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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 107年度判字第93號 上　訴　人　汎亞人力資源管理顧問有限公司 代　表　人　蔡宗志 訴訟代理人　周宇修律師 被 上訴 人　勞動部 代　表　人　林美珠 上列當事人間就業服務法事件，上訴人對於中華民國106年7月20 日臺北高等行政法院106年度訴字第498號判決，提起上訴，本院 判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、緣被上訴人核准上訴人設立私立就業服務機構，並核發「證 號：私業許字第0059號」之許可證，有效時間自民國103年1 1月至105年11月，期滿得再申請許可。嗣上訴人於105年10 月26日重新申請設立許可及換發許可證時，被上訴人以其於 申請之日前2年內，有未依法申准設立分支機構，即以勝亞 人力資源管理顧問有限公司（下稱勝亞公司）名義，於臺南 市○○區○○街○○○號從事就業服務業務，經臺南市政府依 就業服務法第34條第2項及第65條第1項規定，裁罰新臺幣（ 下同）30萬元確定（下稱南市府處分）之情事，依私立就業 服務機構許可及管理辦法（下稱就業機構管理辦法）第15條 第1項第2款及第25條第2項規定，以105年11月9日勞動發管 字第1050514829號函復（下稱原處分）否准重新設立許可， 並自105年11月24日起註銷前開私立就業服務機構許可證。 上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上 訴。 二、上訴人於原審起訴主張：㈠就業機構管理辦法第15條第1項 第2款及第2項規定，未要求被上訴人審查人民申請設立私立 就業機構或分支機構進行許可或廢止既有私立就業機構或分 支機構之許可時，應考量是否與國民就業與社會及經濟發展 有關，僅單純以是否有違反就業服務法第34條第2項或第45 條規定作為是否許可之唯一依據，導致個案中雖有違反上開 規定但仍能促進國民就業增進社會及經濟發展之私立就業機 構或分支機構，無法取得許可，顯與就業服務法之立法目的 有違，且增加母法所無之限制。又就業機構管理辦法第25條 第2項規定之註銷許可，將導致業已獲得許可之私立就業機 構或分支機構，將因此溯及失去原已取得之經營權利，而發 生撤銷之效果，顯逾越就業服務法第34條第3項之授權。原 處分既因就業機構管理辦法違背法律保留原則，致有瑕疵， 自應撤銷。㈡就業機構管理辦法第15條第1項第2款及第25條 第2項係規定機構或機構負責人、經理人、董（理）事或代 表人曾違反就業服務法第34條第2項或第45條規定，受罰鍰 處分、經檢察機關起訴或法院判決有罪者，一律無法取得設 立許可。然違反就業服務法第34條第2項「未經許可不得從 事就業服務業務」部分，其法律效果即同法第65條，得裁罰 30萬元至150萬元。則縱然人民有未經許可而從事就業服務 之行為，仍有不同之影響程度，是以立法者方設計此一級距 。然上開就業機構管理辦法第15條第1項第2款及第25條第2 項規定不分個案所造成之影響或各種具體情狀，凡違反就業 服務法第34條第2項者，一律禁止設立登記，顯對某些個案 有過於嚴苛之情形，造成其損害與目的顯失均衡，有違比例 原則。又上訴人前因未經申准即以分支機構勝亞公司名義於 臺南市為就業服務，經南市府（主管機關）依就業服務法第 65條規定，以最低裁罰金額30萬元裁罰，顯見上訴人縱有過 犯，對社會之影響亦屬有限，且已繳交罰鍰以彌補過咎，然 卻因而無法取得設立登記許可，形成更嚴重且不必要的傷害 。㈢南市府處分，係因其認定勝亞公司為上訴人之分支機構 ，故該處分係針對未經許可，而以分支機構為就業服務乙事 為評價。被上訴人則單純依南市府處分，認定上訴人違反就 業服務法第34條第2項為唯一評價依據，逕為原處分，顯見 原處分係針對南市府處分所評價過之事實再行重複評價，違 反一行為不二罰原則等語。求為「訴願決定及原處分均撤銷 ，被上訴人應作成許可上訴人重新申請私立就業服務機構設 立之行政處分」之判決。 三、被上訴人則以：㈠上訴人前因未依法申准設立分支機構，即 於臺南市○○區○○街○○○號從事就業服務業務，違反就業 服務法第34條第2項規定，經臺南市政府依同法第65條第1項 規定裁罰30萬元，上訴人循序提起行政訴訟，經臺灣臺南地 方法院（下稱臺南地院）審認其違法事證明確，以104年度 簡字第59號判決駁回上訴人之訴確定，被上訴人據以為原處 分，依就業機構管理辦法第15條第1項第2款及第2項規定， 洵屬有據。