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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年度判字第405號 再 審原 告　高雄市政府工務局 代　表　人　趙建喬 訴訟代理人　周村來　律師 　　　　　　周元培　律師 　　　　　　洪郁婷　律師 再 審被 告　宏埕企業股份有限公司 代　表　人　林清和 訴訟代理人　林石猛　律師 　　　　　　蘇吉雄　律師 上列當事人間建築法等事件，再審原告對於中華民國105年5月26 日本院105年度判字第262號判決，提起再審之訴，本院判決如下 ： 主 文 再審之訴駁回。 再審訴訟費用由再審原告負擔。 理 由 一、事實概要： ㈠緣再審被告為改制前高雄縣政府（改制前高雄縣與高雄市 於民國99年12月25日合併改制為高雄市，高雄縣政府業務 由改制後之高雄市政府承受，下稱高雄縣政府）分別於99 年3月17日、3月18日核發之（99）高縣建造字第00473號及 第00472號等2件建造執照（下稱系爭建照）之起造人，該 等建照之基地位於高雄市○○區○○○段26-6、26-5地號 等2筆土地，即位在高雄縣政府於75年4月間公告核准開發 許可之「大高雄迪斯耐華城開發計畫案」（下稱系爭開發 計畫，即義大世界）範圍內。 ㈡系爭建照係委託林益慶建築師設計，因其所另設計之（94 ）高縣建造字第01520-5號及（97）高縣建造字第00537-2 號等建造執照（該等建照基地亦位於系爭開發計畫範圍內 ），前經高雄縣政府於99年11月間辦理建造執照案件抽查 時，發現該等建照每輛停車空間逕以可換算最大容積40平 方公尺計算扣除，與82年3月1日修正發布之建築技術規則 建築設計施工編第60條及第162條規定不符，致實設容積之 樓地板面積超過法令上限。 ㈢再審原告另檢視同為林益慶建築師設計之（97）高縣建造 字第1170-2號建造執照亦有相同情形，經通知林益慶建築 師辦理變更設計，惟其遲未辦理，再審原告乃於100年2月 14日以高市工務建字第1000007822號函勒令該等建造執照 停工。而高雄縣政府清查系爭開發計畫範圍內興建完成並 已領得使用執照，具同樣情形且量體較大、樓層較高之建 築物，復計有（98）高縣建使字第1025號、（99）高縣建 使字第169、683、694、1303號等5件。 ㈣嗣再審被告於100年1月21日及5月13日分別向再審原告申報 系爭建照開工，經再審原告依區域計畫法第15條之1及非都 市土地使用管制規則第13條、第14條、第20條、第21條規 定，以非都市土地之開發許可機制係個案式之管制，系爭 開發計畫係於75年4月間經高雄縣政府公告核准開發，核准 當時山坡地開發建築管理辦法第8條規定，亦將開發區域視 為一整體，以該區域內之相關開發建築均應受開發計畫書 、圖之管制，如有妨礙計畫內容者，主管建築機關即得限 制使用，因系爭建照基地位在系爭開發計畫案範圍內，如 於個別宗基地超額容積情形未獲改善前，允許同一計畫範 圍內之其他個別建造案，將致超額容積現況無從獲得改善 ，進而造成系爭開發計畫之實現遭受妨礙，失卻土地開發 許可機制創設之原意，乃依行為時山坡地開發建築管理辦 法第8條規定，於101年1月3日以高市工務建字第101300209 00號函（下稱原處分）不同意再審被告開工。 ㈤再審被告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟 ，經原審法院101年度訴字第266號判決（下稱前程序原審 判決）駁回，再審被告提起上訴，經本院於103年5月29日 以103年度判字第268號判決（下稱更審前本院判決）廢棄 原判決，發回原審法院更為審理，經原審以103年度訴更字 第11號判決（下稱原審判決）撤銷訴願決定及原處分，再 審原告應就再審被告100年1月21日及100年5月13日有關（ 99）高縣建造字第00473號及第00472號兩張建造執照開工 申請書，依建築法相關規定作成准予再審被告開工之行政 處分。再審原告不服，提起上訴，復經本院以105年度判字 第262號判決（下稱原確定判決）駁回，遂提起本件再審之 訴。 二、再審原告起訴主張： ㈠非都市土地使用管制規則第9條第1項第3款，乃現行法令對 一般丙種建築用土地使用強度之管制規定。關於丙種建築用 地使用強度之管制，早先係於內政部訂定之實施區域計畫地 區建築管理辦法第4條第3款規定為建蔽率30％，尚無容積率 規定，但依當時建築技術規則建築物高度應受臨面道路寬度 之影響。