裁判書系統

最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年度判字第414號 上　訴　人　宏埕企業股份有限公司 代　表　人　林清和 上　訴　人　泛喬股份有限公司 代　表　人　李必賢 上　訴　人　義大皇家酒店股份有限公司 代　表　人　沈德村 上　訴　人　天悅大酒店股份有限公司 代　表　人　沈德村 上　訴　人　義大開發股份有限公司 代　表　人　張天吉 上五人共同 訴訟代理人　林石猛　律師 　　　　　　戴敬哲　律師 　　　　　　梁志偉　律師 被 上訴 人　高雄市政府 代　表　人　陳菊 訴訟代理人　陳琪苗　律師 上列當事人間土地公告現值事件，上訴人對於中華民國106年1月 17日高雄高等行政法院105年度訴字第337號判決，提起上訴，本 院判決如下： 主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由 一、事實概要: ㈠緣上訴人宏埕企業股份有限公司（下稱宏埕公司）、泛喬股 份有限公司（下稱泛喬公司）、義大皇家酒店股份有限公司 （下稱義大皇家公司）、天悅大酒店股份有限公司（下稱天 悅公司）、義大開發股份有限公司（下稱義大開發公司）等 （以下合稱上訴人等5家公司）分別以民國104年11月9日陳 情書向被上訴人陳情近年渠等所有土地公告土地現值調整幅 度過高，請求將上訴人宏埕公司所有坐落高雄市大樹區（下 ○○○區○○○○段（以下合稱姑婆寮段）26-2地號等50筆 如附表所示土地105年公告土地現值調降至103年之水準，上 訴人泛喬公司所有姑婆寮段26-175地號等126筆如附表所示 土地、上訴人義大皇家公司所有姑婆寮段26-233地號等10筆 如附表所示土地、上訴人天悅公司所有姑婆寮段26-309地號 等7筆如附表所示土地及上訴人義大開發公司所有姑婆寮段 26-1地號等11筆如附表所示土地之105年公告土地現值調降 至99年之水準，案經被上訴人地政局以104年11月18日高市 地政價字第10433251600號函（下稱地政局104年11月18日函 ）復上訴人等5家公司已錄案並將提供高雄市地價及標準地 價評議委員會（下稱高市地評會）參考。 ㈡嗣被上訴人辦理105年地價調整作業，上訴人等5家公司所有 前揭姑婆寮段土地共計204筆（如附表所示，下稱系爭土地 ），依其使用編定及土地利用現況情形，分別劃屬大樹區第 26、292、351、352及356地價區段，其中第26地價區段為特 定目的事業用地，第292、351、352及356地價區段為丙種建 築用地，經提請高市地評會104年12月24日104年第6次會議 （第3次正式會）評定結果，大樹區第26、292、351、352、 35○○○區段○區段地價分別為每平方公尺新臺幣（下同） 4,500元、50,000元、55,000元、50,000元、50,000元，並 據以依地價調查估計規則第23條規定，計算系爭土地之宗地 單位地價，被上訴人乃以105年1月6日高市府地價字第10530 042901號公告（下稱被上訴人105年1月6日公告）土地現值 上訴人等5家公司不服被上訴人105年1月6日公告，提起訴願 ，遭決定不受理，提起行政訴訟，經原審以105年度訴字第 337號判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。 二、上訴人起訴主張： ㈠被上訴人105年1月6日公告之性質乃係行政程序法第92條第2 項之一般處分，上訴人等5家公司於法定期間內提起本件訴 訟，程序上自無不合： ⒈經查，被上訴人105年1月6日公告系爭土地之土地現值， 據本院96年度判字第1926號判決意旨，核屬行政程序法第 92條第2項之一般處分；則其作為課徵土地增值稅時計算 漲價數額之依據，對系爭土地之所有權人即上訴人等5家 公司之交易及財產權益產生影響。詎料，訴願決定竟認土 地現值之公告係具行政規則之性質，遽為不受理之決定， 容有違誤，是上訴人等5家公司在法定期間內（105年6月 27日收受訴願決定）依行政訴訟法第4條第1項提起本件撤 銷訴訟，程序上於法自無不合。 2.