㈡被上訴人依就業服務法第34條第3項規定之授 權，訂定就業機構管理辦法，就私立就業服務機構及其分支 機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他 管理事項為規定，無違就業服務法之立法意旨。依就業機構 管理辦法第15條第1項第2款規定，私立就業服務機構曾違反 就業服務法第34條第2項或第45條規定而受罰鍰處分者，為 私立就業服務機構申請籌設、設立及重新設立許可之消極條 件，是凡合致該款條件者，對於所提籌設、設立及重新設立 申請案件，即應不予許可，並註銷其許可證，尚無個案行使 裁量權之餘地。原處分純屬對申請案件之否准處分，不具裁 罰性質，與南市府處分不同，與行政法原理原則無悖，亦無 違法侵害上訴人權利或法律上利益之情事等語，資為抗辯。 四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠就業服務法第34條第3項 規定：「私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、 期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中 央主管機關定之。」就業機構管理辦法乃主管機關基此授權 而訂定，故其性質屬法規命令。而就業機構管理辦法第15條 第1項第2款規定：「私立就業服務機構及其分支機構申請籌 設許可、設立許可或重新設立許可有下列情形之一，主管機 關應不予許可：……機構或機構負責人、經理人、董（理 ）事或代表人曾違反本法第34條第2項或第45條規定，受罰 鍰處分、經檢察機關起訴或法院判決有罪者。」第25條規定 ：「（第1項）私立就業服務機構許可證有效期限為2年，有 效期限屆滿前30日內，應備下列文件重新申請設立許可及換 發許可證：……。（第2項）未依前項規定申請許可者，應 依第27條之規定辦理終止營業，並繳銷許可證。未辦理或經 不予許可者，由主管機關註銷其許可證。」核其授權目的與 範圍及內容，堪稱具體明確，就業機構管理辦法之訂定，並 未牴觸司法院釋字第402號及第313號等解釋意旨，符合憲法 第23條法律保留原則，自得作為審理之依據。㈡依就業機構 管理辦法第15條第1項規定可知，如有違反就業服務法第34 條第2項情事者，主管機關即應不予許可，並無個案行使裁 量權之餘地。上訴人前因未經申准設立分支機構，即於臺南 市○○區○○街○○○號從事就業服務業務，違反就業服務法 第34條第2項規定，經南市府處分裁罰30萬元，上訴人不服 ，循序提起行政訴訟，經臺南地院以104年度簡字第59號判 決駁回確定。是被上訴人依就業機構管理辦法第15條第1項 第2款規定，不予重新設立許可，自屬有據。就業機構管理 辦法係為貫徹就業服務法立法目的，亦難謂違反比例原則。 ㈢依行政罰法第26條規定，所謂一行為不二罰，係指裁罰性 處分而言，管制性處分應不與焉。上訴人經被上訴人許可設 立私立就業服務機構，並取得有效時間自103年11月至105年 11月之許可證。上訴人於105年10月26日重新申請設立許可 及換發許可證，因上訴人有違反就業服務法第34條第2項規 定情事，被上訴人乃以原處分不予重新設立許可，並自105 年11月24日起註銷已屆效期之許可證。核原處分性質，係屬 管制性處分，要與一行為不二罰無違。㈣綜上，原處分並無 不法，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，並 請求被上訴人應作成許可上訴人重新申請私立就業服務機構 設立之行政處分，為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之依 據。 五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠依81年間就業 服務法設立及91年修法等立法歷史可知，就業服務法第34條 第3項對於行政機關係採嚴格授權，依司法院釋字第390號、 第522號及第568號等解釋意旨，就業機構管理辦法之授權目 的及內容與範圍均應明確，不得逾就業服務法之立法意旨。 