響，完全 未作完整說明及評估，原處分之判斷顯有基於不完全資訊之 重大瑕疵云云，實無足取。再者，縱原處分因「日月潭水庫 涵容能力」及「日月潭水質涵容能力與總量管制之查估結果 」等各別事項遭撤銷，懇請本院就於判決意旨指明得就有瑕 疵之各別事項續行審查即為補正，以符比例原則云云。 九、本院查： （一）按環評法第3條第1項及第2項規定：「（第1項）各級主管 機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評 估審查委員會。（第2項）前項委員會任期2年，其中專家 學者不得少於委員會總人數3分之2。目的事業主管機關為 開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」第8 條第1項規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之 虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，…」；而「本 法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者： 一、……四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過 當地環境涵容能力者。……」則為環評法施行細則第19條 所明定。準此，主管機關為環境影響評估，審查是否「有 使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能 力」情形，以決定是否應繼續進行第二階段環境影響評估 時，涉不確定法律概念之認定，及高度專業性之判斷，又 各級主管機關審查環境影響評估報告有關事項所設之環評 委員會，係以專家學者不得少於委員會總人數3分之2所組 成，且目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機 關委員應迴避表決，足認環境影響評估報告係由能獨立行 使職權之環評會審查。因此，行政法院對於主管機關所作 成審查結論，應予以遵重，認其享有判斷餘地，惟行政法 院對於環境影響說明書審查結論是否違法為司法審查時， 對於行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不 完全之資訊；法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯 錯誤；對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既 存之上位規範；行政機關之判斷，是否有違一般公認之價 值判斷標準；是否出於與事務無關之考量；是否違反法定 之正當程序；是否違反相關法治國應遵守之原理原則；作 成判斷之行政機關組織是否合法且有判斷權限等事項，仍 得為審查。 （二）次按環評法第5條第1項及第2項規定：「（第1項）下列開 發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估： ……六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。 ……（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其 認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機 關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院 備查。」第6條規定：「（第1項）開發行為依前條規定應 實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響 評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境 影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列 事項：一、……七、預測開發行為可能引起之環境影響。 八、環境保護對策、替代方案。……」第7條第1項規定： 「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書 ，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送 主管機關審查。」第8條第1項規定：「前條審查結論認為 對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評 估者，…」；而「（第1項）開發行為對施工及營運期間 　　　所產生之點源及非點源污染，應予預防、管理並訂定因應 對策。廢（污）水應妥善處理，始得排放；其經前處理， 排放至既有之污水下水道系統者，應附該有關主管機構之 同意文件。自行規劃設置廢（污）水處理設施者，應併案 進行現場調查、分析及影響預測，並承諾依計畫實施或引 進污染源前先完成試運轉。（第2項）開發行為產生之廢 （污）水排放至河川、海洋、湖泊、水庫或灌溉、灌排系 統者，應評估對該水體水質、水域生態之影響，並訂定因 應對策。」為環評法第5條第2項授權訂定之環評作業準則 第12條第1項、第2項所規定。 （三）查日月潭水庫係供發電並配合觀光、民生用水及灌溉等多 目標運用，為經濟部訂定「日月潭水庫運用要點」第1條 所明定。又系爭開發案之開發行為係國際觀光旅館「日月 潭仲成大飯店」於日月潭畔興建、營運，其施工及營運期 間產生之廢水，有引起水污染可能，對環境自有不良影響 之虞，依環評法第5條第1項第6款規定，應實施環境影響 評估，依同法第6條第1項規定，開發單位於規劃時，應依 環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並 作成環境影響說明書。依前開環評作業準則規定，開發單 位於實施第一階段環境影響評估，作成環境影響說明書時 ，應說明其預防水污染，及其對廢水管理之方式；且開發 行為產生之廢（污）水有排放至日月潭之情形時，應評估 對該水體水質、水域生態之影響，並訂定因應對策。 （四）又按「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有 關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環 境影響評估報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業 主管機關提出。前項評估書初稿應記載下列事項：……七 、環境影響預測、分析及評定。八、減輕或避免不利環境 影響之對策。九、替代方案。十、綜合環境管理計畫。十 一、對有關機關意見之處理情形。……」「（第1項）目 的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及 評估書初稿送請主管機關審查。（第2項）主管機關應於 60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機 關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿， 作成評估書，送主管機關依審查結論認可。（第3項）前 項評估書經主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘要 公告，並刊登公報。但情形特殊者，其審查期限之延長以 60日為限。」「開發單位應依環境影響說明書、評估書所 載之內容及審查結論，切實執行。」「開發單位依本法第 7條、第13條及第18條提出環境影響說明書、評估書及環 境影響調查報告書時，應提供包含預測與可行方案之完整 資料。主管機關於審查之必要範圍內，認為開發單位所提 供之資料不夠完整時，得定相當期間命開發單位提供相關 資料或報告，或以書面通知其到場備詢。」「主管機關審 查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括 綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二 、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階 段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主 管機關認定者。」則為環評法第11條、第13條、第17條及 同法施行細則第28條第1項、第43條所規定。因此，開發 單位參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者 、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報 告書，並提供包含預測與可行方案之完整資料之義務；主 管機關對於開發單位於環境影響說明書、評估書及環境影 響調查報告書所為之說明，認有提供之資料不夠完整時， 亦應定相當期間命開發單位提供相關資料或報告，或以書 面通知其到場備詢，主管機關不得於是否有環評法施行細 則第19條所指對環境有重大影響各款情形，尚有未明下， 逕為通過環境影響評估審查之判斷。 （五）本件乃交通部委任參加人日管處執行系爭開發案，參加人 日管處依促進民間參與公共工程相關規定，與上訴人訂定 「日月潭向山觀光旅館BOT案興建營運契約書」，上訴人 依環評法第7條第1項規定，提出籌設中國際觀光旅館「日 月潭仲成大飯店」環說書，經觀光局函送環保署審查，經 環保署100年11月23日、101年2月9日、101年11月28日、 102年6月13日、102年7月30日召開5次專案小組初審會議 後，環評委員會於102年8月30日第243次會議審查結果， 決議本案通過環評審查。環評委員會第243次會議審查日 月潭向山觀光旅館BOT案環境影響說明書，係作成：「決 議：（一）經討論，與會委員就案一『本案通過環境影響 評估審查』與案二『本案應繼續進行第二階段環境影響評 估』兩案進行表決，……表決結果：8票贊成採案一，2票 贊成採案二，1票無效票，決議本環境影響說明書通過環 境影響評估審查。（二）本案審查結論如下：1.本案通過 環境影響評估審查，開發單位應依環境影響說明書所載之 內容及審查結論，切實執行。2.