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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　107年度判字第387號 上　訴　人　國際興業股份有限公司 代　表　人　黃國書 訴訟代理人　許世烜　律師 　　　　　　葉永芳　律師 被 上訴 人　臺南市政府經濟發展局 代　表　人　殷世熙 被 上訴 人　臺南市新化地政事務所 代　表　人　鄭炳源 上二人共同 訴訟代理人　潘俞樺　律師 上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國106 年10月11日高雄高等行政法院106年度訴字第267號判決，提起上 訴，本院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。 　　理 由 一、被上訴人臺南市政府經濟發展局之代表人已變更為殷世熙， 渠具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。 二、緣上訴人所有坐落臺南市○市區○○段○○○○○○○○○○○○○號 及臺南市○市區○○段○○○○○段0000000000000000 0號等共7筆土地（下稱系爭土地）位於臺南市新市工業區 （下稱新市工業區）內。被上訴人臺南市新化地政事務所（ 下稱新化地政事務所）經被上訴人臺南市政府經濟發展局（ 下稱臺南市經發局，與新化地政事務所合稱被上訴人）民國 106年1月9日南市經區字第1060057743號函（下稱臺南市經 發局106年1月9日函）囑託，就系爭土地於土地登記簿之土 地標示部其他登記事項欄加註「本標的出售、設定負擔或為 其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件」（下稱 系爭註記），新化地政事務所旋於106年1月11日於系爭土地 土地登記簿之土地標示部其他登記事項欄登記系爭註記。上 訴人不服，遂提起行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原 審）106年度訴字第267號判決（下稱原判決）駁回，上訴人 猶表不服，遂提起本件上訴。 三、本件上訴人主張：上訴人於原審審理期間就系爭土地向新化 地政事務所申請辦理買賣登記，該所以系爭註記要求上訴人 補正檢附主管機關核准移轉之證明文件，上訴人未補正，該 登記申請即遭駁回，可見系爭註記非僅為資訊之提供，實際 上已影響系爭土地所有權之圓滿狀態，侵害上訴人所有權， 上訴人得提起一般給付訴訟，請求被上訴人除去系爭註記。 依本院103年度判字第692號判決之反面解釋，被上訴人為系 爭註記行為時，應有法律或法律授權之法規命令為依據，而 新化地政事務所受理臺南市經發局囑託系爭註記，係援引內 政部101年11月26日內授中辦地字第1016041194號函（下稱 內政部101年11月26日函釋），惟該函釋並非法律或法律授 權制定之法規命令，有違法律保留原則。且依產業創新條例 第51條第2項、第3項規定，並無可由工業區主管機關囑託地 政機關辦理註記之相關法令規定，被上訴人為系爭註記，實 乃不法侵害上訴人所有權。又系爭土地有部分位於新市工業 區西側之新市區排水溝，並非工業區內土地，臺南市經發局 就工業區外土地囑託新化地政事務所註記，已逾越權限，亦 屬違法。況依產業創新條例第51條規定，負有同條第3項規 定不得任意租售及設定負擔之不作為義務之人，應係同條第 2項之「無償受讓公共設施用地之工業區管理機構」，且受 限制移轉登記之土地僅為「無償移轉予管理機構之公共設施 用地」，新市工業區雖係上訴人於62年間依原獎勵投資條例 （80年1月30日廢止）核准興辦，但上訴人既非新市工業區 之管理機構，系爭土地亦非上訴人無償受讓之土地，自無受 產業創新條例第51條第3項限制土地所有權之理。又99年5月 12日制定公布之產業創新條例所定公共設施用地其取得、設 置及管理等規定，概與原獎勵投資條例規定大相逕庭，且91 年1月30日修正公布之原促進產業升級條例（99年5月12日廢 止）第30條第2項規定，已明確劃分88年12月31日以前設置 之老舊工業區之公共設施及其用地設置，不受新法限制。