次按本院88年判字第69號判例指出，平均地權條例所明定 之地價，與公告土地現值分屬不同之概念，二者規範基礎 亦有區別。是查，被上訴人105年1月6日公告系爭土地現 值，並非公告系爭土地之地價，自無被上訴人所援引本院 55年判字第223號判例意旨適用餘地。故被上訴人以上訴 人等5家公司於被上訴人105年1月6日公告後並未向被上訴 人提出修改或調整地價之請求或陳情，認為被上訴人105 年1月6日公告非屬行政程序法第92條第2項之一般處分， 容屬誤解。 ㈡被上訴人未全盤斟酌評定地價之事項即作成105年1月6日公 告，容有未合於地價調查估計規則及行政程序法所揭明確性 原則、有利不利一體注意原則之違法： ⒈按地價調查估計規則第3條及第9條第1項規定可知，所謂 「房屋建築現況」及「其他影響因素之資料」均○○○區 段地價之因素。經查，上訴人等5家公司所有之系爭土地 屬丙種建築用地之部分，自100年起即有遭被上訴人否准 核發建造執照之情，即屬「房屋建築現況」或「其他影響 因素之資料」等應斟酌之因素。則系爭土地如此形同禁建 而無從使用且不具交易之經濟價值，衡諸地處同段之他筆 土地或系爭土地周遭鄰近地段之土地，其公告土地現值自 101年起至今有未曾調整者，抑或係調整幅度僅在10％以 內者，相形之下顯示系爭土地之公告土地現值調整實有未 盡合理之狀況，詎被上訴人卻未予考量，即作成105年1月 6日公告，容有未完整適用地價調查估計規則之違誤。 ⒉次查，被上訴人105年1月6日公告及高市地評會104年第6 次會議紀錄等2項書面資料，僅記載規定地價及公告土地 現值之評議「結論」，尚無從據以得知高市地評會究係審 酌何等因素作為105年公告土地現值之評議根據，難謂已 盡行政程序法第5條及第96條明確說明處分理由之法律義 務，有違反行政行為明確性原則之瑕疵。 ⒊此外，高市地評會於評定系爭土地之地價時，並未確實斟 酌影響地價之各項因素，諸如土地使用管制、交通運輸、 公共建設、工商活動、房屋建築及土地現況，乃至於鄰近 土地地價調整情形等有利於上訴人等5家公司之事項，仍 將系爭土地之公告土地現值維持與104年相當之水準，依 此所為之地價評定即有構成判斷瑕疵之虞，益徵被上訴人 105年1月6日公告有未合於行政程序法第9條及第36條所揭 有利不利一體注意原則之違法。 ㈢被上訴人以政府資訊公開法及行政程序法等規定，拒絕提供 「105年大樹區26、292、351、352及○○○區段○○區段圖」 「大樹區買賣實例調查估價表」等文件資料（下稱系爭資訊 ）供上訴人等5家公司參酌，並無理由： 依本院97年度判字第19號、102年度判字第746號判決意旨， 所謂「行政決定前之擬稿或其他準備文件」並不包括作為行 政決定基礎之文件。是以，被上訴人所提出之系爭資訊，若 包含各別所有人之土地清冊等資料，因其中可能涉及第三人 財產隱私權部分，固不宜提供上訴人等5家公司閱覽，其餘 部分仍屬高市地評會104年12月24日（上訴人誤繕為21日） 第6次（第3次正式會）會議評定之根據，應屬作為系爭土地 公告現值評定基礎之文件，並無限制拒絕上訴人等5家公司 閱覽之必要，以使上訴人等5家公司究明系爭土地公告現值 之評定是否正確無瑕疵。詎被上訴人卻全然拒絕提供上訴人 等5家公司閱覽系爭資訊，實屬違法等語，求為判決：⑴撤 銷被上訴人105年1月6日公告。⑵將上訴人宏埕公司所有如 附表所示土地之105年土地公告現值作成同103年公告土地現 值水準之行政處分。⑶將上訴人泛喬公司、義大皇家公司、 天悅公司及義大開發公司所有如附表所示土地之105年土地 公告現值作成同99年公告土地現值水準之行政處分。 三、被上訴人則以： ㈠上訴人等5家公司於被上訴人105年1月6日公告土地現值後， 並未向被上訴人提出修改或調整地價之請求或陳情，則依本 院55年判字第223號判例、100年度判字第808號判決意旨， 被上訴人105年1月6日公告即不得視為一種行政處分或一般 處分。 ㈡次查，上訴人等5家公司所有系爭土地中，部分丙種建築用 地遭被上訴人否准核發建造執照，係因上訴人等5家公司有 違規超建所致，但攸關土地效用價值之使用管制及法定建築 等條件並未變更，顯無上訴人等5家公司所謂「形同禁建而 無從使用且不具交易之經濟價值」之情事。