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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　107年度判字第148號 上　訴　人　鉅眾資產管理顧問股份有限公司 代　表　人　黃英峰 訴訟代理人　毛國樑　律師 被 上訴 人　雲林縣政府 代　表　人　李進勇 訴訟代理人　林小燕　律師 上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國105年11 月16日臺中高等行政法院105年度訴字第261號判決，提起上訴， 本院判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、被上訴人前以民國99年4月8日府文資字第0992400590號公告 （下稱99年4月8日公告）「雲林縣文化景觀斗六糖廠」（下 稱斗六糖廠）為文化景觀，並以99年5月14日府文資字第099 2400813號函檢附文化景觀清冊及保存維護計畫，報經行政 院文化建設委員會（現已改制為文化部）99年5月25日會授 資籌二字第0993003861號函備查在案。斗六糖廠所有權人台 灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）不服，循序提起行政 訴訟，經高雄高等行政法院99年度訴字第579號判決駁回後 ，為本院100年度判字第2195號判決廢棄發回，該院更為審 理後再以101年度訴更一字第3號判決駁回，經本院102年度 判字第319號判決駁回台糖公司上訴而告確定。上訴人為斗 六糖廠之地上權人，以104年12月21日（被上訴人收文日） 鉅資總字第1040009號函（下稱104年12月21日申請函）向被 上訴人申請依105年7月21日修正前（下稱修正前）文化資產 保存法（下稱文資法）第54條第2項規定授權訂定之修正前 （即104年8月14日修正發布）文化景觀登錄及廢止審查辦法 （下稱審查辦法）第6條規定，廢止斗六糖廠為文化景觀之 登錄。經被上訴人以105年1月18日府文資二字第1053800450 號函（下稱系爭函）拒絕後，提起訴願，遭決定不受理，續 提行政訴訟，為原審法院105年度訴字第261號判決（下稱原 判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴。 二、上訴人起訴主張：㈠斗六糖廠雜草叢生、房屋傾倒且無法修 復，已滅失或減少其文化價值，屬應廢止之文化景觀，上訴 人依文資法第55條規定為斗六糖廠之使用人及管理人，負有 遵守「保存及管理規則」、「保存維護計畫」之繼續性義務 ，具有法律上利害關係，自得依行政程序法第128條第1項第 1款規定，申請廢止斗六糖廠文化景觀登錄。又修正前審查 辦法第6條規定，旨在避免文化景觀登錄過度限制不動產之 使用，保護不動產用益權人自由使用收益權限，而有保障特 定人（如所有權人、用益權人）之意旨，依修正前文資法第 53條、第54條及審查辦法第6條規定，上訴人自有公法上請 求權。㈡文化景觀是否滅失或減損其價值達廢止登錄程度， 均須由專家學者透過景觀本體之直接觀察、分析，始能形成 正確之判斷，且實地實物調查所蒐集之資訊，將成為文化資 產審議委員會進行審議之基礎事實。倘未踐行現場勘查程序 ，復未依法舉行公聽會，又未組成審議委員會，即否准廢止 登錄之申請，除已違反法定行政程序外，在欠缺充分且正確 之資訊、漏未斟酌利害關係人意見，且未依法組成文化資產 審議委員會審議，難以期待為公平正確之決定。本件上訴人 於104年12月21日申請廢止斗六糖廠之文化景觀登錄，被上 訴人未踐行現場勘查程序、舉辦公聽會或組成委員會審議， 即以系爭函否准，則系爭函之作成即有未遵照法定程序之違 法。㈢99年4月8日公告登錄斗六糖廠為文化景觀之理由已不 存在，難謂仍存有文化景觀之價值，且被上訴人將斗六糖廠 列為文化景觀，卻不編預算維護，毫無作為，任其荒廢，又 遲未完成斗六糖廠文化景觀的維護計畫，可見被上訴人亦無 真正認為斗六糖廠有列為文化景觀之價值，更無維護之必要 等語。並聲明：訴願決定及原處分即系爭函均撤銷。被上訴 人應作成廢止斗六糖廠文化景觀登錄之行政處分。 三、被上訴人則以：㈠依本院105年度裁字第630號裁定、司法院 釋字第469號解釋意旨及修正前審查辦法第6條規定，對於文 化景觀應否廢止，並未賦予人民請求權，系爭函僅係將斗六 糖廠登錄為文化景觀之經過及相關進展告知上訴人，屬單純 事實之敘述，上訴人提起本件課予義務訴訟有起訴不合程式 且無法補正之情事。