迄非都市土地使用管制規則77年6月29日修正發布 ，始於第10條明定丙種建築用地建蔽率40％、容積率160％ ；87年1月7日修正時於第9條規定丙種建築用地建蔽率40％ 、容積率120％，此管制規定迄今未再有變動。可見在無容 積率規定之時期，建蔽率及建築物高度之規定為土地使用強 度之規範依據。 ㈡惟依非都市土地使用管制規則第9條第3項規定，經核定之非 都市土地使用計畫內之丙種建築用地，其土地使用強度，除 不得超過上開第9條第1項第3款之法定建蔽率及容積率規定 外，倘核定許可之使用（開發建築）計畫內容之建蔽率、容 積率低於該法定時，仍應依該許可之開發建築計畫內容辦理 並實施管制。至因核定計畫當時適用之土地強度法令日後變 更，例如建蔽率、容積率等土地使用強度規定放寬，依非都 市土地使用管制規則第22條第1項規定，亦應先申請變更原 使用計畫後，始得適用修正後之法定建蔽率、容積率實施建 築行為，而非逕行適用申請建築行為時之修正後法定建蔽率 、容積率。又上開第22條第1項規定「增加土地使用強度」 之意涵，參之臺灣省政府地政處86年10月8日（86）地四字 第59096號發布之「山坡地開發建築管理辦法」第17條免辦 理變更許可規定處理原則，就該條文所稱「不增加土地使用 強度」釋以，係指：⒈不得增加原開發許可之全案總樓地板 面積。⒉不得增加原開發許可之住宅用地面積及其建蔽率、 容積率。⒊不得增加原開發許可之公共設施可容納之人口數 。依此可知，「增加原開發許可之全案總樓地板面積」及「 增加原開發許可之住宅用地面積及其建蔽率、容積率」，均 屬增加土地使用強度之一種。 ㈢再依非都市土地使用管制第13條第1項、第14條第3項及第26 條規定以觀，足見經主管機關核定之土地使用計畫，如其計 畫內容已有明確之土地使用強度規劃書圖，其接續之開發建 築，除受行為時之法定建蔽率、容積率限制外，仍應依核定 計畫管制之。故而，原確定判決認應以行為時建蔽率及容積 率作為建築容積管制之依據，顯有適用法規錯誤之情事。 ㈣早年因非都市土地使用管制規則並無山坡地開發許可之相關 規定，內政部遂於72年7月7日訂定發布「山坡地開發建築管 理辦法」以為管制之依據，該辦法係由建築法第79條之1授 權而訂定；其間經79年、86年及88年，共3次修正；依各次 所訂定之第8條、第27條規定意旨，山坡地申請建築開發許 可時，所擬定之土地使用分區管制計畫，經核定後為該地區 開發建築之管制依據，直轄市、縣（市）主管建築機關得限 制使用人為妨礙計畫內容之使用；且山坡地社區內建築物及 基地之使用，違反所核定之開發許可內容者，應依建築法令 處理或處罰。嗣該辦法於92年3月26日修正名稱為「山坡地 建築管理辦法」，並刪除有關申請開發許可之規定，納入非 都市土地使用管制規則。上開原管理辦法第8條及第27條關 於非都市土地開發之使用管制及違反使用之處罰規定，亦因 區域計畫法第3章及第5章已有明文，乃予刪除。然原規定與 上開現行非都市土地使用管制規則第9條第3項規定互核，可 知山坡地開發建築，從72年發布山坡地開發建築管理辦法迄 今，依該辦法或非都市土地使用管制規則規定核發開發許可 者，其建築之實施應依許可之開發建築計畫內容（包括土地 使用之強度）辦理並實施管制，並無不同。且計畫核定後， 如欲增加全區土地使用強度情形，應申請變更開發計畫，否 則即與開發許可之內容有違。 ㈤再依山坡地建築管理辦法第4條第1項、建築法第1條、第3條 、第11條第1項及行為時建築技術規則建築設計施工編第161 條規定，可知建築基地之容積率，原則上應就個別建築基地 檢討之，惟於都市計畫或區域計畫另有規定時，仍應從其規 定。上揭區域計畫法第15條第1項授權訂定之非都市土地使 用管制規則第9條第1項及第3項規定，即屬原則與特別規定 之情形。 ㈥依本件開發許可申請書第63頁、第64頁所載，其開發建築計 畫內容為擬興建7層雙併集合住宅及2層雙併別墅計1,140戶 ，總樓地板面積192,350平方公尺之一般集合住宅。則揆諸 上開規定及說明，本申請案既經核定開發許可，其依申請當 時法令擬具之總樓地板面積土地使用計畫內容已甚明確，自 應成為計畫範圍內土地使用強度之管制依據。縱至建築行為 實施時，原規劃之土地使用強度低於依行為時之法定建蔽率 、容積率計算之土地使用強度，除非申准原使用計畫之變更 ，仍應依核定之土地強度使用計畫管制。