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最　高　行　政　法　院　裁　定 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年度裁字第214號 抗　告　人　張再福 　　　　　　張恩嘉 　　　　　　張桂菱 　　　　　　周奕宏 　　　　　　吳佳珉 共　　　同 訴訟代理人　許哲涵　律師 上列抗告人因與相對人臺南市新營區公所間聲請停止執行事件， 對於中華民國106年1月20日高雄高等行政法院106年度停字第1號 裁定，提起抗告，本院裁定如下︰ 主 文 抗告駁回。 抗告訴訟費用由抗告人負擔。 理 由 一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁 定。 二、本件抗告人就下列行政爭訟案件，聲請停止該爭訟程序標的 （行政處分）之執行，其請求對象、規範依據及理由論述， 均詳下述： ㈠請求對象（應停止執行之行政處分），詳如原審卷第139頁 及第140頁所示編號1至編號23共計23則之行政處分（下稱23 則原處分）。各該行政處分之規制內容及其理由，可簡言如 下： ⒈規制內容之結構形式相當類似，即就特定抗告人於處分作 成時點（但不是核發申請時點）所有之特定農業用地，將 過去曾經發給之「農業設施容許使用同意書」，予以「廢 止」。 ⒉而相對人廢止「就各該農業用地，過去所發給之『農業設 施容許使用同意書』」，其理由論述之法理邏輯不外是： ⑴該等土地均屬農業用地。 ⑵農業用地依農業相關法規，僅可供農業使用。 ⑶供農業使用之農業用地，如果為了輔助或確保農業活動 之有效進行，而需興建設置有「固定結構」之「農業設 施」，依法應事前經許可。 ⑷「事前」經許可興建設置，而於「事後」實際施作興建 ，設置於現地之「固定結構」農業設施，其結構與使用 方式必須與事前經報准（即經許可）之設計規劃一致。 ⑸但在本案中，前開23則原處分所載之各筆農業用地，其 原先申請並經核准設置之農業設施為「裁培玉米及甜玉 米等作物使用之網室」，構造結構為「輕鋼鐵構造」， 外披覆防蟲透光黑網。而現場實際施作之固著物卻為「 不透光之太陽能板」，與原核准施作之「農業設施」不 同，客觀上違反原來之核准內容，且該等土地實際上也 未作農業使用（種植農作物）。 ⑹對於前開違規狀態，相對人曾命抗告人等限期改善，但 抗告人沒有如期改善，因此「廢止」原來就各該土地所 核發之「農業設施容許使用同意書」。 ㈡提出請求之法規範基礎： 按原處分作成後，抗告人提起訴願，經訴願機關於民國105 年12月16日作成訴願駁回之決定，抗告人因此在提起行政訴 訟前之106年1月12日，依行政訴訟法第116條第3項之規定（ 即「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於 回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或 訴願人之聲請，裁定停止執行。……」），向原審法院提出 「停止前開23則原處分執行」之聲請（聲請之始，僅就臺南 市○○區○○段○○○○○○○號之1筆土地之廢止處分聲請停止 執行，事後才於106年1月16日更正為「就23則原處分均聲請 停止執行」，又再後於106年2月20日提起本案訴訟）。 ㈢抗告人在原審法院主張「原處分有停止執行必要」，其聲請 理由，依原裁定所載，可述明如下： ⒈抗告人等所有、位於臺南市○○區○○段○○○○○○○號農業 用地，為農用而搭建網室，並先後取得免請領雜項執照、 23筆建物權狀之保全登記及第1、2期竣工備查函，並經臺 南市政府經濟發展局現勘太陽能竣工。相對人於105年4月 26日要求抗告人應於同年5月26日前恢復原計畫使用。抗 告人以種植過程中需搭配綠能相關設施，有技術上困難， 故向相對人申請展延6個月期限，惟遭相對人駁回展延申 請，抗告人再提出農業設施容許使用同意書展延申請計畫 ，經相對人同意展延至8月8日，嗣相對人於105年9月1日 現場會勘後，作成23則原處分，廢止23筆農業用地作農業 設施容許使用同意書。 ⒉惟抗告人張恩嘉為宏祥能源有限公司（下稱宏祥公司）負 責人、張再福為東協光能有限公司（下稱東協公司）負責 人、吳佳珉為毅晨光能有限公司（下稱毅晨公司）及毅暹 能源有限公司（下稱毅暹公司）負責人，各該公司資本額 均僅新臺幣(下同)1,000萬元，且分別以公司之機器設備 設定動產擔保抵押共44,814,000元予嘉義縣新港鄉農會， 而本件訴願決定中合併訴願之臺南市政府六甲區公所之網 室農業許可亦遭撤銷，將導致抗告人合計接近億元之貸款 無法清償，所面臨之負債顯然大於資產而有破產之高度可 能，且縱使抗告人嗣後獲得本案勝訴判決，已無法完全回 復農會及銀行對於抗告人商譽減損此一負面之抽象心理評 價，縱以金錢補償，依社會一般通念仍無法填補損害，為 難以回復之損害。再者，相對人極可能拆除地上物，則相 關農會或銀行可能不敢再與抗告人等太陽能相關產業有借 貸關係，政府亦無法有效推動綠能產業，已達急迫情事。 又23則原處分於何時執行，對公益並無重大影響，且無助 公益實現，從而本件聲請應以抗告人私益為優先保護對象 。況且抗告人係依據主管機關指示取得相關建照及同意書 ，且臺南市政府工務局及經濟發展局於訴願程序時均稱抗 告人架設太陽能板之程序合法，訴願委員並提出一部廢止 或延長訴願時間之方案，顯見延後原處分之執行對相對人 權益並無重大影響。 ⒊本件係因颱風及連日豪大雨導致農作物及黑網部分受損， 而非抗告人蓄意不配合改善，相對人應選擇對人民權益損 害最少手段，其否准抗告人展延改善期限之申請，並貿然 作成23則原處分，顯非影響最輕微手段亦不符比例原則。 又抗告人取得農業許可相關登記時，農委會並未限制網室 不得安裝太陽能板，抗告人並取得相關登記及執照後進行 工程之施作及後續流程，而有具體信賴行為，且無行政程 序法第119條信賴不值得保護之情事。相對人之權責僅為 農業用地作農業設施容許使用同意之審查，卻越俎代庖稱 網室不能設置太陽能，除違反信賴保護原則，亦與機關權 限劃分有違，是以23則原處分之合法性顯有疑義，本件之 本案訴訟即有相當之勝訴蓋然性，而有停止執行之必要， 爰於訴願決定遭駁回，提起行政訴訟前，依行政訴訟法第 116條規定聲請於本案行政訴訟確定前停止原處分之執行 。 三、原裁定則基於下述理由，駁回抗告人前開「停止23則原處分 執行」之聲請： ㈠本件抗告人張再福、張恩嘉、周奕宏及吳佳珉（漏列抗告人 張桂菱）及訴外人陳政緯等23人（實際應為24人）於103年1 2月30日分別以其所有臺南市○○區○○段673-28、676-9、 673-19、673-8地號等23筆農業用地，取得相對人所核發之 農業用地作農業設施容許使用同意書在案。相對人於105年4 月8日派員會勘結果，現況為搭建太陽能板且無種植玉米， 並未依原核定之計畫內容使用，經通知抗告人等改善並同意 展延，改善期限延至105年8月8日，相對人再於同年9月1日 派員現地複勘結果，抗告人等上開農業用地仍以太陽能板為 頂蓋，未見核定計畫內容所述之農作物（種植玉米），並未 依原核定計畫內容使用，遂依申請農業用地作農業設施容許 使用審查辦法第33條規定，以原處分廢止前所核發之容許使 用同意書，抗告人不服，提起訴願並申請原處分停止執行， 均遭訴願決定駁回等情，有23則原處分及訴願決定書附卷為 憑。 ㈡前開23則原處分係廢止抗告人等前所取得之農業用地作農業 設施容許使用許可，至於宏祥公司、東協公司、毅晨公司及 毅暹公司既非原農業設施容許使用之申請人及獲許可對象， 亦非原處分之相對人或法律上利害關係人；又公司與其負責 人或股東分屬不同法律主體，抗告人所指貸款，均是上開公 司以各該公司所有之機器設備設定動產抵押向農會借款，有 抗告人提出之動產抵押契約書影本附卷可稽，則該動產抵押 所擔保債務乃上開公司與農會間之債權債務關係，與抗告人 個人無涉。故前開23則原處分縱予執行，其相對人係抗告人 而非各該公司，亦不因抗告人分任各該公司負責人或股東， 而使執行相對人變成各該公司。從而，抗告人主張23則原處 分之執行將造成公司貸款無法清償致有破產可能、其商譽因 此受損，屬無法填補之損害等合於「難於回復之損害」要件 之事由，均與本件抗告人自身權利或法律上利益無關，抗告 人執此聲請本件停止執行，即屬無據。