㈡被上訴人係以99年4月8日公告登錄斗 六糖廠為文化景觀（坐落雲林縣○○市○○段○○○段289 號等共22筆土地），上訴人於101年8月1日始與台糖公司就 斗六糖廠文化景觀中之同小段289之1、289之5、289之11、 289之12、289之16號等5筆土地簽訂「設定地上權協議書」 ，此與未經公告登錄為文化景觀或指定為古蹟前即開始使用 該土地而嗣後該土地經登錄或指定之使用人並不相同，亦即 上訴人係知悉斗六糖廠經公告登錄為文化景觀後，仍選擇成 為該5筆土地之使用人，非屬行政程序法第128條第1項第1款 所指之利害關係人，並非該條項賦與救濟權之對象。再依本 院105年度判字第168號判決意旨，修正前文資法第53條規定 並未使提報人因此取得公法上之權利，提報人亦無權利或法 律上利益受損情形，是人民亦無因此取得申請廢止文化景觀 之權利甚明。㈢斗六糖廠文化景觀自登錄以來，其經認定之 文化景觀內容並無變動，上訴人主張斗六糖廠已達滅失或減 損其價值而應廢止之情況，與事實不符。又文化景觀乃須整 體觀之，保存文化景觀，係為使人與自然互動過程中所彰顯 之文化意義得以繼續存在，與古蹟、歷史建物係就特定建築 物而為指定，本不相同，上訴人主張「難謂仍存有文化景觀 之價值」云云，非僅與事實不符，亦與文資法對「文化景觀 」之認定基準相違等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回 上訴人在原審之訴。 四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：㈠系爭函之內容業已 敘明斗六糖廠經登錄為文化景觀後，所有權人台糖公司不服 而循序提起行政救濟經駁回確定，被上訴人刻正辦理後續規 劃事宜，且斗六糖廠經登錄為文化景觀乃屬高度專業性之判 斷等語，核屬對上訴人申請廢止斗六糖廠文化景觀登錄之請 求，為駁回之判斷，參照司法院釋字第423號解釋意旨，應 屬行政處分。㈡上訴人請求之依據為修正前文資法第53條、 第54條及審查辦法第6條。惟依修正前文資法第53條規定， 提報人之提報僅係促請主管機關發動審查程序之事實行為， 主管機關是否啟動審查程序或最終審議結果為何，均屬主管 機關之職權，提報人並無當然取得公法上之權利，亦無權利 或法律上利益受有損害之情形；修正前同法第54條係規定文 化景觀登錄之程序規定及授權中央主管機關就登錄基準、審 查、廢止條件與程序及其他應遵行事項訂定辦法之條文；修 正前審查基準第6條之規定，乃文化景觀滅失或減損其價值 而應廢止者，應由主管機關依登錄程序廢止。上開規定均未 賦予特定人享有請求主管機關廢止文化景觀之權利，亦未規 定對符合法定條件而可得特定之人，授予向主管機關為廢止 文化景觀之請求權，且經綜合判斷亦無含有保障特定人向主 管機關請求廢止文化景觀之意旨。是上訴人請求被上訴人作 成廢止斗六糖廠文化景觀登錄之行政處分，尚乏公法上請求 權之依據。被上訴人以系爭函否准上訴人之申請即無不合， 訴願雖為不受理決定，惟駁回結果相同，應予維持。上訴人 聲明求為撤銷，並請求被上訴人應作成廢止斗六糖廠文化景 觀登錄之行政處分，俱無理由，應予駁回。㈢上訴人於原審 審理時另主張依行政程序法第128條第1項第1款規定，請求 廢止斗六糖廠為文化景觀部分，則因上訴人未曾依此規定向 被上訴人提出申請，被上訴人亦未就此對上訴人所請為准駁 決定，而屬未經程序重開之法定程序，於法不合，原審法院 就此毋庸加以審查，乃併以判決駁回等語，資為其論據。 五、上訴意旨略謂：㈠上訴人104年12月21日申請函已表明本件 係對已確定之斗六糖廠文化景觀登錄處分爭執，並表明該處 分所依據之事實事後發生有利於利害關係人之變化，請被上 訴人重新考量、重新衡量文化景觀登錄處分，而有主張依行 政程序法第128條申請請求重開程序之意。原判決未察，理 由項下全無記載上述申請函之內容，且未審酌申請內容即率 認上訴人未依行政程序法第128條規定提出申請，其認定事 實顯與卷證資料不符，並有判決不備理由之違法。㈡上訴人 除於申請時表明依行政程序法第128條規定主張重開程序之 意，嗣於原審訴訟程序進行中復重申此一主張，則原審法院 對於上訴人是否業已申請程序重開，未依法依職權調查並為 闡明，即有不適用法規之違法，且原判決未就上訴人此部分 主張具體論斷，理由項下全無敘明，亦有判決不備理由及不 適用法規之違法。㈢上訴人於原審業已主張修正前審查辦法 第6條及修正前文資法第53條之規範目的乃保護不動產所有 權人、使用權人使用權源。上訴人為受前揭法規範目的所保 障之特定人，且前述法規範已明確記載就文化資產滅失或減 損其價值時，主管機關負有廢止文化景觀登錄之作為義務， 已無得不廢止之裁量權，依司法院釋字第469號解釋、本院 99年度6月份庭長法官聯席會議決議㈣意旨，上訴人據此享 有公法上權利，得向被上訴人請求作成廢止文化景觀登錄之 處分。