乃原確定判決僅以 系爭開發計畫申請時或開發許可核准時尚無容積率之明文， 82年11月5日修正發布非都市土地使用管制規則第9條第3項 雖規定經主管機關核定之土地使用計畫，其建蔽率及容積率 低於前2項規定者，依核定計畫管制之。然該規則有關建築 容積之管制，係以建蔽率及容積率為土地使用強度之管制方 式，非以核定計畫書圖規劃之興建戶數及容納人口數，或總 樓地板面積192,350平方公尺為容積之管制依據，顯係對區 域計畫法及非都市土地使用管制規則，對於核准開發許可土 地之利用應受使用計畫管制之立法目的及精神有所誤認，而 有判決適用法規顯有錯誤之再審事由。 ㈦原確定判決及再審被告一再主張經核准開發計畫書圖於75年 核准前並無法律明文可以成為管制依據，應有誤解： ⒈依系爭已核准之開發計畫書圖觀之： 75年高雄縣政府系爭已核准之開發計畫書圖，性質上應屬 行政處分，依行政程序法第110條第3項之規範意旨，其迄 今均未廢止或撤銷，故其效力仍繼續存在。而系爭已核准 之開發許可，是一個計畫裁量的形成，基本上屬財產權內 容之形成，透過此一開發許可，人民始取得開發建築之權 利。且此一計畫裁量之特許，並拘束基於這個計畫裁量之 下的後續與後階段的處分或決定，形成整體關連跟連貫性 拘束的多階段程序管制。否則，若單以再審被告之主張， 均用行為時之建築法令，而無須受到此處分之拘束，則上 開迄今仍有效力之開發計畫書圖豈不名存實亡。 ⒉就山坡地開發建築管理辦法之意旨觀之： 就山坡地開發建築管理辦法（以下皆指86年修正前版本） 之開發許可意旨觀之，綜觀該辦法第3條規定，不准山坡 地零星開發及例外得核定之原因，及第5條第1項、第6條 規定禁止開發之情形，可看出山坡地開發建築管理辦法所 規範之開發許可，乃是鑑於山坡地開發利用較平地存有更 多潛在風險，而不宜放任自由開發利用，而在一般土地使 用管制之外額外建立特別控制機制，係採所謂之依（經核 定開發）計畫管制。質言之，個案性開發特許基於兼顧週 邊環境衝擊，故開發基地的具體規劃設計內容為其得以例 外被允許之關鍵，所以在開發許可土地使用管制上，係以 所核准開發計畫內容進行土地使用管制。而由此開發許可 制度特性，即可導出現行法明訂開發許可按之土地依經核 定計畫書、圖管制，乃事理之必然結果。至於75年之前， 關於開發許可之規定縱使沒有明確規範應依經核定計畫書 圖管制，在法律解釋上，仍應為相同之解釋。 ⒊從法律解釋之角度，亦應得出相同之結論： ⑴歷史解釋： 在73年制定當時之立法理由即清楚提到，山坡地開發原 則上是禁止的，例外才允許。故依歷史解釋之角度可以 導出，山坡地開發建築管理辦法不只管建照，亦涉及土 地利用的管制。 ⑵體系解釋： 核定計畫書圖係同時包含了計劃管制、開發管理及建築 管理3個層次，絕無於建築管理階段，只須依相關建築 管理法令進行建築管理，而完全無視開發許可，對後續 建築管理的拘束效力，以致無法貫徹土地使用管制的規 範目的。 ⑶目的解釋： 開發許可具有特許行政處分之性質，故開發許可之實質 效力，應相當於法規命令。由此角度觀之，開發許可之 功能及其效力實與非都市土地使用管制規則相同，而同 時包含拘束開發管理與建築管理層次。由此即可推演出 ，即使再審被告申請案件符合建築法之相關法令，但倘 不符合計劃書圖所管制之土地使用時，仍應不允許建築 許可。 ⒋本案即使原本在山坡地開發許可時期，最初並未明訂開發 許可案之土地使用管制應依計劃書、圖管制，而是嗣後修 法時增補此部分規範，惟此一增補，只不過是把山坡地開 發許可，本質上原已存在之特許效力作補充說明，尚難謂 該增補前之山坡地開發許可，不具特許之性質。故而開發 計劃經許可後，開發人及開發地區土地使用人即負有依照 核定計劃書圖使用土地之義務；相對的，主管機關亦有監 督、維持核定開發計劃內容確實被遵守之義務及權限，亦 即在整體開發計畫情形，就其核定開發計畫書圖內容來看 ，全區土地利用具有一體、不可分割獨自利用之特性，局 部違反開發計畫，即已構成對該開發計畫之違反與土地使 用管制之違反。主管機關固然可以僅就個別土地利用行為 違反土地使用管制規定為由予以裁罰，更應可就開發人或 是開發地區土地使用人之土地利用行為，在計劃控管之層 級，基於對開發計畫整體之考量，為維持核定開發計畫後 續合法實施、防止整體違反核定開發計畫內容情形之惡化 ，而在違法狀態排除前，基於該開發許可行政處分之效力 ，限制全區中尚未開發建築土地之利用，並同時依照違反 土地使用管制裁罰及要求變更開發計畫。 ⒌此外，再審被告申請建築之內容，亦與原經核定之計劃書 圖之基地配置、位置、建築型態等均有不合，再審原告自 無法無視於已核定之計劃書圖之管制內容，而予以許可建 築等語。 