原判決僅以就業機構管理辦法基於就業服務法之授權而訂定 ，屬法規命令，即認其授權目的、範圍及內容堪稱明確，認 上訴人所為就業機構管理辦法違反法律保留原則之主張不可 採云云，惟就就業機構管理辦法第15條第1項第2款規定「不 予許可」及第25條第2項之「註銷原許可證」等規定，是否 違反授權明確性及法律保留原則，卻未為具體之說明，亦未 回應上訴人所提出之諸多質疑，有判決不備理由之違法。㈡ 依司法院釋字第641號、第669號、第711號及第716號等解釋 意旨，抽象法規範若僅構成單一法律效果，而無適當調整機 制，將造成個案處分過苛且情輕法重之結果者，當屬違反比 例原則中必要性及衡平性之規定，即屬違法。原判決僅依就 業機構管理辦法第15條第1項第2款規定無個案裁量權行使之 餘地，而認為其未違反比例原則，然就上開規定是否違反比 例原則必要性與衡平性之部分，則未為任何說明，亦有判決 理由不備之違法。㈢就業服務法第34條第3項僅授權被上訴 人得廢止許可證並令其向後失效，並不及於其他更不利之法 律效果。上訴人原有之許可證，有效期間自103年11月24日 至105年11月23日，依原處分主文所示「……並自105年11月 24日起註銷本部103年11月7日換發貴公司之私立就業服務機 構許可證」，顯見原處分係自上訴人原許可證105年11月23 日屆期後註銷許可證，可知原處分針對註銷之法律效果，非 使上訴人之許可證向後失效，該註銷使原許可證溯及失效， 而發生類似行政處分遭撤銷之法律效果，此法律效果為母法 所無授權之事項，依司法院釋字第390號解釋理由書之意旨 ，原處分屬對人民工作權、財產權之侵害，且未有法律具體 明確授權，當屬違法。原判決未論列上訴人於原審所為之具 體指摘，自有判決理由不備之違法。㈣若「註銷原許可證」 之法律性質非溯及既往失效，則該註銷顯然未發生任何效力 ，應屬事實行為。惟原審法院未就「不予重新設立許可」及 「註銷原許可證」之性質及法律效果加以區分，並依職權調 查，僅以原處分性質為管制性處分，泛稱上訴人於原審之指 摘有所誤解；而就「註銷原許可證」之法律性質究為事實行 為抑或是行政處分，其法律效果為何，均未為任何闡明，顯 未盡其闡明義務，違反行政訴訟法第125條第3項規定等語。 六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨 補充論斷於下： ㈠按就業服務法第34條規定「（第1項）私立就業服務機構及 其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後 ，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。（第 2項）未經許可，不得從事就業服務業務。……（第3項）第 1項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間 、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主 管機關定之。」依其立法理由可知，為避免私立就業服務機 構侵害人民權益，及掌握全國勞動供需狀況之政策需要，我 國對於私立就業服務機構之設立，係採許可制，須經主管機 關許可方得設立，並經主管機關發給許可證後始得從事就業 服務業務。並將有關許可及管理辦法等相關細節性規定，授 權由中央主管機關定之。被上訴人依同法第6條第1項規定， 乃就業服務法之中央主管機關，從而其訂頒之就業機構管理 辦法，依就業服務法第34條第3項規定，難謂未經合法授權 。觀諸就業機構管理辦法之規定內容，已針對就業服務機構 及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更 新及其他相關管理事項為規定，核與就業服務法之立法意旨 無違，上訴人指摘就業機構管理辦法違反法律保留原則，委 無足取。 ㈡次按就業機構管理辦法15條第1項第2款及第2項規定「（第1 項）私立就業服務機構及其分支機構申請籌設許可、設立許 可或重新設立許可有下列情形之一，主管機關應不予許可： ……機構或機構負責人、經理人、董（理）事或代表人 曾違反本法第34條第2項或第45條規定，受罰鍰處分、經檢 察機關起訴或法院判決有罪者。……（第2項）前項第2款至 第6款及第12款規定情事，以申請之日前2年內發生者為限。 」第25條規定「（第１項）私立就業服務機構許可證有效期 限為2年，有效期限屆滿前30日內，應備下列文件重新申請 設立許可及換發許可證：……。