今 工業區主管機關執新法之產業創新條例強行套用在62年設置 之老舊工業區，顯然漏未適用91年促進產業升級條例第30條 第2項規定。另按內政部86年11月3日台內營字第0000000號 函釋意旨，工業主管機關就產業計畫之設施用地與都市計畫 及其法規若有競合時，仍應受都市計畫及其法規拘束。因系 爭土地依65年臺南縣新市鄉（現改制為臺南市新市區）都市 計畫有關整體開發之規定，應以徵收取得為原則，非無償取 得，並無產業創新條例第51條第2項規定適用之餘地，則臺 南市經發局以產業創新條例規定主張應無償登記予臺南市政 府而予以限制註記，自有違反都市計畫法暨上開內政部86年 11月3日函釋意旨等情。為此，求為判決：1.臺南市經發局 應通知新化地政事務所將系爭土地之標示部其他登記事項欄 位於106年1月11日所為系爭註記之登記塗銷。2.新化地政事 務所應將系爭土地之標示部其他登記事項欄位於106年1月11 日所為系爭註記之登記塗銷。 四、被上訴人臺南市經發局則以：新市工業區係上訴人依原獎勵 投資條例規定，報奉行政院於62年間核准編定設置。產業創 新條例第68條明文規定，依原獎勵投資條例編定之工業用地 或工業區，其土地之取得、租售、使用及管理，適用產業創 新條例之規定，則系爭土地之管理自應適用產業創新條例。 系爭土地經74年新市鄉公所依變更新市都市計畫第1次通盤 檢討劃設為道路用地，屬工業園區各種用地用途及使用規範 辦法第6條第1項第1款規定之公共設施用地，受產業創新條 例第51條第2項、第3項規範。臺南市經發局為避免系爭土地 遭任意處分而降低公共設施用地面積比率，或與原規劃使用 性質不同，以106年1月9日函通知新化地政事務所就系爭土 地辦理系爭註記，核與產業創新條例第51條第3項暨其立法 意旨相符，非僅依據內政部101年11月26日函釋，更無違反 法律保留原則。又參本院103年判字第692號判決意旨，可知 土地登記規則第29條並非就註記登記所為之規定，亦無法依 據土地登記規則第29條第1項第12款規定，推得政府機關囑 託登記機關為註記，須有法律或經明確授權之法規命令為依 據。且系爭註記行為本身對於上訴人之所有權並無增加任何 限制，而係法律明文規定致使上訴人就系爭土地之所有權可 能受有影響。況新化地政事務所將系爭土地應適用產業創新 條例第51條第3項之資訊註記於地籍登記資料，縱對上訴人 可能有間接影響，亦與比例原則無違，屬其行政權得行使之 範圍，自難認系爭註記對上訴人已生侵害。再依產業創新條 例第51條第2項、第3項規定及其立法意旨，可知該條文規範 者，非僅限為管理機構，亦非僅限於無償移轉予管理機構之 公共設施用地，上訴人對於上開規定之解釋顯有違誤。另產 業創新條例暨工業園區各種用地用途及使用規範辦法，未明 文將老舊工業區排除於適用範圍之外，且依促進產業升級條 例第29條、第30條第1項、第2項規定，及同條例第30條之修 正理由觀之，促進產業升級條例第30條第2項係規範88年12 月31日前核定編定之工業區之變更規劃不受前條之限制，非 指工業主管機關不得按原促進產業升級條例第29條規定規劃 工業區內之公共設施用地。另參照臺中高等行政法院106年 度訴字第115號判決要旨，依產業創新條例第68條、第52條 第1項、第50條第1項第2款規定，上訴人依據已廢止之獎勵 投資條例編定開發之新市工業區，雖尚未申請成立管理機構 ，但有關工業區內公共設施用地及公共建築物與設施之取得 、租售、使用及管理等事項，仍應適用現行產業創新條例之 相關規定，上訴人不得以並未設置管理機構為由，規避現行 產業創新條例相關規定之適用。再者，內政部86年11月3日 台內營字第0000000號函釋與設施用地之取得事宜無關，且 系爭土地於74年間完成土地使用分區變更，已完成都市計畫 之變更程序，依上開函釋結論，工業主管機關自可依獎勵投 資條例或促進產業升級條例辦理，不受都市計畫及其法規之 拘束。本件主要法律爭點為系爭土地屬於新市工業區內之公 共設施用地，是否受產業創新條例第51條規範，而與系爭土 地之取得方式應為徵收有償取得或無償取得無關等語，資為 抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。 五、被上訴人新化地政事務所則以：系爭土地○○○區○○道路 用地，屬工業園區各種用地用途及使用規範辦法第6條第1項 第1款規定之公共設施用地，依法令及臺中高等行政法院106 年度訴字第115號判決要旨，系爭土地之所有權應依產業創 新條例第51條第2項規定無償移轉登記為區內管理機構所有 ，以便管理機構為管理維護行為。