三、再審被告則以： ㈠再審原告上訴時即已主張應以系爭開發許可申請書所載之建 蔽率30％、樓地板總面積、興建戶數與人口數等事項作為開 發建築之管制依據；應以系爭開發計畫全區進行容積管制， 而非依個別建築基地檢討。亦即，無非將上訴已主張之事由 ，再行作為再審理由，不合於行政訴訟法第273條第1項但書 之要件。 ㈡再審原告與內政部此前皆有表明系爭開發計畫應是用容積率 120％作為管制依據，再審理由竟持相左之見解。再審原告 之主張，純屬其對法律上見解有所爭執，確無理由： ⒈依山坡地開發建築管理辦法之沿革，可知於86年之山坡地 開發建築管理辦法修正前所核定之開發許可案，申請文件 中的「建築計畫書、圖」，並無法作為開發建築之管制依 據。 ⒉非都市土地使用管制規則關於容積率之規定，係於77年始 增定，且現行第9條第3項之規定，係於82年11月始增定。 故殊難認82年11月增定之非都市土地使用管制規則得以溯 及適用，使之前業經開發許可之案件，原本不具管制效力 的開發建築計畫書、圖，瞬間成為管制依據。否則有悖於 法律保留原則與法律不溯及既往之法治國原則。 ⒊就系爭開發計畫範圍內之開發建築現況而言，業已由主管 機關依建蔽率40％、容積率120％作為管制依據，審查核 發建造執照計211件。益徵再審原告指稱原確定判決以建 蔽率40％、容積率120％作為開發建築之管制依據有適用 法規顯有錯誤之主張，殊不足採。 ㈢區域計畫法與非都市土地使用管制規則，並未對於「建築基 地」與「容積率」有特別之定義規定，且制訂非都市土地使 用管制規則的內政部，亦表明容積管制，就建築管理程序應 依個別建築執照處理。故而，再審原告上開主張，純屬其對 於法律上見解有所爭執，確無理由。 ㈣本件再審原告再審訴狀所表明之再審理由，雖未提出本院10 5年度判字第222號判決作為再審之證據資料，但其所表明之 再審理由，完全摘錄該判決發回意旨，究有如何合於行政訴 訟法第273條第1項第1款規定之具體情事，則未據敘明，其 再審之訴自非合法。另本院105年度判字第222號判決發回意 旨，與本件原判決均係針對系爭開發計畫範圍內他宗建築基 地已有超額容積建築物情事，得否限制後續合法開發建築而 作為否准聲請變更設計或申報開工等相關建築管理之法律依 據，分別所表示之歧異見解，非屬適用法規顯有錯誤之範疇 ，併此敘明。 ㈤不論系爭開發許可申請書得否作為開發建築之管制依據，系 爭開發計畫於申請人陳文火於施作雜項工程時，即有經變更 設計，自無理由要求系爭開發計畫範圍內各宗土地之權利人 依系爭開發許可申請書之設計圖說進行後續開發建築。益徵 再審原告主張應以系爭開發許可申請書作為開發建築之管制 依據，誠不足採。 ㈥另觀諸高雄縣政府於98年准予系爭開發計畫的兩件變更案之 書圖，此兩件變更案所涉土地面積11.3885公頃，不到系爭 開發計畫總面積的5分之1，但此兩件變更案書圖所載之樓地 板面積即達392,630.54平方公尺。況主管機關亦表示變更前 後，都是以建蔽率40％、容積率120％作為開發建築之管制 依據。故而，再審原告主張系爭開發計畫仍應受系爭開發許 可書所載總樓地板面積192,350平方公尺之限制，實無理由 等語，資為抗辯，求為判決駁回再審之訴。 四、本院按： ㈠本件再審之訴，其所涉「再審事由」門檻審查之說明： ⒈按再審程序乃是要求法院廢棄既有之確定裁判，試圖推翻 一個已生「既判力」之法律狀態，如果再審成立，案件重 新審理，原來訴訟活動的一切努力即歸於徒勞，並對法律 安定狀態的維持形成重大衝擊，因此實證法要求，需先進 行門檻審查。無法通過門檻之審查者，再審法院即無須進 一步對本案進行實體審理。而稱「再審門檻」者，即是指 行政訴訟法第273條第1項各款及同條第2項與同法第274條 所規定之「再審事由」。再審之訴應先具備「再審事由」 ，通過門檻審查，方可重啟審理程序，全面回復至一般通 常訴訟程序審理之。至於全面重新審理之結果，如認該再 審對象之確定判決，其終局判斷結論並無錯誤，仍應以判 決駁回再審之訴，此即行政訴訟法第280條所定「再審之 訴雖有再審理由，行政法院如認原判決為正當者，應以判 決駁回之」之規範意旨所在。 ⒉本案再審原告係以本院105年度判字第262號確定判決為再 審對象，主張該確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1 款所定「適用法規顯有錯誤」之再審事由存在，而提起本 件再審之訴。