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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年度判字第615號 上　訴　人　台耘工業股份有限公司 代　表　人　戴逸群 訴訟代理人　劉志鵬　律師 　　　　　　廖國翔　律師 被 上訴 人　台灣電力股份有限公司台中發電廠 代　表　人　薛人豪 訴訟代理人　蔡瑞煙　律師 上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國105年12月7 日臺中高等行政法院105年度訴字第301號判決，提起上訴，本院 判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、被上訴人分別於民國95年及96年間辦理「中五、六、八號機 EP控制系統維修工作」及「中二機靜電集塵器極線、敲擊器 大修工作」2件勞務採購公開招標案，上訴人及台昇環境工 程股份有限公司（下稱台昇公司）等廠商參加投標，上訴人 分別繳納押標金新臺幣（下同）35,000元及800,000元。上 開2件勞務採購案經被上訴人決標後，台昇公司為「中五、 六、八號機EP控制系統維修工作」案得標廠商，被上訴人爰 退還未得標之上訴人所繳押標金35,000元；「中二機靜電集 塵器極線、敲擊器大修工作」案（下稱系爭採購案）上訴人 為得標廠商，被上訴人於完成簽約後退還上訴人所繳押標金 800,000元。其後，被上訴人於104年8月25日收受臺灣高雄 地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）104年8月21日雄檢欽律 103偵18031字第87133號函（下稱104年8月21日函）檢送103 年度偵字第18031號、18914號緩起訴處分書（下稱系爭緩起 訴處分），獲悉上訴人負責人戴逸群及參與決策之監察人黃 建夫，就上開2件勞務採購案有違反政府採購法第87條第3項 之情形，乃於104年10月7日以中廠字第1048083799號函（下 稱原處分），通知上訴人依政府採購法第31條第2項第8款規 定追繳前揭2件採購案押標金35,000元及800,000元。上訴人 不服，提出異議，經被上訴人以104年11月3日中廠字第1042 493018號函駁回其異議之處理結果（下稱異議處理結果）。 上訴人仍不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申 訴，經申訴審議判斷以關於系爭採購案追繳押標金部分申訴 駁回，其餘申訴不受理。上訴人就系爭採購案追繳押標金80 0,000元部分，仍未甘服，遂提起行政訴訟，經原審判決駁 回，乃提起本件上訴。 二、上訴人起訴主張：工程會104年7月17日工程企字第10400225 210號函（下稱工程會104年7月17日函）係就政府採購法第 31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違 反法令行為者」之行為態樣所為之認定，性質屬法規命令。 系爭緩起訴處分指摘上訴人違反政府採購法第87條第3項、 第6項之行為係發生於00年00月至102年5月間，該等事實係 發生於工程會104年7月17日函之前，被上訴人自不得以行為 後始公告之工程會104年7月17日函，向上訴人追繳押標金， 否則有違處罰法定及法不溯及既往原則。又工程會89年1月 19日(89)工程企字第89000318號函（下稱工程會89年1月19 日函），僅係就行政院衛生署中醫藥委員會所詢個案之回覆 ，性質上僅係針對個案所為之函覆，不具通案認定效力，且 僅公告於工程會網站，未經一般事先性公告，未刊登於政府 公報或新聞紙上，亦未依中央法規標準法第7條規定踐行下 達或發布後即送立法院，當不因上網公告而成為具有通案適 用性質之法規命令。被上訴人不得以之作為追繳押標金之依 據等語，求為判決申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關 於系爭採購案追繳押標金800,000元部分均撤銷。 三、被上訴人則以：依本院103年7月份第1次庭長法官聯席會議 決議可知，工程會89年1月19日函乃工程會基於政府採購法 主管機關之地位，依據政府採購法第31條第2項第8款之授權 ，於行政程序法90年1月1日施行前，事先通案一般性認定， 係屬政府採購法第31條第2項第1款至第7款以外「其他經主 管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，以為 招標機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據， 具法規命令性質，且未逾越上開母法規定，復因係於行政程 序法施行前所發布，依中央法規標準法第13條規定以發布為 生效要件，該函既經工程會依法發布公告於該會網站，自已 合法生效。至於中央法規標準法第7條規定之「下達或發布 」，方式並未限定，於行政程序法施行前，法規命令只要以 足使多數不特定人民知悉的方式下達或發布，即可對外發生 效力，並不以刊登政府公報或新聞紙為必要，與施行後之行 政程序法第157條第3項之規定尚有不同；而「送立法院」， 係供民意機關審查，並非生效要件。故工程會89年1月19日 函雖僅於網站上公告，已對外發生效力，被上訴人自得據以 為向上訴人追繳押標金等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴 人在原審之訴。