況依產業創新條例第50條 、第51條規定，系爭土地之所有權，依法僅得無償移轉予管 理機構，以達管用合一之目的，並不得移轉予非管理機構之 人所有。臺南市經發局為落實產業園區公共設施用地及公共 建築物與設施管用合一之公益目的，依產業創新條例第51條 及內政部101年11月26日函釋，請求新化地政事務所為系爭 註記，及新化地政事務所所為之註記登記，均屬有據等語， 資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。 六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠查臺南市經 發局依內政部101年11月26日函釋意旨，以106年1月9日函囑 新化地政事務所辦理系爭註記之登記，內容為「本標的出售 、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證 明文件。」。復觀諸系爭土地土地登記第一類謄本，系爭註 記內容係於土地標示部之「其他登記事項」欄記載「本標的 出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准 之證明文件。」，足徵新化地政事務所於土地登記簿標示部 上所為系爭註記，確係依臺南市經發局106月1月9日函囑內 容為之，且未逾越囑託範圍。系爭註記乃臺南市經發局、新 化地政事務所，所選擇主動揭露之資訊及方式，以此方式促 使地政機關登記人員注意，並使公眾於申請閱覽系爭土地土 地登記謄本時對土地之管制即可清楚知悉至明。則上訴人以 系爭註記事實上影響系爭土地所有權之圓滿狀態為由，提起 一般給付訴訟，請求排除系爭註記，其就訴訟種類之選擇， 尚非有誤。㈡按產業創新條例第39條第1項、第5項、第50條 、第51條、第52條第1項、第53條、第68條及工業園區各種 用地用途及使用規範辦法第6條第1項第1款規定，可知依原 獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業 區，該工業用地或工業區未廢止編定者，其土地之取得、租 售、使用及管理，應適用產業創新條例之規定，且該等工業 區如尚未申請成立管理機構，該工業區之開發單位，則應依 同條例第52條第1項、第50條第1項各款規定，成立管理機構 ，而工業區之開發單位為公民營事業者，該工業區之公共設 施用地及公共建築物與設備，應無償移轉予管理機構，以辦 理管理維護，且涉及公共設施用地及公共建築物與設備之租 售、設定負擔或為其他處分，非經直轄市、縣（市）主管機 關核准，不生效力。惟若係依原獎勵投資條例或原促進產業 升級條例編定之工業區，縱未設有管理機構，且工業區內之 公共設施用地，亦未移轉予管理機構，然此僅關涉管理機構 之成立及公共設施用地之取得問題，與工業區內土地之管理 及維護等，分屬二事，亦難據此推論系爭土地無產業創新條 例第51條第2項規定適用。㈢經查，新市工業區係上訴人於 62年間依據當時獎勵投資條例相關規定申請開發，並報奉行 政院核准編定設置，迄今未廢止編定之工業區。而系爭土地 位於新市工業區內，經74年臺南縣新市鄉公所依新市都市計 畫第1次通盤檢討劃設為道路用地，屬公共設施保留地。依 上，系爭土地為新市○○區○○道路用地，性質上屬工業園 區各種用地用途及使用規範辦法第6條第1項第1款所定公共 設施用地。上訴人雖主張其非新市工業區之管理機構，且系 爭土地乃自行購買所得，並非產業創新條例第51條第2項、 第3項規定所規範之對象，自不應適用產業創新條例之公共 設施用地相關規定云云。然觀諸產業創新條例第50條第1項 第2款及第51條第2項、第3項之立法理由，可見立法者有意 限制產業園區公共設施用地及建築物與設施之所有權移轉範 圍，並賦予主管機關核准公共設施用地及公共建築物與設施 之租售、設定負擔或為其他處分之權限，確保產業園區及工 業區之公共設施用地及公共建築物與設施符合原規劃目的使 用，以達成促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力 之發展經濟目的。基此，產業創新條例第51條第2項、第3項 規定所規範之對象，應非僅限為「管理機構」，亦非僅限於 「無償移轉予管理機構」之公共設施用地。