則依本案之實證特徵，該款再審事由（適用 法規顯有錯誤），應為以下之詮釋。 ⑴首先應注意到再審程序開啟門檻之嚴格程度，理當高於 上訴門檻，故「適用法規顯有錯誤」之再審事由，解釋 上應要求該等法律適用錯誤已到達「重大明顯錯誤」之 程度。 ⑵其次應則注意，適用法規顯有錯誤之結果，必須使再審 對象確定判決終局判斷之合法性，受到立即且直接之質 疑。換言之，法規適用錯誤與判決結論合法性受到懷疑 ，要有直接之關連性。例如針對某一法律爭點，究竟應 適用A法條，或B法條，訴訟二造有爭議。為確定判決之 法院則選擇適用A法條，並作成判決。可是正確之法律 適用應選擇B法條為適用，此時「適用法規顯有錯誤」 與「確定判決合法性受到質疑」間之直接關連性即得以 建立，因此案件可以通過再審門檻審查，進入全面審理 階段。可是再審法院在審理過程中如發現，該再審案雖 應適用B法條，但經過事實調查，B法條所要求之構成要 件事實卻無法被證明，再因舉證責任配置之故，原確定 判決之終局判斷仍屬正確，此時即有行政訴訟法第280 條規定之適用。 ⑶至於被指為錯誤之法規適用，如果與確定判決之終局判 斷結論無直接關連者，該等法規適用錯誤情形，即難謂 符合「適用法規顯有錯誤」再審事由要件。爰舉例說明 如下： ①確定判決之理由形成推論，歷經甲、乙、丙等三個法 律爭點。其中甲爭點有A、B二種（法律適用）選擇； 乙爭點之內容則為「如果甲爭點之選擇結果為B，該 選擇是否也同時『制約』了丙爭點之選擇」（意指如 果在甲爭點上選擇B，丙爭點也一定必須選擇B，沒有 其他選項）」，其法律意見選項則為「受制約」或「 不受制約」。丙爭點有B、C二種選擇，但受到乙爭點 法律適用結果之拘束。換言之： A.如果乙爭點之法律適用結論是「受制約」，而甲爭 點之選擇又是B，則丙爭點之法律適用選擇只能選 擇B。 B.如果乙爭點之法律適用結論是「不受制約」，則不 管甲爭點之選擇是A或是B，丙爭點之法律適用選擇 ，是B或是C，基本上是開放的。 ②若原確定判決針對甲爭點適用A，再審原告主張應適 用B。在乙爭點上，確定判決則認為「丙爭點之法律 適用，不受甲爭點法律適用結論B之制約」，而再審 原告卻認為「應受B之制約」。至於在丙爭點上，確 定判決認為應適用C，進而導出其判斷結論。而再審 原告則認為「因為甲爭點應適用B，乙爭點則應採取 「受制約」之結論，故丙爭點應適用B，從而導出與 確定判決相反之判斷結論。 ③此時再審原告如欲有效主張「適用法規顯有錯誤」之 再審事由，不能僅就「甲爭點應採取B之法律見解」 一節為舉證，還要就「乙爭點應採取『受甲爭點正確 法律見解（指B法律見解）』制約」等情詳為論述。 ㈡在前開再審門檻說明基礎下，本案再審對象原確定判決所立 基之事實基礎與法律涵攝說明，與再審意旨之指摘內容： ⒈本案原確定判決之認事用法，其事實部分可依時序發展， 簡單呈明如下： ⑴原來開發案之核准及開發案土地轉讓經過： ①75年4月14日再審原告之前身（改制前之高雄縣政府 ）公告系爭開發案，該開發案涵蓋本案再審被告申請 系爭建照之2筆土地。其原申請開發之人為陳文火。 ②77年8月20日再審原告前身對陳文火核發系爭開發案 之雜項使用執照。 ③78年8月7日陳文火出售系爭開發案全部土地予燁宏公 司。 ④94年3月2日因法人分割系爭開發案之土地，再審被告 因此取得系爭建照之2筆土地（但何謂「法人分割」 ，以及為何「法人分割」得形成土地所有權主體之變 更，則不清楚）。 ⑵系爭開發案內容之事後變更（但沒有說明何人申請變更 ，以及「變更系爭開發案處分」之受處分效力規制之人 之範圍）。 ①98年5月8日再審原告核定變更系爭開發案部分內容， 其中面積3.1491公頃之土地，用途由原來之「店舖集 合住宅」，變更為「觀光飯店」。 ②98年12月10日再審原告核定變更系爭開發案中之「大 高雄迪斯耐華城（義大廣場）說明書」（面積8.2394 公頃）。復審查同意未核發許可之「天悅二館」（面 積0.8243公頃）。 ⑶再審被告申請核發建築執照、興工及與再審原告發生爭 議之經過： ①99年3月17日再審原告依再審被告之申請，針對其所 有之前開26-6地號土地，核發「准予興建建築物」之 建築執照（下稱系爭建照A）。 ②99年3月18日再審原告又依再審被告之申請，針對其 所有之前開26-5地號土地，核發「准予興建建築物」 之建築執照（下稱系爭建照B）。 ③100年1月21日再審被告就系爭建照A部分申請開工。 ④100年5月13日再審被告就系爭建照B部分申請開工。 ⑤101年1月3日再審原告作成原處分，拒絕系爭建照A、 B案之開工申請。而再審被告因此提起行政爭訟。 ⒉而原確定判決認為「再審原告針對再審被告之開工請求不 得否准，而應依法（指建築法）作成准予再審被告開工之 行政處分」。其理由形成之論述邏輯亦可簡言如下： ⑴系爭建照A、B所欲興建建物之2筆土地，坐落於系爭開 發 案範圍中。而系爭開發案在75年4月間核准當時，對建 物容積率標準並無規範。 ⑵而後國土規劃管理法制開始引入「建物容積率」之法律 概念，並在實證法中予以落實。等到再審被告就2筆土 地欲興建建物時，決定其建物容積率標準之法規範，即 為申請及核准當時有效實施之「非都市土地使用管制規 則」第9條第1項第3款規定，其規定內容為「丙種建築 用地容積率120％」。而再審被告建照申請內容，符合 該項規定，自應允許。 ⑶再審原告雖然主張：「75年4月間核准之系爭開發案與 98年下半年度核准之（系爭開發）變更案，對整個開發 案內之全部建物容積率，有總量管制，而在本案中，因 為在系爭開發案中有其他土地地主之建物興建，違反建 物容積率規範，則再審被告系爭建照之動工，亦因他人 違法之故而受牽連，不被准許」云云。但此等主張，基 於以下之法律理由，並不可採。 ①首先是系爭開發案與其事後變更案之核准，其核准處 分之規制內容均未涉及對「建物容積率」事項之規範 ，因此要依「時際法」理論，決定其法律適用。亦即 適用再審被告申請及核准當時有效實施之實證法中， 有關建物容積率之相關法規範決定之。 ②再者，縱使系爭開發案或變更案之使用容量，有其絕 對數量之「總量」管制（指開發案內全部土地興建建 物之總樓地板面積），而且此等管制之規制效力，有 「對物或對世」效力，因此及於其繼受開發案範圍內 土地之後手權利人。但「容積率」涉及「特定範圍土 地面積與其上建物總樓地板面積間」之比例關係，依 建築法之相關規定，必須先「給定」特定範圍之土地 ，方有討論「該土地上所興建之建物總樓地板面積， 有無逾越容積率」之可能。而再審原告在實證法沒有 明文規定之情況下，以「同一開發案中其他土地已使 用之總樓地板面積，違反開發案之總量限制」為由， 主張再審被告對本案2筆土地興建建物之總樓地板面 積，違反容積率規定，而否准其開工，即屬違反法律 效果。 ⒊本件再審原告指摘原確定判決「適用法規顯有錯誤」之各 項理由，如依原確定判決之理由形成體系，所提出之對應 指摘，亦可簡述如下： ⑴系爭開發案核准當時，開發案範圍內之土地如欲興建建 物，依當時有效實施之實證法規範，已有容積率限制標 準存在，並非處於無規範之狀態。該法規範即75年3月1 2日修正發布之「實施區域計畫地區建築管理辦法」第4 條第3款規定，依該條規定，丙種建築用地建蔽率為40 ％，容積率雖未規定；但要求建築物高度依面臨道路寬 度而受限制，實質上等於用建蔽率及道路寬度二項因素 ，間接決定了容積率標準。何況系爭開發案或事後之變 更案，再審原告在為核准處分時，已對開發區域內之建 物總樓地板面積絕對「總量」予以規範。其規範內容如 較當時實證法規定之標準嚴格，即應依按系爭開發案所 核准之總量管制內容（即系爭開發案之「土地使用強度 計畫」），來決定其容積率。 ⑵至於該開發案範圍內之土地即使事後有分割移轉，該總 量管制之規制效力，仍然及於繼受土地之權利人，故本 案再審被告應受系爭開發案有關「建物總樓地板面積總 量之土地使用強度計畫」法規範之拘束。 ⒋而套用本院前開爭點模型來說明，本件再審理由可為以下 之解析： ⑴甲爭點為「75年系爭開發案核准時，其開發案之土地使 用，有無容積率之管制」，而為原確定判決採行之A選 項法律見解為「沒有法規範對此事項為規定」，B選項 則為「當時已有實證法對此事項為規範，而且經核准系 爭開發案中，其土地使用計畫所要求之建物總樓地板面 積『總量』具體數字，甚至可能還『低』於依原有實證 法有關『容積率』規定計算所得之容積總量。因此『系 爭開發案之土地使用計畫』實得據為本案再審被告2筆 土地容積管制之法規範」。 ⑵乙爭點則為「如果採取B選項之法律見解，認為『系爭 開發案範圍所及之全部土地，其土地使用之容積管制法 規範即為系爭開發案中，土地使用計畫所載明之建物總 樓地板面積』。則在開發案範圍內全部土地之建物總樓 地板面積給定之前提下，事後系爭開發案範圍內之全部 土地經分割為多筆土地，並移轉予不同之權利主體時， 繼受各筆土地之人，是否仍應繼受整個開發案之土 地使用總量管制」，其法律見解選項有二，一為「仍受 制約」，一為「不受制約」。 ⑶丙爭點則為「99年3月17日及同年月18日，再審原告核 准系爭建照時；與100年1月21日及同年5月13日再審被 告申請動工時，再審被告欲興建之建物，其容積管制之 法規範依據為何」。B選項為「系爭開發案中土地使用 計畫（規範內容則是該計畫所載明建物總樓地板面積） 」，C選項則為「非都市土地使用管制規則第9條第1項 第3款規定（規範內容則是系爭2筆土地之容積率120％ ）」。 ㈢本案再審之訴顯無理由之原因說明： ⒈針對「75年系爭開發案核准時，該開發案範圍內之全部土 地，其土地使用有無『容積率』管制」一節之法律適用爭 議，再審原告認為應適用該開發案土地使用計畫（以其載 明之總樓地板面積絕對數值為準）」，而謂「原確定判決 認為實證法無規範，顯屬適用法規顯有錯誤」云云。但本 院認為此等法律主張未必有據，即使本院另案判決（105 年度判字第222號判決）有不同意見，基於下述理由，亦 屬法律見解歧異，不構成「適用法規顯有錯誤」。 ⑴首先必須指明，再審原告引用75年3月12日修正發布之 「實施區域計畫地區建築管理辦法」第4條第3款規定， 再結合「建築技術規則建築設計施工編」第14條規定（ 規定內容為「建築物高度不得超過基地面前道路寬度之 1.5倍加6公尺」），而認結合該二項規定內容，顯然當 時之法制是利用「建蔽率」及「建築物絕對高度」二項 因素，對土地容積管制事項間接作成規範。此等法律見 解尚有斟酌之必要，因為： ①固然土地容積管制的手段，未必只有分數比之「容積 率」一途，也可以是建物容積之絕對數字。 ②可是由於前開二項法規範並未對建物之挑高作成限制 ，因此建物可經由調整樓層高度，改變該建物容積面 積之絕對數字。此等情形下，謂「建物容積受有『間 接』管制」云云，此等見解之妥適性，實有再斟酌之 餘地。 ⑵再者系爭開發案之核准固為一行政處分，對申請開發之 人而言，系爭開發案之土地使用計畫內容，即有其處分 規制效力，因此其認「系爭發案之土地使用計畫」，對 開發案範圍內土地之建物興建，具有容積管制之法規範 效力（效力內容為總樓地板面積之絕對數值上限），固 非無據。但行政處分之規制效力，原則上僅有對人效力 ，而無對物效力，本案再審被告並非原申請開發人，為 何核准處分之規制效力及於再審被告，是因為其明示承 受開發人所承當之公法上義務（即所謂再審原告所稱之 「接續開發」，但「接續開發」在法律上之意涵，是否 等同承諾），抑或是該核准處分之規制效力，對系爭開 發案範圍所及之全部土地，具有「對物處分」效力，而 具有類似民事物權法上之物權效果，以致再審被告應受 拘束﹖而「對物處分之法規範依據為何」，凡此種種涉 及「原確定判決法律適用有無錯誤」之重要事項。再審 意旨對此雖有引用本院105年度判字第222號判決之法律 見解而有回應，但基於本院以下之法律論點，認為其與 原確定判決間之差異，仍僅止於法律見解歧異之層次。 仍無從認定原原審判決具有「適用法規顯有錯誤」之再 審事由存在。 ①再審意旨之主要法律論點，是將系爭開發案「土地使 用計畫」規定之「總樓地板面積絕對值」法規範，與 非都市土地使用管制規則第9條第3項之規定（即「經 主管機關核定之土地使用計畫，其建蔽率及容積率低 於第一項之規定者，依核定計畫管制之」）相結合， 認為再審被告依非都市土地使用管制規則第9條第3項 規定，而受系爭開發案之容積總量管制。因為系爭開 發案申請核准之規範依據雖為「山坡地開發建築管理 辦法」，但「山坡地開發建築管理辦法」與非都市土 地使用管制規則在法制沿革上有一脈相承之關係，因 此系爭開發案土地使用計畫所定之總樓地板面積，得 因非都市土地使用管制規則第9條第3項之規定，而生 外部法規範之效力。 ②然而系爭開發案在核准當時所適用之「山坡地開發建 築管理辦法」，如上所述，根本沒有「容積率」之「 比例」概念，甚至連容積總量「絕對值」之觀念都未 必存在（此點前已有說明），因此非都市土地使用管 制規則第9條第3項所稱之「容積率」，是否包括依「 山坡地開發建築管理辦法」所規劃之「總樓地板面積 絕對值」，其實大有疑義，是以本院認為此等解釋未 必符合規範本旨，難以據為指摘原確定判決「適用法 規顯有錯誤」之明確依據。 ③而且本件再審被告取得本案二筆土地之時點（94年3 月間），雖晚於80年3月6日「非都市土地使用管制規 則」全面修正，納入前述第9條第3項規定之後，但仍 早於系爭開發案之事後變更（98年5月8日及98年12月 10日），為何原開發案或事後變更案之土地使用計畫 ，其總樓地板面積上限規定，對再審被告亦有拘束力 ，仍需附上有關處分規制效力及於再審被告之法理說 明（特別是「時際法」議題之論述，說明於80年3月6 日經全面修正之非都市土地使用管制規則第9條第3項 規定，可以回溯適用到以前之土地使用計劃案），而 再審原告對此一無論述。 ⑶另外由於本案再審被告取得本案2筆土地之時間，在系 爭開發案75年間核准後與98年變更前之中間期間，因此 其受拘束之管制總量，到底應依原開發案之土地使用計 畫管制總量，抑或是新開發案之土地使用計畫管制總量 ，再審意旨也沒有具體指明，爰在此併予指明。 ⒉再者就算再審被告繼受申請核准人之地位，或因「對物處 分」，甚或因非都市土地使用管制規則第9條第3項規定之 故，而受核准處分規制效力之拘束（即其土地開發之容積 標準，應受「系爭開發案土地使用計畫」所定總樓地板面 積絕對數值之拘束），但當系爭開發案之土地容積管制是 採取「就全部土地就絕對數值之上限」規範方式時，事後 又容許申請開發人，就開發案範圍內之土地予以分割移轉 ，讓不同之第三人分別取得時，則原來之管制總量絕對值 如無法公平分配給系爭開發案範圍內之全部土地，該核准 處分之規制效力得否繼續維持，基於以下之法理說明，即 有高度之疑義。因此原確定判決認再審原告此等主張違反 法律保留原則，使土地所有權人對土地之利用，受到「法 無明文」之限制，即有高度之說服力，顯難謂為「適用法 規顯有錯誤」，至於本院如有不同見解，亦僅止於「法律 見解歧異」之程度而已。爰說明如下： ⑴再審原告掌握整個開發案之規劃設計，明瞭土地容積總 量管制在開發案範圍內全部土地間之分布情況（由使用 計畫圖說即可輕易得知），其事前可以公平算出分割後 每筆土地應承當之容積管制絕對數值。事後也可以在核 發各筆土地之建築執照時予以審查（若其覺得無法控管 ，當初即應依法要求申請開發人不可移轉土地予他人， 再行開發），自應承當公平分攤容積管制總量予各筆土 地上。 ⑵如果再審原告事前及事中，均可控管及實踐整個開發案 之容積管制，卻怠忽職守不為控管，對違規開發逾越容 積管制之土地所有權人不予聞問，卻要求守法之其他土 地共有人要承受他人違規開發所帶來之不利益，將使守 法者在缺乏法規範之公示機制情況下（實證法之明文即 是最常見之公示機制），承擔超乎合理預期之公法限制 ，其結果顯然極為不合理。如謂基於公益而有容積總量 限制之必要，正確行政作為也應是先對「建屋逾越容積 總額」之違法行為加以制止，豈對違法者毫無作為，卻 要求相對較合法者去承當違法者之濫行開發行為。是以 在沒有實證法明文之情況下，再審原告顯然無權將「原 來對全部土地容積總量規範」，解為「形成開發計畫範 圍內各筆土地所有權人對容積總量負擔連帶義務」之規 範依據。 ⑶何況本案中再審被告應承受之容積管制「分量」，如受 公平分配，其管制分量之絕對值是否仍然低於「依行為 時應適用之非都市土地使用管制規則第9條第1項第3款 規定容積率，所算得之二筆土地容積絕對值，而有同條 第3項規定之適用，亦未見再審原告提出具體論述，自 難謂其已就原確定判決此部分之「適用法規顯有錯誤」 再審事由，已有具體明確之論述。 ⒊是以原確定判決認再審被告，就本案前開2筆土地上之建 物興建，其容積管制應依一般法律適用原則，以申請核發 當時之實證法規定，按容積率之標準來計算容積上限之絕 對數值，依法定標準計算結果，再審被告之系爭建照申請 ，並無逾越實證法之容積管制上限，而再審原告應准許再 審被告開工，即屬合法有據。本件再審意旨指摘原確定判 決「具備適用法規顯有錯誤之再審事由」云云，依上所述 ，最多僅屬法律見解歧異，是其再審之訴顯無理由，無法 通過門檻審查，應逕予駁回，勿庸再進入本案全面重新審 理之階段。 五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條 第2項、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　7　　 月　　27　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官　林　茂　權 法官 鄭 小 康 法官　鄭　忠　仁 法官　劉　介　中 法官　帥　嘉　寶 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　106　 年　　7　　 月　　27　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　葛　雅　慎