況且，依地價調 查估計規則第9條規定，主管機關是否核發建造執照實非法 定影響區段地價之因素，自非高市地評會依法需審酌之事項 。 ㈢又查，系爭土地周遭鄰近地段之土地，大部分為農作使用之 農牧用地，或作為高爾夫球場使用之遊憩用地，或作為零星 建地之丙種建築用地（土地利用之現況為出入道路狹窄之老 舊建物），均與系爭土地係作為高級大飯店、別墅區、大型 購物廣場及遊樂場等出入道路便利寬廣之土地利用現況，及 使用收益甚高等情形截然不同，二者自不能相提並論。況且 ，不同地價區段之發展情形有別，為使各地價區段之區域地 價得接近一般正常交易價格，個別之調幅自然有異，實不能 一概而論，是以上訴人等5家公司主張系爭土地之公告現值 調整未盡合理一事，顯非有理。 ㈣系爭土地之區段地價既經高市地評會依法基於客觀專業知識 予以評定，上訴人等5家公司並未提出任何證據以證明高市 地評會所評定之地價有判斷瑕疵之情事，復未有舉出證據證 明被上訴人就系爭土地105年度之土地現值公告有何違反行 政程序法第9條及第36條所揭有利不利一體注意原則之具體 情事，是以上訴人等5家公司主張被上訴人105年1月6日公告 有行政程序法第9條及第36條所揭有利不利一體注意原則之 違法，顯乏實據，自非可採等語，資為抗辯，求為判決駁回 上訴人之訴。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件兩造之爭 執為被上訴人105年1月6日公告性質為「行政規則」或「一 般處分」？上訴人請求被上訴人將上訴人宏埕公司所有如附 表所示土地之105年土地公告現值作成同103年公告土地現值 水準之行政處分；將上訴人泛喬公司、義大皇家公司、天悅 公司及義大開發公司所有如附表所示土地之105年土地公告 現值作成同99年公告土地現值水準之行政處分是否有理由？ 經查： ㈠按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於 轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並 估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地 現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申 報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值 及補償徵收土地地價之依據。」足見直轄市或縣（市）政府 公告土地現值之作用，不僅供土地所有權人申報土地移轉現 值之參考，及作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土 地地價之依據，此等作用，主要在於規範行政機關內部運作 之基準及提供土地所有權人等相關土地權利人之參考，因而 於其公告時，尚未對特定土地所有權人或可得確定之權利人 發生法律效果，其性質為行政規則，而非行政處分或一般處 分。因而對於地評會每年之土地現值公告，認定為行政規則 ，不得直接對該公告提起救濟，僅在依該公告土地現值作成 之處分（例如徵收補償處分）不服時，一併予以審查其合法 性。 ㈡故上訴人僅得對主管機關依該公告土地現值作成之處分不服 時，一併主張，不得純就土地現值公告本身聲明不服，則內 政部訴願決定認系爭土地土地現值之公告非行政處分，援引 訴願法第77條第8款規定為訴願不受理之決定，並無不合。 上訴人援引本院96年度判字第1926號與本件案情不同之個案 中所表示之見解（該判決以土地所有人曾對土地公告現值不 服請求更正，更正請求遭否准後，經訴願而得提起課予義務 訴訟）主張土地現值之公告屬「一般處分」，認得單獨針對 土地現值公告提起爭訟，容有誤解，原審法院自不受拘束。 上訴人對之提起行政訴訟，並無理由，應予駁回。 ㈢再者，地價及標準地價評議委員會是依據依內政部訂頒之地 價及標準地價評議委員會組織規程所設置之任務編組，其委 員及工作人員均屬兼任，並無獨立預算，亦不得以該委員會 名義獨立對外行文，非具有單獨法定地位之行政機關，自非 政府資訊公開法第7條第1項第10款規定之合議制機關，被上 訴人無須主動公開相關資訊應無疑義。