本案經綜合考量環境影響 評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆， 就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生 態等可能影響之程度及範圍，經本環境影響評估審查委員 會專業判斷，認定已無環境影響評估法第8條及施行細則 第19條所列各款情形之虞，無須進入第二階段環境影響評 估，評述理由如下：……（4）本案為觀光旅館之開發案 ，對環境品質可能造成之影響包括空氣、污水及廢棄物等 三大面向，本開發案之空氣污染物排放量遠低於法規標準 值，污水於晴天採全回收零排放處理，雨天才排放至承受 水體，……並無造成當地環境顯著逾越環境品質標準或超 過當地涵容能力的情況，……（四）本署水保處意見經開 發單位於會中說明，業經本會確認，請開發單位將補充說 明資料納入定稿，送本署備查。（五）1.……2.建議交通 部日月潭風景區管理處就日月潭地區之水質涵容能力與總 量管制進行調查與評估。」依決議意旨，環評委員會所為 評述理由雖以污水於晴天採全回收零排放處理，雨天才排 放至承受水體，認定已無環境影響評估法第8條及施行細 則第19條所列各款情形之虞，然對於環保署水保處所提意 見，何以不生環境影響評估法第8條及施行細則第19條所 列各款情形之虞可能，則未為說明。經查，環保署水保處 於102年7月30日第5次初審會議時，係以書面意見表示： 「（一）本處前次第2項審查意見，開發單位仍將放流水 排放於日月潭，因湖庫優氧化成因主要為總氮及總磷，本 案磷酸鹽排放量推估為2.2g/day，占涵容能力90g/day之 2.4%，氨氮排放量5.67g/day，占涵容能力0.6%，亦有相 當比例。建議不排入入庫溪流（排水），或再減少總磷之 排放量。（二）旅館是否自設洗衣處？如是，請將此部分 之污染水量、水質一併納入評估。」（見原處分機關卷第 214頁）係以主管機關之立場質疑開發單位將放流水排放 於日月潭，有污染日月潭水體之可能，依環評法第11條規 定，上訴人應對之為評估，並提出評估書，說明減輕或避 免之因應對策，環評委員會始得據以判斷對環境是否有重 大影響之虞，有無進行第2階段環評之必要。環保署未對 所屬水保處所提出之質疑要求上訴人為評估，僅由上訴人 於102年8月20日函送補正資料，並由環保署轉送有關委員 、專家學者及相關機關確認，惟環保署水保處就上訴人所 提前開資料另提出「日月潭向山觀光旅館BOT案環境影響 說明」確認修正意見，指出：「一、依P8-48噴灑1㎡之水 量0.006，P7-44剩餘水量為470，可噴灑面積為7.2公 頃，遠較所提基地景觀植栽（0.48公頃）及認養綠地（1. 7公頃）所需為高。二、另洗車、洗道路水量200CMD，估 不論其量是否合理，其回收利用後之廢水必須符合放流水 標準始得排放，此股廢水之流向請予說明。三、圖7.1.3- 3污水處理廠放流水（630CMD）平日回收至滯洪沉砂池， 本案永久性滯洪沉砂池設計滯洪量847，此舉是否影響 滯洪功能？四、依101年水污染防治措施計畫及許可申請 審查辦法，環境影響評估書件審查通過涉及水污染防治措 施計畫及排放許可事項，納入水污染防治措施計畫核准之 文件或許可證登記，前3點事項請慎酌。五、前次本處第 一項審查意見開發單位回覆承諾污水處理符合水源水質水 量管制區排放標準，而僅於雨天時放流，故對當地水域環 境之影響甚微。考量下雨天雨水逕流將地表污染物沖刷至 水庫，是造成水庫優養化之主要原因，因此開發單位應說 明本案之雨天排放逕流污水對水庫的影響並加以評估分析 ，及提出雨天逕流污水之改善（防止）具體做法。六、建 議於場址規劃階段，即引入LID及BMPs之觀念及做法，減 低暴雨逕流之衝擊。」（見原處分機關卷第61頁）明白對 於上訴人所提出補正資料提出具體質疑。基此，足認環評 委員會第243次會議審查日月潭向山觀光旅館BOT案環境影 響說明書時，環保署水保處已提出本件開發案廢（污）水 排入日月潭，有造成逾越環境品質標準或超過其涵容能力 疑慮之意見，依環評法第11條規定，及前開說明，除有充 分之資料，足認環保署水保處所提出之意見，不足採取外 ，要求上訴人對此提出評估報告書，已屬主管機關為環評 審查所必須履行之職責。惟環評委員會並未要求上訴人提 出評估報告書，依環評委員會第243次會議紀錄，環評委 員會審查日月潭向山觀光旅館BOT案環境影響說明書時， 並未就環保署水保處所提出之意見為討論，即進行表決。 是以，系爭公告以環評委員會第243次會議決議為據，作 成系爭開發案環說書審查結論之公告，公告事項如下：一 、系爭開發案環說書審查結論：（一）本案通過環評審查 ，開發單位應依環說書所載之內容及審查結論，切實執行 。（二）本案經綜合考量環評審查委員、專家學者、各方 意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社 會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經 環評委員會專業判斷，認定已無環評法第8條及同法施行 細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第2階段環評。 所為之判斷，即難謂無以不完全之資訊作成之瑕疵。因此 ，尚難以系爭公告所作成審查結論，係據環評委員會所為 之專業判斷，而主張享有判斷餘地。 （六）從而，系爭訴願決定以：「系爭BOT案環說書固經環評委 員會第243次會議決議通過環評審查，並經環評委員會專 業判斷，認已無環評法第8條及同法施行細則第19條所列 各款情形之虞，無須進入第2階段環評。