（第2項）未依前項規定申 請許可者，應依第27條之規定辦理終止營業，並繳銷許可證 。未辦理或經不予許可者，由主管機關註銷其許可證。」被 上訴人既依上開就業機構管理辦法之規定，核准上訴人設立 就業服務機構並核發私業許字第0059號私立就業服務機構許 可證，則其核准期限與期限屆至時之重新申請設立許可及換 發許可證等，自應依就業機構管理辦法為之，否則豈合乎就 業服務法許可及管理就業機構之目的。則上訴人設立之就業 服務機構茍有違法情事，該當就業機構管理辦法不予許可重 新申請及換發許可證之要件時，被上訴人自應依就業機構管 理辦法之規定依法處理，此部分核與比例原則無涉。上訴人 指摘原處分單以南市府處分為唯一考量依據即否准其重新申 請及換發許可證，有違比例原則，亦非有據。 ㈢經查，上訴人原取得之私立就業服務機構許可證有效期限於 105年11月23日屆滿，其於105年10月26日重新申請設立許可 及換發許可證。惟經被上訴人查知，上訴人前因未依法申准 設立分支機構，即於臺南市永康區從事就業服務業務，致違 反就業服務法第34條第2項規定，經南市府依同法第65條第1 項規定，於104年1月12日裁罰30萬元，上訴人不服，循序提 起行政訴訟，經臺南地院以104年度簡字第59號判決駁回確 定等情，為原判決依法確定之事實，復為兩造所不爭，並與 卷證資料相符，自得為本院判決之基礎。上訴人既於申請重 新設立許可2年內，有違反就業服務法第34條第2項規定之情 事而該當就業機構管理辦法第15條第1項第2款規定不予重新 設立許可之情形，原處分不予許可，核屬有據。 ㈣行政機關因核准處分而核發證書，如因事後之法定事由而有 取回證書之必要時，依行政程序法第130條規定，得命所有 人或占有人返還之，或依所有人或占有人之請求為註銷標示 後，再發還予所有人或占有人。就業機構管理辦法就此情形 ，於第25條第2項規定「未依前項規定申請許可者，應依第 27條之規定辦理終止營業，並繳銷許可證。未辦理或經不予 許可者，由主管機關註銷其許可證。」亦同此旨，無非係為 處理就業服務機構未經重新獲得許可設立時，原先核發之許 可證之後續處理程序而已，其既就此情形特別規定，應優先 於行政程序法而適用。上訴人原取得之許可證既至105年11 月23日即屆滿，亦未獲重新許可，故其自105年11月24日起 即屬未經核准設立就業服務機構，被上訴人自該日起註銷原 許可證，並無上訴人所稱溯及失效之問題。又縱使註銷原許 可證之行為屬事實行為，上訴人既未獲得被上訴人之重新許 可設立，原許可證應予註銷，其訴無理由，則原審法院就此 部分縱未予闡明，亦無礙其判決結果。上訴人於原審法院審 理時並未為此主張，於上訴後，始以假設性問題，質疑原審 法院未依職權調查事實並未盡闡明義務，進而指摘原判決違 背法令，亦非有理。 ㈤所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理 由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由 成立之依據。故縱其說明為當事人所不認同，亦與判決不備 理由有間。原判決已明確論述其事實認定之依據及得心證之 理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項 ，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並 無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規 或適用不當或判決理由不備等違背法令之情形。上訴人仍執 詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。 七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　107　 年　　2　　 月　　8　　 日 最高行政法院第三庭 審判長法官　吳　東　都 法官　黃　淑　玲 法官　鄭　小　康 法官　林　欣　蓉 法官　姜　素　娥 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　107　 年　　2　　 月　　8　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　莊　俊　亨