從而，上訴人上 開主張，不足為採。㈣系爭土地為新市工業區公共設施用地 ，自應依照產業創新條例第51條第2項、第3項規定進行工業 區公共設施用地之管理維護，要不因上訴人遲未申請成立管 理機構而得以規避。其次，系爭註記係新化地政事務所將系 爭土地按產業創新條例第51條第3項之客觀事實予以揭露， 目的在於避免公共設施用地及建築物與設施，遭所有權人任 意處分或未依原規劃公共設施用地用途使用，並促使嗣後登 記人員注意，或使第三人知悉其事實，避免遭受不當利益。 新化地政事務所在系爭土地之土地登記簿其他登記事項欄加 註系爭註記，係地政機關行政權得行使之範圍，縱系爭註記 對上訴人所有之土地所有權之利用及處分等可能有間接之影 響，然此項結果，並非系爭註記行為本身所增加之限制，而 係法律明文規定致使上訴人就系爭土地之所有權可能受有影 響，核與比例原則無違，自難認系爭註記對上訴人已生侵害 。再者，新化地政事務所所為系爭註記，應屬客觀事實之揭 露，並非土地法第37條及土地登記規則第2條所指之土地登 記，且無受土地登記規則第29條之限制，臺南市經發局以10 6年1月9日函知新化地政事務所為系爭註記之登記，新化地 政事務所在公益與私益之權衡下，其依前開函文為系爭註記 之登記，縱無法律或授權之法規命令為依據，尚難認屬違法 。上訴人主張系爭土地所有權之圓滿狀態因新化地政事務所 註記行為受有侵害；暨主張按土地登記規則第29條第1項規 定，被上訴人為系爭註記，應有法律或授權之法規命令為依 據，否則即屬違法云云，均非可採。㈤上訴人對系爭土地權 利之行使是否受到法律之限制，此於系爭土地經編定為工業 區公共設施用地時，即已發生法律上之效力，並非因系爭註 記之登記而生限制上訴人權利行使之效果，亦即系爭註記之 登記並未影響上訴人所有權之行使，上訴人自不因此受有損 害。上訴人以新化地政事務所以系爭註記要求上訴人補正檢 附主管機關核准移轉之證明文件，上訴人未補正該登記申請 即遭駁回為由，主張系爭註記事實上已限制上訴人之土地所 有權云云，亦不可採。㈥上訴人起訴時雖主張○○段OOO、O OO、OOO、OOO地號等4筆土地，有部分位於新市工業區西側 之新市區排水溝，並非工業區內土地云云，然上訴人於言詞 辯論到庭陳述對上開主張未再爭執，且亦不主張勘驗現場及 測量，是參酌被上訴人答辯，系爭土地應均坐落於新市工業 區內，足堪相信等由，判決駁回上訴人之訴。 七、上訴理由略謂：㈠系爭註記內容限制系爭土地之租售、設定 負擔及處分，對土地所有權造成極大限制，已與假處分登記 之效力相當，與本院103年度判字第692號判決及105年度判 字第354號判決之財團法人財產遭註記公益用途相較，兩者 之註記內容及其對財產干涉程度，截然不同。原判決援引上 開2判決意旨，認定系爭註記純屬行政權得行使之範圍，無 法律保留之問題，即有不當。又系爭土地於65年間編定為公 共設施保留地，當時尚未有公共設施保留地應無償移轉予管 理機構或縣市政府之限制規定，則原判決認定系爭土地經編 定為工業區公共設施用地時，即已發生租售、處分受限制之 法律上效力，此誤謬甚為嚴重，適用法律顯有錯誤。又依內 政部地政司法規查詢系統有關產業創新條例第51條第3項規 定之相關解釋，係編列於土地登記規則第29條之解釋函令中 ，則主管登記之內政部地政司似肯定囑託註記登記應屬土地 登記規則第29條規定之囑託登記，原判決認定註記登記非土 地登記規則第29條規定之囑託登記，似與主管機關之意見不 符，原判決認定系爭註記無須受土地登記規則第29條第12款 法規保留原則之限制，亦有可議。㈡按產業創新條例第51條 第2項及第3項規定，其規範對象為受無償移轉公共設施用地 之管理機構。上訴人並非工業區管理機構，且系爭土地係上 訴人因買賣取得，非受無償移轉，則上訴人爭執系爭土地應 非產業創新條例第51條規定之對象，非無理由。原判決未慮 及此，適用法規不當，至為灼然。㈢新市工業區之公共設施 用地已於80幾年間經新市鄉公所徵收取得，查詢臺南市政府 網站，該工業區內公共設施之記載確實為「0」，臺南市經 發局嗣將網頁內容刪除，顯欲蓋彌彰。且新市工業區及附近 土地曾於98年間經地籍圖重測，確有部分土地移到工業區外 之水溝內。上訴人雖於原審表示不主張勘驗現場測量，惟並 未捨棄部分土地不在工業區範圍及有部分非屬公共設施之爭 執。