又依地價及標準地價 評議委員會評議會議作業規範第3點規定，地政機關提送地 價及標準地價評議委員會作為評議之參考資料，應屬政府資 訊公開法第18條第1項第3款，作為意思決定前之準備作業， 而得不予提供。且「地價區段圖」「買賣實例調查估價表」 等文件資料係地政機關就相關資料予以彙整處理作成報告， 是一份綜合研判之資料，故無法區隔為一部分可公開或其他 部分不宜公開，自無政府資訊公開法第18條第2項「政府資 訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他 部分公開或提供之。」適用。是上訴人等5家公司主張本件 程序上應准予閱覽「105年大樹區26、292、351、352及○○○ 區段○○區段圖」「大樹區買賣實例調查估價表」等無關第 三人財產隱私權部分之文件資料，亦無可憑，併予敘明。 ㈣綜上所述，上訴人等5家公司訴請撤銷被上訴人105年1月6日 公告，經訴願決定以該公告性質為行政規則非一般處分，而 予以不受理決定，並無違誤，上訴人仍執前詞為無理由，應 予駁回。 五、上訴人上訴意旨略以： ㈠原判決認定上訴人所有系爭土地公告土地現值之性質並非行 政處分，因而駁回上訴人在原審之訴，顯有判決不適用行政 程序法第92條第2項規定之違法： ⒈參本院96年度判字第1926號判決意旨，土地現值公告之法 律性質應為行政處分中之一般處分。則當地政機關公告土 地現值時，權利受影響之人民即應於公告時起或知悉時起 ，於法定期間內循行政救濟途徑表示不服。 ⒉經查，本案被上訴人所作成公告系爭土地之土地現值之原 處分，揆諸上開判決意旨，係屬行政程序法第92條第2項 規定之一般處分，依法作為課徵土地增值稅時計算漲價數 額之依據，難認對系爭土地之所有權人即上訴人等之交易 及財產權益不生影響。對此，內政部訴願決定認定公告土 地現值之性質為行政規則，即遽為不受理之決定已有違誤 ，原判決未察仍維持訴願決定，並未審查被上訴人所作成 原處分之適法性，顯有判決不適用行政程序法第92條第2 項規定之違法。 ㈡原判決未適用行政程序法第96條規定准予上訴人閱覽被上訴 人所提出之文件資料，即駁回上訴人在原審閱覽卷宗之請求 ，顯有判決違反正當程序之違法： 被上訴人於原審所提出之「105年大樹區26、292、351、352 及○○○區段○○區段圖」及「大樹區買賣案例調查估價表」 等文件資料，乃作成本件原處分之基礎事實，本於保障上訴 人訴訟權得以完整行使之意旨，無論該等資料是否為「機密 」或得否「公開」之判斷，為使上訴人確實得以接觸該等資 料，進而提出攻擊防禦並適度表示見解，原審法院應准許上 訴人於原審訴訟程序中依行政訴訟法第96條規定閱覽該等資 料，如此方能與被上訴人處於訴訟上武器平等地位。然而， 原判決卻以政府資訊公開法第18條規定為依據，認定上訴人 於原審提出閱覽卷宗之請求為無理由，明顯悖於本院104年 度判字第493號判決所揭示訴訟上正當程序保障之本旨，顯 有判決違反正當程序之違法等語。 六、本院按： ㈠本件上訴爭點之確定： ⒈兩造不爭執之客觀原因事實： ⑴按如附表所示之多筆土地分屬上訴人5家公司所有，各 上訴人持有之土地筆數詳如下述： ①宏埕公司所有之土地共計50筆。 ②泛喬公司所有之土地共計126筆。 ③義大皇家公司所有之土地共計10筆。 ④天悅公司所有之土地共計7筆。 ⑤義大開發公司所有之土地共計11筆。 ⑵被上訴人依平均地權條例第46條之規定，本應於105年1 月1日公告如附表所示各筆土地105年度之公告現值。而 上訴人等5家公司因此在被上訴人作成土地公告現值之 公告以前，先於104年11月9日出具陳情書，向被上訴人 及其所屬下級機關地政局提出陳情，以「該等如附表所 示之土地公告現值，近期以來調漲過高」為由，請求被 上訴人在核定公告如附表所示土地之105年度公告現值 時，依下述標準核定。 ①宏埕公司所有之50筆土地調降至103年之水準。 ②泛喬公司所有之126筆土地調降至99年之水準。 ③義大皇家公司所有之10筆土地調降至99年之水準。 ④天悅公司所有之7筆土地調降至99年之水準。 ⑤義大開發公司所有之11筆土地調降至99年之水準。 ⑶被上訴人所屬下級機關地政局受理上訴人等5家公司之 陳情後，作成「地政局104年11月18日函」，答覆上訴 人等稱「已錄案並將提供高市地評會參考」。 ⑷嗣被上訴人經過以下之內部作業及評定，作成由「被上 訴人105年1月6日公告」所表徵、公告如附表所示土地 105年度土地公告現值之行政措施（比實證法明定之公 告日期晚了5天，但應不影響公告依實證法所生之法定 效果）。 ①前開如附表所示共計204筆土地，依其使用編定及土 地利用現況情形，分別劃屬大樹區第26、292、351、 352及356地價區段。其中： A.第26地價區段為特定目的事業用地。 B.第292、351、352及356地價區段為丙種建築用地。 ②在前開地價區段之劃分基礎下，經高市地評會104年 12月24日104年第6次會議（第3次正式會）評定。其 評定結果如下： A.第2○○○區段○區段地價為每平方公尺4,500元。 B.第29○○○區段○區段地價為每平方公尺50,000元 。 C.第35○○○區段○區段地價為每平方公尺55,000元 。 D.第35○○○區段○區段地價為每平方公尺50,000元 。 E.第35○○○區段○區段地價為每平方公尺50,000元 。 ③被上訴人再依地價調查估計規則第23條規定，計算各 筆土地之宗地單位地價，而得出如附表所示各筆土地 105年度之公告現值金額。 ⒉在前開客觀事實基礎下，上訴人視「被上訴人105年1月6 日公告」為「行政處分（一般處分）」，以「該處分之作 成違法，且屬否准處分」為由，提起課予義務之行政爭訟 ，先經訴願機關引用改制前行政法院55年判字第223號判 例意旨、本院90年度裁字第588號裁定意旨及本院100年度 判字第808號判決意旨所表示之法律見解，認為「被上訴 人依平均地權條例第46條規定作成之土地現值公告，僅具 行政規則屬性，非屬行政處分，不得提起行政爭訟」，從 而為訴願不受理之諭知。上訴人再向原審法院提起課予義 務訴訟，原審法院則認訴願機關採行之法律見解於法無違 ，復指明「上訴人引用之本院96年度判字第1926號判決意 旨，雖曾有『土地公告現值之公告屬一般處分』之法律見 解，但二者所立基之事實基礎不同，該案之事實基礎為『 土地所有人曾對土地公告現值不服請求更正，更正請求遭 否准後，經訴願而提起課予義務訴訟』，並非認『上訴人 得單獨針對土地現值公告提起爭訟』，故原審法院並不受 本院前開判決意旨之拘束」等法律見解，從而駁回上訴人 在原審之訴。 ⒊上訴意旨則依下述理由，主張原判決違法： ⑴依本院96年度判字第1926號判決意旨所示，土地公告現 值之「公告」屬行政程序法第92條第2項所定之「一般 處分」，得提起行政爭訟。 ⑵原判決未適用行政訴訟法第96條規定，准許上訴人閱覽 被上訴人所提出之文件資料，即駁回上訴人在原審閱覽 卷宗之請求，顯有判決違反正當程序之違法情事存在。 ⒋是以本案之首要上訴爭點，即集中在「立基本案之客觀原 因事實基礎下，『被上訴人105年1月6日公告』是否為『 行政處分』（一般處分為行政處分之下位概念）」。如果 該公告就如附表所示之204筆土地所揭示之土地公告現值 ，已對外發生法律效果，影響上訴人權益，原審法院未予 實體審究，原判決即難以維持，且因全案違法爭議內容未 經事實審法院之實體調查，本院無從自為判決，理應發回 原審法院更為審理，並認事用法另為判決。若該公告不生 指向個案之具體法律效果，沒有造成特定權利義務內容之 確認或改變，而非行政處分，則行政法院即無審究本案實 體爭議之必要，而與審理實體爭議連結之「案件資訊公開 」議題（即行政訴訟法第96條之適用），亦無再行討論之 必要。 ⒌另外附帶說明，由於土地公告現值之公告，是被上訴人依 依平均地權條例第46條規定必須踐行之職權，無論有無接 受請求，均應依法為之。公告之土地公告現值高低，也由 被上訴人本諸法定程序依職權決定，不受土地所有權人主 張之拘束，因此如果該公告為行政處分，也不可能是拒絕 請求之否准處分，本案上訴人自始即以「課予義務」之形 式提起行政爭訟，實非有據。