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人 稱被上訴人未於系爭採購案招標文件中載明押標金不予發還 之規定，於系爭採購案投標須知第22點第8款已有載明。（ 二）上訴人係於96年間參與被上訴人所辦理之系爭採購案投 標，並於96年8月2日得標、同月3日為決標公告，被上訴人 於完成簽約後退還上訴人所繳押標金800,000元。迄至102年 5月27日經另案招標機關台灣中油股份有限公司採購處南部 採購中心於辦理其他採購案開標作業時，疑有不法，因而函 送法務部調查局高雄市調查處移送偵辦，嗣經高雄地檢署於 104年7月8日作成系爭緩起訴處分，並以104年8月21日函檢 送系爭緩起訴處分予被上訴人等情，可知上開犯行在檢調機 關偵辦前，猶在各該廠商及涉案人員隱護中，既未經顯明， 則被上訴人稱其初始並不知悉，迨104年8月25日接獲系爭緩 起訴處分之明確記載後，始知上訴人負責人戴逸群及參與決 策之監察人黃建夫犯政府採購法第87條第3項之以詐術使開 標發生不正確結果既遂罪等情。故被上訴人追繳押標金之公 法上請求權之5年時效，依本院102年11月份第1次庭長法官 聯席會議決議，應自104年8月25日被上訴人知悉而可合理期 待得為追繳時起算，則被上訴人知悉後旋於104年10月7日作 成原處分向上訴人追繳押標金，並未逾5年時效。（三）依 本院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議、104年度4月 份第1次庭長法官聯席會議決議(一)意旨，政府採購法第31 條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反 法令行為」，係立法者授權主管機關工程會就特定之行為類 型，得補充認定屬同條項第1款至第7款以外其他「有影響採 購公正之違反法令行為」之類型，以為機關不予發還或追繳 已發還押標金之法令依據，具有法規命令性質，並非行政規 則。而本件工程會89年1月19日函，即係工程會依上開法律 授權，針對廠商之人員有涉犯政府採購法第87條之罪者，事 先通案概括認定屬於「有影響採購公正之違反法令行為」之 情形，此一認定，具有法規命令性質。故被上訴人據系爭緩 起訴處分審認上訴人參與系爭採購案時，其負責人有觸犯同 法第87條第3項罪責等事實，業經工程會89年1月19日函通案 認定係屬影響採購公正之違反法令行為，原處分據以追繳已 發還上訴人之押標金800,000元，自屬有據。（四）工程會 89年1月19日函係於行政程序法施行（90年1月1日）前發布 ，基於法律不溯既往及程序從新原則，應無行政程序法第15 7條第3項關於法規命令發布應刊登政府公報或新聞紙之適用 ，自不得指其欠缺法規命令生效要件而尚未發生效力；復因 工程會已將該函公告於工程會網站，供公眾查詢，應認已踐 行中央法規標準法第7條之發布程序，於行政程序法施行前 已生法規命令效力。又遍查原處分、異議處理結果及申訴審 議判斷，均查無以工程會104年7月17日函作成原處分之記載 ，且查上開異議處理結果、申訴審議判斷及被上訴人104年 12月14日向工程會檢送之陳述意見書，被上訴人均係以工程 會89年1月19日函作為原處分之依據。則上訴人稱被上訴人 不得以工程會104年7月17日函作為向上訴人追繳押標金之依 據云云，尚有誤解等語，判決駁回上訴人在原審之訴。 五、本院經核原判決尚無不合。茲就上訴意旨再論斷如下： （一）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者， 其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰ ……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令 行為者。」「以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標 或開標發生不正確結果者，處5年以下有期徒刑，得併科 新臺幣100萬元以下罰金。」政府採購法第31條第2項第8 款、第87條第3項分別定有明文。又系爭採購案投標須知 第22點第8款明定：「凡投標廠商有下列情形之一者，除 違法部分送請主管機關依法辦理外，其所繳納之保證金， 不予發還，其已發還者，並予追繳……（八）其他經主管 機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」上開關於 政府採購法第31條第2項第8款規定所稱之「其他經主管機 關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係法律就發生 同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要 件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外， 對於特定行為類型，補充認定屬於「有影響採購公正之違 反法令行為」（本院103年度7月份第1次庭長法官聯席會 議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數 不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之 規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質 。 （二）工程會89年1月19日函謂：「……如貴會發現該3家廠商有 本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形 之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31 條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反 法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」乃主管機關基 於政府採購法第31條第2項第8款之授權，事先通案一般性 認定屬政府採購法第31條第2項第8款規定「其他經主管機 關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形。又依中 央法規標準法第7條規定，各機關基於法律授權訂定之命 令，固「應……發布，並即送立法院」，但對於「發布」 的方式並未加以限定，此與90年1月1日施行之行政程序法 第157條第3項規定「法規命令之發布，應刊登政府公報或 新聞紙」，尚有不同，故於行政程序法施行前，法規命令 只要以足使多數不特定人民知悉的方式發布，即可對外發 生效力，並不以刊登政府公報或新聞紙為必要。至於「送 立法院」的目的，係供民意機關審查，並非生效要件，除 非該法規命令送達立法院後，經提報立法院會議，出席委 員認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項 而以命令定之者，徵得30人以上連署或附議（96年12月19 日修正為15人以上），交付有關委員會審查，並於院會交 付審查後3個月內完成審查，發現有違反、變更或牴觸法 律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，提報院會， 經議決通知原訂頒之機關更正或廢止之情形（立法院職權 行使法第60條至第62條參照），否則其效力不受影響。工 程會89年1月19日函係工程會答覆行政院衛生署中醫藥委 員會函詢事項所制作，其制作發布時間為89年1月19日， 早於90年1月1日行政程序法施行前，自無行政程序法第15 7條第3項規定之適用，工程會將上開函於該會網站公告， 使一般不特定人得上網查悉，應認已踐行中央法規標準法 第7條規定之發布程序，自合法發生法規命令效力，對於 該函於89年發布生效後發生之具體案件，均有適用。上訴 意旨主張：工程會89年1月19日函並非法規命令，亦未符 中央法規標準法第7條規定，並未發生法規命令效力，依 法務部函釋及行政機關因應行政程序法之施行參考辦理事 項之要求，不得作為政府採購法第31條第2項第8款規定追 繳押標金之合法依據云云，指摘原判決適用法規不當、不 備理由及理由矛盾，並非可採。 （三）本件上訴人關於系爭採購案有政府採購法第87條第3項規 定之不法行為，並經刑事緩起訴處分書確認有罪在案，且 其上開不法行為復經政府採購法主管機關工程會以上揭函 認屬政府採購法第31條第2項第8款規定之其他經主管機關 認定有影響採購公正之違反法令行為，為原審確定之事實 。則上訴人之押標金應不予發還或追繳，被上訴人以原處 分向上訴人追繳其已領回之系爭採購案押標金，即非無據 。本件被上訴人對上訴人追繳其已領回之系爭採購案押標 金之法律依據為政府採購法第31條第2項第8款規定及工程 會89年1月19日函，且本件申訴審議判斷、異議處理結果 及原處分關於系爭採購案追繳押標金800,000元部分，均 無被上訴人以工程會104年7月17日函作成原處分之記載一 節，已經原判決闡述甚明，並無違反經驗及論理法則；復 依上述本院關於系爭採購案追繳押標金處分係屬適法之論 斷，被上訴人亦無援引工程會104年7月17日函之必要。況 工程會104年7月17日函，尚無有意排除該會前已補充認定 屬於「有影響採購公正之違反法令行為」之意旨。故上訴 人以：工程會104年7月17日函於主旨記載自即日生效，其 反面解釋即為工程會89年1月19日函所認定之行為類型， 非得有效作為政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管 機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之類型，是工 程會104年7月17日函並不得溯及為向上訴人追繳押標金之 依據云云之指摘，自無可採。 （四）綜上所述，原判決以申訴審議判斷、異議處理結果及原處 分關於系爭採購案追繳押標金800,000元部分均無違誤， 予以維持，而駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴論 旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理 由，應予駁回。 六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　11　　月　　9　　 日 最高行政法院第一庭 審判長法官　劉　鑫　楨 法官　陳　秀　媖 法官　程　怡　怡 法官　張　國　勳 法官　胡　方　新 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　106　 年　　11　　月　　9　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張　玉　純