原判決未就上訴人此攻擊防禦方法，詳述不採之理由 ，僅泛稱修正前文資法第53條、第54條及審查辦法第6條等 規定，未賦予特定人享有請求主管機關廢止文化景觀之權利 ，卻未敘明上開規定何以非屬上訴人享有之公法上請求權？ 上訴人是否為前述法規範之保障對象？前述法規是否明確規 定被上訴人應於文化景觀滅失或減損價值時負有廢止文化景 觀之作為義務？顯有不備理由之違法等語。並聲明：原判決 廢棄。訴願決定及原處分均撤銷；或發回原審法院更審。 六、本院查： ㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回 ，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後 ，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內 容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。 上開規定所稱「依法申請之案件」，係指法令有賦予人民請 求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求 權。是人民依此規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之 事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容 行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為要件 。又我國行政訴訟係以保障人民之主觀公權利為宗旨，個人 是否具有公法上權利，則以保護規範理論為界定之基準。如 法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可 得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求 權者，其規範目的在於保障個人利益，固無疑義；如法律雖 係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體 結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜 合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，受該法律保護之 人，亦具有公法上請求權（司法院釋字第469號解釋理由書 參照）。是以，倘法律規範之目的係在保障公共利益，且經 綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個 人得主張有公法上請求權可資行使，自不得提起課予義務訴 訟。 ㈡次按「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學 等價值，並經指定或登錄之下列資產：……三、文化景觀： 指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定 著之空間及相關連之環境。」、「前條第1款至第6款……主 管機關：在中央為行政院文化建設委員會（自101年5月20日 起改由文化部管轄）；在縣（市）為縣（市）政府。」、「 直轄市、縣（市）主管機關應普查或接受個人、團體提報具 文化景觀價值之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追 蹤。」、「（第1項）文化景觀由直轄市、縣（市）主管機 關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。（第2 項）前項登錄基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事 項之辦法，由中央主管機關定之。」為修正前文資法第3條 第3款、第4條第1項、第53條、第54條所明定。再按修正前 審查辦法第1條規定：「本辦法依文化資產保存法第54條第2 項規定訂定之。」、第2條第1項規定：「文化景觀之登錄， 依下列基準為之：一、表現人類與自然互動具有文化意義。 二、具紀念性、代表性或特殊性之歷史、文化、藝術或科學 價值。三、具時代或社會意義。四、具罕見性。」、第3條 規定：「文化景觀之登錄，包括下列程序：一、現場勘查。 