抑且，抗告人所指之 商譽及貸款均為財產上損害，依一般社會通念，非不得以金 錢賠償，難認係屬難於回復之損害，核與行政訴訟法第116 條第3項規定得停止執行之要件不合。 ㈢至抗告人主張原處分違反比例原則、信賴保護原則，合法性 顯有疑義、其本案有相當之勝訴蓋然性云云，惟此乃屬抗告 人對前開23則原處分是否合法之實體上主張，皆非本件聲請 停止執行所應審酌之要件。 四、抗告意旨略謂： ㈠本件保全（處分停止執行）案件，從「保全必要性」（即「 原處分之規制效力不予暫時凍結，將使抗告人財務狀態及經 濟信用蒙受重大損失」）之角度觀之，確有保全必要，因為 ： ⒈在前開土地上、依動產擔保交易法設定「動產抵押」予債 權人之機器設備，其產權名義人雖為抗告人設立之各該公 司，但所擔保之債務，債務人即係各該抗告人，且各該公 司均屬抗告人等單獨出資設立之獨資公司。所以如果前開 23則原處分之規制效力不予凍結，將立即導致抗告人等共 計近億元之貸款無法清償（但為何「處分規制效力之存續 ，會導致抗告人無法清償債務」，是因為「該機器設備面 臨拆除風險，無法繼續運作」，抑或是「機器設備雖然沒 有立即拆除風險，可以繼續運轉發電，但因為違規之故， 導致政府部門不購買所發之電力」，還是另有「其他原因 」，抗告意旨並無清楚明確之因果論述），馬上面臨破產 可能性，最後財務與信譽損失必然要由抗告人等「終局」 承擔。 ⒉再者，如果政府機關對「抗告人設置再生能源發電設備」 之同意備案或設備登記，經撤銷或廢止時，抗告人2年內 不得再申請，如此將導致抗告人「繼續負擔因購入設備所 生之貸款債務，卻不能利用該設備從事發電生產活動而獲 取利潤」之「週轉不靈」後果，最後勢必要到「破產」之 地步，此等損害結果，依照社會一般通念，顯然巨大到「 難以用金錢補償」之程度。 ㈡又同樣與「保全必要性」有關，而需斟酌之「公私法益權衡 」因素，即「暫時凍結前開23則原處分之規制效力，對公益 有無重大影響」一節，在本案中應認「無重大影響」，理由 如下： ⒈在本案中如果容許抗告人等繼續利用前開土地上之發電設 備從事電力生產，則對公司與抗告人之信譽、公司員工之 生計、具備債權人身分之金融機關，與國家整體電力產能 之增加，與全國碳排放量之減少，均有助益。且主管電力 能源之政府機關部門（臺南市政府工務局或經濟發展局） ，均肯認抗告人架設太陽能板之程序完全合法，顯見23則 原處分規制效力之凍結，對相對人之權益沒有重大影響。 ⒉抗告人就有關「政府機關同意設置再生能源發電設備」之 處分應否廢棄爭議，曾取得臺南市政府之同意，停止執行 「廢棄同意設置處分」（即本院卷所附抗證14所附之臺南 市政府4份公文；該4份公文所載之「廢止農業設施容許使 用同意書」處分字號，僅有19則處分與本案前開23則原處 分一致，未列入該4份公文之原處分者，有原審卷第139頁 及第140頁所示編號7、15、21、23等4則原處分），由此 可見停止本件23則原處分之執行對公益無重大影響，抗告 人之保全聲請，應予許可。 ㈢再就「本案權利存在之蓋然性」言之，基於下述理由，亦應 許可抗告人之保全請求，理由如下： ⒈本件23則原處分作成前，相對人曾於105年6月4日來函同 意抗告人限期改善，抗告人亦著手配合，不料同年6月至8 月間歷經颱風與大雨，導致農地上之農作物與設備設施損 毀，以致勘驗時被認定為「土地上未種植農作物及設備未 改善」，但實情是「抗告人有努力改善，只是改善成果因 故被自然事變所損毀」。 ⒉相對人在作成23則原處分前，應考量比例原則，定期再命 抗告人改善，或者以行政指導方式為之。 ⒊先從比例原則中之「適當性」原則（即學理上所稱之「有 用性原則」，指手段有助於目的之達成）言之，在本案中 臺南市政府工務局及經濟發展局，基於鼓勵再生能源之政 策目標，努力指導抗告人取得建築執照。而相對人與臺南 市政府農業局則顯然有違國家能源政策，片面解釋農業法 則，而作成前開23則原處分，使抗告人無所適從，顯係曲 解法令，增加法令所無之限制。故有處分違法事由存在。 ⒋再從比例原則中之「必要性」原則（即學理上所稱之「損 害最小原則」）言之，貿然廢止前揭土地設施案，迫使抗 告人無法永續經營，顯非最輕微手段。 ⒌又就比例原則中之「衡量性」原則（即學理上所稱之「相 當性原則」或「均衡性原則」，指目的收益至少應不低於 手段成本）言之，廢止同意許可將使抗告人被迫放棄發電 ，有損公、私益，造成抗告人嚴重之損失。 ⒍又抗告人取得農業許可相關登記時，行政院農業委員會並 未限制網室不得安裝太陽能板，抗告人復取得相關登記及 執照，並繼續施作，是以已形成信賴，又無信賴不值得保 護之情形。相對人越權表示，「不同意」農業用地上之網 室設置太陽能板而作成前開23則原處分，不僅違反信賴保 護原則，則有違機關間之權責劃分。 ㈣基於以上理由，本件保全實有許可之正當性，原裁定無視抗 告人前開主張，逕以草率之理由駁回抗告人之聲請，使人民 依法應受保障之權利受到無端之侵犯。 五、經查： ㈠本案已在過往裁判先例中一再指明，不問是假扣押案件、保 全現狀之假處分案件或改變現狀之定暫時狀態假處分案件， 以及處分停止執行案件，所有權利暫時保護案件之審查結構 皆相同，受理權利暫時保護請求之法院，總是在時間壓力下 ，以比較簡略之調查程序，審查當事人提出之有限證據資料 ，考量以下二項因素，從而權宜性地及暫時性地決定是否要 先給予當事人適當之法律保護，以免將來的保護緩不濟急。 ㈡而前開二項實體審究因素則分別為「本案權利存在之蓋然性 」與「保全之必要性」，其中「保全必要性」之審查則須先 各自考量同一案件中對立之公、私利益，其等受損之程度大 小及不可逆性，然後再進行比較權衡，決定個案之二種對立 利益，何者應優先受到保護。 ㈢又針對本案而言，應進一步說明者則為：本案權利存在之蓋 然性是法院首先必須審查因素（第一階段之審查），如果本 案權利存在之蓋然性極度偏低，讓受理暫時權利保護請求之 法院對「本案權利真實存在」一事，完全無法信其有「大概 有此可能」之起碼信心，後續保全必要性一節即完全無再加 斟酌之必要，畢竟暫時權利保護制度所保護者，仍是真實存 在之合法權利，如果法院對請求預先保全之權利是否存在毫 無信心，則該保全請求者因未受事前保護而生之不利益，也 是其依法應承受之客觀結果，此時受理暫時權利保護之法院 完全沒有繼續進行保全或不保全之後果差異性分析（第二階 段之審查）。 ㈣實則本件保全案件，就抗告人等請求停止處分執行之「本案 權利」而言，依本院現行掌握之各項證據，其權利存在之蓋 然性極低，根本無法使本院對其權利存在形成初步之確認， 茲將理由說明如下： ⒈首應確認者，原處分所立基之法規範，其規範目的實在貫 徹「農地農用」之政策。至於在農地得以農用之前提下， 抗告人得否利用農地上之設施，一併為「發電轉售」之營 利活動，以及此等「發電轉售」行為之「事前許可」、「 營運監督」等事項，其實並不在相對人之職掌範圍內，而 另有能源主管機關管理。此外抗告人也從未明確舉出任何 一項法規範，用來處理「農地農用」與「農地發電」對立 價值之權衡取捨議題。則判斷相對人作成之前開23則原處 分是否合法時，其判準就只應是該等行政處分有無違反相 關農業法規範。 ⒉再觀之前開23則原處分之理由論述可知，抗告人對前開土 地上之所謂「農業設施」，結構上即不具備「農業設施」 應有之「輔助農業產銷活動」機能，實際上也未作農業使 用（即種植玉米農作物）。爰說明如下： ⑴前開土地所有權人（未必是抗告人）事前在給定「農地 農用」之前提事實下，以「設置網室農業設施種植玉米 」為由，向相對人申請設置網室（抗告人事後承受此等 農地及其上之農業設施）。 ⑵但在前開土地上所實際設置之所謂「農業設施」，卻是 以「搭建太陽能板」為室頂之方式，來架構「網室」， 而網室頂端若為太陽能板，即無法透光，因此該等所謂 「網室」下之土地，客觀上也無法生長農作物。另外所 謂「網室」，只有固定架構，四周也未完全披覆可透光 之遮陰網，沒有形成「網室」應有農業功能。 ⑶而抗告人等對該等設施之實際使用方式又是，以太陽能 板發電轉售來獲利，而讓「網室」下之土地處於無農作 物之狀態。 ⒊則在以上情況下，抗告人除非拆除太陽能板，前開土地及 其上所謂之農業設施，基本上即無法作農業使用，而只能 繼續維持「種電轉售」之使用現狀。而此等現狀又會與農 業法律所追求之「農地農用」規範價值形成正面碰撞，抗 告人又無法舉出處理此等價值碰撞之具體實證法，則其謂 原處分違法云云，即毫無說服力。 ㈤是以本案抗告人之暫時權利保護請求（停止前開23則原處分 之執行，亦即該23則原處分規制效力之暫時凍結），因其「 本案權利存在」之蓋然性過低，未能跨越第一階段之審查門 檻（行政訴訟法第116條第2項但書參照），其請求於法難謂 有據，不應准許。至於抗告人在抗告程序所提出之前開各項 論點，均不足以動搖前開終局判斷結論，其理由如下： ⒈有關保全必要性之主張部分，不僅依前所述理由（即無法 通過「本案權利存在大體可信」之第一階段審查，故無必 要進行第二階段之審查），已無續予審究之必要。另外考 量以下各項因素，亦可知本案之保全必要性，也非如抗告 人所主張之那般急迫。 ⑴本院同意抗告人之下述論點，即「太陽能板之拆除，意 味著『發電轉售』行為之終止，會對抗告人等之財務狀 態形成極大之壓力」。不過前開23則原處分也沒有宣示 拆除之諭知，似乎沒有立即執行之危險。 ⑵至於抗告人主張：「其發電轉售行為之事前營運許可及 事中營運監督，會因前開23則原處分之作成而受到牽連 ，以致遭到能源主管機關之行政介入」一節，雖屬實情 。不過抗告人在書狀中也承認：「主管電力能源之政府 機關部門（臺南市政府工務局或經濟發展局），已肯認 其架設太陽能板程序之合法性」。而且「在有關『許可 （抗告人等）設置再生能源發電設備處分應否廢棄』之 行政爭訟案件中，訴願機關臺南市政府已同意停止廢棄 處分之執行」，由此事證足知，抗告人利用前開土地發 電轉售之營運活動，未必會因為前開23則原處分之作成 ，而立即受到牽連，必須同時停止營運，而造成設備之 閒置。是其謂有「不可回復之急迫損失」云云，亦屬言 過其實。 ⒉有關「本案權利存在」之主張部分，則基於以下之法律觀 點，抗告意旨均非可採，亦附帶說明如下： ⑴依23則原處分所載之理由觀之，本件抗告人違反「農地 農用」所形成之違規狀態，其排除手段，客觀言之，僅 餘「拆除太陽能板」一途。而此等手段又與抗告人所追 求之核心利益（發電轉售獲利）相衝突，對雙方而言， 已無透過妥協而形成之「改善」空間。從而抗告意旨謂 「相對人在作成前開23則原處分前，未給予行政指導， 讓其有改善機會，隨即貿然廢止前揭土地設施案，迫使 其人無法永續經營，有違比例原則中之必要性（損害最 小）原則」云云，顯非有據。 ⑵再者比例原則之適用，是在「目的」給定之前提，討論 手段之合法性（即手段需符合「有用性」、「必要性」 與「相當性」三項標準）。但「比例原則」理論，就對 立目的（價值）間之權衡取捨爭議，毫無「用武之地」 。抗告意旨卻將「比例原則」下之「有用性」及「相當 性」理論，引用在「農地農用」與「能源政策」間之價 值取捨，顯屬對比例原則之誤解及誤用，此等法律主張 自非可採。 ⑶此外在行政組織法上，農業政策與能源政策之執法機關 不同，而在行政作用法，二種國家政策之執行，有其相 異之實體及程序規範。因此能源政策主管機關，就能源 事項所作成之行政處分，除非作成過程中已參酌了農業 法令之規定（亦即立法者已就農業政策與能源政策間之 價值衝突事項，在實證法中訂出「權衡調整規範」。能 源執法機關，在作成行政處分之過程中，亦已考慮並適 用該「權衡調整規範」），不然該對能源事項作成之行 政處分，就農業政策之執行而言，並不能成為「信賴保 護原則」理論下之正當「信賴基礎」。 ㈥總結以上所述，原裁定駁回抗告人等之暫時權利保護請求， 雖其理由與本院以上法律見解未必全然相符，但終局結論尚 無不合，本件抗告難認有理由，應予駁回。 六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民 事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文 。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　3　　 月　　9　　 日 最高行政法院第四庭 審判長法官　林　茂　權 法官　胡 方 新 法官　鄭　忠　仁 法官　劉　介　中 法官　帥　嘉　寶 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　106　 年　　3　　 月　　10　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　葛　雅　慎