然該次會議另決 議請開發單位將水保處所提系爭BOT案污水量處理方式、 廢水流向、污水回收滯洪池影響滯洪功能、雨天排放逕流 污水對日月潭水庫影響及改善具體作法等補充說明資料納 入環說書定稿，送原處分機關備查，並作成建議日管處就 日月潭地區之水質涵容能力與總量管制進行調查與評估之 附帶建議。惟據原處分機關代表於前開會議為言詞辯論時 稱，開發單位所提廢污水排放減緩措施已納入環說書定稿 ，另附帶建議僅係敦促日管處預先調查日月潭水庫水質涵 容能力，並作成評估報告，俾未來進行開發行為之總量管 制等語，並未就開發單位依該次會議決議所為應補充說明 事項及雨天逕流污水改善具體作法，暨日管處就日月潭地 區之水質涵容能力與總量管制進行調查及查估結果另行召 開會議審議，其處理有未盡周妥之處。又開發單位所提納 入環說書定稿之廢污水排放減緩措施，及日管處就日月潭 地區之水質涵容能力與總量管制所為調查與評估，是否已 符合上開環評委員會第243次會議決議及附帶建議之意旨 ，亦非無疑義。」揆諸前開說明，即難認有不合。 （七）末按本件係參加人毛隆昌等20人不服系爭公告，提起訴願 ，經被上訴人以系爭訴願決定將原處分撤銷，並命原處分 機關於2個月內另為適法之處分。上訴人不服，以利害關 係人身分，提起行政訴訟，請求撤銷系爭訴願決定。即上 訴人係以系爭訴願決定損害其權利或法律上利益，而提起 撤銷訴願決定之訴，為權利之救濟。因此，行政法院為此 撤銷訴訟之審理，自應就被上訴人之訴願決定將原處分撤 銷，依法是否有據，為上訴人在第一審之訴有無理由之判 斷。查系爭訴願決定，係以「原處分機關代表於前開會議 為言詞辯論時稱，開發單位所提廢污水排放減緩措施已納 入環說書定稿，另附帶建議僅係敦促日管處預先調查日月 潭水庫水質涵容能力，並作成評估報告，俾未來進行開發 行為之總量管制等語，並未就開發單位依該次會議決議所 為應補充說明事項及雨天逕流污水改善具體作法，暨日管 處就日月潭地區之水質涵容能力與總量管制進行調查及查 估結果另行召開會議審議，其處理有未盡周妥之處。又開 發單位所提納入環說書定稿之廢污水排放減緩措施，及日 管處就日月潭地區之水質涵容能力與總量管制所為調查與 評估，是否已符合上開環評委員會第243次會議決議及附 帶建議之意旨，亦非無疑義。」作為理由，將原處分撤銷 ，依前開說明，行政法院為系爭訴願決定是否違法之審理 時，自應就其所持理由為審查之範圍。至系爭訴願決定將 系爭公告審查結論一、（三）「開發單位應在交通部觀光 局日月潭國家風景區管理處取得行政院原住民族委員會就 本案已符合原住民族基本法第21條規定所出具之公函，且 本環境影響說明書定稿經本署備查後始得動工，並應於開 發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及本 署預定施工日期；採分段（分期）開發者，則提報各段（ 期）開發之第1次施工行為預定施工日期。」其意旨，係 限制開發單位在日管處取得原民會就本案已符合原住民族 基本法第21條規定所出具之公函及環說書定稿經環保署備 查前，不得動工，即課上訴人未取得上開公函前不得動工 之不作為義務，系爭訴願決定將原處分此部分撤銷，乃除 去開發單位即上訴人前開不作為之義務，對其並無不利， 上訴人以系爭訴願決定此部分損害其權利或法律上利益， 提起本件訴訟，自無理由。此外，系爭訴願決定並未據原 基法第21條及文資法第50條、第52條規定，為原處分違法 之論述依據。是以，系爭訴願決定是否違法之判斷，尚與 原基法第21條及文資法第50條、第52條之適用無關。 （八）再者，上訴人提起本件撤銷系爭訴願決定之訴，係以被上 訴人撤銷原處分，損害其權利或法律上利益，請求救濟， 係以維持原處分之效力為其目的，而非以原處分違法，請 求救濟。原判決以：「環評委員會於作成本件環評審查結 論前，已經知悉開發基地部分區域位屬『水社遺址』範圍 內，基地東南角鄰近『向山遺址』之事實，未依文化資產 保存法第51條第1項、第2項規定確認有無保存價值或指定 遺址，以免開發行為毀壞文化遺址，而系爭BOT案之飯店 開發行為，必然涉及挖（發）掘，亦有同法第52條之適用 問題，均應一併於本件環說書審查階段通盤考量處理，但 環評委員會卻於243次會議即逕自通過本件系爭BOT案開發 行為之審查結論，系爭公告逕予公告即有違法情形」「關 於系爭BOT案所座落之開發基地是否位於原住民族傳統領 域土地，而有原基法第21條之適用部分，有待進一步釐清 ，系爭公告對此未予著墨，忽略原基法之規定，即有違誤 。」作為理由部分，依前開說明，容有未洽，惟原判決認 以系爭訴願決定將原處分撤銷，命原處分機關於2個月內 另為適法之處分，並無不合，將上訴人於原審請求撤銷系 爭訴願決定之請求駁回，其結論則無二致，仍應予維持。 上訴論旨，執前開理由，指摘原判決有違背法令情事，無 非執其歧異之法律見解，加以爭執。是其請求予廢棄原判 決，難認為有理由，應予駁回。 十、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　5　　 月　　26　　日 最高行政法院第二庭 審判長法官　侯　東　昇 法官　林　樹　埔 法官　江　幸　垠 法官　楊　得　君 法官　沈　應　南 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　106　 年　　5　　 月　　26　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　吳　玫　瑩