原判決逕以上訴人不主張勘驗現場即遽認上訴人對上開 主張未再爭執，顯有判決不備理由之議。又依臺南市政府財 政稅務局106年地價稅課稅土地清單所載，三德段865、866 、867地號等3筆土地均列為課稅土地，然若屬公共設施用地 ，應免徵地價稅，該等土地顯非公共設施用地。另上開三德 段3筆土地係經臺南市政府建築管理單位核准興建廠房為建 築基地，臺南市政府財政稅務局則認定為應課稅土地，臺南 市經發局又認為屬公共設施用地應予註記禁止處分，同一市 政府內，系爭土地於不同單位竟有不同之認定。則系爭土地 是否均為公共設施用地，確有調查之必要，原判決顯有率斷 之嫌。㈣91年修正促進產業升級條例第30條第2項規定，明 文將88年12月31日前核定之工業區內之公共設施用地配置及 比例之限制排除適用新法，原判決就上訴人提出法律不溯既 往之主張未予採取，亦未說明不採之理由，應有判決不適用 法規及不備理由之違背法令。㈤若依原判決所持結論，行政 機關得以擴大解釋產業創新條例之適用範圍，且毫無限制地 溯及既往適用於全部老舊工業區內土地，致使本應由政府洽 購收買或徵收始可取得之土地，卻可依據新法律，強迫人民 應無償移轉予他人或政府，甚可透過一紙行政函文通知地政 事務所為註記登記限制處分，顯有違憲法保障人民財產權之 意旨。㈥產業創新條例第51條第2項、第3項規定係於99年5 月12日公布施行，則產業園區管理機關依據該規定請求各產 業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之所有權人無償 移轉予管理機構或直轄市、縣（市）政府所有之公法上請求 權，依行政程序法第131條規定，自104年5月11日即已罹於 時效，而當然消滅不存在。臺南市經發局就不存在之請求權 於106年1月9日函囑新化地政事務所為系爭註記，即有不法 侵害人民財產之事實，原判決疏未調查，應有不備理由之違 背法令。㈦無論園區設立管理機構與否，欲將民營興辦人購 買及興建公用設施用地及公共建築物及設施無償移轉，必也 設立工業區當時之法律有明文規定者為限，基於法律不溯既 往原則，自不受產業創新條例第51條第2項、第3項規定限制 。原判決將產業創新條例第52條第1項之「得」依第50條規 定成立管理機構，誤認為「應」依第50條第1項規定成立管 理機構，進而誤認有同條例第52條第1項之適用，自屬誤解 ，且不僅不符合適法性、必要性與合比例性，且有違論理法 則，原判決有違憲法第15條、行政程序法第6條及7條之重大 謬誤。㈧工業園區各種用地用途及使用規範辦法第6條第1項 第1款係於99年10月27日公布，該法何能適用於上訴人62年 設立之新市工業區，未見原審對此說明，即有理由不備之謬 誤。㈨行政院62年核定設立新市工業區函敘及，為使今後民 營企業開發工業區有所依循，請經濟部工業局儘速擬定開發 準則等語，性質上係屬無開發準則可供民營企業開發工業區 人依循之行政契約。縱被上訴人認為43年後工業區內之公共 設施有必要加以管理，而有必要將上開准予設立工業區之行 政契約予以調整，則依行政程序法第146條第2項規定，非補 償相對人因此所受之財產上損失，不得為之，顯見被上訴人 就系爭註記乃至適用產業創新條例，違反上開規定，依行政 程序法第149條準用民法第71條規定，為無效之行政行為。 並依行政訴訟法第253條第1項第3款規定，聲請行言詞辯論 。㈩新市工業區於62年興辦當時之獎勵投資條例對於工業區 公共設施之規定付諸闕如，且迄至105年間被上訴人長期對 於新市工業區之公共設施，未曾行使任何公權利，甚至被上 訴人於80年間對上訴人於新市○○區○○○道路予以有償徵 收，故被上訴人於招商用途之網頁，長期以來載明新市工業 區並無公共設施用地。上述種種，在在顯示上訴人有正當理 由確信被上訴人已拋棄行使管理老舊私有工業區公共設施用 地之權利，因被上訴人長期不行使管理私有工業區公共設施 之權利乃至註記之權利，已使上訴人產生合理信賴，現被上 訴人突然行使註記權利，有違誠信原則，原判決有違反權利 失效原則及信賴保護原則之謬誤等語。 八、本院查： （一）按所謂「註記」，依登記原因標準用語規定，係指在標示 部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登 記，非屬關於土地及建築改良物之所有權與他項權利之登 記事項，不生不動產取得、設定、喪失及變更之效力。