二、召開公聽會。三、審議並作成登錄處分之決定。四、辦 理公告。五、報中央主管機關備查。」、第6條規定：「文 化景觀滅失或減損其價值而應廢止者，由直轄市、縣（市） 主管機關依登錄程序廢止之。」 ㈢據上可知，有關「文化景觀」此一文化資產，係由直轄市、 縣（市）政府依其普查或個人、團體提報具文化景觀之內容 及範圍，經依法定程序審查後，符合文化景觀登錄基準者， 即予登錄、公告並報中央主管機關備查；登錄後文化景觀有 滅失或減損其價值而應廢止之情形者，則由直轄市、縣（市 ）主管機關依登錄之程序予以廢止。縣（市）主管機關是否 作成文化景觀登錄處分或廢止該登錄處分，端視依據法定程 序審查之結果，均屬主管機關之職權，個人、團體之提報僅 在促使縣（市）主管機關審查程序之發動，上開法令並未授 予提報之個人、團體有向主管機關請求為文化景觀登錄或廢 止登錄之公法上權利。原判決以修正前文資法第53條、第54 條及修正前審查辦法第6條規定，並未賦予特定人享有請求 主管機關廢止文化景觀登錄之權利，且上開條文經綜合判斷 亦非含有保障特定人向主管機關請求廢止文化景觀登錄之意 旨，而認上訴人請求被上訴人作成廢止斗六糖廠文化景觀登 錄之行政處分，欠缺公法上請求權依據，其所提課予義務訴 訟應予駁回，於法尚無不合。上訴意旨謂修正前審查辦法第 6條及修正前文資法第53條之規範目的在保護不動產所有權 人、使用權人使用權源，上訴人為受前揭法規範所保障之特 定人，且該等法規範已明確記載就文化資產滅失或減損其價 值時，主管機關負有廢止文化景觀登錄之作為義務，已無得 不廢止之裁量權，依司法院釋字第469號解釋、本院99年度6 月份庭長法官聯席會議決議㈣意旨，上訴人據此享有公法上 權利，得請求被上訴人作成廢止文化景觀登錄之處分云云， 尚不足以否定上開法令係屬促使主管機關職權發動之性質， 核屬其歧異之法律見解，不足為採。 ㈣再觀諸卷附上訴人104年12月21日申請函之記載，其主旨及 說明一分別載明「聲請貴府依文化景觀登錄及廢止審查辦法 第6條規定，廢止雲林縣文化景觀斗六糖廠保存維護計畫之 登錄」、「按文化景觀登錄及廢止審查辦法第6條規定，文 化景觀滅失或減損其價值而應廢止者，由直轄市、縣（市） 主管機關依登錄程序廢止之，合先敘明」等語，即已表明上 訴人依據修正前審查辦法第6條規定向被上訴人申請廢止斗 六糖廠文化景觀登錄之意旨。復綜觀上開申請函所載全文內 容，無非係以系爭土地現況與登錄時現況，二者差異甚大， 現況已難謂有歷史紋理可言，亦不具有歷史軌跡之意義，並 因廠區雜草叢生衍生公共衛生等問題為由，主張有修正前審 查辦法第6條「文化景觀滅失或減損其價值而應廢止」之情 事，據此請求被上訴人廢止斗六糖廠文化景觀登錄處分。是 依上訴人104年12月21日申請函所載，尚難認上訴人有併依 行政程序法第128條規定申請行政程序重開以廢止原登錄處 分之意思，此由上訴人所提訴願書內容無關於依據行政程序 法第128條規定提出申請之主張或相關陳述，亦足徵之。原 判決認上訴人自以104年12月21日申請函向被上訴人申請廢 止斗六糖廠文化景觀登錄至提起訴願止，均未依行政程序法 第128條規定向被上訴人為重開程序之申請，直至提起本件 訴訟始主張以上開規定為其請求權基礎，上訴人就此未向被 上訴人提出之申請，逕行提起行政訴訟，於法未合，業已詳 述其認定之依據及理由，核無違誤。上訴人主張104年12月 21日申請函已表明原登錄處分依據之事實事後發生有利於上 訴人之變化，並請求被上訴人重新考量、重新衡量文化景觀 登錄處分，應認其已表明依行政程序法第128條規定申請重 開程序之意，並據此指摘原判決此部分認定與卷證資料不符 ，且未依職權就此進行調查並為闡明，復未敘明上訴人此部 分主張不可採之理由，有判決不備理由及不適用法規之違背 法令情事云云，難認可採。 ㈤綜上所述，原審法院駁回上訴人所提本件課予義務訴訟，並 無違誤，應予維持。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予 廢棄，為無理由，應予駁回。 七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　107　 年　　3　　 月　　15　　日 最高行政法院第一庭 審判長法官　劉　鑫　楨 法官　胡　方　新 法官　陳　秀　媖 法官　張　國　勳 法官　程　怡　怡 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　107　 年　　3　　 月　　15　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　莊　子　誼