只不過因為訴願決定及原判 決均以「前開公告非行政處分」為由，駁回其訴。以致此 等「爭訟類型選擇錯誤」一事，始終未經闡明及指正，本 院在此應予補充說明。 ㈡本院對前開爭點之判斷結論及其理由形成： ⒈在此首應指明，原判決承襲訴願機關之法律見解，而謂「 有關『土地公告現值之公告』在行政法理上之屬性爭議， 乃是在『行政規則』與『一般處分』間之選擇」云云（原 判決書第9頁參照），本院在此有以下二個法律觀點必須 先予澄清。 ⑴最先需澄清之觀點為，若「土地公告現值之公告」非屬 行政處分」，對應之可能選項亦非「行政規則」，而應 是「法規命令」。因為： ①行政規則與法規命令之區別，可分由構成要件及法律 效果二個角度來說明。在構成要件之層次上，法規命 令要有符合授權明確性要求之法律（母法）授權，且 法規命令之制定內容應未逾越母法之授權界限。符合 前開構成要件者，方可稱之為「法規命令」，而生「 對人民產生外部拘束力」之法律效果。因此行政程序 法第150條第1項明定，法規命令指「行政機關基於法 律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對 外發生法律效果之規定」。 ②而行政規則依行政程序法第159條第1項之規定，乃指 「上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或 職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發 生法規範效力之一般、抽象之規定」，其最重要之規 範特徵實表現在法律效果上，即「對人民不生外部拘 束力」。 ③而「土地公告現值之年度公告」，不僅有平均地權條 例第46條規定之明確授權，且依授權內容作成之土地 公告現值清楚明確，亦不生「逾越母法授權界限」之 風險。而且一旦公告完成，依現行法制，即成為土地 所有權在未來一年內申報土地移轉現值之參考，更是 土地或稅捐主管機關，核定土地移轉現值及徵收補償 金額之重要參考基準點，當然產生抽象規制作用之外 部法律效果，自應定性為「法規命令」，而非不生外 部法規範效力之行政規則，此點實有必要先予闡明。 ⑵再者必須指明，「一般處分」實為行政處分之下位法律 概念，因此「一般處分」相較於「非一般處分」之行政 處分，其主要差異僅在處分相對人是否特定（行政程序 法第92條第2項參照）以及與處分公示生效方式之差異 （行政程序法第110條第2項參照），但所有行政處分之 其他重要特徵，一般處分均應具備。從而本案之判斷重 點實不在「土地公告現值之年度公告」是否為「一般處 分」，而在於該等公告是否符合「行政處分」之定義。 ⒉在前述法律觀點下，檢視實證法對行政處分所作之定義（ 即「訴願法第3條第1項所定、中央或地方機關就公法上具 體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律 效果之單方行政行為」），立即會發現，實證法對「行政 處分」與「法規命令」之定義中，皆有「發生法律效果」 規定之明文。此時如何分辨法規命令或行政處分所生「法 律效果」之內容差異，即成為區分二者之關鍵，就此議題 本院認為： ⑴「法規命令」所生之外部法律效果為「法規範內容對社 會全部成員所生之抽象規制效力」，所有社會成員均需 遵守該法規命令之規範意旨，但尚未在一個具體事實中 受到適用，而形成特定主體（包含行政機關在內）間之 權利義務關係。 ⑵「行政處分」所生之法律效果則是「法規範經過法律涵 攝過程，適用於個案事實，因此在特定主體間，發生確 認或形成權利義務之具體規制作用」。 ⑶從法律適用之邏輯言之，特定法規範一定是先有「抽象 規制效力」，然後才因適用於個案事實而生「具體規制 作用」。 ⑷但「已生抽象規制作用之法規範，是否因適用於個案事 實，致生具體規制作用」，在實務上每有「邊界案型」 存在。存在之實證原因則是：法規範生效後所生之抽象 規制作用，如果配合「該法規範內容明確，法律涵攝可 輕易完成」之實證條件，即會使符合該法規範構成要件 之個案事實當事人，會認為對應之權利義務已經確認， 故有具體規制作用之形成，此時個案事實之當事人急欲 爭執該法規範本身之合法性，從而產生行政爭訟之主觀 需求，而欲將此等「邊界案型」之定性，從「法規命令 」之層次，拉高到「行政處分」之層次，使其得以儘早 爭訟。 ⑸法院面對上述「邊界案型」，在界定其屬性為「法規命 令」或「行政處分」時，背後實有「成本效益」之權衡 ，一方面要考量人民權利救濟之即時性，不能讓其太晚 獲得救濟，以致失其救濟實益。但另一方面也要考量司 法資源有限，如果讓還不成熟之爭議獲得爭訟機會，事 後卻因時空變遷，爭訟需求不復存在，即會造成有限司 法資源之浪費。在此等對立價值之權衡基礎下，目前行 政法院對「邊界案型」之定性判準，是以「權利救濟」 之即時性作為判準。如果依案型事實之實證特徵，具有 即時救濟之必要性者，即認其行政處分，非有即時救濟 需求者，則認其為法規命令。 ⒊在前開法理基礎下，目前司法實務針對「土地公告現值之 公告」行政措施，主要考量「在土地權利沒有變動之情況 下，土地公告現值對土地權利人未來之利弊影響，尚屬未 定（如果土地未來要被徵收之情況下，較高之公告現值對 土地權利人有利；但如果土地未來要出售時，較高之公告 現值可能會提高其對應之土地增值稅，而對其不利）」等 因素，認為其權利保護之即時性尚不具體，因此不將定性 為「行政處分」，或改定性為「行政規則」，或謂之「一 般行政命令」，此有本院55年判字第223號判例、80年判 字第568號判例及100年度判字第808號判決、91年度裁字 第129號裁定、90年度裁字第588號裁定、89年度裁字第87 3號裁定等實務見解為憑（其實以定性為「法規命令」較 妥，但均不影響本案之終局判斷結論）。原判決之判斷結 論，就其否認公告現值之公告為行政處分一節，尚與本院 前開裁判先例採行之法律見解無太大出入。 ⒋固然從「權利保護之即時性」觀點言之，本案似乎尚有進 一步討論之空間。因為從上訴人等所提出陳情書之客觀經 過觀之，上訴人等之所以會在實證法所定「土地公告現值 之年度公告日期」前一個多月（104年11月9日），即先向 被上訴人及其所屬地政局陳情，主要原因是為「其等所有 如附表所示之土地，因為土地管制內容之公法爭議，受到 被上訴人之攔阻，無法按照實證法編定之使用類別為開發 使用（爭執內容可參閱本院105年度判字第262號判決及本 院105年度判字第222號判決），造成土地市價之貶低，因 此要求按以前年度之土地公告現值標準，調降105年度之 土地公告現值。此等客觀事實經過，似乎反應了上訴人等 對如附表所示土地「市價走向與公告現值長期反向背離， 故公告現值已不能作為土地市價參考基準點」之憂慮。然 而即使上訴人有此等主觀憂慮存在，但客觀上並無事證顯 示，如附表所示之土地有立即出售或被徵收之可能存在， 因此依現行司法實務標準，本案「權利保護之即時性」仍 然難謂具備，尚無例外承認其屬「行政處分」之必要。 ⒌上訴意旨所引本院96年度判字第1926號判決，其案例事實 之實證特徵為「年度（94年）土地公告現值有爭議之土地 ，已在該年度經徵收（94年3月28日核准徵收處分公告） 」，在此實證特徵下，應得肯定該案具有「權利保護之即 時性」，有例外承認其屬「行政處分」之必要。此等實證 特徵在本案中並不具備，因此該判決意旨所揭示之法律見 解，在本案中尚無適用餘地。 ㈢總結以上所述，原判決最終判斷尚屬合法，上訴意旨指摘原 判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。 七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　7　　 月　　27　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官　林　茂　權 法官 鄭 小 康 法官　鄭　忠　仁 法官　劉　介　中 法官　帥　嘉　寶 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　106　 年　　7　　 月　　27　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　葛　雅　慎