國 家為達成某種政策而行使土地之上位所有權，或各級政府 機關就經營之公有土地，或司法機關依法囑託登記機關辦 理之登記，稱為囑託登記，核其內容，除為土地權利之登 記外，尚有基於公務上之聯繫事項。行為時土地登記規則 第29條：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登 記機關登記之：一、因土地徵收或撥用之登記。二、照價 收買土地之登記。三、因土地重測或重劃確定之登記。四 、因地目等則調整之登記。五、依土地法第52條規定公有 土地之登記。六、依土地法第57條、第63條第2項、第73 條之1第5項或地籍清理條例第18條第2項規定國有土地之 登記。七、依強制執行法第11條或行政執行法第26條準用 強制執行法第11條規定之登記。八、依破產法第66條規定 之登記。九、依稅捐稽徵法第24條第1項規定之登記。十 、依國民住宅條例施行細則第23條第3項規定法定抵押權 之設定及塗銷登記。十一、依第147條但書規定之塗銷登 記。十二、依第151條規定之公有土地管理機關變更登記 。十三、其他依法規得囑託登記機關登記者。」為政府機 關得囑託登記機關登記之規定。核依該條第1項第1款至第 12款事由囑託登記機關所為之登記，有所有權取得原因登 記、塗銷登記、變更登記等均非屬「註記登記」性質，可 知土地登記規則第29條，並非就註記登記所為之規定，尚 難據行為時土地登記規則第29條第1項第13款規定，及該 條於100年12月12日修正之立法理由，推得政府機關囑託 登記機關為註記，須有法律或經明確授權之法規命令為依 據，始得為之。換言之，國家為達成某種政策目的，於必 要時由主管機關囑託登記機關於相關土地之登記簿標示部 上註記一定資訊，如該註記僅為資訊之揭露，未對外直接 發生法律效果，而對人民之自由或權利未形成限制時，依 前所述有關法律保留之論述，應為行政權得行使之範圍， 在公益與私益之平衡下，如與比例原則無違，登記機關受 行政機關之囑託為註記，縱無法律或授權之法規命令為依 據，尚難認屬違法。 （二）次按政府為獎勵投資加速經濟發展，促進產業升級，健全 經濟發展，及促進產業創新，改善產業環境，提升產業競 爭力，先後制定獎勵投資條例（49年9月10日公布至80年1 月30日廢止），促進產業升級條例（79年12月29日公布至 99年5月12日廢止），及產業創新條例（99年5月12日公布 ）作為規範。又產業創新條例第68條規定：「本條例施行 前，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業 用地或工業區，其土地之取得、租售、使用及管理，適用 本條例之規定。」其立法理由為：「本條例施行前，依原 獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工 業區，其區內土地之取得、租售、使用及管理，仍應有法 可循，爰明定適用本條例之規定。」依上，足認產業創新 條例公布後，就依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例 編定之工業用地或工業區，仍在運作者，關於其土地之取 得、租售、使用及管理等事項，有產業創新條例規定之適 用，為立法者有意之安排。 （三）復按產業創新條例第39條第1項及第5項規定：「（第1項 ）產業園區得規劃下列用地：一、產業用地。二、社區用 地。三、公共設施用地。四、其他經中央主管機關核定之 用地。……（第5項）第1項各種用地之用途、使用規範及 其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第50條第 1項第2款規定：「（第1項）產業園區應依下列規定成立 管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與 設施之管理維護及相關服務輔導事宜：……二、公民營事 業開發之產業園區，由各該公民營事業於辦理土地租售時 ，向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請成立法人性質 之管理機構。……」第51條第2項及第3項規定：「……（ 第2項）公民營事業開發之產業園區，其公共設施用地及 公共建築物與設施之所有權，應無償移轉登記予各該管理 機構。但公共設施用地及公共建築物與設施係供不特定對 象使用或屬社區範圍內者，其所有權應登記為所在地之直 轄市、縣（市）有，並由該直轄市、縣（市）主管機關管 理。（第3項）前項公民營事業移轉登記所有權予各該管 理機構後，該公共設施用地或公共建築物與設施之租售、 設定負擔或為其他處分，非經直轄市、縣（市）主管機關 核准，不生效力。」第52條第1項規定：「本條例施行前 開發之工業區，得依第50條規定成立管理機構。」觀諸產 業創新條例第50條第1項第2款及第51條第2項、第3項之立 法理由略謂：「……二、第2項明定公民營事業開發之產 業園區，其公共設施用地及公共建築物與設施，原則上為 其管理機構所有，並進行管理。惟開放式之產業園區，其 部分公共設施，例如道路等，並不限於區內興辦產業人使 用，如仍由管理機構所有並加以管理，恐因經費不足，或 欠缺公權力，而難以盡其管理維護之責，爰於第2項但書 明定具有供一般公眾使用特性之公共設施，歸直轄市、縣 （市）政府所有，並由直轄市、縣（市）政府負責管理維 護；另社區內供公共使用之土地及公共建築物與設施，亦 應作相同處理。三、依第50條第1項第2款規定公民營事業 開發之產業園區，應成立法人性質之管理機構，為避免該 管理機構任意處分區內公共設施用地或公共建築物與設施 ，而降低公共設施用地面積比率，或與原規劃使用性質不 同，爰於第3項明定其處分應報經直轄市、縣（市）主管 機關核准；未經核准者，其租售、設定負擔或為其他處分 之行為，不生效力。」意旨，足認立法者有意限制產業園 區內公共設施用地及公共建築物與設施之所有權移轉，並 賦予主管機關對於公共設施用地及公共建築物與設施之租 售、設定負擔或為其他處分之核准權，確保產業園區及工 業區之公共設施用地及公共建築物與設施能符合原規劃之 使用，以達成促進產業創新，改善產業環境，提升產業競 爭力之立法目的。 （四）內政部101年11月26日函，略以：「……為產業創新條例 第51條第2項、第3項所明定，是為避免上開公共設施用地 或公共建築物與設施，有未經直轄市、縣（市）主管機關 核准而為出售、設定負擔或為其他處分，致失其效力之情 形，同意由各直轄市、縣（市）政府將公民營事業開發之 產業園區尚未註記之部分公共設施用地或公共建築物與設 施之地段及地、建號等列冊囑託該管登記機關於登記簿標 示部其他登記事項欄辦理註記登記。」係內政部以土地登 記主管機關之地位，為協助下級機關受囑託辦理註記登記 ，基於職權所為之解釋性規定，核其內容，除與產業創新 條例第51條第2項、第3項規範意之目的相符外，以「註記 」方式，作為確保產業園區及工業區之公共設施用地及公 共建築物與設施能符合原規劃使用之手段，對相關人權利 之影響，未逾必要程度，所採取之方法與其所欲達成之目 的亦屬相當，行政機關據該函受囑託辦理「註記」，尚難 認係不法侵害土地所有權人之財產權，與比例原則及法律 保留原則亦無違背。 （五）再者，已廢止獎勵投資條例對於工業區通路與公用設施之 開發與配合，僅於第67條規定：「公民營企業開發工業區 時○○○區○○○○路之拓寬或改善，以及工業區內土地 之整理劃分，直轄市或縣(市)政府應給予必要之配合與協 助，所需費用得令公民營企業負擔一部分或全部。政府經 營之公用事業，對於公民營企業開發工業區所需之公用設 施，應予以必要之配合與便利。」；另原促進產業升級條 例第29條第1項規定：「工業主管機關、投資開發工業區 之公民營事業及土地所有權人開發之工業區，得按開發工 業區之計畫目的及性質，規劃下列用地：一、生產事業用 地。二、相關產業用地。三、社區用地。四、公共設施用 地。五、其他經中央工業主管機關核定之用地。」第30條 第1項、第2項規定：「（第1項）工業區之用地，工業主 管機關基於政策、工業發展或有更新之必要時，得變更規 劃之。但不得違反前條之規定。（第2項）中華民國88年 12月31日前核定編定之工業區，不受前條之限制。……」 準此，獎勵投資條例對於○○區○○○○○路與公用設施 使用之土地，未見有不得再為使用變更之限制規定；而已 廢止促進產業升級條例則規定，於88年12月31日前核定編 定之工業區，工業主管機關基於政策、工業發展或有更新 之必要時，仍得變更工業區用地之規劃。換言之，於88年 12月31日前核定編定之工業區，其範圍內曾經都市計畫通 盤檢討劃設為道路用地之公共設施用地，仍有經都市計畫 通盤檢討或個別變更，而將原劃設為公共設施用地之土地 ，改變其為其他用地之可能。 （六）另按「都市計畫公共設施保留地，在保留期間仍為建築使 用者，除自用住宅用地依第17條之規定外，統按千分之6 計徵地價稅；其未作任何使用並與使用中之土地隔離者， 免徵地價稅。」為土地稅法第19條之規定。準此，經都市 計畫劃設為公共設施用地之土地，未經開發作為公共設施 使用前，仍可能課徵地價稅。換言之，經都市計畫劃設為 公共設施用地之土地，有課徵地價稅之事實，並不能推得 該土地即為非公共設施用地。 （七）經查，新市工業區係上訴人於62年間依當時獎勵投資條例 相關規定申請開發，經報奉行政院62年5月22日台62內440 5號函核准編定設置，迄今未廢止編定之工業區，為原判 決所確定之事實，依前開說明，臺南市經發局以106年1月 9日函囑託新化地政事務所，就位於新市工業區內之系爭 土地為系爭註記時，須系爭土地當時仍屬新市工業區內經 劃定為公共設施用地之土地，新化地政事務所始得依囑託 為註記。原判決以系爭土地為新市工業區公共設施用地， 其租售、設定負擔或為其他處分需經直轄市、縣（市）主 管機關核准，否則不生效力，認被上訴人臺南市經發局應 依產業創新條例第51條第2項、第3項規定進行管理，而依 內政部101年11月26日函意旨囑託被上訴人新化地政事務 所為系爭註記登記，並無違法，固非無見。惟查原判決認 定系爭土地為新市○○區○○道路用地，係以系爭土地經 74年新市區公所依新市都市計畫第一次通盤檢討劃設為道 路用地，認屬公共設施保留地，並依工業園區各種用地用 途及使用規範辦法第6條第1項第1款規定，認定系爭土地 為公共設施用地；然依都市計畫法第26條第1項規定之要 求，都市計畫之擬定機關每3年內或5年內至少應通盤檢討 一次，則系爭土地經74年新市區公所依新市都市計畫第一 次通盤檢討劃設為道路用地後，其後新市都市計畫依法所 進行之通盤檢討，新市○○區○○道路用地，在法規範未 限制其變更使用之情形下，原判決以上開理由，認定系爭 土地仍為公共設施用地，而未查明是否業經通盤檢討而變 更即難謂周延。再者，上訴人於原審已主張系爭土地中坐 落○○段OOO、OOO、OOO及OOO地號等4筆土地有部分並非 工業區內土地；並以：「今天這些土地應該是當時道路用 地徵收後剩餘的畸零地，故是否為公共設施用地還有爭執 空間，……」為爭執（見上訴人起訴狀及言詞辯論筆錄， 分別於原審卷第17頁及第209頁）。系爭土地是否全部位 於新市工業區內，是否全部為公共設施用地，關係系爭註 記是否合法之判斷，尚難以上訴人上開主張，為被上訴人 所否認，且上訴人於原審言詞辯論時不主張勘驗現場，即 免除原審法院就此事實之存否，有依職權為證據調查並依 調查證據之結果為事實認定之義務，原審未對此為證據調 查，即以上訴人未再爭執，遽為上訴人上開主張不可採之 認定，並據以作為判決之判斷依據，此除有不適用行政訴 訟法第125條第1項及同法第133條規定之違法外，亦有判 決不備理由之違背法令情事。 九、綜上所述，上訴意旨指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄 ，即為有理由，惟因本件事證尚有未明，有由原審再為調查 審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回 原審更為適法之裁判。此外，上訴論旨指系爭土地中之○○ 段OOO、OOO、OOO地號等3筆土地，除經臺南市政府財政稅務 局106年地價稅課稅土地清單列為課稅土地，並經臺南市政 府建築管理單位核准興建廠房為建築基地，主張非屬公共設 施用地，是否可採，攸關本件註記登記之合法與否，原審法 院更為審理時，應就此為必要之調查，併此敘明。 十、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　107　 年　　7　　 月　　5　　 日 最高行政法院第一庭 審判長法官　侯　東　昇 法官　帥 嘉 寶 法官　鄭　忠　仁 法官　蘇　嫊　娟 法官　沈　應　南 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　107　 年　　7　　 月　　5　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張　鈺　帛